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農(nóng)村社會養(yǎng)老保障改革及對策分析
社會保障是社會發(fā)展的“安全網(wǎng)”、“穩(wěn)定器”,事關(guān)改革、穩(wěn)定、發(fā)展的重大課題。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立,我國城市養(yǎng)老保障也逐步建立了一系列政策、法規(guī),并取得了明顯成效。但是占人口70%以上的農(nóng)民的社會保障問題至今還沒有得到解決。農(nóng)村社會保障特別是農(nóng)村社會養(yǎng)老保障進(jìn)展緩慢,與社會老齡化迅猛形成鮮明對比,如不妥善處理將影響到農(nóng)村的發(fā)展、社會的進(jìn)步、國家的穩(wěn)定。因此,建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略相配套的、適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平的農(nóng)村養(yǎng)老保障新體制刻不容緩。
一、農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度改革的必要性
1·人口老齡化的威脅。人口老齡化是世界性的重大社會問題。65歲以上人口占全總?cè)丝诘谋壤秊?.0%,60歲以上人口占社會總?cè)丝诘谋壤秊?0%以上,被稱為老齡化社會。截止到1990年底,中國的老年人已達(dá)近億人,并且每年以3%的速度繼續(xù)遞增;到2000年,60歲以上人口達(dá)到了1.34億,占總?cè)丝诘?0.84%;據(jù)有關(guān)預(yù)測到2020年,這個比例升至16.84%,到2050年,老年人口達(dá)到4.69億,占總?cè)丝诘?7.77%,而農(nóng)村就已占其中的3/4強。隨著農(nóng)村老年人口數(shù)的不斷增加,我國農(nóng)村原有水平低、覆蓋面小的社會保障制度就越顯得與廣大老年人口的需求不相適應(yīng),人口老齡化帶來的社會問題,在農(nóng)村表現(xiàn)得更加突出。
2·農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度改革是穩(wěn)定農(nóng)村的需要。我國人口眾多,其中73%為農(nóng)民,農(nóng)民是否安居樂業(yè),農(nóng)村是否穩(wěn)定,農(nóng)業(yè)是否發(fā)展,直接關(guān)系到整個國家的穩(wěn)定。因此,適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求,改革原有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度,讓農(nóng)民老有所養(yǎng),病有所醫(yī),有助于緩解社會矛盾,減輕家庭負(fù)擔(dān),有利于社會穩(wěn)定。因此,改革原有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度,是穩(wěn)定農(nóng)村乃至穩(wěn)定全國的重要課題。
3·改革農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度是貫徹實施《計劃生育法》的需要。我國是世界上人口最多的國家,必須控制人口數(shù)量,實行計劃生育政策。隨著計劃生育政策的推行,農(nóng)村正出現(xiàn)“4-2-1”和“4-2-2”的代際人口模式,這種家庭結(jié)構(gòu),將使家庭贍養(yǎng)老人出現(xiàn)極大的困難。同時,原有社會養(yǎng)老保障制度,只強調(diào)家庭養(yǎng)老,這將影響《計劃生育法》的貫徹執(zhí)行。在農(nóng)村,家庭養(yǎng)老要有保障,就要“多子”才能“多�！�,強調(diào)多生育,這與計劃生育政策相違背。如果不貫徹執(zhí)行《計劃生育法》,必將產(chǎn)生更多的人口,影響社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社會養(yǎng)老保障難以進(jìn)行,這就使社會陷于惡性循環(huán)之中。因此,改革農(nóng)村原有的社會保障制度,有利于農(nóng)民破除“養(yǎng)兒防老”、“多子多�！钡呐f觀念,有利于《計劃生育法》的貫徹實施。
二、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的
現(xiàn)狀及存在問題分析
新中國成立以來,我國的養(yǎng)老保障是在城鄉(xiāng)兩類社區(qū)兩種思路發(fā)展的,城市的養(yǎng)老保障已取得一定的成效,但時至今日還沒有一個行之有效的涉及面較寬的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。雖然農(nóng)村開展了一些社會保障項目,如對農(nóng)村革命烈士家屬和軍人家屬的優(yōu)待優(yōu)撫工作,對受災(zāi)農(nóng)民的救濟(jì)工作,對老、幼、孤、寡、殘疾農(nóng)民的救濟(jì)和福利工作等。但對占總?cè)丝?0%的農(nóng)民來說,把他們接納入社會養(yǎng)老保障體系里,仍然是我國養(yǎng)老體制改革中必須面對的最艱巨的課題。
改革開放以后,農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,集體經(jīng)濟(jì)實力被削弱,農(nóng)村基層組織的權(quán)威被大大降低了,原來基于人民公社集體經(jīng)濟(jì)之上的農(nóng)村社會保障制度逐步弱化,農(nóng)村社會養(yǎng)老保障由集體養(yǎng)老轉(zhuǎn)為依靠土地以家庭保障為主。這家庭養(yǎng)老作為我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的主代寫論文要形式,為前期農(nóng)村改革、社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展穩(wěn)定提供保證。但由于農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),因此這種依靠土地以家庭保障為主的農(nóng)村養(yǎng)老保障形式也存在嚴(yán)重問題。
1·家庭養(yǎng)老保障功能弱化。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革,深刻地改變了農(nóng)民傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活、文化和觀念,農(nóng)民從單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者向亦農(nóng)、亦工、亦商轉(zhuǎn)變,農(nóng)民消費也從自給自足向商品化轉(zhuǎn)變。同時由于計劃生育政策的推行使得人口出生率下降,人口年齡結(jié)構(gòu)趨于老年化,家庭結(jié)構(gòu)趨于小型化,根據(jù)第五次人口普查資料分析,我國農(nóng)村家庭平均人口3.65人,已有近200個縣的戶均人口在3.44人以下。農(nóng)村核心家庭的比重已超過70%,農(nóng)村老年人口的贍養(yǎng)和照顧問題突出。同時,家庭既是生產(chǎn)單位,又是養(yǎng)老的“避風(fēng)港”,隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步,農(nóng)村生產(chǎn)力的提高,目前這種以一家一戶為單位的生產(chǎn)方式,必將為更高層次的集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營和規(guī)范經(jīng)營所取代,屆時家庭的贍養(yǎng)功能會隨之弱化。同時農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)收入與勞動力多少成正比,而老年人勞動能力減弱,成了家庭負(fù)擔(dān),這使得老人在家庭中受到的虐待和被遺棄的問題層出不窮,農(nóng)村的家庭養(yǎng)老功能面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
據(jù)湖北省麻城市農(nóng)工部對某村的調(diào)查,在全村352位老人中有141在家中受到虐待和遺棄;[1]據(jù)山東省司法廳和高級人民法院提供的資料,近十年來農(nóng)村贍養(yǎng)糾紛和贍養(yǎng)案件數(shù)倍乃至于數(shù)十倍增長。[2]
2·農(nóng)村土地養(yǎng)老保障功能削弱。隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,就業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化,大量農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)中去,還有最近幾年,農(nóng)產(chǎn)品價格下跌和我國加入WTO后,國外農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入對我國農(nóng)業(yè)沖擊,農(nóng)民從土地上獲得的實際收入越來越少。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計,當(dāng)前我國農(nóng)村直接從土地上獲得的收入,只占全部收入的40%。土地保障功能的削弱,使家庭養(yǎng)老保障雪上加霜,一旦遇到意外事故,農(nóng)民就無后路可走。
3·農(nóng)村社會養(yǎng)老保障覆蓋面小、水平低。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障一般只覆蓋農(nóng)村中無法定扶養(yǎng)人、無勞動能力、無生活來源的老年人、殘疾人,對他們吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予照顧和物質(zhì)幫助,而絕大部分老人是由家庭贍養(yǎng)。在廣大農(nóng)村地區(qū),敬老院、光榮院等養(yǎng)老保障設(shè)施已基本消失。筆者對邕寧縣進(jìn)行細(xì)查發(fā)現(xiàn),除了縣城有一家規(guī)模很小,設(shè)施落后的敬老院外,其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)均沒有一家敬老院,這與一個有90多萬人口的大縣是不相符的。農(nóng)村養(yǎng)老保障水平也較低,如全國有“五保戶”260多萬人,大部分的生活費較低,甚至有一些人處在貧困線上,每人每月只有15元錢左右和20斤大米供給,低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障水平。再從國家和社會提供的養(yǎng)老金狀況來看,社會養(yǎng)老供給人均不足200元,可見其保障水平之低。
4·社會養(yǎng)老保障制度改革進(jìn)展困難。1991年民政部制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基本方案》,一些地方開始探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障。目前,雖然農(nóng)村大約有8000萬人參加了社會養(yǎng)老保障。積累基金約160億元,但是有7億多農(nóng)民,老年人口將近一億人,兩相比較差距甚大。對農(nóng)村是否開展社會養(yǎng)老保障,存在很大的爭論,不同部門和相當(dāng)一些學(xué)者還持不同意見,認(rèn)為農(nóng)村既然是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基本生產(chǎn)形式,家庭就還是基本生產(chǎn)單位,因此農(nóng)村應(yīng)以家庭養(yǎng)為主。再有,農(nóng)村養(yǎng)老保障堅持農(nóng)民自愿參加的原則,但在實際工件中也發(fā)生了一些地方用下達(dá)行政指標(biāo)的辦法推行社會養(yǎng)老保障,結(jié)果出現(xiàn)了以強硬方式要求農(nóng)民參加養(yǎng)老保障,引起農(nóng)民不滿的現(xiàn)象。另外,農(nóng)村養(yǎng)老保障基金采用了全部計入個人賬戶籌積累制,基金的運營相當(dāng)分散,一般在縣一級,有的就在鎮(zhèn)里管理,這對于基金如何保值增值,如何監(jiān)督管理等都是大問題。1998年4月,中央新組建勞動和社會保障部,下設(shè)農(nóng)村社會保障司負(fù)責(zé)農(nóng)村農(nóng)民的養(yǎng)老保障,但農(nóng)村養(yǎng)老保障的法規(guī)、制度等配套措施跟不上,各地方也沒有完全適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變,建立與之相適應(yīng)的專門機(jī)構(gòu),加強對農(nóng)村養(yǎng)老保障基金的監(jiān)督管理工作。
5·農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障意識差。由于過去我國農(nóng)村的社會保障制度主要強調(diào)國家和集體對被保障對象的給予和幫助,忽視了被保障對象應(yīng)盡的義務(wù),導(dǎo)致了責(zé)權(quán)利的分離,被保障對象在這方面只享有權(quán)利,不承擔(dān)義務(wù),這樣使他們養(yǎng)成了對國家、集體的依賴心理,削弱了農(nóng)民的自我養(yǎng)老保障意識。同時,在廣大農(nóng)民中存在著傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”的舊觀念�，F(xiàn)在老子(父母)老了,兒子贍養(yǎng)老子(父母),這是天經(jīng)地義的事情。這種傳統(tǒng)養(yǎng)老意識,也阻礙了社會養(yǎng)老保障的發(fā)展。
三、農(nóng)村社會養(yǎng)老保障
改革發(fā)展的對策分析
1·建立以家庭保障為基礎(chǔ)的新型社會養(yǎng)老保障制度。根據(jù)我國目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及文化傳統(tǒng),一下子用社會養(yǎng)老取代家庭養(yǎng)老,無論對國家、社會還是個人,都是不現(xiàn)實的。所以必須以家庭保障為社會養(yǎng)老保障制度的基礎(chǔ)。家庭成員之間相互提供生活保障,既是中國的民族優(yōu)良傳統(tǒng),也是維護(hù)社會穩(wěn)定和建立新型社會養(yǎng)老保障制度的一種先天優(yōu)勢。而且,自新中國建立以來,我國法律一直將子女對父母的贍養(yǎng)產(chǎn)為法定義務(wù),家庭養(yǎng)老受法律保護(hù)�！吨腥A人民共和國憲法》明確規(guī)定:“父母有撫養(yǎng)教育未成年子女的義務(wù),成年子女有扶助父母的義務(wù)�！�1981年的婚姻法繼續(xù)強調(diào)了這一點。因此,中國社會養(yǎng)老保障制度的改革不是要取代家庭保障的功能,而是在滿足市場經(jīng)濟(jì)改革與社會發(fā)展需要的同時,彌補家庭保障功能的不足。因此我們?nèi)孕璋l(fā)揚尊老愛幼的優(yōu)良傳統(tǒng),繼續(xù)發(fā)揮家庭對老人所具有的生活保障功能。重視家庭養(yǎng)老保障功能,家庭盡可能地為老人制造一個良好的生活環(huán)境,尊老、愛老,使老人在物質(zhì)和精神上得到依靠。有條件的農(nóng)村,集體可以為老人創(chuàng)建老年活動設(shè)施,如老年活動室,老年文體隊伍,開展豐富多彩的老年文化活動,使老人盡享晚年生活。此外家庭也盡可能地為老人提供養(yǎng)老儲蓄或商業(yè)養(yǎng)老保障,并逐步向社會養(yǎng)老保障過渡。各級政府部門積極鼓勵家庭養(yǎng)老的同時,引導(dǎo)農(nóng)民探索農(nóng)村養(yǎng)老保障方式多樣化,在家庭保障為主的基礎(chǔ)上建立社會養(yǎng)老保障。
2·提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保障水平,擴(kuò)大覆蓋面
(1)農(nóng)村養(yǎng)老保障水平應(yīng)隨著生產(chǎn)力的發(fā)展,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷提高而提高。目前最重要的是盡快在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系,由國家出面并承擔(dān)一部分,集體與個人各出一部分,成立專門機(jī)構(gòu),建立農(nóng)村養(yǎng)老保障基金。而國家承擔(dān)的這部分資金應(yīng)該向貧窮、集體經(jīng)濟(jì)實力弱的地區(qū)重點傾斜,而不是平均分配。經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū),集體應(yīng)該承擔(dān)建立敬老院,實行集體供養(yǎng),使老人得到更好的照顧,同時也可以吸收一些社會力量參與其中,讓全社會都起來關(guān)心老人、幫助老人特別是農(nóng)村老人。(2)擴(kuò)大社會養(yǎng)老保障的覆蓋面。目前的社會養(yǎng)老保障范圍比較窄,只是覆蓋到“五保戶”,其他老人被排除在這一制度這外,這是不合理的。而以現(xiàn)在的生產(chǎn)力水平,又不能完全把農(nóng)村所有老年人包括進(jìn)來,但是至少應(yīng)擴(kuò)展到獨生子女戶的老人。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化,有很多獨生子女戶家庭,老人與子女分開居住,已很難照顧到老人。所以,社會養(yǎng)老保障覆蓋到他們,使他們得到最起碼有照顧,這對《計劃生育法》的貫徹執(zhí)行也有巨大幫助。
[1] [2] 下一頁 3·以國家為主,集體、個人為輔,提高農(nóng)村養(yǎng)老保障的效益
目前農(nóng)村養(yǎng)保障制度,采取自愿的原則,基金籌集以個人繳費為主,集體補助為輔,國家未能在這方法面發(fā)揮應(yīng)有的功能。筆者以為,國家在籌集農(nóng)民養(yǎng)老保障基金方面應(yīng)有所作為:
(1)通過加征農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金稅方式籌集農(nóng)村養(yǎng)老保障基金,這一點保障基金稅對社會納稅人來說是少得微不足道,但通過此種方式,可以積少成多。比如在能源稅(主要是電力反及石油稅)中,一度電征收1分錢作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金,我國發(fā)電總量每年超過1萬億度,這可征收100億元;我國石油消費總量為1.7億噸,每噸征收到60元錢,又可得100億元。國家把這筆應(yīng)交稅款轉(zhuǎn)移到農(nóng)民社會養(yǎng)老保障基金專用帳號上,由民政部門管理專門機(jī)構(gòu)專項管理。這200億元錢與龐大的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障相比,是小巫見大巫,但是對1億農(nóng)村老人來說是一筆不小的數(shù)目,它可以使農(nóng)村老人每人得到200元,這對農(nóng)民來說是相當(dāng)大的幫助。
(2)國家在收購農(nóng)產(chǎn)品的時候,適當(dāng)調(diào)高價格,調(diào)高部分的總額直接轉(zhuǎn)入農(nóng)民社會養(yǎng)老保障基金賬號,由專門機(jī)構(gòu)專項管理。但是政府對此的宣傳工作要得力,向農(nóng)民解釋清楚,以便獲得他們的支持。同時切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),不得以籌集養(yǎng)老保障基金為名,搞亂攤派。
(3)財政撥款。如果可能的話,在國家財政預(yù)算中,劃撥出一部分資金投入農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金。這部分資金不一定很多,但是使人感覺到黨和國家真正是在關(guān)注著農(nóng)村老年人的。
同時,政府應(yīng)鼓勵和積極引導(dǎo)廣大農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保障,采取多種形式參加養(yǎng)老保障。針對農(nóng)民收入低,收入不穩(wěn)定,流動性,以及農(nóng)民怕統(tǒng)籌、怕個人吃虧等特點,農(nóng)村社會養(yǎng)老保障還可以以個人為主,社會統(tǒng)籌為輔,儲備積累的保障方式,鼓勵農(nóng)民購買商業(yè)養(yǎng)老保險和人壽保險。
養(yǎng)老保障的管理。當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障管理水平不高、缺乏監(jiān)督機(jī)制,應(yīng)進(jìn)一步加強和改進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的管理工作,逐步實現(xiàn)管理工作的規(guī)范化、制度化和法制化,加強監(jiān)督工作,及時向社會公布有關(guān)情況,增加透明度。養(yǎng)老保障基金的保值增值。目前我國農(nóng)村社會前老保障基金已積累超過百億元,且隨著農(nóng)村社會養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展,養(yǎng)老保障基金的積累將加速,養(yǎng)老保障基金的保值增值問題日益突出。養(yǎng)老保障基金的管理應(yīng)由縣一級管理轉(zhuǎn)到專門機(jī)構(gòu)管理運營,使之增值。同時在省一級組成社會保障基金管理公司,讓它按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律,建立優(yōu)化組合的多渠道投資方式,從而實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障基金的保值增值。此外還應(yīng)建立監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),民政、人大、審計、律師等人員組成,監(jiān)督社會保障基金管理公司,防止保障基金挪作他用、貪污、腐敗、浪費。
4·加大宣傳力度提高農(nóng)民養(yǎng)老保險意識,促使農(nóng)民養(yǎng)老保險觀念全面更新
目前,一方面社會養(yǎng)老保障制度進(jìn)展困難,而另一方面,銀行的儲蓄逐年快速增長,這說明我們還沒有做好社會養(yǎng)老保障的宣傳教育工作,農(nóng)民對社會養(yǎng)老保障制度知之甚少,他們有錢也只能存到銀行。因此,必須深入持久地開展宣傳教育工作,利用一切大眾傳播媒介,采取群眾喜聞樂見的形式,向廣大群眾宣傳農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度改革的方針、政策、目的、方式,為改革創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。促使農(nóng)民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老的思想觀念,逐步向社會養(yǎng)老保障過渡,增強農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險意識。
三、結(jié)論
當(dāng)然農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的改革一定要從我國國情出發(fā),與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)。我國是發(fā)展中國家,雖然改革開放以來國民經(jīng)濟(jì)有較快增長,但是生產(chǎn)力水平仍然不高,各地發(fā)展不平衡, 加上人口眾多,特別是有7億多農(nóng)民。所以農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度改革不能超越生產(chǎn)力水平,特別是不能盲目比照西方福利國家的做法,實行普遍原則,否則將會給國家?guī)砭薮筘斦?fù)擔(dān),阻礙國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此,農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度改革,應(yīng)根據(jù)社會發(fā)展水平,邊探索,邊完善,逐步建立起與國情相適應(yīng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系,為民解除后顧之憂。
農(nóng)村社會保障是一項系統(tǒng)工程,要做的工作很多。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體制的建立更是任重道遠(yuǎn),它需要政府的努力,更需要社會各界的支持,只有全國人民團(tuán)結(jié)一致、齊心協(xié)力、共同參與,才能促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展。
[參 考 文 獻(xiàn)]
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