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高校周邊出租屋治理困境分析
更多精品源自3edu計劃 [摘要]由于涉及大學生、務工人員、房主、高校及教育主管部門、行政主管部門等多方利益,高校周邊出租屋在安全、衛(wèi)生環(huán)境、綜合治安管理等方面存在諸多治理困境。通過對上述主體進行利益分析,在理順利益關系的基礎上,借鑒當前城市出租屋管理的實踐經驗,對高校周邊出租屋的政策供給、管理體制、高校管理等提出相應政策建議。
[關鍵詞]高校周邊出租屋;治理困境;利益分析;政策建議
高校周邊出租屋普遍存在安全隱患,環(huán)境衛(wèi)生狀況較差,高校對大學生到校外租房現(xiàn)象一般采取強制干預措施,在嚴格宿舍管理、對在校外租房的學生進行規(guī)勸的同時利用校規(guī)進行懲戒。教育部更是先后三次頒布“禁租令”,然而這都無法阻擋租房學生潮水般涌向校外,“禁租令”、“校規(guī)校紀”無法從根本上解決大學生到校外租房所面臨的問題。
一、高校周邊出租屋的基本情況和管理難題
高校周邊出租屋是指分布于高校周圍,由高校周邊社區(qū)居民利用空余自住房出租的房屋,還包括針對大學生租房需求修建或臨時搭建的出租屋。按來源可劃分為兩類:一類是出租人擁有所有權的自住房或其他用途的房屋;另一類則是在未取得城建、房管部門許可的前提下違章搭建,包括在原有建筑物上加層建成的出租屋。上述出租屋的內部硬件設施和外部安全、衛(wèi)生環(huán)境狀況良莠不齊。
(一)衛(wèi)生環(huán)境狀況差
高校周邊出租屋一般集中分布于校門外狹窄而擁擠的街道兩旁,這里商用門面交叉林立,加之經營餐飲和零售商品的小商販數(shù)目眾多,違章建筑和私自搭建的房屋使原本狹窄的街道更加擁擠。而承租人的租住期短,人口流動性大,社區(qū)認同感不強,環(huán)境愛護意識差。出租屋集中地區(qū)附近的生活垃圾、生活污水被隨意處理,嚴重影響當?shù)鼐用瘛⒆庾∪藛T的身心健康和城市社區(qū)整體規(guī)劃。
(二)安全隱患多
違章搭建。違章建筑出租存在嚴重的安全隱患,這一現(xiàn)象在一些供不應求的房屋租賃市場、房租較高的城市和高校周邊地區(qū)尤為普遍。違章搭建的出租房往往具有相對價格優(yōu)勢,相關主管部門對違章拆建監(jiān)管不力助長了這一現(xiàn)象。
火災以及盜竊隱患。高校周邊出租屋大量存在自然和人為的門窗失修、電線老化等安全隱患。而這些出租屋所在社區(qū)多無專業(yè)的保安,出租屋二手交易更加劇了租賃市場的混亂,人口流動性大給盜竊分子提供了可乘之機。
(三)各類案件高發(fā)
出租屋固有的安全隱患使盜竊等刑事案件更加嚴重,高校周邊出租屋內甚至盤踞著寄生在大學生群體上的盜竊、詐騙團伙。另外,由于人員構成復雜,出租屋管理存在漏洞,打架斗毆、搶劫、盜竊、性騷擾、制假造假等刑事案件高發(fā)。
(四)綜合治安管理難度大
高校周邊出租屋地理位置的特殊性,以及出租屋管理所涉及的利益關系的復雜性,決定了高校周邊地區(qū)出租屋實際上處于政府主管部門與高校管理之間,很容易墜入“誰都來管,最后誰都管不了”的尷尬境地。由于出租屋管理機制不順,人口流動性大,再加上來自各相關利益主體的阻力,綜合治安管理難度非常大。
二、高校周邊出租屋問題的利益復雜性分析
與城市一般出租屋管理相比,由于涉及外來務工人員、房主、行政主管部門等多方利益,尤其是牽涉大學生、高校及教育主管部門的利益,這些利益又交織在一起并日益形成復雜的利益關系網(wǎng),高校周邊出租屋的治理顯得異常復雜。
(一)大學生視角
由于近年來高校擴招,各高校學生人數(shù)都有不同程度的增加。另外,新時代背景下,大學生思想觀念發(fā)生深刻變化,追求自由、獨立的生活空間。內在需求與外部推動力共同作用下大學生到校外租房已成為一股勢不可擋的潮流。
1 內在需求。(1)考研與學習的需要。調查表明,很多高年級的學生選擇在校外租房是為了獲得相對安靜、獨立的休息和學習環(huán)境,以便參加考研、托福和其他考試。相對獨立的空間對音樂、美術等藝術創(chuàng)作類大學生尤為重要。(2)戀愛和同居的需要。不少大學生男女朋友為體驗二人世界到校外租房。另外,由于高校無法為其提供所需的住宿條件,已婚的本科生、研究生一般選擇到校外租住。(3)兼職和找工作的需要。不少同學為方便兼職和找工作,同時為避免影響同宿舍同學而選擇到校外居住。(4)追求個性和自由生活空間的需要。很多出生于80、90后的獨生子女大學生們不適應宿舍集體生活,個性尤其是生活習慣方面的差異導致的矛盾不可調和,使得這些大學生選擇到校外租房。(5)其他需要。
2 外部推動力。(1)高校提供的宿舍數(shù)量和條件普遍滯后。1999年全國高校擴招之后,我國普通高校實際招生人數(shù)迅速增加。而高校的宿舍、食堂等配套硬件設施未能與招生規(guī)模實現(xiàn)同步增長。另外,宿舍條件參差不齊,不能滿足部分學生較高層次的需要。(2)高校宿舍管理體制滯后。在高校宿舍后勤管理中,存在從部門利益而不是學生正當需求出發(fā),對學生調換宿舍等要求推委和刁難的現(xiàn)象,客觀上把這部分大學生推向校外。(3)高校周邊居住環(huán)境的改善對大學生到校外租住形成強大拉動力。
(二)外來務工人員視角
高校周邊出租屋市場的興起和活躍,與外來務工人員的推動作用是分不開的。一方面,高校周邊出租屋市場的興起和活躍吸引了大量本地和外地的務工人員到高校周邊開餐館、理發(fā)店、書店、服裝店、網(wǎng)吧、KTV等,為大學生及社區(qū)居民提供各式服務;另一方面,高校周邊服務市場的建立健全,讓高校周邊出租屋的居住環(huán)境更加便捷舒適,又吸引了更多的大學生到校外租房居住。因此,外來務工人員大量涌入高校周邊一方面加快了校園周邊房屋市場的發(fā)展;另一方面,不少外來務工人員僅從自身利益出發(fā),在進行日常經營的過程中,經常占用公共設施。對威脅學生安全、健康的因素往往不顧及,對違法犯罪現(xiàn)象持放任態(tài)度甚至直接參與這些活動,也給高校周邊環(huán)境埋下嚴重隱患。
(三)房主視角
隨著住房制度改革的不斷深入,越來越多的城鎮(zhèn)居民擁有了自己的住房。高校周邊出租屋市場的興起與發(fā)展,為高校周邊居民提供了巨大商機。在利益的驅動下,不少居民新建甚至臨時搭建了許多本身存在消防、盜竊等隱患的出租屋用于出租。同時,由于高校周邊出租屋市場供不應求,不少房主怠于對出租屋進行安全維護。另外,為了逃避相關稅收,房主大都未辦理《房屋租賃許可證》。不少房主為逃避稅務、公安部門的檢查,甚至隱瞞租戶姓名及其他相關信息,房主利用現(xiàn)時對出租屋管理的漏洞,推諉其在治安、房屋安全等方面的連帶責任。
(四)高校、教育主管部門視角
1 教育部“禁租令”禁而不止。2004年6月3日,教育部發(fā)布《教育部關于加強高校學生宿舍管理的通知》規(guī)定:“原則上不允許學生自行在校外租房居住。”2005年,教育部在校外租房問題上有所松動,“需在校外租房的學生,學校也要制定切實措施,加強教育管理”。2007年,教育部要求各地高校2007級以后的新生要保證按班級住宿。原則上不允許學生自行在校外租房居住……教育部政策的不確定性,使政策的權威性大打折扣,同時增加了執(zhí)行難度。教育部發(fā)布上述“禁租令”,以及省級教育主管部門隨后制定的相關政策,初衷是保護大學生的生命和財產安全,同時“方便管理”。從政策執(zhí)行情況看,上述“一刀切”的政策措施不能達到預定目標具有必然性。教育部等教育主管部門為方便管理、推脫責任,往往打著“一切為了學生”的旗號,對大學生到校外租房現(xiàn)象“原則上”采取“一刀切”的措施。相關政策并未充分考慮學生的合理需求和高校的管理難度,忽視高校周邊出租屋涉及利益的復雜性。
2 高校位于尷尬核心。高校位于高校周邊出租屋問題的尷尬核心。首先,高校必須積極響應教育主管部門的政策號召;其次,高校宿舍管理、食堂等后勤服務不能有效適應學生多樣化的需求;第三,高校與其周邊居民、出租屋主存在一定程度上的共生關系。一方面,為彌補校內學生宿舍供給缺口,有的高校甚至直接租用周邊的小區(qū)、居民私人住宅樓用于本校學生居住;另一方面,即使高校杜絕大學生到校外租房,也將因損害租房學生、房主、務工人員的利益而招致相關群體的反對。最終高校對學生租房又回復到“睜一只眼,閉一只眼”的管理狀態(tài)。
以位于武漢市的z大學為例,該校學生手冊《Z大學學生住宿管理規(guī)定》第三條如下:“學生宿舍一經分定,不再調整。學校根據(jù)需要每年新生入學前進行學生宿舍的調整。學生在學校統(tǒng)一安排住宿。如因病(或傷殘)等特殊情況需要退宿者,由本人申請,家長簽字,學院(部)主管學生工作的領導同意,學生工作處批準,到學生宿舍管理中心辦理。對退宿的學生,學院(部)要建立學生住宿檔案,加強管理。”
由此對高校制訂學生住宿管理規(guī)定的立足點可見一斑。高校宿舍管理與學生工作和管理部門為方便對學生進行統(tǒng)一管理,同時保證既得收益,鑒于調換宿舍手續(xù)煩瑣,對學生退宿、調換宿舍的申請予以推諉甚至拒絕。同時,國內大多數(shù)高校的學生工作管理條例(宿舍管理規(guī)定)中,沒有對學生到校外租房的明文規(guī)定,對在校外租房學生的登記和管理也幾乎為空談。筆者認為,高校有加強對學生管理的責任與義務,但無強制干預作為獨立民事行為主體的大學生選擇居住地點的權利,而這本身就是一對很難調和的矛盾。
(五)行政主管部門視角
作為城市出租屋問題的特殊構成部分,高校周邊出租屋問題涉及公安、城建(房管)、工商、稅務、城管、民政、 [1] [2] 下一頁 更多精品源自3edu計劃 更多精品源自3edu計劃計劃生育、文化、衛(wèi)生、質監(jiān)等多部門的職能和利益。
1 政策供給不足,法規(guī)可操作性差。北京、廣州、深圳等城市已經出臺城市出租屋管理規(guī)定,對于國內大多數(shù)城市和地區(qū)而言,高校周邊出租屋管理尚未納入議事日程,相關政策供給嚴重不足。在流動人口大量存在,高校集中分布的武漢,城市出租屋管理的政策依據(jù)卻依然是《武漢市暫住人口管理條例》中的相關規(guī)定。同時,由于罰責量度不一致,出租屋管理的機構設置、分工過于籠統(tǒng),相關政策規(guī)定的可操作性較差。另外,中央和地方的城市出租屋管理規(guī)定中,有過多已在民商法中進行了規(guī)范的重復規(guī)定,有的甚至與《物權法》等民商法相沖突,相關政策的可行性大打折扣。 2 管理體制不順,缺乏一個權威的協(xié)調管理機構。高校周邊出租屋的地理位置以及租住群體的特殊性,尤其是涉及多個行政主管部門以及高校的利益,決定了其治理較一般城市出租屋更為困難。目前尚未出臺專門針對高校周邊出租屋的管理規(guī)定,已經出臺的城市出租屋管理規(guī)定,并未理順多職能部門和利益主體的關系,管理體制設計明顯不順。在出租屋管理的實踐過程中,普遍存在推諉和扯皮的現(xiàn)象。目前政府部門仍然缺乏一個權威的出租屋協(xié)調、管理機構。
三、政策建議
政策建議的提出,應以理順相關利益關系為基礎,以認清高校周邊出租屋市場,作為市場經濟條件下房屋租賃市場重要活躍因子的存在為前提。通過制訂針對城市出租屋和高校周邊出租屋的政策法規(guī),在一個權威機構的管理與協(xié)調下,多部門分工合作、齊抓共管,為營造大學城周邊和諧環(huán)境、維護既得利益而共同努力。
(一)成立專門機構。加大政策供給力度
針對目前政府部門依然缺乏一個權威的協(xié)調機構和管理機制問題,國務院可以聯(lián)合建設部、公安部、教育部等相關職能部門以及相關專家學者,組織成立城市規(guī)劃與出租屋管理委員會,制訂城市出租屋管理的法規(guī)政策,并協(xié)調相關部門指導全國的城市出租屋管理工作。省、直轄市應聯(lián)合相關職能部門成立城市出租屋管理服務委員會,依照上級管理法規(guī)制定本行政區(qū)域內的城市出租屋管理規(guī)定,地級市、較大的市可結合本地實情制訂實施細則。借鑒北京等地的經驗,縣級市(區(qū))、街道辦事處、社區(qū)(居委會)可成立各級出租屋管理服務站。
公共政策是政府代表公眾對利益進行權衡,并在此基礎上提供的公共物品。公共政策具有政治性和公共性,制定公共政策的前提是充分考慮各方利益,權衡利弊。否則,制定的政策將是一紙空文,或以犧牲公平性、可行性為代價。管理、服務機構的設立,既要有分工,又要有合作,出租屋管理服務組織體系要求上下銜接配套,左右功能齊全。首先,要明確各政府職能部門的職責分工并建立協(xié)調機制;其次,要在明確房主、承租人、務工人員的治安、消防責任的基礎上保護他們的合法權益。
(二)轉變政府職能。創(chuàng)新出租屋管理模式
1 管理與服務相結合,把城市出租屋納入社區(qū)管理范疇。作為城市社區(qū)管理的重要內容,城市出租屋管理最終應落實到城市社區(qū)管理中來�！吧鐓^(qū)管理是一種特殊的管理,其管理目的就是營造社區(qū)的氛圍,形成一種能夠凝聚社區(qū)全體成員的合力、歸屬感和認同感,而這種管理目標又是在政府、社區(qū)成員雙方主動協(xié)作下實現(xiàn)的。無論從理論還是從實踐的層面看,服務也是一種管理,在社區(qū)管理中服務具有不可替代的作用。因為管理的效能一方面來自具體的管理過程,另一方面又來自于服務過程。”在出租屋管理過程中,必須堅持對房主、大學生、務工人員等管理與服務相結合。
2 強化基層政府權力,提高基層管理者素質。包括高校周邊出租屋管理在內的城市出租屋管理,最終要落實到基層政府和社區(qū)自治組織上。因此,搞好城市出租屋管理的前提是強化街道、(鄉(xiāng))鎮(zhèn)等基層政府的權力,在上級政府或出租屋管理機構協(xié)調同級職能部門的基礎上,把城市和高校周邊出租屋管理落到實處。與此同時,必須不斷提高基層管理者的思想素質和業(yè)務素質。
3 借鑒先進經驗,創(chuàng)新出租屋管理模式。深圳、廣州、佛山、北京等城市已經在城市出租屋管理方面積累大量經驗。上述部分城市已經在街道、社區(qū)建立出租屋管理服務站,逐步實行免費辦理出租登記并采用聯(lián)合辦公制度。在出租屋管理模式的選擇與建立上,應堅持“以人為本”,實行出租屋分層次管理。在城市流動人口管理過程中,借鑒深圳改“暫住證”為“居住證”的經驗。
引入物業(yè)管理模式。管理模式的選擇:按照高校周邊出租屋的物業(yè)質量、檔次建立與之相適應的物業(yè)管理模式。針對較高檔次的高校周邊出租屋,外聘物業(yè)管理公司進行管理;另一種模式則由區(qū)政府牽頭,街道辦組織和執(zhí)行,社區(qū)具體負責組織類似于物業(yè)公司的管理、服務組織,對較低檔次的出租屋進行統(tǒng)一管理和服務。管理標準的設置:按照高校周邊出租屋物業(yè)質量和較低層次的居住水準要求,建立保障型物業(yè)管理標準和模式。
(三)注重社會自主行為,強化市場作用
1 培育房地產經紀機構,規(guī)范利用其市場調節(jié)作用。房地產經紀機構是房地產市場發(fā)展的產物,它在投資性房地產租賃、轉讓以及城市出租屋發(fā)展等方面具有不可替代的作用。應充分發(fā)揮房地產經紀機構的聯(lián)結作用,規(guī)范其對房屋租賃市場價格的調節(jié)行為,促進高校周邊出租屋市場健康發(fā)展。
2 鼓勵高校和社區(qū)志愿者服務,共同營造良好租住環(huán)境。高校學生會和青年志愿者協(xié)會可以定期組織旨在改善大學城周邊安全、衛(wèi)生環(huán)境,關注在校外租住學生健康、安全的社區(qū)志愿服務。充分發(fā)揮大學生群體的作用,與社區(qū)居民、外來務工人員一道,為營造大學周邊良好租住環(huán)境而共同努力。
(四)以學生為本,提升管理和后勤服務水平
1 加快宿舍硬件設施建設,改善學生住宿條件。通過解讀大學生選擇到校外租房的原因,可見高校學生宿舍硬件設施普遍滯后是促使相當一部分大學生選擇到校外租房的推動因素。換言之,高�？梢酝ㄟ^加快宿舍硬件設施建設以挽留甚至吸引一部分大學生回學校居住。
2 以學生為本,提高宿舍管理和后勤服務水平。高校應進一步落實“以人為本”理念,不斷完善宿舍管理制度,提高學校食堂伙食和后勤服務水平。在宿舍管理制度的制訂過程中,應以學生的合理需求為本,盡量聽取學生的合理意見。在宿舍管理中,應明確學生的權利與責任,通過學生會組織,或建立以專業(yè)、班級、樓層為單位的自我監(jiān)管體制,加強大學生的自我管理與約束。
3 成立專門機構,加強對租房學生的登記管理。高校應會同主管部門,成立針對周邊出租屋和租房大學生的領導小組,出臺管理規(guī)定,明確學校和學生在租房行為中的責任,為租房學生的管理提供依據(jù)。領導小組應與高校周邊社區(qū)以及出租屋管理部門及時溝通信息。各院系應成立由專門老師負責的工作小組,建立外出租房學生審批和登記制度,對大學生到校外租房進行登記和管理。另外,發(fā)揮學生會的自治功能,設立由校學生會到班級的學生聯(lián)絡組織,加強與租房學生的聯(lián)系。上一頁 [1] [2] 更多精品源自3edu計劃
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