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我國農(nóng)民工社會保障存在的問題及對策研究*
農(nóng)民工是我國制度變遷與社會轉(zhuǎn)型期間所出現(xiàn)的特殊群體,特指具有農(nóng)村戶口,卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動者。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前中國農(nóng)民工大約有二億人,并且這一數(shù)量有逐年增加的趨勢。農(nóng)民工是我國改革開放和工業(yè)化、城市化進(jìn)程中涌現(xiàn)出的一支新型勞動大軍,他們已成為一個(gè)不容忽視、規(guī)模巨大的特殊社會群體,并為城市繁榮、農(nóng)村發(fā)展和國家現(xiàn)代化建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)。然而,作為城市的“邊緣人”,他們享受的社會保障程度很低。所謂社會保障制度是指國家和社會通過國民收入的分配與再分配,依法對社會成員的基本生活權(quán)利予以保障的社會安全制度[1]。
一、我國現(xiàn)階段農(nóng)民工社會保障存在的問題
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)收入差距的拉大,越來越多的農(nóng)民離開祖祖輩輩生活的地方而進(jìn)城打工。農(nóng)民工雖然對我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn),但長期以來卻被社會保障制度拒之于門外。具體來說,農(nóng)民工的社會保障存在以下問題:
1.農(nóng)民工缺乏基本的社會保險(xiǎn)
現(xiàn)代社會保障制度的核心是社會保險(xiǎn),包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。據(jù)勞動和社會保障部一份最新調(diào)研顯示,在“五大保險(xiǎn)”中,己有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工參加了工傷保險(xiǎn),但農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率僅為15%左右,醫(yī)療保險(xiǎn)的平均參保率10%左右,此外,絕大多數(shù)農(nóng)民工未參加失業(yè)保險(xiǎn),而生育保險(xiǎn)農(nóng)民工也基本未參加[2]。
(1)農(nóng)民工存在嚴(yán)重的安全隱患,缺乏真正的工傷保險(xiǎn)。
農(nóng)民工所從事的大多是險(xiǎn)、臟、難的工作,工傷事故經(jīng)常發(fā)生。據(jù)有關(guān)資料顯示:在行業(yè)分布上,農(nóng)民工就業(yè)的行業(yè)首先是批發(fā)零售餐飲業(yè)和制造業(yè),在這兩個(gè)行業(yè)中農(nóng)民工就占到了總?cè)藬?shù)的60%以上;其次是社會服務(wù)業(yè)和建筑業(yè),農(nóng)民工占農(nóng)民工就業(yè)總?cè)藬?shù)的25%以上。正是這種就業(yè)情形使農(nóng)民工發(fā)生工傷事件的概率比較高。而大多數(shù)企業(yè)為了追求收益最大化,并不為外來的農(nóng)民工提供工傷保險(xiǎn)。
(2)農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)嚴(yán)重缺乏。農(nóng)民工是失業(yè)的高發(fā)人群,據(jù)調(diào)查,超過30%農(nóng)民工曾有過失業(yè)的經(jīng)歷。城市居民在失業(yè)期間,享有失業(yè)保險(xiǎn),但農(nóng)民工不享有失業(yè)補(bǔ)助,在失業(yè)期間,他們多數(shù)是靠自己過去的積蓄生活,靠向親友、老鄉(xiāng)借錢生活;還有一小部分人不得不離開城市回家去[3]。大部分農(nóng)民工生活拮據(jù),難以支付大額醫(yī)藥費(fèi)。很多農(nóng)民工在務(wù)工期間生過病,但由于沒有醫(yī)療保險(xiǎn),他們通常不去醫(yī)院看病,而是自己買點(diǎn)藥解決;遇到患大病重病時(shí),看病支出絕大部分是自費(fèi),用人單位為他們的費(fèi)用支付不足實(shí)際看病費(fèi)的1/12[4]。
(3)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的參保率極低。目前,我國絕大多數(shù)農(nóng)民工沒有養(yǎng)老保險(xiǎn),農(nóng)民工養(yǎng)老參保率低,據(jù)農(nóng)業(yè)部2005年的調(diào)查,在農(nóng)民工中已參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅占13.8%。另外,即使農(nóng)民工參保養(yǎng)老保險(xiǎn)后,一旦離開原單位或離開投保當(dāng)?shù)?已參保的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系也不能跨地區(qū)轉(zhuǎn)移。據(jù)調(diào)查,目前農(nóng)民工基本未參加生育保險(xiǎn)。不少“打工妹”一旦結(jié)婚生育,就意味著“打工”生涯的結(jié)束,不少企業(yè)在“打工妹”懷孕后就把她們辭退了,她們的生活也隨之發(fā)生困難。此外,即使不被辭退,由于絕大多數(shù)企業(yè)沒有為其辦理生育保險(xiǎn),她們在生育期間的一切待遇都無法與城鎮(zhèn)女工“同工同享”。
2.農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民在社會保障中的身份地位不平等民工在城里沒有享受社會保障,與我國長期以來的重工輕農(nóng)、以農(nóng)補(bǔ)工有十分重要的關(guān)系。正是由于政治方面的原因,造成了農(nóng)民(包括農(nóng)民工)在政策、經(jīng)濟(jì)、法律等方面與城市居民的不平等,從而使得農(nóng)民工無法在代寫論文城市中享有與城市居民平等的社會保障權(quán)利。
(1)體制上對農(nóng)民的不公正對待是農(nóng)民工社會保障權(quán)缺失的根本原因。城市居民可以享受包括社會保障在內(nèi)的各種待遇,而農(nóng)民卻只能一切依靠自己解決,生病靠自己,養(yǎng)老靠子女。"農(nóng)民"二字長期被作為一種身份標(biāo)記,成為身份卑微、社會地位低下的代名詞。因此,在城市居民和城市管理者看來,農(nóng)民就是不能與城市居民享有同等權(quán)利的“二等公民”。
(2)城市居民感恩心理的缺失使農(nóng)民工的社會保障問題遲遲得不到解決。在農(nóng)民工社會保障方面,許多用人單位為了多賺錢,不重視或推卸責(zé)任,想方設(shè)法阻止把農(nóng)民工納入社會保障體系。另外,由于我國多年實(shí)行城鄉(xiāng)二元體制,城里人有種優(yōu)越感,并沒有意識到農(nóng)民工對城市做出的貢獻(xiàn),非常易形成輕視農(nóng)民工的現(xiàn)象,在對農(nóng)民工的權(quán)益和社會保障問題上,就會顯得不重視,認(rèn)為可有可無,甚至認(rèn)為沒有必要。
3.農(nóng)民工子女的成長和教育得不到保障
“農(nóng)民工子女”這個(gè)群體有兩個(gè)名稱,一個(gè)叫“流動兒童”,一個(gè)叫“留守兒童”,從他們的名稱可以看出來這個(gè)群體是一個(gè)很特殊的群體�！傲鲃觾和眲t隨著父母漂泊,他們的家庭教育、學(xué)校教育、社會教育都面臨很多嚴(yán)重的問題;“留守兒童”的父母遠(yuǎn)走他鄉(xiāng),孩子留在家里。
目前,我國將近2000萬流動兒童�！傲鲃觾和蓖愿窆缕А⒂袕�(qiáng)烈的自卑感,他們感覺自己與城里的孩子差別太大,面對社會差別內(nèi)心感到強(qiáng)烈的不公平,如果得不到正確引導(dǎo),他們可能會對整個(gè)社會產(chǎn)生終生的對立情緒。在教育方面,公辦學(xué)校費(fèi)用高,數(shù)量有限,而民辦學(xué)校設(shè)施簡陋,并沒有像公辦學(xué)校一樣掌握著大量公共資源,教師隊(duì)伍不穩(wěn)定,流動人口學(xué)校持有教師資格證書的不到30%,教學(xué)質(zhì)量甚憂,停留在識字、掃盲和托管的層次上,不利于農(nóng)民工子女的發(fā)展[5]。
“留守兒童”的健康成長已成為一個(gè)不容忽視的社會問題。新華社曾經(jīng)發(fā)過一篇報(bào)道“兩千萬留守兒童成了留守孤兒”,中國傳統(tǒng)家庭倫理是講父母不遠(yuǎn)行,但是現(xiàn)在是兒女留守,父母遠(yuǎn)行。這些“留守兒童”大多是和祖輩、老人一起生活的,大概有70%左右,少數(shù)有親人照看,大約還有5%的孩子是單獨(dú)生活的,處于無人監(jiān)管、教育的狀態(tài)[6]。
4.侵害農(nóng)民工合法權(quán)益的事件日益增多
近年來,農(nóng)民工合法權(quán)益遭受侵害的現(xiàn)象十分嚴(yán)重,主要有:
(1)欠、克扣農(nóng)民工工資的問題十分普遍而且相當(dāng)嚴(yán)重。農(nóng)民工辛辛苦苦的干了一年的活,卻在年終拿不到自己勞苦所得,權(quán)益得不到保護(hù)。根據(jù)全國總工會公布的資料,目前農(nóng)民工被拖欠的工資估計(jì)有1000億元左右。欠薪主要發(fā)生在建筑、餐飲、制衣、制鞋等勞動密集型行業(yè)。從企業(yè)性質(zhì)看,欠薪的基本上是民營、私營、“三資”企業(yè)以及集體企業(yè),也有個(gè)別國有企業(yè)。其中,又以建筑行業(yè)拖欠工資最為嚴(yán)重,占農(nóng)民工被拖欠工資總數(shù)的70%以上。
(2)勞動保護(hù)措施不力,生產(chǎn)條件差。多數(shù)用工單位為農(nóng)民工提供的住宿條件擁擠、臟亂、不通風(fēng),根本達(dá)不到有關(guān)法律和規(guī)定的要求。
(3)超時(shí)工作或加班得不到應(yīng)有的報(bào)酬。很多企業(yè)為了趕工,要求工人超時(shí)工作或長時(shí)間加班,有的企業(yè)甚至無償占有農(nóng)民工的休息時(shí)間。他們的農(nóng)民工的工作時(shí)間一般會高出正常平均數(shù),平均每個(gè)月工作約28天,每天工作時(shí)間為10個(gè)小時(shí)以上,這大大超過了《勞動法》規(guī)定的每日工作時(shí)間不超過8小時(shí)、每周工作時(shí)間不超過44小時(shí)的法定時(shí)間。
二、如何完善我國的農(nóng)民工社會保障制度
完善的社會保障制度對于我們這樣的人口眾多的發(fā)展中國家尤為重要,它關(guān)系到改革、發(fā)展、穩(wěn)定的全局。為了保障農(nóng)民工的合法權(quán)益,就要建立健全的社會保障體系和完善的社會保障制度。
1.徹底改革戶籍制度
農(nóng)民工之所以帶來一系列社會問題,其根源是因?yàn)閼艏贫燃案街渖系母鞣N歧視性制度。只有徹底改革戶籍制度,逐步實(shí)現(xiàn)公民遷徙自由,才能使一部分工作穩(wěn)定和有能力的農(nóng)民工逐步在城鎮(zhèn)落戶,推進(jìn)城鎮(zhèn)化,減少農(nóng)民數(shù)量,最終解決中國的“三農(nóng)”問題,消除社會保障領(lǐng)域存在的二元現(xiàn)象。與此同時(shí),要改革和完善戶口登記制度。
(1)逐步放寬戶口遷移限制,并相應(yīng)地改革和完善戶口登記制度,創(chuàng)造一個(gè)有利于農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的制度環(huán)境[7]。第一,以落戶條件取代計(jì)劃指標(biāo),用社會經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段取代行政審批。落戶條件由各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實(shí)際需要及綜合承受能力具體制定,戶口遷移制度由行政審批改為依法調(diào)控與市場調(diào)控相適應(yīng),新的戶口登記應(yīng)該改為遷移后的認(rèn)證制度。
第二,戶口登記應(yīng)依法履行手續(xù)。不是看有沒有行政審批文件,而是看有沒有固定住所,有沒有穩(wěn)定的職業(yè)和收入,看這些條件是否符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。這樣,才能使在城鎮(zhèn)居住一定年限,有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工享受市民待遇。
第三,登記戶口應(yīng)該統(tǒng)一登記為居民戶口,不再劃分“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”,更不再分什么“城鎮(zhèn)戶口”、“自理糧戶口”;只是依據(jù)職業(yè)來確認(rèn)身份,這種確認(rèn)也僅僅具有統(tǒng)計(jì)意義。
(2)時(shí)機(jī)成熟時(shí)取消戶籍制度,由傳統(tǒng)的戶口登記最終轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝诘怯?并進(jìn)一步改革和完善我國現(xiàn)有的居民身份證制度。只有真正取消戶籍制,才能為勞動力在全社會流動創(chuàng)造條件,才能使每個(gè)公民有平等機(jī)會享受經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的好處。當(dāng)然,因?yàn)槎嗄陸艏七z留的很多問題不可能一下子解決,中國戶籍制徹底取消不會一蹴而就,但不管預(yù)計(jì)的困難有多大,都必須采取漸進(jìn)的方式,先在中小城鎮(zhèn)放開,然后在大城市放開。待時(shí)機(jī)成熟時(shí),取消戶籍制度,由傳統(tǒng)的戶口登記逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝诘怯?并進(jìn)一步改革和完善我國現(xiàn)有的居民身份證制度。
2.建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會保障形式
由于農(nóng)民工這一群體就業(yè)靈活、流動性強(qiáng)、收入水平低等特點(diǎn),不能簡單地將其納入現(xiàn)行的城市社會保障體系當(dāng)中,必須根據(jù)農(nóng)民工自身的特點(diǎn)建立起適合農(nóng)民工的社會保障制度。
(1)建立強(qiáng)制的工傷保險(xiǎn)制度。工傷保險(xiǎn)作為法定保險(xiǎn)項(xiàng)目應(yīng)在全國范圍內(nèi)強(qiáng)制執(zhí)行,并作為農(nóng)民工最基本的社會保障項(xiàng)目優(yōu)先得到確立。由于很多農(nóng)民工在勞動強(qiáng)度大、風(fēng)險(xiǎn)高、環(huán)境惡劣的行業(yè)工作,很容易成為工傷事故的犧牲品,并可能患上各種職業(yè)病,所以應(yīng)盡快強(qiáng)制推行和建立農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度,使農(nóng)民工得到相應(yīng)的撫恤和救助,以分散和化解農(nóng)民工所遭受的高職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)[8]。政府部門應(yīng)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)特定的制度,并依法保證其強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí),在工傷保險(xiǎn)制度改革過程中要逐步將農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)關(guān)系與城鎮(zhèn)正式職工并軌,并建立相應(yīng)的異地轉(zhuǎn)接持續(xù)機(jī)制。
&n [1] [2] 下一頁 bsp; (2)建立農(nóng)民工大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)制度。對于那些職業(yè)穩(wěn)定、有固定收入、已在城鎮(zhèn)居住多年的農(nóng)民工,應(yīng)實(shí)行與城鎮(zhèn)職工相同的社會統(tǒng)籌、個(gè)人賬戶相結(jié)合的醫(yī)療保險(xiǎn)制度;對不穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工建立大病醫(yī)療保險(xiǎn),著重保障當(dāng)期住院醫(yī)療;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的本地農(nóng)民工既可參加當(dāng)?shù)氐男滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療,也可參加農(nóng)民工大病醫(yī)療保險(xiǎn)。國家應(yīng)該強(qiáng)制建立農(nóng)民工大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)儲蓄賬戶,使每個(gè)進(jìn)城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工不論在哪個(gè)地區(qū)、哪個(gè)單位,都要定期存入一定比例的保險(xiǎn)金。凡參加大病醫(yī)療費(fèi)用統(tǒng)籌的農(nóng)民工均可持大病醫(yī)療卡到指定醫(yī)院接受治療。
(3)建立面向農(nóng)民工的最低生活保障以及社會救助制度。對于已在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)民工,納入城市最低生活保障制度,與城市居民享受同等待遇;對于那些流動性較大且年齡普遍較輕的農(nóng)民工,可為他們建立“公共勞動”制度,使城市農(nóng)民工在短暫失業(yè)之時(shí),能通過公共勞動維持最低的生活水平。對于遭遇意外傷害或重大疾病生活陷入困境的農(nóng)民工,可由政府給予臨時(shí)性的應(yīng)急救助。對于政府來說,這樣一種體制比單純的經(jīng)濟(jì)救助更有效、更節(jié)約成本。同時(shí),要實(shí)行多樣靈活的救助形式,如失業(yè)救助、社區(qū)互助、子女教育救助等。
(4)建立農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)制度。對于農(nóng)民工的失業(yè)保障,首先從農(nóng)民工進(jìn)入城市開始就要登記,繳納較低的保險(xiǎn)費(fèi)。在確定工作之后,用人單位向?qū)檗r(nóng)民工設(shè)立的失業(yè)保險(xiǎn)基金繳費(fèi),同時(shí)農(nóng)民工轉(zhuǎn)而繳納相對較高的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。農(nóng)民工失業(yè)以后,如果在失業(yè)保險(xiǎn)年限內(nèi),可以由社會保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)按月或按季度統(tǒng)一發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金;如果民工選擇回農(nóng)村,可以一次性返還基金中可返還的數(shù)額。
(5)建立農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)實(shí)行個(gè)人賬戶為主、社會統(tǒng)籌為輔的儲蓄積累制,提升農(nóng)民工的社會保障能力。此外,針對農(nóng)民工流動性大的特點(diǎn),在全國建立針對農(nóng)民工的社會保障網(wǎng)絡(luò),給他們設(shè)立個(gè)人賬戶,使他們無論在城市還是在農(nóng)村都可以使用。這樣就可以克服我國社會保障制度的城鄉(xiāng)分割和地域分割,個(gè)人賬戶不可轉(zhuǎn)移,社會保障網(wǎng)絡(luò)在全國無法對接和聯(lián)通的缺點(diǎn)。
3.加快相關(guān)的法律制度建設(shè)
我國在完善社會保障法律、法規(guī)的同時(shí),應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)民工的保護(hù),盡快出臺相關(guān)的法律、法規(guī),并逐步將一些取得市民資格的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系。
(1)對《勞動法》進(jìn)行必要的修改。通過修改《勞動法》專章對農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會救濟(jì)等保障制度作出規(guī)定。然后在此基礎(chǔ)上,制定專門的《農(nóng)民工社會保障法》,對農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會救濟(jì)等法律保障制度及其原則作出明確規(guī)定,以便為農(nóng)民工提供更有力的法律保障和社會保障。
(2)加快《社會保障法》的制定和頒布。根據(jù)農(nóng)民工的實(shí)際情況,專門制定關(guān)于農(nóng)民工社會保障的法規(guī),實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工社會保障的全國統(tǒng)籌。各地政府不能只局限于本地農(nóng)民工社會保障制度的制定,應(yīng)從全局出發(fā),互通有無,落后地區(qū)學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn),先進(jìn)地區(qū)帶動落后地區(qū)農(nóng)民工社會保障的建設(shè)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),農(nóng)民工社會保障制度比較發(fā)達(dá)的城市,可以采用統(tǒng)一的、現(xiàn)行效果較好的制度模板,再根據(jù)本地情況制定細(xì)則,以實(shí)現(xiàn)各城市間農(nóng)民工社會保障的一體化和自由轉(zhuǎn)接。
(3)還應(yīng)建立方便職工索賠與醫(yī)療救助的法規(guī)體系。比如,建立工傷案件的先予支付令制度。對于已經(jīng)申請工傷的職工,在工傷認(rèn)定期間,根據(jù)病情與醫(yī)療需要,由法院或勞動保障部門強(qiáng)令單位優(yōu)先支付住院醫(yī)療等與搶救病人有關(guān)的費(fèi)用。立法明確通過勞動能力的鑒定等級并可給農(nóng)民工一次性賠償;完善法律賦予一至四級的職工對一次性賠償與按月領(lǐng)取津貼的選擇權(quán)制度,這無疑是一種現(xiàn)實(shí)可行的方案。
4.加大政府財(cái)政投入
政府應(yīng)盡快改變目前用于社會保障的財(cái)政支出份額偏低、地方財(cái)政投入不到位的狀況,加大財(cái)政對社會保障的投入,合理提高社會保障支出占財(cái)政總支出的比重,加大對農(nóng)民工社會保障投入。這為改善農(nóng)民工社會保障提供了物質(zhì)的保障。
(1)除通過土地?fù)Q保障、單位繳費(fèi)等措施之外,國家應(yīng)該承擔(dān)絕大部分的基金。國家可以通過開征社會保障稅、發(fā)行國債和彩票征收個(gè)人所得稅、信息稅、遺產(chǎn)稅等渠道解決,簡單來說,國家可以從稅收中抽出一部分資金用作農(nóng)民工的社會保障的基金。
(2)在農(nóng)民工出入城市與農(nóng)民工輸出地區(qū)建立一種橫向的財(cái)政支付制度。農(nóng)民工為城市創(chuàng)造了巨大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益,但是他們享受城市公共產(chǎn)品的份額明顯低于城市居民,建立這種財(cái)政支付制度可以看作是城市對農(nóng)民工的補(bǔ)償。這種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基金,應(yīng)當(dāng)全部進(jìn)入財(cái)政支付接收地區(qū)的農(nóng)村社會保障基金和農(nóng)民工社會保障基金上一頁 [1] [2]
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