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新村治研究
新村治研究 摘要： 本文首先簡(jiǎn)要回顧了村治的歷史變遷�，F(xiàn)行村民自治模式的內(nèi)在角色沖突，可以歸為三重層次。我們并指出了村治的兩種應(yīng)有職能及其殘缺。在此基礎(chǔ)上，主張村治的整合，倡導(dǎo)一種新型的村治觀，旨在突破現(xiàn)行村民自治的困境。村治的應(yīng)有之義和當(dāng)務(wù)之急，不僅要提供政府與農(nóng)民的中介，也要解決農(nóng)民與市場(chǎng)的中介，實(shí)際上在新的形勢(shì)下，農(nóng)民的日常生活和利益，更多地與后者相聯(lián)系。真正從科層化治理走向網(wǎng)絡(luò)化治理，需要以不同類型的非營(yíng)利中介組織為載體，開(kāi)展多種形式的社區(qū)自治，構(gòu)造農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系；農(nóng)協(xié)與合作社的模式，因而得到了本文的特別關(guān)注。將供銷社、信用社改革納入村治框架，以農(nóng)協(xié)或農(nóng)協(xié)式的村委會(huì)為主體實(shí)施村治，可望在相當(dāng)程度上克服現(xiàn)有的村治沖突與殘缺，化解當(dāng)前農(nóng)村緊張的干群關(guān)系，實(shí)現(xiàn)村治的整合即新村治 關(guān)鍵詞：村治；村民自治；非營(yíng)利組織；中介組織 On New Patten of Village Governance Chen Lin Institute of Policy and Management, Chinese Academy of Sciences (CAS) Abstract : We have reviewed the historical evolvement of village governance in first. There are there kinds of conflicts inherently in the current village self-governing model. We also point out two expected function and existing deficiency in it. In order to break through the puzzledom, we put forward a new viewpoint of integrating of village government based this research. The key meaning and urgent affairs of village governance rest with intermediary role not only between government and peasants but also between peasants and market. In fact, the daily life and ;benefits of peasants are more usually related to the latter. From hierarchy governance to network governance, we bring the reform of supply and marketing cooperation and credit union into the framework of village governance. Key Words : village governance; self-governing; Non-profit organization(NPO); intermediary organization （一）背景 村治，即鄉(xiāng)村治理。村治在中國(guó)，經(jīng)歷了歷史的變遷。如徐勇指出，在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)，鄉(xiāng)村治理一直存在國(guó)家行政權(quán)與社會(huì)自治權(quán)兩個(gè)方面力量的交互作用。一方面是國(guó)家行政權(quán)不可能對(duì)廣闊的鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行直接的統(tǒng)治，另一方面在于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和宗族社會(huì)有一定的社區(qū)自主治理功能。因此，從一般意義上講，中國(guó)古代也存在自治，即以地方宗族勢(shì)力為依托的族民自治，其實(shí)質(zhì)是地方鄉(xiāng)紳把持鄉(xiāng)村的公共政治權(quán)力與資源，與國(guó)家行政權(quán)力共同管理鄉(xiāng)村社會(huì),雖然國(guó)家行政權(quán)從來(lái)就沒(méi)放棄過(guò)把統(tǒng)治權(quán)下沉到鄉(xiāng)村基層的努力[ ]。 已有研究表明，中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出高度的網(wǎng)絡(luò)化特征，即鄉(xiāng)村公共權(quán)力的合法性鑲嵌于以宗教、宗族、各種商業(yè)組織、市場(chǎng)以及諸如庇護(hù)者與被庇護(hù)者、親朋關(guān)系等共同構(gòu)成的“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”之中。通過(guò)進(jìn)入“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”，鄉(xiāng)村精英取得為其成員所認(rèn)同的象征性資源(地位、榮譽(yù)等)，掌握鄉(xiāng)村治理權(quán)。但是，近代以來(lái)，隨著國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張，中國(guó)鄉(xiāng)村治理的這種獨(dú)特的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)遭到破壞，鄉(xiāng)村治理不得不依賴自上而下強(qiáng)制性的國(guó)家行政權(quán)[ ]。 1949年以后，最初曾在村一級(jí)設(shè)立了政權(quán)組織，即村人民代表會(huì)議和村人民政府。1954年憲法取消了村級(jí)政府的建制，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家在農(nóng)村的基層政權(quán)單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下工作單位為自然村、選區(qū)或行政村，由鄉(xiāng)人民代表互選產(chǎn)生的主任協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理鄉(xiāng)村事務(wù)[ ]。此后開(kāi)始的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，第一次把農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)組織與政治組織重合起來(lái)，形成了高度集權(quán)的人民公社體制。人民公社既是廣大農(nóng)村賴以生存的集體經(jīng)濟(jì)組織，又是國(guó)家政權(quán)在基層的工作單位。作為國(guó)家基層政權(quán)，公社必須對(duì)上負(fù)責(zé)，貫徹執(zhí)行上級(jí)政權(quán)的命令，公社主要領(lǐng)導(dǎo)也由上級(jí)政權(quán)任命。生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)只是公社的下屬生產(chǎn)單位，必須接受公社的集中統(tǒng)一指揮，農(nóng)民的自主權(quán)更被嚴(yán)格限制在極狹窄的空間內(nèi)[ ]。公社，從而國(guó)家，對(duì)農(nóng)村擁有幾乎無(wú)限的資源汲取權(quán)，以充工業(yè)化的原始積累之需。 一九八零年代開(kāi)始，承包制普遍推行，原來(lái)“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制迅速瓦解。但是在這一過(guò)程中，由于缺乏正確引導(dǎo)，中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)喪失殆盡，集體財(cái)產(chǎn)被哄搶一空，公共設(shè)施也因無(wú)人管理而趨于荒廢。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)于諸如交通、水利、教育、衛(wèi)生、治安乃至文化娛樂(lè)設(shè)施等公共物品的需要開(kāi)始上升。農(nóng)村群體出現(xiàn)的利益分化，也需要一個(gè)整合機(jī)制。 在此背景下，村民自治作為新時(shí)期村治的一種有益探索，應(yīng)運(yùn)而生。最早于1980年底，廣西宜山、羅城兩縣一些農(nóng)村就自發(fā)出現(xiàn)了一種全新的組織形式——村民委員會(huì)（也有的稱為管委會(huì)、議事會(huì)等），以取代原來(lái)的生產(chǎn)大隊(duì)，因?yàn)樵瓉?lái)的生產(chǎn)大隊(duì)已經(jīng)由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行而日益趨于瓦解。隨后，四川、河南、山東等省陸續(xù)出現(xiàn)類似的組織。1982年8月中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《全國(guó)政法工作會(huì)議紀(jì)要》，對(duì)此加以肯定。1982年12月通過(guò)的新憲法第111條明確了村民委員會(huì)和居民委員會(huì)的“基層群眾性自治組織”的地位，但是，在實(shí)踐中缺乏回應(yīng)。如何看待基層治理模式，這時(shí)出現(xiàn)了兩種截然不同的思路。一些省及省級(jí)以下地方政府的思路是組建村公所，將行政系統(tǒng)延伸至最基層，全國(guó)人大常委會(huì)及民政部的思路則是加強(qiáng)村民自治，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的法定關(guān)系由領(lǐng)導(dǎo)改為指導(dǎo)[ ]。 1983年1月中共中央發(fā)出《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》，區(qū)分了基層組織的前后性質(zhì)，并指明其發(fā)展方向。1983年10月中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的通知》，提到在鄉(xiāng)即原來(lái)的公社以下建立村民委員會(huì)，并重申村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織；接著在1986年9月發(fā)出的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》表明，在基本完成政社分開(kāi)和建立鄉(xiāng)政府工作后，國(guó)家開(kāi)始將注意力投向鄉(xiāng)以下的村級(jí)組織和體制，由此加速推動(dòng)了村民自治的興起。1987年11月，全國(guó)人大通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法（試行）》，依據(jù)憲法第111條，對(duì)村民委員會(huì)的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、組織機(jī)構(gòu)以及村民會(huì)議的權(quán)力等做了全面的規(guī)定，在其第三條中明確鄉(xiāng)政府與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，確立了村民自治的原則。這是中國(guó)農(nóng)村村民自治興起的明確標(biāo)志[ ]。1993年，中共中央7號(hào)文件決定：“為減少管理層次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)置派出機(jī)構(gòu)村公所”。此舉也為貫徹村民自治的民主自治原則鋪平道路。經(jīng)過(guò)多年的徘徊，1998年11月，《村民委員會(huì)組織法》得以正式頒行，村民自治成為國(guó)內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)。 作為中國(guó)農(nóng)村基層政治組織的基本形式，村民自治在取得若干成效的同時(shí)，也已暴露出某些深層的問(wèn)題。本文先擬討論其中的角色沖突，并歸之為三重層次；然后，指出村治的兩種應(yīng)有職能及其殘缺；在此基礎(chǔ)上，主張村治的整合，倡導(dǎo)一種新型的村治觀，旨在突破現(xiàn)行村民自治的困境。村治的應(yīng)有之義和當(dāng)務(wù)之急，不僅要提供政府與農(nóng)民的中介，也要解決農(nóng)民與市場(chǎng)的中介，實(shí)際上在新的形勢(shì)下，農(nóng)民的日常生活和利益，更多地與后者相聯(lián)系。真正從科層化治理走向網(wǎng)絡(luò)化治理，需要以不同類型的非營(yíng)利組織為載體，開(kāi)展多種形式的社區(qū)自治，構(gòu)造農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系；農(nóng)協(xié)與合作社的模式，因而得到了本文的特別關(guān)注。其實(shí)，農(nóng)協(xié)無(wú)非是綜合性的合作社，合作社無(wú)非是專業(yè)性農(nóng)協(xié)，不過(guò)綜合性中介組織具有專業(yè)性組織無(wú)可替代的作用。將供銷社、信用社改革納入村治框架，以農(nóng)協(xié)或農(nóng)協(xié)式的村委會(huì)為主體實(shí)施村治，可望在相當(dāng)程度上克服現(xiàn)有的村治沖突與殘缺，化解當(dāng)前農(nóng)村緊張的干群關(guān)系，實(shí)現(xiàn)村治的整合。 （一）村治的三重角色沖突 1．1 村黨支部與村民委員會(huì)的關(guān)系 《村民委員會(huì)組織法》一方面從法律上確立了村委會(huì)的自治主體地位，另一方面也不忘在第三條規(guī)定，“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利”。但是，按照這一原文，雖其語(yǔ)焉不詳，仍然可見(jiàn)，《村民委員會(huì)組織法》更傾向于強(qiáng)調(diào)基層黨組織務(wù)必貫徹黨的村民自治方針。至于《黨章》本身的第三十二條也規(guī)定，“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村黨支部，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾性自治組織充分行使職權(quán)”。 在村民自治開(kāi)始在全國(guó)展開(kāi)不久，中共中央于1990年12月發(fā)出《關(guān)于批轉(zhuǎn)〈全國(guó)村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)紀(jì)要〉的通知》（1990年中發(fā)19號(hào)文件），明確提出加強(qiáng)以黨組織為核心的村級(jí)組織建設(shè)，同時(shí)規(guī)定，村民委員會(huì)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在國(guó)家規(guī)定的范圍內(nèi)，村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。1994年中共中央更在《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的通知》中強(qiáng)調(diào)，“黨支部要加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，支持村民委員會(huì)依法開(kāi)展工作”，“村民委員會(huì)必須把自己置于黨支部的領(lǐng)導(dǎo)之下，積極主動(dòng)地做好職責(zé)范圍內(nèi)的工作”。 現(xiàn)行政策法規(guī)關(guān)于村民委員會(huì)和村黨支部的定位，理論上難以解釋，實(shí)踐中更不便操作。根據(jù)常識(shí)也不難想見(jiàn)，他們的利益可能一致，也可能不一致。即使利益一致，觀點(diǎn)、主張更可能不一致。這樣兩個(gè)權(quán)力中心，并無(wú)明確分工，各自都有“尚方寶劍”在手，很容易滋生事端，內(nèi)耗不斷。 相比于村黨支部，在理論和法律上，也在大量的現(xiàn)實(shí)中，村委會(huì)擁有更為廣泛和直接的民意基礎(chǔ)。而村黨支部則擁有傳統(tǒng)的權(quán)威和意識(shí)形態(tài)上的特殊地位。相當(dāng)多的地方過(guò)度強(qiáng)調(diào)村黨支部的核心作用，造成村支部過(guò)度干預(yù)乃至包辦村委會(huì)工作，將村委會(huì)變成了村黨支部的輔助組織，使村委會(huì)喪失其自治功能，嚴(yán)重妨礙了村民自治的正常運(yùn)行及其完善和發(fā)展[ ]。另外一些地方訴諸于其他種種制度設(shè)計(jì)，如交叉任職、“兩票制”等等，意在拓寬村黨支部的民意基礎(chǔ)，使“黨的領(lǐng)導(dǎo)”兼容于村民自治的框架。 但是，現(xiàn)有的調(diào)和上述兩者關(guān)系的努力往往收效甚微，偶有成功的經(jīng)驗(yàn)也無(wú)普遍推廣的價(jià)值。表面上看這是一個(gè)“平行結(jié)構(gòu)”的問(wèn)題，其實(shí)從深層來(lái)說(shuō)，卻是一個(gè)“上下結(jié)構(gòu)”的問(wèn)題。村委會(huì)與上級(jí)政府并無(wú)隸屬關(guān)系，而黨組織遵循嚴(yán)格的“民主集中制”原則。《黨章》第十五條規(guī)定，“黨的下級(jí)組織必須堅(jiān)決執(zhí)行上級(jí)組織的決定”，第二十九條規(guī)定，“黨的支部委員會(huì)選出的書(shū)記、副書(shū)記，應(yīng)報(bào)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)”�！吨袊�(guó)共產(chǎn)黨基層選舉工作暫行條例》第十五條更規(guī)定，“上級(jí)黨的組織認(rèn)為有必要時(shí)，可以調(diào)動(dòng)或指派下級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人”，第十六條則要求黨支部書(shū)記、副書(shū)記的候選人先經(jīng)“上級(jí)黨組織審查同意”。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)唯一執(zhí)政黨，從廣義上講，黨的組織是政府機(jī)構(gòu)的組成部分，黨對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)實(shí)際上可以被看作政府行為。村黨支部，特別是村支書(shū)，更容易成為上級(jí)政府的代理人。這才是沖突的根源。我們傾向于認(rèn)為，村民委員會(huì)與村黨支部之間的緊張關(guān)系，有相當(dāng)因素是村級(jí)社區(qū)與上級(jí)政府可能矛盾的反映，以下詳加討論。 1．2 村民委員會(huì)與上級(jí)政府的關(guān)系 《中華人民共和國(guó)憲法》第111條規(guī)定，“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉”�！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二條具體指出，“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議”；第九條明確，“村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由村民直接選舉產(chǎn)生”；第十條，“村民會(huì)議由本村18周歲以上的村民組成”；第十一條，“村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。 因此，作為一個(gè)“群眾性自治組織”，從理論和法律上講，村民委員會(huì)是村民自下而上選舉產(chǎn)生的，其經(jīng)費(fèi)也來(lái)自村民，循此毋庸置疑的合法性邏輯，自當(dāng)對(duì)下負(fù)責(zé)，其主要任務(wù)在于辦理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)等等。而現(xiàn)實(shí)中的村委會(huì)，難以避免地，更多精力用于為上級(jí)政府“要糧”、“要款”、“要命（抓辦計(jì)劃生育）”，實(shí)際充當(dāng)著上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，履行著類似于“村公所”的職能，在這個(gè)意義上，“行政村”的稱謂倒也切中實(shí)質(zhì)。 如果真正落實(shí)了村民自治，村委會(huì)選舉擺脫了上級(jí)包辦或暗中控制，在現(xiàn)行體制下，則還有“尾大不掉、政令難通”的擔(dān)憂，亦非空穴來(lái)風(fēng)。其實(shí)，從法理上講，村民委員會(huì)是否有義務(wù)為行政當(dāng)局“催糧”、“催款”、“催命”，尚且值得質(zhì)疑，何況這些行為往往處于村民個(gè)體利益的對(duì)立面呢�！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第四條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”，從其語(yǔ)氣上說(shuō)，這種“指導(dǎo)、支持和幫助”可以接受，也應(yīng)該可以不接受，何況后面還規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府……不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”呢。第四條還寫(xiě)道，“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作”，但這究竟是一般性描述還是強(qiáng)制性義務(wù)，立法者似乎也是頗費(fèi)躊躇的[ ]。如果村委會(huì)具有無(wú)條件、無(wú)止境的“協(xié)助”義務(wù)，則將在事實(shí)上喪失自治地位，至少也是在工作重心上的本末倒置。 現(xiàn)有的案例顯示，上級(jí)內(nèi)定人選之外的“黑馬”上任后，多能主動(dòng)示好于基層政府，賣(mài)力甚殷，這不妨理解為傳統(tǒng)合法性訴求的一種模仿或沿襲，但是，這種慣性難以持久，因?yàn)樗麄儗⒑芸彀l(fā)現(xiàn)自身的合法性來(lái)源本已足夠充分。所以，在所謂村民“民主”自治的旗幟下，鄉(xiāng)村精英如果挾“民意”自重，消極抵制乃至積極對(duì)抗行政當(dāng)局，應(yīng)該不致令人大感意外。對(duì)此，不能脫離現(xiàn)實(shí)的利益格局，寄希望于個(gè)別人的甚么政治覺(jué)悟。當(dāng)然，基層政府不會(huì)容忍村委會(huì)潛在的“獨(dú)立主義”傾向，而村民對(duì)于唯上是從的村委會(huì)的不滿也日益滋長(zhǎng)。這種角色沖突、“兩頭受氣”的局面，更可能使得鄉(xiāng)村精英自甘游離于村治之外，以至于，沉渣泛起，流氓當(dāng)?shù)馈拈L(zhǎng)期的演變來(lái)看，都將嚴(yán)重動(dòng)搖現(xiàn)政權(quán)的根基，危及國(guó)家的長(zhǎng)治久安。 村委會(huì)單純充當(dāng)政府與農(nóng)民的中介，必然遭遇到上述困擾。雖然自治組織代行部分行政職能，在歷史上和國(guó)際間都是有例可循的，但是往往隱含著一定的交換條件�，F(xiàn)在的情況是，政府之于村委會(huì)，欠缺一種類似于談判協(xié)商從而達(dá)成合作的機(jī)制；同樣地，村委會(huì)之于農(nóng)民，也更多是一個(gè)索取的機(jī)制，少有回報(bào)。村治沖突之求解，首當(dāng)矯正上述不對(duì)稱的制度安排。下文還將深入討論。 1．3 村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系 通常所謂的村集體云云，這個(gè)概念是不清楚的。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，哪怕按照現(xiàn)行的法律條文，村是村、集體是集體，兩者不是一回事，雖然表面上常有重合。如1999年3月修訂后的《中華人民共和國(guó)憲法》第八條載明：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。而《村民委員會(huì)組織法》第五條還規(guī)定，“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益”。這里至少說(shuō)明了“村民委員會(huì)”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”，兩者不是一回事，否則何來(lái)“尊重”、“維護(hù)”、“保障”之說(shuō)呢。 但是，自從人民公社解體以來(lái)，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)置及其地位，有關(guān)規(guī)定較為含糊，莫衷一是。1982年12月31日中共中央政治局討論通過(guò)的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》認(rèn)為，生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)大隊(duì)是“集體所有制的合作經(jīng)濟(jì)”，有必要保留。中共中央又在《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》中，主張政社分開(kāi)后的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)“在群眾自愿的基礎(chǔ)上設(shè)置，形式和規(guī)�？梢远喾N多樣”，其名稱可以叫“農(nóng)業(yè)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱”，同時(shí)規(guī)定這種經(jīng)濟(jì)組織“可以以村（大隊(duì)或聯(lián)隊(duì)）為范圍設(shè)置，也可以以生產(chǎn)隊(duì)為單位設(shè)置；可以同村民委員會(huì)分立，也可以一套班子兩塊牌子”。1987年初，中共中央政治局在文件中指出：“目前在鄉(xiāng)一級(jí)，有些根據(jù)政社分開(kāi)的原則設(shè)立了農(nóng)工商聯(lián)合社等機(jī)構(gòu)；在村一級(jí)，有的單獨(dú)設(shè)合作機(jī)構(gòu)，有的則由村民委員會(huì)將村合作社與村自治合為一體”[ ]。事實(shí)上，調(diào)查顯示，名為“農(nóng)工商聯(lián)合社”的合作經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)一級(jí)，有的“取消”了，有的則“名存實(shí)亡”，并沒(méi)有機(jī)構(gòu)存在了[ ]。在村一級(jí)，少數(shù)地方是一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子；兩套機(jī)構(gòu)人馬、兩塊牌子的更為少見(jiàn)；大多數(shù)地方，則只有村委會(huì)，沒(méi)有另行設(shè)置（哪怕名義上的）村合作經(jīng)濟(jì)組織。即使在那些自稱已經(jīng)建立或保留了（村級(jí)）“合作社”的地方，那里的農(nóng)民往往也是只知有“村委會(huì)”，而不知有“合作社”[ ]。從過(guò)去的“生產(chǎn)隊(duì)”演化過(guò)來(lái)的“居民小組”，從“生產(chǎn)大隊(duì)”演化過(guò)來(lái)的村，已經(jīng)成了“集體經(jīng)濟(jì)組織”的代名詞，以便在名義上，擁有農(nóng)村“集體”土地的所有權(quán)[ ]。 現(xiàn)在想來(lái)，改革之初在推行家庭承包的同時(shí)，不忘強(qiáng)調(diào)“雙層經(jīng)營(yíng)體制”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”，恐怕更多出于政治上的顧慮，唯恐被指責(zé)為“私有化”、“回頭路”，所以差不多是“虛幌一槍”。這與今天面向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所呼喚的農(nóng)民合作組織，背景和意義迥然不同。 在村一級(jí)，傳統(tǒng)意義上的集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)已有名無(wú)實(shí)。“村社合一”也好，有村無(wú)社也好，原本只要在意識(shí)形態(tài)上勉強(qiáng)能夠自圓其說(shuō)，應(yīng)可安然無(wú)事。但自一九八零年代開(kāi)始，大量出現(xiàn)的村辦企業(yè)，往往也假以“集體所有制”之名，這就使得問(wèn)題復(fù)雜化了。這些企業(yè)不少是向村民集資或舉債興辦，還有的動(dòng)用了集體積累乃至征地補(bǔ)償款等資金來(lái)源。有的村辦企業(yè)甚至涉足金融、房地產(chǎn)等投機(jī)生意（在南方似乎并不少見(jiàn)）。可是，姑且不論及腐敗的問(wèn)題，市場(chǎng)本身也是風(fēng)險(xiǎn)莫測(cè)的。一旦經(jīng)營(yíng)失策、周轉(zhuǎn)不靈，某些村因?yàn)榇遛k企業(yè)的緣故，負(fù)債數(shù)千萬(wàn)，人均幾萬(wàn)、十幾萬(wàn)，亦不罕見(jiàn)。當(dāng)然，也有的村則是建學(xué)校、公路和水利設(shè)施，或者干脆是為了借錢(qián)完成迫在眉睫的上繳任務(wù)，導(dǎo)致負(fù)債累累，積重難返，惡性循環(huán)，竟然有村支書(shū)不堪重負(fù)自殺的[ ]。1997年農(nóng)業(yè)部對(duì)10個(gè)省份的調(diào)查就顯示：鄉(xiāng)級(jí)平均負(fù)債約400萬(wàn)，村級(jí)平均負(fù)債約20萬(wàn)，如今最嚴(yán)重的個(gè)別鄉(xiāng)負(fù)債4000萬(wàn)[ ]。這種鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)，特別是村級(jí)債務(wù)，成因固然非常復(fù)雜，我們這里僅考慮其中的一個(gè)方面，即村民委員會(huì)與新生的“村辦集體企業(yè)”的關(guān)系問(wèn)題。 村委會(huì)作為法定的“基層群眾性自治組織”，其合法存在歷來(lái)無(wú)需在民政部門(mén)、更不必到工商部門(mén)取得登記。但是，其本身缺乏嚴(yán)格界定的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)和法人地位，村委會(huì)能否獨(dú)立從事民商行為，以及在什么程度上可以承擔(dān)何種的民事責(zé)任，是不能不有所疑問(wèn)的。當(dāng)然事實(shí)上，如上所述，村委會(huì)動(dòng)用集體積累或向村民集資創(chuàng)辦的企業(yè)大量存在，問(wèn)題的癥結(jié)在于，由此引起的企業(yè) 新村治研究經(jīng)營(yíng)債務(wù)，特別是在需要強(qiáng)行清償?shù)那闆r下，其最終的承擔(dān)者是誰(shuí)？恰恰因?yàn)槊麨椤凹w所有制”，很多時(shí)候，這些債務(wù)由村委會(huì)承擔(dān)，又通過(guò)村委會(huì)轉(zhuǎn)嫁給全體村民。村民可能在事不關(guān)己、渾然不覺(jué)的情況下，背上莫名其妙的債務(wù)，豈不滑天下之大稽？所以必須理順這當(dāng)中的關(guān)系。 村委會(huì)的首要職責(zé)在于辦理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，事實(shí)上擁有法定的壟斷地位。既然越來(lái)越多的國(guó)有企業(yè)都應(yīng)當(dāng)退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，政府機(jī)關(guān)也不再被允許直接充當(dāng)投資者，村委會(huì)更不宜涉足純粹的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。如果確有必要和實(shí)力投資企業(yè)，也要按照《公司法》的規(guī)范程序，采取有限責(zé)任的形式，明晰產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)�，F(xiàn)行法規(guī)雖然承認(rèn)了村委會(huì)的投資主體資格[ ]，但是，村委會(huì)本身的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)和法人地位還有待明確。 從根本上說(shuō)，必須解決“社（區(qū)）”“企（業(yè)）”分離的問(wèn)題。社區(qū)自治組織，本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是一種非營(yíng)利組織。這種非營(yíng)利組織可以持有企業(yè)的權(quán)益，但其本身有別于企業(yè)，更不同于傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)組織。村委會(huì)要避免“與民爭(zhēng)利”，亟待確立一般非營(yíng)利組織的運(yùn)行機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)，成為農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系的重要組織部分。當(dāng)然，如所周知，迄今為止，村委會(huì)充當(dāng)政府與農(nóng)民的中介，已屬勉為其難，要能起到農(nóng)民與市場(chǎng)的中介作用，還有很多體制上問(wèn)題，這正是下文所要討論的。 （三）村治的兩種應(yīng)有職能及其殘缺 本文所已討論的村治的內(nèi)在沖突，促使我們對(duì)于現(xiàn)行村民自治模式加以反思。村治的應(yīng)有之義和當(dāng)務(wù)之急，不僅要提供政府與農(nóng)民的中介，也要解決農(nóng)民與市場(chǎng)的中介，這是村治的兩種應(yīng)有職能。實(shí)際上在新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，農(nóng)民的日常生活和利益，更多地與后者相聯(lián)系。眾多分散的農(nóng)戶面對(duì)大市場(chǎng)特別是壟斷廠商，往往顯得勢(shì)單力薄乃至于軟弱可欺，那么，適當(dāng)組織起來(lái)，有助于改善市場(chǎng)地位，降低交易費(fèi)用，規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，減少利益流失。合作社或農(nóng)協(xié)就是這樣一種可行的方式。其實(shí)，根據(jù)國(guó)外的習(xí)慣稱謂，合作社無(wú)非是專業(yè)性的農(nóng)協(xié)，農(nóng)協(xié)無(wú)非是綜合性的合作社，兩者時(shí)常通用。但是，我國(guó)舊有供銷社、信用社系統(tǒng)的改革以及新生的合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，并未被納入現(xiàn)行的村治框架，本文稱之為村治的殘缺。 3.1 合作社的國(guó)際經(jīng)驗(yàn) 合作社起源于十九世紀(jì)中葉。根據(jù)國(guó)際勞工組織(1994)定義，合作社是一個(gè)自愿組織在一起的民主的組織形式、一個(gè)具有共同目標(biāo)的協(xié)會(huì)，社員同等出資、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共同受益、并積極參與其活動(dòng)。最早出現(xiàn)的羅奇代爾（Rochdale）公平先鋒社從1844年成立伊始就制訂了一套切實(shí)可行、公平合理的辦社原則，并在大體上為后來(lái)的國(guó)際合作社聯(lián)盟所沿用[ ]。目前世所公認(rèn)的“合作社七原則”成型于1995年在英國(guó)曼徹斯特召開(kāi)的國(guó)際合作社聯(lián)盟100周年大會(huì)，其主要內(nèi)容是：自愿與開(kāi)放的社員制；社員民主管理；非營(yíng)利和社員參與分配原則；自主、自立原則；教育、培訓(xùn)和宣傳；合作社之間的合作；關(guān)心社區(qū)事務(wù)。曼徹斯特七原則主要重申了既往的精神，但其中的“自主、自立”和“關(guān)心社區(qū)事務(wù)”仍然不乏新意。 合作社的思想萌芽雖然不無(wú)早期社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)的影響，但其長(zhǎng)足的實(shí)踐完全可以兼容于資本主義的條件。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，合作社更占有重要的一席之地，發(fā)揮著不容忽視的作用。不過(guò)，生產(chǎn)合作社，除了以色列的基布茲等極少數(shù)的例外，向來(lái)難成氣候，其不如流通合作社盛行和持久，在世界范圍內(nèi)也是一個(gè)容易觀察的現(xiàn)象。究其原因，生產(chǎn)合作社好比員工集體兼有“股東”的身份，這些權(quán)利均不可交易，其與流通合作社的差別，恐不亞于合作社與一般經(jīng)濟(jì)組織的差別。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上的可能解釋是，流通環(huán)節(jié)經(jīng)過(guò)市場(chǎng)過(guò)程，信息的透明度和對(duì)稱性較有保證，合作社在此仍然可以是有效率的；而生產(chǎn)過(guò)程的監(jiān)督成本較高，道德風(fēng)險(xiǎn)難以控制，只能更多地訴諸于“資本雇用勞動(dòng)并獲取剩余”的企業(yè)制度。所以，本文著重討論流通合作社。 流通至少包括商品流通和資金流通。商品流通領(lǐng)域的合作社盡可以歸類為供銷合作社（亦含消費(fèi)合作社），資金流通領(lǐng)域的合作社盡可以歸類為信用合作社（亦含保險(xiǎn)合作社乃至于住宅合作社）。從廣義上講，各種中介服務(wù)性質(zhì)的協(xié)會(huì)組織，也是一種合作社，而且就其特征來(lái)說(shuō)更接近于上述流通合作社，只不過(guò)這里流通的可能是信息、技術(shù)等要素。 公司本質(zhì)上是一種結(jié)社，本文傾向于將合作社、特別是流通合作社也理解為公司的特例。國(guó)外公司法并不一定以營(yíng)利性為公司的當(dāng)然要件，實(shí)際上合作社在多數(shù)國(guó)家往往注冊(cè)為非營(yíng)利性的公司法人。對(duì)于流通合作社來(lái)說(shuō)，全部社員兼有“股東”與“客戶”的雙重身份。作為股東，其所有者權(quán)益大致均等無(wú)異，因此“民主管理”倒也暗合資本的邏輯；作為客戶，其交易惠顧額常有多寡之別，如有“贏利”按此“分紅”，本質(zhì)上應(yīng)相當(dāng)于退還資費(fèi)。“股東”與“客戶”各自追求利潤(rùn)或效用最大化，正所謂“羊毛出在羊身上”，均衡的結(jié)果只能是，流通合作社本身保持“非營(yíng)利”的性質(zhì)。值得指出，國(guó)內(nèi)關(guān)于合作社的研究，強(qiáng)調(diào)了合作社與股份制的異同[ ]，卻忽視了合作社作為非營(yíng)利組織同一般企業(yè)的區(qū)別。 同樣是流通合作社，其在農(nóng)村較之于城市，更為常見(jiàn)和重要，相信這與農(nóng)村的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)有關(guān)。眾多分散的農(nóng)戶面對(duì)大市場(chǎng)特別是壟斷廠商，往往顯得勢(shì)單力薄乃至于軟弱可欺，那么，適當(dāng)組織起來(lái)，有助于改善市場(chǎng)地位，降低交易費(fèi)用，規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，減少利益流失。雖然從全社會(huì)來(lái)看，合作社并非主流的經(jīng)濟(jì)組織形式，其自身涉及的投資和就業(yè)無(wú)足大觀，但在市場(chǎng)的入口處，特別是相對(duì)于宛如一片汪洋大海的小農(nóng)而言，合作社可能起到“四兩撥千斤”的杠桿功效。 發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村合作社大有可為。這些合作社幾乎毫無(wú)例外地活躍于流通領(lǐng)域，兼及農(nóng)產(chǎn)品初加工、儲(chǔ)運(yùn)環(huán)節(jié)（后兩者其實(shí)也屬于大流通的概念）。如日本農(nóng)協(xié)自1900年該國(guó)頒布《產(chǎn)業(yè)組合法》算起，已逾百年歷史。作為農(nóng)產(chǎn)品的主要流通渠道，日本農(nóng)協(xié)對(duì)于保障農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)居功甚偉；通過(guò)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后以及資金調(diào)劑等多方面的服務(wù)，大力促進(jìn)了生產(chǎn)發(fā)展和收入增長(zhǎng)；此外也減少了政府管理成本，甚至強(qiáng)化了執(zhí)政黨的政權(quán)基礎(chǔ)，有力保障了政局穩(wěn)定[ ]。臺(tái)灣地區(qū)則從70年代開(kāi)始借助各種農(nóng)民團(tuán)體組織發(fā)展市場(chǎng)導(dǎo)向的生產(chǎn)，現(xiàn)已逐漸形成了生產(chǎn)專業(yè)化、管理企業(yè)化、布局區(qū)域化、服務(wù)社會(huì)化的產(chǎn)銷經(jīng)營(yíng)格局，其中合作社具有舉足輕重的地位[ ]。 至于歐陸國(guó)家的情況，因其素有濃厚的合作社傳統(tǒng)，更不待言[ ]。即使在自由經(jīng)濟(jì)的大本營(yíng)美國(guó)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，供銷合作社達(dá)到4073個(gè), 成員約402萬(wàn)，信用合作社4073個(gè)，成員約402萬(wàn)（1995年）；農(nóng)村電力合作社和電話合作社896個(gè)（1991年）；還有許多更加專業(yè)化的合作社，如南加州地區(qū)頗為成功的供水合作社。美國(guó)4/5的農(nóng)場(chǎng)主參加了各種形式的合作社。 合作社不僅在上述國(guó)家和地區(qū)的內(nèi)部市場(chǎng)上占有相當(dāng)?shù)姆蓊~，也在對(duì)外貿(mào)易中發(fā)揮著重要的作用。事實(shí)上，美國(guó)出口農(nóng)產(chǎn)品的70％，正是由合作社經(jīng)辦的[ ]。如美國(guó)新奇士橙協(xié)會(huì)，系由加利福尼亞和亞里桑那州6500個(gè)美國(guó)果農(nóng)、61個(gè)包裝公司的自發(fā)聯(lián)合，其成員幾乎囊括了上述兩州60％-70％的果農(nóng)戶數(shù)。這個(gè)已有100多年歷史的民間協(xié)會(huì)對(duì)外使用統(tǒng)一的商標(biāo)“新奇士”，實(shí)行統(tǒng)一價(jià)格并每周浮動(dòng)。協(xié)會(huì)本身作為非營(yíng)利組織，只負(fù)責(zé)全球市場(chǎng)推廣和科技改良等[ ]。隨著WTO的日益臨近，中國(guó)農(nóng)戶面對(duì)的直接競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，并非如己的一盤(pán)散沙，而將是這樣的“聯(lián)合艦隊(duì)”。 3.2 中國(guó)合作社的理論和歷史淵源 新奇士橙近年大舉登陸中國(guó)，給我們最大的震動(dòng)應(yīng)該是中國(guó)農(nóng)業(yè)制度的致命缺陷。美國(guó)的農(nóng)場(chǎng)主享有周到的信息、技術(shù)和經(jīng)銷服務(wù)，盡可以安心生產(chǎn)，相比之下，中國(guó)本已弱小的農(nóng)戶卻不得不單兵作戰(zhàn)，容易陷于孤立無(wú)援的境地。雖然我們也有貌似強(qiáng)大的“合作社”系統(tǒng)，但是，中國(guó)合作社有其特殊的理論和歷史淵源。 馬克思認(rèn)為合作社“是在舊形式內(nèi)對(duì)舊形式打開(kāi)的第一個(gè)缺口”，恩格斯稱之為資本主義向共產(chǎn)主義過(guò)渡的“中間環(huán)節(jié)”。經(jīng)典作家宣稱，“當(dāng)我們掌握了國(guó)家的時(shí)候，我們決不會(huì)用暴力去剝奪小農(nóng)（無(wú)論有無(wú)報(bào)償都是一樣），象我們將不得不如此對(duì)待大土地所有者那樣。我們對(duì)小農(nóng)的義務(wù)，首先是把他們的私人生產(chǎn)和私人占有變?yōu)楹献魃绲纳a(chǎn)和為此提供幫助。當(dāng)然，到那時(shí)，我們將有足夠的手段，使小農(nóng)懂得他們本來(lái)現(xiàn)在就應(yīng)該明了的這種轉(zhuǎn)變的一切好處”[ ]。如所周知，后來(lái)的事實(shí)證明，由于社會(huì)主義首先在落后的國(guó)家取得勝利，并無(wú)“足夠的手段”來(lái)實(shí)現(xiàn)馬克思的人道主義思想，只能訴諸于國(guó)家暴力，蘇聯(lián)農(nóng)業(yè)集體化的血雨腥風(fēng)就是例證。小農(nóng)無(wú)可逃脫地成為社會(huì)主義工業(yè)化的原始積累的源頭[ ]。合作社也被規(guī)約為集體所有制，而集體所有制則被設(shè)定為全民所有制（國(guó)有制）的預(yù)備級(jí)。 列寧曾對(duì)流通型合作社寄予厚望。但他所看重的也是，在暫不觸動(dòng)所有制、不改變生產(chǎn)方式的條件下，從流通方面把勞動(dòng)者組織起來(lái)，進(jìn)而通過(guò)流通逐步把合作制滲透到生產(chǎn)中去。中國(guó)的供銷社、信用社等“合作社”，當(dāng)年在相當(dāng)程度上，正是為了對(duì)農(nóng)民進(jìn)行“社會(huì)主義改造”、乃至進(jìn)一步提取工業(yè)化積累，才建立起來(lái)，是為先天不足；此后競(jìng)相追求“一大二公”，職工以“非農(nóng)戶口”和吃“商品糧”為榮，干部以“行政級(jí)別”和“政治待遇”為念，產(chǎn)權(quán)不清，管理不善，是為后天失調(diào)；作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的歷史產(chǎn)物，長(zhǎng)期又處于行政壟斷地位，簡(jiǎn)單地指望他們搖身一變，放下身段全心全意為農(nóng)民融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)，是為南轅北轍。 3.3 農(nóng)村合作社的改革與困境 其實(shí)，新時(shí)期農(nóng)村合作社的問(wèn)題，早已引起一定重視。以供銷社為例，1982年，幾乎在廢除農(nóng)村人民公社、普遍推行聯(lián)產(chǎn)承包的同時(shí)，中央已有意恢復(fù)其本來(lái)的“集體所有制”性質(zhì)，著手由“官辦”改“民辦”，使之真正成為農(nóng)民自己的合作經(jīng)濟(jì)組織，并試圖恢復(fù)加強(qiáng)供銷社組織上的群眾性，管理上的民主性和經(jīng)營(yíng)上的靈活性。1984年根據(jù)田紀(jì)云副總理指示，在恢復(fù)上述“三性”的基礎(chǔ)上，發(fā)起了“五個(gè)突破”的改革，即突破勞動(dòng)制度，突破農(nóng)民入股限制，突破原來(lái)的經(jīng)營(yíng)范圍，突破原來(lái)的服務(wù)領(lǐng)域，突破商品購(gòu)銷價(jià)格；在財(cái)務(wù)制度方面也由過(guò)去統(tǒng)收統(tǒng)支改為獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，基金調(diào)劑，向國(guó)家激納所得稅，不再承擔(dān)政策性虧損。1985年提出了“六個(gè)發(fā)展”，即發(fā)展為商品生產(chǎn)的系列化服務(wù)，發(fā)展橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)方式，發(fā)展農(nóng)村商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，發(fā)展教育和科技事業(yè)。 1995年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》強(qiáng)調(diào)：供銷合作社的問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題。江澤民總書(shū)記在1996年也明確提出，供銷合作社要肩負(fù)起“引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)，把千家萬(wàn)戶的農(nóng)民與千變?nèi)f化的市場(chǎng)緊密地聯(lián)系起來(lái)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的歷史重任。1999年，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步發(fā)出了《關(guān)于解決當(dāng)前供銷合作社幾個(gè)突出問(wèn)題的通知》。 但是，在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期以來(lái)，供銷社一直處于進(jìn)退兩難的境地。一方面是處在農(nóng)村市場(chǎng)的最前沿，擁有從建國(guó)以來(lái)苦心經(jīng)營(yíng)的龐大服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。就全國(guó)來(lái)講，現(xiàn)在入股的社員達(dá)1.8億戶，約占全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的80%；擁有一支580萬(wàn)人的職工隊(duì)伍，各種形式的經(jīng)營(yíng)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)近100萬(wàn)個(gè)。 而另一方面，由于運(yùn)行機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)上的深層原因，再加上一些歷史遺留問(wèn)題，供銷社對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)的開(kāi)拓力不從心 ，甚至難以自保。1999年底開(kāi)始在全國(guó)供銷社系統(tǒng)開(kāi)展的“財(cái)務(wù)掛賬”工作，后據(jù)媒體報(bào)道，所統(tǒng)計(jì)出的虧損數(shù)額之大超出想象，使人對(duì)供銷社的存廢也產(chǎn)生了疑問(wèn)。事實(shí)上供銷社在某些地方已經(jīng)名存實(shí)亡或陷于癱瘓。 至于農(nóng)村信用社，1984年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于改革信用合作社管理體制的報(bào)告》時(shí)也已提出，“恢復(fù)和加強(qiáng)信用合作社組織上的群眾性、管理上的民主性、經(jīng)營(yíng)上的靈活性，在國(guó)家方針、政策指導(dǎo)下，實(shí)行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧”，“把信用社真正辦成群眾性的合作金融組織”。但直到近年來(lái)，在1996年國(guó)務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》的貫徹之下，才完成了農(nóng)村信用社同農(nóng)業(yè)銀行“脫鉤”工作。當(dāng)前農(nóng)村信用社同樣面臨不少嚴(yán)峻問(wèn)題，突出表現(xiàn)是信貸資產(chǎn)質(zhì)量差，部分農(nóng)村信用社已經(jīng)資不抵債，不能支付到期債務(wù)，隱藏著較大的金融風(fēng)險(xiǎn)，可能一觸即發(fā)。 當(dāng)然，現(xiàn)在也有不少供銷社和信用社的官商習(xí)氣在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力下有所轉(zhuǎn)變，甚至開(kāi)始實(shí)現(xiàn)一些“經(jīng)濟(jì)效益”。但從目前的主流方向上看，它們主要不是恢復(fù)合作社的性質(zhì)，而是紛紛化身為經(jīng)營(yíng)自主的獨(dú)立企業(yè)，以利潤(rùn)最大化為主要（甚至是唯一）追求；更有甚者，在“內(nèi)部人控制”下，完全以職工或個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的利益為轉(zhuǎn)移。有的供銷社不遺余力地盤(pán)剝農(nóng)戶（往往也是自己的社員），較私商亦有過(guò)之；有的信用社則參與高利貸。以農(nóng)村信用社為例，其對(duì)社員的貸款程序、標(biāo)準(zhǔn)與商業(yè)銀行基本相同，非社員貸款比重占到30—50％[ ]。至于民主管理云云，亦長(zhǎng)期流于形式。所以在農(nóng)民看來(lái)，信用社并非自己的互助性合作金融組織，而是政府部門(mén)(或國(guó)家銀行)的附屬機(jī)構(gòu)；同樣道理，供銷社也難區(qū)別于一般商業(yè)企業(yè)。 農(nóng)村合作社改革的停滯不前難免使人灰心喪氣，萌生另起爐灶的念頭。的確，在現(xiàn)行體制的供銷社、信用社未盡其職的情況下，民間自發(fā)的制度創(chuàng)新仍然層出不窮。目前大量涌現(xiàn)的農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)就是生動(dòng)的例證。正如學(xué)者指出，“農(nóng)民合作組織井非就永遠(yuǎn)躺進(jìn)了歷史博物館。相反，幾乎是與他們揚(yáng)棄了老的組織形式的同時(shí)，農(nóng)民立即表現(xiàn)出對(duì)于在生產(chǎn)、流通和信用領(lǐng)域合作的濃厚興趣；然而，一旦政府采取措施鼓勵(lì)加強(qiáng)雙層經(jīng)營(yíng)和形成新的合作組織，農(nóng)民卻又仿佛患了‘恐合癥’，一時(shí)間談‘合’色變。”何以如此？ 原因在于，兩種組織形式和職能不同，參與人的激勵(lì)和約束不同。強(qiáng)制性合作組織中的成員有強(qiáng)烈的搭便車動(dòng)機(jī)，相反自愿合作組織卻能夠有效地克服這個(gè)問(wèn)題[ ]。非但如此，歷史上強(qiáng)制性組織帶來(lái)的束縛，農(nóng)民應(yīng)還記憶猶新；現(xiàn)實(shí)中許多地方基層政府熱衷領(lǐng)辦“幾統(tǒng)一”的服務(wù)體系，更意在與民爭(zhēng)利，甚至幾近于強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)；當(dāng)然令人避之唯恐不及。 現(xiàn)在突出的問(wèn)題是市場(chǎng)準(zhǔn)入�，F(xiàn)有的供銷社、信用社雖然難以適應(yīng)形勢(shì)的需要，卻在各自的領(lǐng)域享有排他性的專營(yíng)權(quán)，借助其壟斷地位將低效、浪費(fèi)和腐敗所導(dǎo)致的高額成本轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)戶頭上，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)成本的不斷上升。近年來(lái)，農(nóng)業(yè)服務(wù)費(fèi)用上升了22%，年均增長(zhǎng)9%，這也是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的一個(gè)原因。農(nóng)業(yè)固然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，但從社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程來(lái)看，也只是其中的一環(huán)，有其上游和下游。農(nóng)戶參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必然是有進(jìn)有出，同樣是“兩頭在外”。擇其要者，一頭是購(gòu)進(jìn)化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，一頭是賣(mài)出糧食等農(nóng)產(chǎn)品。問(wèn)題是眾多分散的農(nóng)戶處于雙重的市場(chǎng)壟斷之下。在糧食市場(chǎng)上面臨著糧站系統(tǒng)的買(mǎi)方壟斷，在化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場(chǎng)上面臨供銷社系統(tǒng)的買(mǎi)方壟斷。在此情況下，任何新生的流通合作社都是難有作為的。 （四） 村治的整合 現(xiàn)在看來(lái)，村民自治的實(shí)施與農(nóng)村合作社體制的改革各行其道，都難以成功；要其成功，有待于兩者的勝利會(huì)師或整合。從村委會(huì)來(lái)說(shuō)，兩頭受氣，也是因?yàn)楣δ苓^(guò)于單一。無(wú)論為上級(jí)政府代收代繳，還是僅僅維持自身的運(yùn)作，辦些社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，村委會(huì)都必須直接面對(duì)眾多分散的農(nóng)戶，資金籌措殊為不易，更容易導(dǎo)致干群的對(duì)立。合作社系統(tǒng)，再加上國(guó)營(yíng)糧站，控制了主要農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的基本購(gòu)銷渠道。在這種利益格局之下，村民自治的空間極其有限。但是，如果我們轉(zhuǎn)換思路，將供銷社、信用社改革以及新生合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展納入村治框架，在鄉(xiāng)村設(shè)置綜合性的基層農(nóng)協(xié)，確立其法人地位，以農(nóng)協(xié)或農(nóng)協(xié)式的村委會(huì)為主體實(shí)施村治，就可以同時(shí)借助市場(chǎng)中介的機(jī)制，在自愿交易的基礎(chǔ)上，從流通環(huán)節(jié)獲取必要的盈余用于社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，這樣不太容易遭到農(nóng)民的抵觸，也極大降低了征收成本。 從農(nóng)村合作社來(lái)說(shuō)，我們長(zhǎng)期視之為“集體所有制企業(yè)”，卻幾乎忘記，從其歷史淵源來(lái)看，這個(gè)集體并非內(nèi)部的員工集體，而是當(dāng)年的“社員”集體。當(dāng)年的“社員”就是今天的村民。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，合作社及其員工之間仍然適用一般的雇用勞動(dòng)關(guān)系，“社員”之于合作社，則應(yīng)當(dāng)訴諸于資本的邏輯（雖然這些資本的份額通常比較持平）。所以，農(nóng)村合作社的迫切問(wèn)題，是從“官本位”回歸社會(huì)，重返社區(qū)。但是，供銷社、信用社的規(guī)模多已較大，直接改制為基于村民個(gè)人的會(huì)員制組織，在操作上很不方便，也不利于形成有效的治理結(jié)構(gòu)。結(jié)合農(nóng)協(xié)的設(shè)置，這個(gè)問(wèn)題可以迎刃而解。譬如，將這些合作社成建制劃歸農(nóng)協(xié)，或者，合作社以基層農(nóng)協(xié)為其單位會(huì)員。 欲加強(qiáng)農(nóng)協(xié)地位，必先充實(shí)其法人財(cái)產(chǎn)，在改革的起步時(shí)期尤其如此。除了上述“收編”合作社的措施之外，還可從農(nóng)村集體土地中劃出適當(dāng)比例的“公地”，由農(nóng)協(xié)支配，以其出租收入支持社區(qū)組織的運(yùn)行。在傳統(tǒng)社會(huì)條件下的宗族自治，不是也有類似于“公地”的制度安排嗎？農(nóng)協(xié)也應(yīng)當(dāng)是村辦企業(yè)權(quán)益的合法持有者。另外，原來(lái)“公社”一級(jí)的“集體”資產(chǎn)，在“社改鄉(xiāng)”過(guò)程中，似乎不知所終，其實(shí)大都紛紛演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府所有或?qū)嶋H控制。如果按照一些學(xué)者的主張，撤銷鄉(xiāng)級(jí)政府建制，縮編為鄉(xiāng)公所，則應(yīng)有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)產(chǎn)“物歸原主”，由農(nóng)協(xié)代領(lǐng)。在縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革中，如農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、農(nóng)經(jīng)之類的所站，也可以精簡(jiǎn)整頓后整體劃歸農(nóng)協(xié)，或成為個(gè)別“收編”的對(duì)象。最后，現(xiàn)在已有人在討論減持國(guó)有股以充實(shí)社會(huì)保障基金的問(wèn)題，但是，國(guó)有資產(chǎn)凈額當(dāng)中屬于歷史欠賬的部分，除了包含國(guó)有企事業(yè)原有職工的應(yīng)提未提的養(yǎng)老金之外，還有在農(nóng)業(yè)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷和工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差的體制下所轉(zhuǎn)移的巨額農(nóng)村積累。所以，也不妨在國(guó)有資產(chǎn)凈額中劃出一定比例，由全國(guó)性農(nóng)協(xié)持有，以加強(qiáng)其行業(yè)協(xié)調(diào)實(shí)力。這樣做，并無(wú)私有化之嫌，還有助于國(guó)有企業(yè)改革。至于劃出比例的確定，并不需要太精確，好比是“肉爛爛在鍋里”嘛。 政府以立法方式，賦予農(nóng)協(xié)一定的專營(yíng)權(quán)，隱含地?fù)Q取農(nóng)協(xié)在行政上必要的合作。譬如，現(xiàn)行的糧食、棉花和化肥、農(nóng)藥等專營(yíng)權(quán)，如果還要有所保留，就可以賦予農(nóng)協(xié)，至少也要確立農(nóng)協(xié)的主渠道地位。臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，在那里，“農(nóng)會(huì)經(jīng)收三分之一的生產(chǎn)稻谷，分配五分之四農(nóng)民使用的肥料。農(nóng)會(huì)辦理農(nóng)業(yè)推廣計(jì)劃�！倍_(tái)灣“政府”的農(nóng)業(yè)改進(jìn)計(jì)劃透過(guò)農(nóng)會(huì)達(dá)與農(nóng)民。臺(tái)灣“政府”的責(zé)任減輕至僅限于政策制定和輔導(dǎo)監(jiān)督，而將實(shí)際執(zhí)行之責(zé)任交付農(nóng)會(huì)[ ]。目前臺(tái)灣農(nóng)會(huì)開(kāi)展的四大業(yè)務(wù)，供銷(包括供給、運(yùn)銷、倉(cāng)儲(chǔ)、加工、制造、運(yùn)輸?shù)?、信用(包括存款和放款)、農(nóng)業(yè)推廣(包括家政改進(jìn)，農(nóng)事指導(dǎo)等)、家畜保險(xiǎn)(包括疾病預(yù)防、疾病治療、死亡賠償)等，深入和帶動(dòng)千家萬(wàn)戶。 農(nóng)協(xié)有此實(shí)力，很大程度上可以市場(chǎng)化運(yùn)行。而國(guó)家在農(nóng)村的財(cái)政收入，也可以通過(guò)農(nóng)協(xié)完成。當(dāng)然，農(nóng)村稅費(fèi)本身有一個(gè)改革問(wèn)題。釜底抽薪的辦法，是大力精簡(jiǎn)稅費(fèi)[ ]，在歸并之后，也盡量不要直接針對(duì)農(nóng)民個(gè)人收取。此外，政府的法定義務(wù)，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育，應(yīng)由財(cái)政確保，不應(yīng)成為農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。這樣農(nóng)村的官民矛盾可以大為緩解，原來(lái)村委會(huì)的那種不尷不尬的苦衷，可望消解于無(wú)形。至于村委會(huì)的名義是否保留已經(jīng)無(wú)關(guān)緊要�？蓪⒋逦瘯�(huì)作為基層農(nóng)協(xié)的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以在較 新村治研究大程度上兼容于現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》；也可將村委會(huì)變成農(nóng)協(xié)的一個(gè)內(nèi)設(shè)的社區(qū)服務(wù)部門(mén)，不再直接由選舉產(chǎn)生；或者完全取消村委會(huì)，最多只設(shè)一個(gè)禮儀性的村長(zhǎng)。 為免農(nóng)協(xié)重蹈?jìng)鹘y(tǒng)農(nóng)村合作社的覆轍，社團(tuán)民主非常重要。與大陸具有基本相近的歷史文化背景的臺(tái)灣，其農(nóng)會(huì)最早產(chǎn)生于1899年。日本殖民統(tǒng)治時(shí)期，農(nóng)會(huì)會(huì)長(zhǎng)和重要職位，多為各級(jí)行政長(zhǎng)官兼任或者委派，農(nóng)會(huì)成為殖民政府控制農(nóng)產(chǎn)品的半政府機(jī)構(gòu)。有研究者指出：“因長(zhǎng)期受日據(jù)政府的控制，一切以統(tǒng)治國(guó)家的利益為依歸，而使其組織和會(huì)員關(guān)系脫節(jié)。以致會(huì)員與對(duì)農(nóng)會(huì)的業(yè)務(wù)漠不關(guān)心[ ]。1949年，臺(tái)灣農(nóng)會(huì)和合作社兩大農(nóng)民組織合并之后，農(nóng)民組織被地主、商人和退職政府職員把持。1952年的一項(xiàng)調(diào)查表明：當(dāng)時(shí)有一半以上的農(nóng)會(huì)會(huì)員不知農(nóng)會(huì)為誰(shuí)所有，回答農(nóng)會(huì)為農(nóng)民“自有”的只有一人。1953年，美國(guó)教授安德森提交考察報(bào)告后，農(nóng)會(huì)被改組，中心內(nèi)容就是廢除了指派農(nóng)會(huì)干部的做法，使所有會(huì)員代表，農(nóng)業(yè)小組正副小組長(zhǎng)、理事、監(jiān)事以及業(yè)務(wù)主管、總干事，都由農(nóng)會(huì)成員以直接或間接選舉產(chǎn)生�！芭_(tái)灣農(nóng)會(huì)的真正發(fā)展是在1953年……將農(nóng)會(huì)交由農(nóng)民控制，因而會(huì)員人數(shù)急劇增加，業(yè)務(wù)數(shù)量逐年擴(kuò)展”[ ]�，F(xiàn)在，臺(tái)灣的“農(nóng)會(huì)法”規(guī)定了自上而下的農(nóng)會(huì)選舉制度、規(guī)定了各級(jí)農(nóng)會(huì)會(huì)員代表中，應(yīng)有三分之二以上為自耕農(nóng)、佃農(nóng)及雇農(nóng)。理事及監(jiān)事會(huì)要有三分之二為佃農(nóng)和自耕農(nóng)。臺(tái)灣農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)的這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，非常值得我們注意。 村治不僅僅是田間地頭的事情。如果僅僅通過(guò)村民自治的渠道，尚無(wú)法把農(nóng)民的利益反映到諸如“入關(guān)”談判這樣的決策過(guò)程中去。農(nóng)協(xié)組織，或農(nóng)協(xié)參與的組織卻可以起到這樣的作用。以澳大利亞農(nóng)場(chǎng)主聯(lián)合會(huì)中谷物委員會(huì)下屬的小麥管理委員會(huì)(也稱小麥局)為例，法律規(guī)定設(shè)立一個(gè)由11人組成的理事會(huì)，其中主席一名(必須是小麥種植者)，澳大利亞聯(lián)邦政府代表一名，小麥種植者代表5名（每州一名），由聯(lián)邦初級(jí)產(chǎn)品能源部任命的專家代表4名，其中一名必須是小麥種植者代表。這個(gè)理事會(huì)的成員由澳大利亞谷物委員會(huì)推薦，聯(lián)邦政府初級(jí)產(chǎn)品能源部部長(zhǎng)任命。如果部長(zhǎng)認(rèn)為谷物委員會(huì)推薦的成員不合適而不予任命，則由谷物委員會(huì)重新推薦。對(duì)小麥管理委員會(huì)理事會(huì)的成員，部長(zhǎng)只有任命權(quán)，沒(méi)有推薦權(quán)[ ]。 如今，美國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼大多通過(guò)民間非營(yíng)利組織發(fā)放，不僅為了提高效率，也有利于規(guī)避WTO的限制和禁止性條款。本文前述的美國(guó)新奇士橙協(xié)會(huì)，其資金大部分就來(lái)自美國(guó)政府對(duì)果農(nóng)的退稅和對(duì)農(nóng)業(yè)的預(yù)算補(bǔ)貼，一小部分來(lái)自會(huì)員繳費(fèi)。類似的協(xié)會(huì)已遍布美國(guó)，如華盛頓蘋(píng)果協(xié)會(huì)、美國(guó)小麥協(xié)會(huì)等上百家。又如農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)，在國(guó)外通常采取非營(yíng)利組織的形式，在加入WTO之后，政府仍可予以資助，這是各國(guó)保護(hù)農(nóng)業(yè)的重要途徑，也符合WTO的綠箱政策。 農(nóng)協(xié)的層層組織，自下而上，不宜采取“民主集中制”，而應(yīng)發(fā)展類似“聯(lián)邦制”的組織形式，借助各種紐帶包括企業(yè)集團(tuán)式的股權(quán)或契約紐帶，聯(lián)為一體。這類網(wǎng)絡(luò)化組織的產(chǎn)生與發(fā)展，將大大拓展中國(guó)農(nóng)民生活的公共領(lǐng)域。如哈貝馬斯在分析十八、十九世紀(jì)歐洲國(guó)家政治民主化進(jìn)程時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)了這一時(shí)期資產(chǎn)階級(jí)各類自治組織的作用。他認(rèn)為，資產(chǎn)階級(jí)公共生活在促使歐洲國(guó)家公共權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的分離，培育資產(chǎn)階級(jí)主要的民主原則方面功不可沒(méi)[ ]。就我國(guó)的實(shí)際來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有工會(huì)、青聯(lián)、婦聯(lián)、工商聯(lián)等全國(guó)性群眾組織，而農(nóng)民作為中國(guó)最大的一個(gè)階層，也應(yīng)當(dāng)有自己的組織在中央和地方各級(jí)決策過(guò)程中反映自己的訴求，以利推動(dòng)社會(huì)主義民主建設(shè)。所以，村治整合的要義，不止在基層，更在基層之外。
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