南京國(guó)民政府鄉(xiāng)村自治制度述論

南京國(guó)民政府鄉(xiāng)村自治制度述論南京國(guó)民政府建立后，逐步確立了以行政村為單位的自治制度。這一制度雖然在實(shí)踐中流于了形式，但其精神是值得肯定的，對(duì)當(dāng)代中國(guó)的村民自治制度建設(shè)不無(wú)借鑒價(jià)值。鑒于學(xué)術(shù)界對(duì)之多予忽視，迄今未有專論，本文試加探討，權(quán)當(dāng)拋磚引玉。
　　　　一、政治背景
　　鄉(xiāng)村自治制度作為地方自治制度的組成部分，是南京國(guó)民政府出于本身的政治需要而制定的。
　　眾所周知，南京國(guó)民政府在腥風(fēng)血雨中建立后，為樹立其政治統(tǒng)治的合法權(quán)威，始終以孫中山事業(yè)的繼承者自居。孫中山遺教被提升為國(guó)家的最高根本法，三民主義被稱為治國(guó)安邦的靈丹妙藥。國(guó)民黨第三次全國(guó)代表大會(huì)發(fā)表宣言說(shuō)：“全國(guó)人民乃至本黨自身之一切苦痛經(jīng)驗(yàn)，皆可歸納一點(diǎn)，即已往一切之苦痛乃在不能確信三民主義，努力實(shí)行建設(shè)之過(guò)。今后之生路，亦即在于努力實(shí)施三民主義之建設(shè)�！盵1](P627)在國(guó)民黨中央的大力鼓吹下，關(guān)于三民主義的研究和宣傳迅速成為社會(huì)熱潮，國(guó)民政府也將以“總理遺教”為標(biāo)識(shí)的地方自治作為一項(xiàng)當(dāng)務(wù)之急，推向了政治建設(shè)的前沿。
　　地方自治是孫中山三民主義理論的一項(xiàng)重要內(nèi)容。按照孫中山的構(gòu)想，地方自治當(dāng)以縣為單位，以實(shí)行民權(quán)、民生兩主義為目的。他說(shuō)：“無(wú)分縣自治，則人民無(wú)所憑藉，所謂全民政治，必?zé)o由實(shí)現(xiàn)，無(wú)全民政治，則雖有五權(quán)分立、國(guó)民大會(huì)，亦終未由舉主權(quán)在民之實(shí)也。以是之故，吾夙定革命方略，以為建設(shè)之事，當(dāng)始于一縣，縣與縣聯(lián)，以成一國(guó)，如此，則建設(shè)之基礎(chǔ)，在于人民，非官僚所得而竊，非軍閥所得而奪”[2](P35-36)。孫中山認(rèn)為，縣為中國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)家行政管理單位，人民對(duì)縣有深厚的觀念認(rèn)同，“事之最切于民者，莫如一縣以內(nèi)之事”，從政治與人文環(huán)境來(lái)說(shuō)，縣比省更適合作自治單位。只有實(shí)行縣自治才能實(shí)現(xiàn)直接民權(quán)。
　　從理論上講，孫中山的縣自治主張無(wú)可挑剔，但一經(jīng)實(shí)踐便會(huì)遇到不少問(wèn)題。單從人民利益上看，人民最為關(guān)心的往往不是縣事，而是鄉(xiāng)村之事，鄉(xiāng)村是天然的人民生活和政治單位。再則，一縣范圍的直接民權(quán)如果不從更小的單位——鄉(xiāng)村著手進(jìn)行，則不可能真正實(shí)現(xiàn)。換言之，沒(méi)有鄉(xiāng)村自治作基礎(chǔ)，縣自治便無(wú)從談起。對(duì)此，南京國(guó)民政府成立之初政界漸成共識(shí)。一些省份紛紛進(jìn)行鄉(xiāng)村自治實(shí)踐，造成了鄉(xiāng)村自治運(yùn)動(dòng)的聲勢(shì)。
　　山西全省推行鄉(xiāng)村自治最早。南京國(guó)民政府成立之前，閻錫山就將山西村制（村政）與三民主義聯(lián)系起來(lái)。他說(shuō)：“欲實(shí)現(xiàn)三民主義，除村政外，無(wú)法下手，”“先總理曾評(píng)為藉村政以實(shí)行三民主義，最為相當(dāng)，蓋有由也”。[3]（卷8,P93-94）1927年8月，閻錫山為擴(kuò)大山西村制的政治影響，撈取政治資本，進(jìn)一步修訂了村制法規(guī)，完善了關(guān)于村民會(huì)議、村公所、息訟會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)等的制度規(guī)定。（注：詳見(jiàn)拙文：《閻錫山與山西村制變革》，《晉陽(yáng)學(xué)刊》2001年第5期。）
　　山西村制被各地視為鄉(xiāng)村自治制度的范例。1927秋，江蘇民政廳長(zhǎng)鈕永建呈文省政府，指出：“民權(quán)之訓(xùn)練，民生之培養(yǎng)，皆職廳應(yīng)負(fù)之職責(zé)，今欲御繁以簡(jiǎn)，切實(shí)可行，似宜仿辦晉省村制，用植始基，而資附麗”[4](P352-353)。于是江蘇仿效山西，實(shí)行村制。隨后，浙江、江西也著手舉辦。
　　從制度規(guī)定看，江蘇、江西兩省與山西的村制形態(tài)較為相似，但制度精神有了很大不同，具有了鮮明的行政化特征。如兩省均未有村民會(huì)議的內(nèi)容，村長(zhǎng)副等公職人員自然皆非由全體村民選舉。江蘇的村長(zhǎng)副系由市鄉(xiāng)行政局長(zhǎng)保舉，其村制組織變?yōu)榱苏�府的行政末梢機(jī)關(guān)。浙江的街村委員會(huì)也受政府嚴(yán)格的行政監(jiān)督，其會(huì)議決議須經(jīng)市縣政府核準(zhǔn)后，方能由街村委員會(huì)公告實(shí)行。對(duì)于街村經(jīng)費(fèi)預(yù)算，政府也擁有最后裁決權(quán)。此外，浙江也沒(méi)有村民會(huì)議的內(nèi)容，它所確立的只是一種間接民主制度。
　　除山西、江蘇、浙江等省政府外，國(guó)民黨地方黨部在浙江蕭山東鄉(xiāng)也積極從事鄉(xiāng)村自治活動(dòng)。東鄉(xiāng)自治實(shí)行鄉(xiāng)村兩級(jí)自治體系，以村自治會(huì)為基本組織，受區(qū)分部的指導(dǎo)監(jiān)察，受鄉(xiāng)自治會(huì)的指揮，鄉(xiāng)自治會(huì)則受區(qū)黨部的直接指揮指導(dǎo)�！妒捝綎|鄉(xiāng)自治會(huì)組織法》規(guī)定，村自治組織正式成立后，其權(quán)力機(jī)關(guān)為村民大會(huì)，村民大會(huì)閉幕后為民眾團(tuán)體代表大會(huì)，代表大會(huì)閉幕后，為村自治會(huì)全體委員會(huì)及其執(zhí)行委員會(huì)。鄉(xiāng)自治組織完竣后，其權(quán)力機(jī)關(guān)依次為：1)由各村自治村民組成的鄉(xiāng)民大會(huì)；2)由各村民眾團(tuán)體代表組成的各村代表大會(huì)；3)由各村自治會(huì)全體委員會(huì)選出代表組成的全體委員會(huì)；4)由全體委員會(huì)互選執(zhí)行委員3人組成的執(zhí)行委員會(huì)。[5]
　　綜觀1927年后的鄉(xiāng)村自治實(shí)態(tài)，雖然各地均揭橥“三民主義”，但其制度形式各異。南京國(guó)民政府深感有整合劃一的必要。1928年6月，閻錫山乘機(jī)向中央政治會(huì)議提議，將山西村制推行于全國(guó)。7月25日，政治會(huì)議復(fù)電稱：其提案“規(guī)劃精詳，并悉晉省行之，已著成效，良可欽佩�，F(xiàn)內(nèi)政部正草擬縣組織法，自應(yīng)盡量采納，本日第三五二次政治會(huì)議業(yè)經(jīng)議決，交內(nèi)政部法制局查照辦理矣”[6]。9月，國(guó)民政府頒布《縣組織法》，初步確定了全國(guó)統(tǒng)一的鄉(xiāng)村自治制度。
　　　　二、主要內(nèi)容
　　1928年12月，為促進(jìn)鄉(xiāng)村自治等內(nèi)政工作的全面展開(kāi)，內(nèi)政部在南京召開(kāi)了第一期民政會(huì)議。會(huì)議審議通過(guò)了《限期實(shí)行鄉(xiāng)村自治案》，指出：“地方自治，為訓(xùn)政實(shí)施之基礎(chǔ)，而鄉(xiāng)村自治，又為地方自治之造端，鄉(xiāng)村自治不良，則縣自治無(wú)由美備，而訓(xùn)政設(shè)施，亦感困難。我國(guó)對(duì)于鄉(xiāng)村自治，除晉省外，向無(wú)一定之成規(guī)，際此建設(shè)伊始，關(guān)于村里閭鄰各長(zhǎng)之任用標(biāo)準(zhǔn)，以及一切制度之改革厘訂各項(xiàng)，亟應(yīng)頒布施行，以期實(shí)現(xiàn)，蘇皖閩浙贛五省處交通便利之區(qū)，接近畿輔，尤宜樹之風(fēng)聲，模范全國(guó)，事關(guān)訓(xùn)政基本工作，認(rèn)為無(wú)可緩行。”[7](P77)因此，呈請(qǐng)中央迅即頒布鄉(xiāng)村自治法，限令蘇皖閩浙贛各省，于一定時(shí)間內(nèi)籌辦完竣。
　　第一期民政會(huì)議檢討了鄉(xiāng)村自治的意義和運(yùn)作方式，推動(dòng)了鄉(xiāng)村自治的政治實(shí)踐。會(huì)后，國(guó)民政府將《縣組織法》酌加修改（主要將村里的稱謂改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)），重新頒布。接著，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰選舉暫行規(guī)則》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉及罷免法》等法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，從而形成了一個(gè)比較完整的鄉(xiāng)村自治制度體系。（注：參見(jiàn)徐百齊等編：《中華民國(guó)法規(guī)大全》，商務(wù)印書館1937年版，“行政，（一）內(nèi)政部分”。）
　　　　（一）自治機(jī)關(guān)
　　1.立法機(jī)關(guān)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)。其職權(quán)為：選舉及罷免鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)及其他職員；制定或修正自治規(guī)約；議決單行法規(guī)；議決預(yù)算決算；議決鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所交議事項(xiàng)；議決所屬各閭鄰或公民提議事項(xiàng)。會(huì)議辦法：1)大會(huì)以到會(huì)公民過(guò)半數(shù)之同意決定之；2)大會(huì)以各該鄉(xiāng)長(zhǎng)或鎮(zhèn)長(zhǎng)為主席，但關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)本身事件，其主席由到會(huì)公民推定；3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)由各鄉(xiāng)長(zhǎng)或鎮(zhèn)長(zhǎng)召集，每年開(kāi)會(huì)二次，如有特別事件或鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民十分之一以上要求時(shí)應(yīng)召集臨時(shí)會(huì)。臨時(shí)會(huì)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)本身事件，應(yīng)由監(jiān)察委員會(huì)召集之，關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)本身事件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)延不召集者，應(yīng)由各該鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過(guò)半數(shù)之閭長(zhǎng)聯(lián)名召集。
　　2.執(zhí)行機(jī)關(guān)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所。設(shè)鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)一人，副鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)一人（500戶以上者增設(shè)一人）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所于現(xiàn)行法令、區(qū)自治公約及鄉(xiāng)民大會(huì)或鎮(zhèn)民大會(huì)決議交辦的范圍內(nèi)，辦理下列事項(xiàng)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)執(zhí)行：戶口調(diào)查及人事登記；土地調(diào)查；道路、橋梁、公園及一切公共土木工程建筑修理；教育及其他文化事項(xiàng)；保衛(wèi)；國(guó)民體育；衛(wèi)生療養(yǎng)；水利；森林培植及保護(hù)；農(nóng)工商業(yè)改良及保護(hù)；糧食儲(chǔ)備及調(diào)節(jié)；墾牧魚獵保護(hù)及取締；合作社組織及保護(hù)；風(fēng)俗改良；育幼養(yǎng)老濟(jì)貧救災(zāi)等設(shè)備事項(xiàng)；公營(yíng)業(yè)事項(xiàng)；自治公約擬定事項(xiàng)；財(cái)政收支及公款公產(chǎn)管理；預(yù)算決算編造；縣政府及區(qū)公所委辦事項(xiàng)；其他依法賦予該鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)辦事項(xiàng)。
　　3.監(jiān)察機(jī)關(guān)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察委員會(huì)。該會(huì)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)在選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副時(shí)，另選監(jiān)察委員若干名組成，開(kāi)會(huì)時(shí)由各委員依當(dāng)選次序輪充主席。監(jiān)察委員會(huì)得隨時(shí)調(diào)查各該鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所的帳目及款產(chǎn)事宜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支事務(wù)之執(zhí)行有不當(dāng)時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)得隨時(shí)呈請(qǐng)區(qū)公所糾正之。監(jiān)察委員會(huì)糾舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)違法失職情事，得自行召集鄉(xiāng)民大會(huì)或鎮(zhèn)民大會(huì)。
　　4.調(diào)解機(jī)關(guān)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所調(diào)解委員會(huì)。該會(huì)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)選舉若干人組成（鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副不得被選），辦理民事調(diào)解及依法撤訴的刑事調(diào)解事項(xiàng)。
　　　�。ǘ�）自治職員
　　1.資格：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民年滿25歲，有下列資格之一者，得為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察委員會(huì)的侯選人：1)侯選公務(wù)員考試或普通考試高等考試及格者；2)曾在中國(guó)國(guó)民黨服務(wù)者；3)曾在國(guó)民政府統(tǒng)屬之機(jī)關(guān)任委任官以上者；4)曾任小學(xué)以上教師職員或在中學(xué)以上畢業(yè)者；5)經(jīng)自治訓(xùn)練及格者；6)曾辦地方公益事務(wù)著有成績(jī)、經(jīng)區(qū)公所呈請(qǐng)縣政府核定者。現(xiàn)任軍人或警察、現(xiàn)任職官、僧道及其它宗教師除外。
　　2.產(chǎn)生辦法：區(qū)長(zhǎng)民選以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)加倍選舉產(chǎn)生，報(bào)由區(qū)公所轉(zhuǎn)請(qǐng)縣長(zhǎng)擇任，閭鄰長(zhǎng)由閭鄰居民會(huì)議推選。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副、監(jiān)察委員等自治職員的選舉程序?yàn)椋?)區(qū)公所于選舉前5日內(nèi)派定選舉監(jiān)理員一人，投票管理員、開(kāi)票管理員各若干人；2)選舉前15日內(nèi)將公民姓名公告于本公所門首；3)公民于選舉日領(lǐng)取投票紙時(shí)，先在投票人名簿所載本人姓名下簽名；4)自治職員之選舉用無(wú)記名投票，按照應(yīng)選出之名額于侯選人姓名上加圈。5)自治職員之選舉以得票多數(shù)者為當(dāng)選。
　　3.罷免：鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)違法失職時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)應(yīng)報(bào)由區(qū)公所轉(zhuǎn)請(qǐng)縣長(zhǎng)罷免，但縣長(zhǎng)亦得自行罷免之。閭鄰長(zhǎng)由本閭鄰居民會(huì)議罷免改選。監(jiān)察委員、調(diào)解委員均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)及法定程序罷免。其具體程序?yàn)椋喝玎l(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察委員會(huì)依法糾舉或有法定人數(shù)之公民（全體公民百分之三十以上）簽名提出罷免案，經(jīng)監(jiān)察委員會(huì)審查無(wú)誤時(shí)，得提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)公決。提出罷免案之公民得附具理由書，被提出罷免案之自治職員亦得提出答辯書，分別于開(kāi)會(huì)15日前、7日前送達(dá)各公民。罷免案經(jīng)投票公民過(guò)半數(shù)贊成時(shí)始為確定。
　　4.公給及任期：鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副、監(jiān)察委員均為無(wú)給職，但依情形之必要，得支辦公費(fèi)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副任期一年，得再被選。
　　　�。ㄈ�）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民與自治財(cái)政
　　規(guī)定中華民國(guó)人民無(wú)論男女，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住一年或有住所達(dá)二年以上，年滿20歲經(jīng)宣誓登記后，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民。有出席鄉(xiāng)民大會(huì)或鎮(zhèn)民大會(huì)及行使選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決之權(quán)。其有下列情形之一者，不得享有以上權(quán)利：有反革命行為經(jīng)判決確定者；貪官污吏、土豪劣紳經(jīng)判決確定者；剝奪公民權(quán)尚未復(fù)權(quán)者；禁治產(chǎn)者；吸用鴉片或其代用品者。
　　規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入為：各該鄉(xiāng)鎮(zhèn)公產(chǎn)及公款之孽息；各該鄉(xiāng)鎮(zhèn)公營(yíng)業(yè)之純利；依法賦予自治款項(xiàng)；縣區(qū)補(bǔ)助金；特別捐（征募此捐應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)決議）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算決算由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)通過(guò)后呈報(bào)區(qū)公所核查，匯轉(zhuǎn)縣政府備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支應(yīng)于每三個(gè)月終公布一次。
　　南京國(guó)民政府的鄉(xiāng)村自治制度基本上是在山西村制基礎(chǔ)上的發(fā)展。第一，它沒(méi)有突破山西村制的總體框架，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制上，仍然以百戶為標(biāo)準(zhǔn)，即百戶以上之村為鄉(xiāng)，不足百戶者聯(lián)合鄰村為鄉(xiāng)；在鄉(xiāng)村自治體的組織上，仍然有立法、執(zhí)行、監(jiān)察、調(diào)解四大機(jī)關(guān)，只不過(guò)將山西村制的息訟會(huì)改為了調(diào)解委員會(huì)；在鄉(xiāng)村公民資格上，同樣沒(méi)有性別、財(cái)產(chǎn)及教育等積極資格的限制。第二，它充實(shí)了不少新的內(nèi)容，如增添了所謂反革命者、土豪劣紳等鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民的消極資格限制，政治意味更濃；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治人員均由公民直接選舉產(chǎn)生，選舉方法也程序化、規(guī)范化，滲透著現(xiàn)代民主制度精神。當(dāng)然，這種民主還只限于社會(huì)層面，而且有著嚴(yán)重的缺陷。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)的決議只要有到會(huì)公民過(guò)半數(shù)的同意即為有效，對(duì)全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民具有約束力。它對(duì)到會(huì)公民所占應(yīng)到公民的比例未作原則性規(guī)定，這就為表面上是多數(shù)人的統(tǒng)治，實(shí)則少數(shù)人專政，埋下了伏筆。
　　不過(guò)，南京國(guó)民政府鄉(xiāng)村自治制度根本否定了江蘇等地將鄉(xiāng)村自治行政化的傾向，指明了鄉(xiāng)村自治的民權(quán)主義方向，這是應(yīng)該予以肯定的。
　　　　三、實(shí)施與轉(zhuǎn)捩
　　南京國(guó)民政府頒布的上述鄉(xiāng)村自治制度，反映了其改良和劃一鄉(xiāng)村組織，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的訴求。但受鄉(xiāng)村社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多因素的制約（注：參見(jiàn)拙文《略論民國(guó)鄉(xiāng)村自治的社會(huì)制約因素》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2001年第3期。），其實(shí)踐結(jié)果與制度精神之間出現(xiàn)了巨大的反差。國(guó)民政府的有關(guān)法令制度在地方流于形式，即使在河北定縣、廣東中山這些各方面條件公認(rèn)較好的縣份都未能幸免。
　　定縣是近代鄉(xiāng)村自治的發(fā)源之地。20年代中期，中華平民教育會(huì)選擇定縣為實(shí)驗(yàn)縣，大力開(kāi)展平民教育，改良人民生活，使定縣成為全國(guó)的教育先進(jìn)縣。在南京國(guó)民政府《縣組織法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》頒布后，河北省制定了《河北省各縣鄉(xiāng)自治總綱及綱要表》，以為推進(jìn)鄉(xiāng)村自治的指南。1930年，定縣縣政府據(jù)此將全縣分成6區(qū)，編為310鄉(xiāng)。（注：河北省民政廳根據(jù)本省省情，通令各鄉(xiāng)村地方一律編鄉(xiāng)，未設(shè)鎮(zhèn)制。）隨后，全縣依法進(jìn)行了鄉(xiāng)長(zhǎng)副等鄉(xiāng)村自治人員的選舉，建立了鄉(xiāng)村自治機(jī)關(guān)。
　　據(jù)河北省縣政建設(shè)研究院1934年調(diào)查，定縣除幾個(gè)特殊的鄉(xiāng)村因有特殊的人力來(lái)指導(dǎo)幫助，有少許規(guī)模外，一般的鄉(xiāng)村因不了解自治的意義，不感覺(jué)自治的需要，一切事業(yè)很少有進(jìn)行的表現(xiàn)。全縣的鄉(xiāng)村自治體普遍缺乏主動(dòng)性，對(duì)縣區(qū)交辦之事往往因循敷衍，搪寒應(yīng)付�！翱h區(qū)叫干什么事，他們（鄉(xiāng)長(zhǎng)——引注者）就干什么事，縣區(qū)叫他們?cè)鯓咏M織，他們就怎樣去組織，能應(yīng)付的事情就敷衍了事，有什么組織，他們照樣掛上了一塊招牌，就算完事了”[8](P30)。鄉(xiāng)村自治人員雖由選舉產(chǎn)生，但存在兩大弊�。阂皇沁x舉人對(duì)被選舉人的能力絕不注意，以致各鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長(zhǎng)副，不識(shí)字的有之，庸愚不堪的有之。自身沒(méi)有自治能力，“更不知自治是什么一回事，叫他膺一鄉(xiāng)之長(zhǎng)，于自治事業(yè)，那里能夠發(fā)展？”[8](P33)二是鄉(xiāng)長(zhǎng)表面上是由民眾普選，但民眾根本就不明白選舉的意義，沒(méi)有選舉的興趣，甚至連選舉字也不會(huì)寫，易于被人操縱，以致出現(xiàn)了豪紳把持的現(xiàn)象。因此，定縣鄉(xiāng)村普選的制度，似乎是實(shí)行了，然而其結(jié)果不過(guò)是一種虛應(yīng)的故事。所謂鄉(xiāng)監(jiān)察委員也形同虛設(shè)，他們根本沒(méi)做監(jiān)督財(cái)政或糾舉鄉(xiāng)長(zhǎng)副違法失職的事情。
　　定縣在實(shí)行鄉(xiāng)村自治的過(guò)程中，普遍出現(xiàn)了自治機(jī)關(guān)行政化的現(xiàn)象。河北縣政建設(shè)研究院就此指出：鄉(xiāng)村自治機(jī)關(guān)“本為民眾自身集合的處所，為謀本身的福利而設(shè)立，但其結(jié)果，變成了一種下級(jí)行政機(jī)關(guān)，負(fù)傳達(dá)公文和征發(fā)的任務(wù)。于本身所負(fù)的責(zé)任，幾乎渺然不相關(guān)涉。所以猛一去看，各區(qū)和有些鄉(xiāng)村進(jìn)行的步驟，如組織方面和實(shí)施方面，好像甚合法令的規(guī)定�？墒巧钜粚尤タ矗瑓s沒(méi)有多少實(shí)際的活動(dòng)”[8](P24-25)。
　　中山縣為孫中山的故鄉(xiāng)。1929年2月，國(guó)民政府根據(jù)中央政治會(huì)議決議，確定中山縣為模范縣，并頒布《中山縣訓(xùn)政實(shí)施委員會(huì)組織大綱》。10月，正式成立中山縣自治籌備處，將全縣劃分為9個(gè)自治區(qū)，委任各區(qū)自治籌備處主任，同時(shí)由各區(qū)指導(dǎo)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立鄉(xiāng)事委員會(huì)百余個(gè)。
　　中山縣推行鄉(xiāng)村自治伊始就頓失人民信仰。一些區(qū)籌備處主任為了解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，呈準(zhǔn)縣政府征收各種附加費(fèi)、特別捐�！翱良�(xì)雜夾，名目繁多，徒使人民未得自治之益，而先蒙自治之害。雖然有些區(qū)籌備處得了這項(xiàng)特別收入，除了應(yīng)支幾個(gè)職員的薪俸和開(kāi)銷一些辦公費(fèi)，此外均未能切切實(shí)實(shí)的做事，致令到自治施行程序所規(guī)定的半年完成籌備的自治方案，只成了所謂‘官樣文章’”[9]。至1930年3月，中山縣撤消自治籌備處，將所有自治工作劃歸縣政府第二科辦理。4月，又撤銷鄉(xiāng)事委員會(huì)，成立區(qū)公所，并在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所籌備處265個(gè)。中山縣的村治沒(méi)有取得什么良好的成績(jī)，其“離‘自治’兩字，尚在百千里之遙”[9]。
　　定縣、中山縣在當(dāng)時(shí)均有模范縣之譽(yù)，其鄉(xiāng)村自治的實(shí)際辦理情況尚且如此，它縣更可想見(jiàn)。1932年10月內(nèi)政部在第二次全國(guó)內(nèi)政會(huì)議上指出，各地地方自治能夠達(dá)到預(yù)期成績(jī)者百不見(jiàn)一，即使辦理較優(yōu)的省市，其“自治機(jī)關(guān)組織完成之后，自治之事業(yè)，已難進(jìn)行，人民之信仰，亦未增加。蓋所謂地方自治機(jī)關(guān)，本為民眾自身集合之所，以謀本身之福利。而結(jié)果乃純變?yōu)橄录?jí)行政機(jī)關(guān)，負(fù)傳達(dá)公文及征發(fā)之任，于本身之責(zé)任，幾于渺不相涉，故有時(shí)觀其步驟雖甚合，考其實(shí)質(zhì)則全非。馴至人民因辦理自治而負(fù)擔(dān)日重，怨望日增。長(zhǎng)此以往，不獨(dú)有背本黨訓(xùn)政建國(guó)的初衷，實(shí)為國(guó)家前途莫大的隱患”[10](P24-25)。會(huì)議決定對(duì)現(xiàn)有自治法規(guī)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改。
　　值得注意的是，蔣介石在這次會(huì)議上提出了《重新制定縣區(qū)鎮(zhèn)組織法規(guī)，區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下施行保甲制度案》，推銷其在江西、安徽、湖北、河南四省廢自治行保甲的經(jīng)驗(yàn)。會(huì)后，陜西、福建、浙江等省紛紛改行保甲。至1934年10月，中央政治會(huì)議決議：“地方保甲工作，關(guān)系地方警衛(wèi)，為地方自治之基礎(chǔ)，應(yīng)由行政院通令各省市政府提前辦理。”[11](P263)于是保甲制度迅速在全國(guó)大部分省份確立起來(lái)。
　　保甲制度是自治制度的對(duì)立物。時(shí)人指出：保甲的功用是安定社會(huì)秩序，自治則是地方人民參政的階梯，是整個(gè)地方政府體制上的變革；保甲是輔佐官治的制度，保甲人員雖然由戶長(zhǎng)甲長(zhǎng)推選，但最后選委大權(quán)操在政府之手，自治則是整個(gè)憲政系統(tǒng)中的基層組織，一切自治人員均由人民公選。[12]內(nèi)政部承認(rèn)，“保甲制度之本身，與現(xiàn)行自治制度，不無(wú)抵觸”[11](P263)。為解決保甲與自治之間的矛盾，內(nèi)政部建議將保甲與自治融為一體，即以保甲代替閭鄰，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)代替聯(lián)保。1936年5月，行政院長(zhǎng)蔣介石主持召開(kāi)全國(guó)地方高級(jí)行政人員會(huì)議，通過(guò)了關(guān)于融保甲于自治中的地方自治議案。三個(gè)月后，中央政治會(huì)議據(jù)此通過(guò)了厘定法規(guī)原則，正式?jīng)Q定容納保甲于自治之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制為保甲。
　　1937年7月，立法院通過(guò)《保甲條例》，作為《縣自治法》的補(bǔ)充。這樣，國(guó)民政府以立法形式確立了保甲在自治組織中的地位，使保甲獲得了所謂“新生命”：“依縣自治法，縣以下為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，并未因施行保甲制度而稍有變更，于辦理自治事務(wù)，訓(xùn)練民眾使用四權(quán)，毫不發(fā)生影響。在自治未完成前，依照現(xiàn)在事實(shí)，甲長(zhǎng)由本甲內(nèi)各戶戶長(zhǎng)公推，保長(zhǎng)由本保內(nèi)各甲甲長(zhǎng)公推，至自治已有相當(dāng)之成績(jī)，人民已受四權(quán)使用之訓(xùn)練，保甲長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)長(zhǎng)，召集所屬保甲公民推舉之，仍與自治法上，以公民為單位之本旨，不相違背。”“是由自治法產(chǎn)生之保甲條例，與在剿匪區(qū)內(nèi)產(chǎn)生之編查保甲戶口條例，性質(zhì)上稍有不同”。[13]
　　30年代初期以來(lái)與自治相對(duì)立，且已形成取而代之之勢(shì)的保甲制度，經(jīng)過(guò)立法解釋，被融入了所謂自治制度之中。
　　不過(guò)，30年代中期國(guó)民政府緊鑼密鼓地重新起草或修訂的以上幾種自治法規(guī)，均未明令頒行，原來(lái)的鄉(xiāng)村自治制度體系也未明令廢止，遂使制度混雜。這種狀況直至1939年才根本改變。
　　1939年9月，國(guó)民政府公布了蔣介石提出、中央執(zhí)行委員會(huì)和國(guó)防最高委員會(huì)審核通過(guò)的《縣各級(jí)組織綱要》。12月，行政院公布《縣各級(jí)組織綱要實(shí)施辦法》，規(guī)定各省無(wú)論敵后與前方，三年內(nèi)一律完成。這就是以“自治”相標(biāo)榜的新縣制。新縣制雖然仍有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的規(guī)定，但已與原來(lái)以行政村為區(qū)域，以直接民權(quán)為靈魂的鄉(xiāng)村自治制度迥異。這主要表現(xiàn)在：
　　第一，以保甲為鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的編制，根本動(dòng)搖民權(quán)制度的基礎(chǔ)。保設(shè)保辦公處、保民大會(huì)，甲設(shè)戶長(zhǎng)會(huì)議，這些會(huì)議均以戶為參加單位，封建宗法關(guān)系起著紐帶作用，這是與民權(quán)主義的基礎(chǔ)——人權(quán)背道而馳的。而保甲制度所規(guī)定的各戶戶長(zhǎng)互保連坐，更具有落后性、封建性。因此，將保甲納于自治組織，使自治制度發(fā)生了畸變。
　　第二，擴(kuò)大自治區(qū)域，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)制，取消直接民權(quán)制度。20年代末確定的鄉(xiāng)村自治制度，規(guī)定百戶以上的村莊地方為鄉(xiāng)，其不滿百戶者，得聯(lián)合鄰村編為一鄉(xiāng)；百戶以上的街市地方為鎮(zhèn)，其不滿百戶者編入鄉(xiāng)。但因地方習(xí)慣，或受地勢(shì)限制，及有其他特殊情形的地方，雖不滿百戶，也可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)均不得超過(guò)千戶。這就是說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模在100-1000戶之間，基本是自然村鎮(zhèn)。而新縣制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以10保為原則，不得少于6保，多于15保；每保以10甲為原則，不得少于6甲，多于15甲；每甲以10戶為原則，不得少于6戶，多于15戶。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上在600-1500戶之間。其實(shí)際規(guī)模往往要比這大許多。伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)制度取代。直接民權(quán)的制度精神不復(fù)存在了。
　　第三，以“管教養(yǎng)衛(wèi)”代替“自治”的內(nèi)涵。蔣介石將新縣制所規(guī)定的地方自治內(nèi)容歸納為“管教養(yǎng)衛(wèi)”四個(gè)方面，“管”為其根本精神所在。國(guó)家對(duì)社會(huì)加以管理，這是國(guó)家的職能，本無(wú)可厚非。問(wèn)題的關(guān)鍵是，怎樣管理或以何種方式加以管理。按照對(duì)孫中山的地方自

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這種態(tài)度直接或間接地影響了歐美漢學(xué)界對(duì)《金瓶梅》兩個(gè)版本的評(píng)價(jià)：自從哈佛大學(xué)東亞系教授韓南在一九六○年代發(fā)表的力作《金瓶梅版本考》中推斷《金瓶梅》繡像本是出于商業(yè)目的而從詞話本簡(jiǎn)化的版本以來(lái)，時(shí)至今日，很多美國(guó)學(xué)者仍然認(rèn)為詞話本在藝術(shù)價(jià)值上較繡像本為優(yōu)。普林斯頓大學(xué)的....

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