日本官方發(fā)展援助政策探析

日本官方發(fā)展援助政策探析　官方發(fā)展援助或稱(chēng)政府開(kāi)發(fā)援助(Official  Development  Assistance,ODA)作為發(fā)達(dá)國(guó)　家(經(jīng)合組織國(guó)家)對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供的贈(zèng)與比率不低于25%的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)援助，(注：參　見(jiàn)[日]吉川智教：“開(kāi)發(fā)援助合作中的贈(zèng)與因素概念及其經(jīng)濟(jì)學(xué)性質(zhì)”，[日]亞洲經(jīng)濟(jì)　研究所《亞洲經(jīng)濟(jì)》1986年6月號(hào)。本文不擬考察國(guó)際組織和民間團(tuán)體實(shí)施的開(kāi)發(fā)援助　問(wèn)題。)從二戰(zhàn)后直到今天，對(duì)國(guó)際關(guān)系的發(fā)展變化都具有深刻的影響，因而一直是國(guó)　際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要課題之一。日本的ODA在1989—1996年超過(guò)美國(guó)，成為世界第一援　助大國(guó)(除1990年外)，占OECD成員國(guó)提供ODA總額的1/4以上。因此研究日本的ODA政策　，對(duì)于分析日本外交，把握其外交戰(zhàn)略走向無(wú)疑具有重要意義。
　　　　　　一、從“開(kāi)發(fā)援助”到“戰(zhàn)略援助”
　　“開(kāi)發(fā)援助”和“戰(zhàn)略援助”是日本ODA政策中具有主導(dǎo)作用的兩大政策理念，兩者貫　穿于ODA決策和實(shí)施的全過(guò)程，在不同的時(shí)期規(guī)定著ODA政策的走向。20世紀(jì)70年代以來(lái)　，后者的地位和作用不斷上升，成為與前者并駕齊驅(qū)的兩大支柱理念之一。
　　“開(kāi)發(fā)援助”的政策理念認(rèn)為對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助可以促進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益。(注　：[日]松井謙：《經(jīng)濟(jì)合作》，有斐閣1983年，第134—136頁(yè)。)二戰(zhàn)后，重建國(guó)民經(jīng)　濟(jì)、重返國(guó)際社會(huì)是日本國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的最大目標(biāo)。因此，日本政府把ODA與本國(guó)經(jīng)濟(jì)　利益的擴(kuò)大化緊密結(jié)合，并確定與其有著傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的東南亞國(guó)家為首選對(duì)象。在雙　邊援助方面(注：ODA在援助渠道上可以分為雙邊和多邊兩大類(lèi)。)，50年代日本從南亞　、東南亞國(guó)家招收的進(jìn)修生占總數(shù)的94%，派往該地區(qū)的專(zhuān)家占總數(shù)的86.5%。1960—19　78年，日本ODA總額為35億美元，其中90%投向亞洲，僅東盟五國(guó)就占39.3%。1971—198　2年，日本ODA的90%投向亞洲，其中東南亞和韓國(guó)占68.5%，南亞28.8%，西亞中東0.7%　。(注：[日]稻田十一：“對(duì)外援助”，有賀貞等：《國(guó)際政治講座·日本的外交》第4　卷，東京大學(xué)出版會(huì)1989年，第184—185頁(yè)。)在多邊援助方面，日本政府于1966年倡　導(dǎo)成立了“東南亞開(kāi)發(fā)閣僚會(huì)議”，設(shè)立亞洲農(nóng)業(yè)特別基金、東南亞漁業(yè)開(kāi)發(fā)中心、東　南亞貿(mào)易投資與觀光中心，積極推進(jìn)與東南亞的經(jīng)濟(jì)合作。1966年12月亞洲開(kāi)發(fā)銀行成　立，日本以2億美元、18.2%的最高出資率掌握主控權(quán)。到1978年，日本取代美國(guó)成為援　助亞洲的最大國(guó)。(注：根據(jù)[日]通產(chǎn)省＜年報(bào)＞各年版統(tǒng)計(jì)。)ODA推進(jìn)了日本與亞洲各　國(guó)的經(jīng)濟(jì)往來(lái)，使日本利用亞洲的市場(chǎng)和資源，完成了恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略任務(wù)并轉(zhuǎn)入　高速增長(zhǎng)。
　　鑒于戰(zhàn)敗國(guó)的特殊國(guó)情，日本政府強(qiáng)調(diào)ODA政策行為的“民間化”，有意淡化官方色彩　，并于1953年12月提出：對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作主要依靠民間的創(chuàng)意和主動(dòng)，政府將積極提供幫　助。但實(shí)際上日本向東南亞國(guó)家提供ODA，主觀上具有通過(guò)支持美國(guó)的亞洲政策和亞洲　盟國(guó)來(lái)鞏固日美同盟關(guān)系、維護(hù)周邊地區(qū)穩(wěn)定的安全戰(zhàn)略意圖；客觀上則借助“替代賠　償”的形式提供經(jīng)濟(jì)援助，與東南亞各國(guó)大體上完成“戰(zhàn)后處理”，恢復(fù)外交關(guān)系，實(shí)　現(xiàn)了回歸國(guó)際社會(huì)，提高國(guó)際地位的政治外交目的。
　　日本經(jīng)濟(jì)在20世紀(jì)60年代的加速發(fā)展使其ODA事業(yè)進(jìn)入迅速發(fā)展階段。日本加入國(guó)際開(kāi)　發(fā)援助體系，成為援助主體國(guó)；美國(guó)要求日本分擔(dān)更多的國(guó)際責(zé)任，成為促使日本擴(kuò)大　ODA的客觀壓力；日本國(guó)際收支改善，具備了擴(kuò)大ODA規(guī)模的物質(zhì)能力。于是，日本先后　成立了“海外經(jīng)濟(jì)合作基金”(1961)、“海外技術(shù)合作事業(yè)團(tuán)”(1962)、“海外移住事　業(yè)團(tuán)”(1963)和“青年海外協(xié)力隊(duì)”(1965)。日本學(xué)者認(rèn)為這是日本ODA事業(yè)的開(kāi)始，(　注：[日]鈴木啟之：“現(xiàn)代日本對(duì)外援助的結(jié)構(gòu)變化”，大阪大學(xué)經(jīng)營(yíng)學(xué)會(huì)《經(jīng)營(yíng)研究　》38卷3號(hào)。)1965年也被稱(chēng)為日本的“經(jīng)濟(jì)援助元年”(注：[日]《國(guó)際開(kāi)發(fā)雜志》200　2年11月，第36頁(yè)。)。
　　70年代，國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了對(duì)日本有利的變化。美國(guó)政府調(diào)整外交戰(zhàn)略，美蘇關(guān)系相　對(duì)緩和，國(guó)際環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定；經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展使日本綜合實(shí)力日益增強(qiáng)，國(guó)際社會(huì)要求日　本提供更多的ODA；同時(shí)日本政府的大國(guó)欲望逐漸上升，ODA政策開(kāi)始更多地考慮政治安　全因素，意圖通過(guò)經(jīng)濟(jì)援助維護(hù)綜合戰(zhàn)略利益，非經(jīng)濟(jì)性的戰(zhàn)略意圖日趨明顯，“戰(zhàn)略　援助”的理念色彩開(kāi)始強(qiáng)化。尤其是兩次“石油危機(jī)”后，日本政府加強(qiáng)對(duì)中東產(chǎn)油國(guó)　的援助，全力開(kāi)展“能源外交”、“石油外交”，把事關(guān)國(guó)家生存與發(fā)展的“綜合安全　保障”作為外交的指導(dǎo)性戰(zhàn)略，ODA政策也開(kāi)始了從“開(kāi)發(fā)援助”為主向“戰(zhàn)略援助”　為主的轉(zhuǎn)換過(guò)程。
　　1973年10月，“齋月戰(zhàn)爭(zhēng)”爆發(fā)，阿拉伯石油輸出國(guó)組織(OPEC)運(yùn)用“石油武器”，　宣布對(duì)支持以色列的美、日等西方國(guó)家實(shí)行石油禁運(yùn)。能源供應(yīng)短缺引發(fā)了日本國(guó)內(nèi)的　經(jīng)濟(jì)混亂、社會(huì)動(dòng)蕩和國(guó)民恐慌。因美國(guó)不能保障對(duì)日石油供應(yīng)，日本政府以綜合安全　保障戰(zhàn)略新思維對(duì)中東政策進(jìn)行了重大調(diào)整。1973年11月22日，日本內(nèi)閣官房長(zhǎng)官二階　堂進(jìn)宣布的“新中東政策”表明了日本從親美、親以轉(zhuǎn)為親阿拉伯國(guó)家的重大政策轉(zhuǎn)變　。(注：[日]外務(wù)�。骸段覈�(guó)的外交近況》，1978年，第24頁(yè)。)這是戰(zhàn)后“唯美是從”　的日本外交第一次在重大地區(qū)政策上的“自主決斷”。
　　新中東政策帶動(dòng)了“石油外交”、“援助外交”的展開(kāi)。1973年12月10—28日，日本　政府緊急派遣副首相三木武夫訪問(wèn)中東八國(guó)；12月17日，日本代表在聯(lián)合國(guó)大會(huì)投票支　持阿拉伯國(guó)家關(guān)于對(duì)以色列占領(lǐng)區(qū)的自然資源擁有主權(quán)的提案；12月25日，前外相小坂　善太郎作為特使訪問(wèn)OPEC，承諾援助金額高達(dá)5000億日元。OPEC最終認(rèn)定日本為“友好　國(guó)家”，同意根據(jù)日本的需要提供石油。1973—1977年間，日本政府先后派通產(chǎn)相中曾　根康弘、通產(chǎn)相河本敏夫等人攜帶ODA預(yù)案，穿梭走訪阿拉伯各國(guó)。西方媒體將此描述　為：日本人口袋里揣滿(mǎn)了日元去討好阿拉伯人。1978年9月5—12日，福田首相作為日本　戰(zhàn)后第一位出訪中東的首相訪問(wèn)了伊朗、卡塔爾、阿聯(lián)酋和沙特，稱(chēng)中東地區(qū)為日本的　“生命線”，(注：[日]《朝日新聞》1978年9月8日。)提升了中東石油在日本外交中的　地位。日本對(duì)中東各國(guó)提供的ODA從1971年的908億日元，激增為1974年的3796億日元，　1975年達(dá)到6209億日元。70年代后期，日本對(duì)中東的ODA占總量的10%左右，(注：[日]　亞洲太平洋研究會(huì)：《中東的政治形勢(shì)和日本的選擇》，1976年，第171頁(yè)。)對(duì)中東的　貿(mào)易額也大幅增長(zhǎng)到占日本外貿(mào)總額的20%以上，中東成為日本的重要貿(mào)易對(duì)象。(注：　[日]外務(wù)�。骸段覈�(guó)的外交近況》，1978年，第45頁(yè)。)
　　“石油危機(jī)”對(duì)日本的主權(quán)、領(lǐng)土和國(guó)民生命財(cái)產(chǎn)沒(méi)有構(gòu)成直接威脅，但威脅到經(jīng)濟(jì)　安全，是日本政府需要依據(jù)“綜合安全保障戰(zhàn)略”加以應(yīng)對(duì)的重要問(wèn)題�！笆�油外交”　、“能源外交”是這一戰(zhàn)略的第一次外交實(shí)踐。以O(shè)DA為主要手段的日本中東外交，不　僅迅速改善了與OPEC的關(guān)系，保障了其海外石油供應(yīng)的穩(wěn)定，而且使日本ODA進(jìn)入中東　和北非，開(kāi)始了其“全球化”進(jìn)程，產(chǎn)生了具有戰(zhàn)略意義的安全保障效應(yīng)。
　　　　　　二、ODA政策的戰(zhàn)略化
　　1979年，蘇聯(lián)入侵阿富汗和越南入侵柬埔寨直接威脅到日本從中東到遠(yuǎn)東的能源運(yùn)輸　“生命線”安全。日本適應(yīng)美國(guó)的戰(zhàn)略，強(qiáng)化西方集體對(duì)抗蘇聯(lián)擴(kuò)張的意識(shí)，把ODA作　為戰(zhàn)略資源，加大對(duì)阿富汗周邊和東南亞地區(qū)的援助，突出其為國(guó)際社會(huì)做“貢獻(xiàn)”的　戰(zhàn)略意圖。
　　1980年11月，日本外務(wù)省發(fā)表題為《經(jīng)濟(jì)合作的理念》的文件，首次公開(kāi)闡述ODA政策　主張，表示將繼續(xù)積極配合美國(guó)全球戰(zhàn)略，向美蘇爭(zhēng)奪激烈的前沿國(guó)家和重點(diǎn)地區(qū)提供　ODA，以加強(qiáng)西方陣營(yíng)在全球戰(zhàn)略要點(diǎn)地區(qū)的影響力和控制力；同時(shí)，為提升日本的國(guó)　際政治地位和擴(kuò)大國(guó)際政治影響，將更多的發(fā)展中國(guó)家納入援助對(duì)象，開(kāi)展積極、主動(dòng)　、廣泛的“援助外交”。1981年4月，外務(wù)省經(jīng)濟(jì)合作局和經(jīng)濟(jì)合作研究會(huì)共同出版《　經(jīng)濟(jì)合作的理念——為何要提供政府開(kāi)發(fā)援助》，重申國(guó)際和平與安全、相互依存、人　道主義、環(huán)境保護(hù)、支持發(fā)展中國(guó)家自助努力等ODA的政策理念。1988年版的《ODA白皮　書(shū)》也指出：“不僅要有效運(yùn)用這一援助來(lái)實(shí)現(xiàn)我國(guó)的綜合安全保障，還要作為發(fā)達(dá)的　民主主義國(guó)家，為地區(qū)乃至世界的和平與穩(wěn)定作出貢獻(xiàn)�！�(注：參見(jiàn)[日]佐藤秀雄：　《ODA的世界》，日本圖書(shū)刊行會(huì)1997年版；[日]外務(wù)省經(jīng)濟(jì)合作局和經(jīng)濟(jì)合作研究會(huì)　共同出版的題為《經(jīng)濟(jì)合作的理念——為何要提供政府開(kāi)發(fā)援助》，[日]國(guó)際合作推進(jìn)　協(xié)會(huì)1981年版；[日]小野五郎：“經(jīng)濟(jì)合作‘理念’的評(píng)價(jià)”，[日]亞洲經(jīng)濟(jì)研究所《　亞洲經(jīng)濟(jì)》1991年6月號(hào)，第19—34頁(yè)。)上述文件都把“維護(hù)國(guó)際和平與安全”放在首　位，強(qiáng)調(diào)ODA是維護(hù)“綜合安全保障”、走向政治大國(guó)、構(gòu)筑國(guó)際秩序的必要成本，其　中包括保證國(guó)際和平、維護(hù)經(jīng)濟(jì)大國(guó)地位、促進(jìn)國(guó)家間相互依存、創(chuàng)立非西歐發(fā)展模式　等多項(xiàng)成本，突出了ODA政策的戰(zhàn)略理念和基于國(guó)家安全而制定、實(shí)施ODA政策的政治動(dòng)　因，表明了日本ODA在政策理念的層面上戰(zhàn)略化的新進(jìn)展。
　　日本ODA政策理念的戰(zhàn)略化體現(xiàn)在投放地域的選擇上：既向毗鄰中東的土耳其、扼守蘇　伊士運(yùn)河的埃及、控制紅海航線的蘇丹、與阿富汗交界的巴基斯坦、位于東南亞的泰國(guó)　和朝鮮半島的韓國(guó)等具有戰(zhàn)略意義的國(guó)家提供或增加ODA；又對(duì)與西方價(jià)值觀念不一致　、親近蘇聯(lián)的越南、柬埔寨、古巴、安哥拉、阿富汗、埃塞俄比亞等國(guó)，采取“削減援　助”、“停止援助”、“不再提供新援助”等多種方式予以制裁。這些向沖突地區(qū)周邊　國(guó)家或全球戰(zhàn)略要點(diǎn)地區(qū)提供的戰(zhàn)略型ODA，首先考慮美蘇冷戰(zhàn)對(duì)抗的戰(zhàn)略需要，支持　美國(guó)的全球戰(zhàn)略，不再僅僅考慮是否有利于日本的經(jīng)濟(jì)利益，不再諱言作為“西方一員　”的政治立場(chǎng)和意識(shí)形態(tài)動(dòng)因，以及支援西方整體戰(zhàn)略、維護(hù)既存國(guó)際秩序的戰(zhàn)略意圖　。(注：參見(jiàn)五十嵐武士編：《日本的ODA與國(guó)際秩序》，[日]國(guó)際問(wèn)題研究所1990年版　。)
　　日本戰(zhàn)略型ODA按分配對(duì)象區(qū)分為兩種類(lèi)型：一是對(duì)于西方安全具有重要戰(zhàn)略地位、與　日本經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系不大、但某些突發(fā)性事件或國(guó)際危機(jī)迅速?gòu)?qiáng)化其戰(zhàn)略意義的國(guó)家。這　類(lèi)ODA具有隨著危機(jī)的變化而大起大落的特點(diǎn)，當(dāng)危機(jī)緩解或得到解決，ODA將迅速減少　。如第二次石油危機(jī)時(shí)，日本對(duì)土耳其的ODA從1979年的3200萬(wàn)美元激增至1980年的2.1　3億美元，增長(zhǎng)近6倍。1991年海灣戰(zhàn)爭(zhēng)期間，日本為多國(guó)部隊(duì)和海灣周邊國(guó)家提供了13　0億美元的援助。其中對(duì)埃及的援助從1989年的7870萬(wàn)美元增至1991年的6.166億美元，　對(duì)約旦的援助從1220萬(wàn)美元增至4.307億美元，分別增長(zhǎng)6.5倍和35倍；戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，對(duì)　兩國(guó)的援助分別減少到1993年的2.751億美元和4550萬(wàn)美元。二是既與日本經(jīng)貿(mào)關(guān)系密　切、對(duì)日本安全具有重要意義，又在西方和美國(guó)的全球戰(zhàn)略中占有重要地位的國(guó)家，如　韓國(guó)和東盟國(guó)家，日本政府往往結(jié)合戰(zhàn)略目的和經(jīng)濟(jì)需要加強(qiáng)援助。這類(lèi)ODA具有長(zhǎng)期　穩(wěn)定、波動(dòng)不大或逐年增加的特點(diǎn)。(注：Juichi  Inada,“Japan's  Aid  Diplomacy:Economic,Political  or  Strategic?”in  Kathleen  Newland  ed.The  InternationalRelations  of  Japan,Macmillan,London,1996,
pp.100-105.)
　　日本ODA政策戰(zhàn)略化的最重要特征是承擔(dān)對(duì)美戰(zhàn)略配合義務(wù)。自日美經(jīng)濟(jì)援助政策協(xié)商　會(huì)議于1978年開(kāi)始運(yùn)作后，美國(guó)一再要求日本向具有安全意義的戰(zhàn)略要點(diǎn)地區(qū)增加援助　。1980年，大平首相的私人咨詢(xún)機(jī)構(gòu)“綜合安全保障研究小組”提出的“綜合安全保障　”戰(zhàn)略指出：對(duì)美國(guó)具有重要意義的全球戰(zhàn)略要點(diǎn)，包括“從軍事的視點(diǎn)出發(fā)具有重要　戰(zhàn)略地位的發(fā)展中國(guó)家”和位于“國(guó)際紛爭(zhēng)周邊的國(guó)家和地區(qū)”，日本“不僅要向重要　原材料的供給國(guó)提供援助，而且也不能不從軍事的視點(diǎn)出發(fā)，向具有重要戰(zhàn)略地位的發(fā)　展中國(guó)家提供援助”。(注：參見(jiàn)丹尼斯·雅斯托莫：《戰(zhàn)略援助與日本外交》，同文　館1989年版。)1983年中曾根首相訪美，強(qiáng)調(diào)日美是“命運(yùn)共同體”，具有“重要的同　盟關(guān)系”，承諾日本將為世界和平與穩(wěn)定加強(qiáng)對(duì)“重點(diǎn)地區(qū)的援助”。1988年竹下首相　訪歐時(shí)發(fā)表“國(guó)際合作構(gòu)想”，表示將通過(guò)擴(kuò)充ODA加強(qiáng)國(guó)際交流，為國(guó)際和平與安全　作出貢獻(xiàn)；強(qiáng)調(diào)ODA的首要目的不再是“經(jīng)濟(jì)合作”，而是“和平合作”；說(shuō)明日本不　再滿(mǎn)足于僅靠ODA的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)影響國(guó)際局勢(shì)，而要更直接地在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮更大的政　治安全作用。這一構(gòu)想表現(xiàn)在具體操作上就是把配合美國(guó)全球戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)日本國(guó)家戰(zhàn)略　作為ODA決策的重要參數(shù)，即使因此損害一定的經(jīng)濟(jì)利益也在所不惜。日本政府把注重　西方總體戰(zhàn)略、配合美國(guó)全球戰(zhàn)略的ODA稱(chēng)為“和平援助”，而學(xué)者則直言不諱的稱(chēng)之　為“戰(zhàn)略援助”。(注：參見(jiàn)丹尼斯·雅斯托莫：《戰(zhàn)略援助與日本外交》，同文館198　9年版。)
　　　　　　三、ODA政策的政治化與全方位外交
　　冷戰(zhàn)結(jié)束后，日本政府開(kāi)始淡化以解決“南北問(wèn)題”為依歸的“經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)型”O(jiān)DA，轉(zhuǎn)　而實(shí)施基于本國(guó)意識(shí)形態(tài)、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和西方戰(zhàn)略要求、對(duì)受援國(guó)施加政治影響的“政治　戰(zhàn)略型”O(jiān)DA，體現(xiàn)出其積極追求“政治大國(guó)”地位的戰(zhàn)略意圖，以及外交決策自主化　、價(jià)值觀念多元化、戰(zhàn)略預(yù)期目標(biāo)多樣化的特點(diǎn)。
　　1990年的日本《ODA白皮書(shū)》首次提及“ODA要考慮改變戰(zhàn)后以來(lái)的傳統(tǒng)做法”(注：[　日]外務(wù)�。骸禣DA白皮書(shū)》1990年，第3頁(yè)。)。1991年4月，日本政府閣僚會(huì)議通過(guò)的　《關(guān)于發(fā)展中國(guó)家的軍事支出與我國(guó)政府開(kāi)發(fā)援助的實(shí)施原則》指出：“(1)為了國(guó)際　軍備管理，將注意被援助國(guó)軍事支出的動(dòng)向；(2)為了推進(jìn)國(guó)際社會(huì)不擴(kuò)散大規(guī)模殺傷　性武器的努力，將注意被援助國(guó)開(kāi)發(fā)、制造此類(lèi)武器的動(dòng)向；(3)為了防止國(guó)際沖突，　將注意被援助國(guó)的武器輸出輸入的動(dòng)向；(4)注意被援助國(guó)在促進(jìn)政治民主化、引進(jìn)市　場(chǎng)導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)方面所作出的努力，以及對(duì)于基本人權(quán)、自由的保障情況，同時(shí)還要考慮　兩國(guó)關(guān)系、包括被援助國(guó)的安全保障環(huán)境在內(nèi)的國(guó)際局勢(shì)、被援助國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況等　因素�！�(注：[日]佐佐木芳：《跨海出動(dòng)的自衛(wèi)隊(duì)——PKO立法與政治權(quán)力》，巖波書(shū)　店1992年，第105—106頁(yè)。)首次全面闡述了ODA政策的新理念。1991年4月10日，海部　首相在眾議院預(yù)算委員會(huì)首次公開(kāi)提出實(shí)施ODA的四項(xiàng)原則。1992年6月30日，宮澤內(nèi)閣　發(fā)表包括上述“四原則”的《ODA政策大綱》，將政治和安全等非經(jīng)濟(jì)性因素引入經(jīng)濟(jì)　開(kāi)發(fā)型的ODA，使ODA服從于政治、安全的戰(zhàn)略需要和意識(shí)形態(tài)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化了ODA　的政治色彩，并強(qiáng)調(diào)如果受援國(guó)違反“四原則”，日本將采取削減乃至停止援助等措施　。(注：參見(jiàn)[日]外務(wù)�。骸禣DA白皮書(shū)》1992年版，總則部分。)“ODA大綱”的出臺(tái)使　日本ODA政策實(shí)現(xiàn)了法制化、成文化，同時(shí)也意味著日本政府以往一貫奉行的“政、經(jīng)　分離”原則被基本放棄，此后日本ODA的提供與否、金額增減及中止或恢復(fù)，將不再主　要考慮受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況等純經(jīng)濟(jì)因素，而以政治、安全因素作為重要的、甚至是主要　的參照。這種根本性和方向性的重大政策轉(zhuǎn)變標(biāo)志著日本ODA政策從“貿(mào)易、投資、技　術(shù)”“三位一體”的“開(kāi)發(fā)援助”向突出“政治安全”的“戰(zhàn)略援助”的轉(zhuǎn)型，是日本　從經(jīng)濟(jì)大國(guó)走向政治大國(guó)的重要標(biāo)志。
　　如果說(shuō)20世紀(jì)90年代以前日本ODA的發(fā)展是通過(guò)“倍增計(jì)劃”增加援助金額的“規(guī)模擴(kuò)　張型”，那么90年代以后則是不斷提出ODA政策構(gòu)想，通過(guò)提高ODA的綜合效應(yīng)，謀求在　國(guó)際援助體系的各個(gè)領(lǐng)域掌握主導(dǎo)權(quán)，成為“實(shí)際主導(dǎo)型”的ODA大國(guó)。主要體現(xiàn)在兩　個(gè)方面。一是加強(qiáng)環(huán)保ODA。日本外交在超越傳統(tǒng)政治、安全分野的環(huán)境保護(hù)等跨國(guó)界　問(wèn)題上的行動(dòng)尤為引人矚目，政府在1991年?yáng)|京國(guó)際會(huì)議上發(fā)表了《地球環(huán)境東京宣言　·行動(dòng)計(jì)劃》；在1992年6月聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展特別會(huì)議上提出“支援面向21世紀(jì)的環(huán)　境與開(kāi)發(fā)”的政策構(gòu)想，承諾五年內(nèi)提供9000—1萬(wàn)億日元的環(huán)保援助；到1996年已撥　款9796億日元，提前一年完成所承諾的數(shù)字指標(biāo)；(注：櫻井明巧：“地球環(huán)境問(wèn)題與　日本外交”，[日]《國(guó)際問(wèn)題》1997年3月號(hào)。)在1997年12月京都會(huì)議上努力促成與會(huì)　各國(guó)簽署了關(guān)于削減二氧化碳排放量的“京都議定書(shū)”。日本還先后兩次主持召開(kāi)“非　洲開(kāi)發(fā)會(huì)議”，提出以人道主義、環(huán)境保護(hù)、相互依存、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)為理念的“新開(kāi)發(fā)援　助戰(zhàn)略”和“東京行動(dòng)計(jì)劃”，得到經(jīng)合組織開(kāi)發(fā)援助委員會(huì)(DAC)成員國(guó)的一致贊同　，成為國(guó)際社會(huì)援助非洲的指導(dǎo)性政策方針。(注：“日本的ODA：國(guó)家利益與國(guó)際貢獻(xiàn)　”，[日]《國(guó)際論壇》1999年1月。)日本加強(qiáng)環(huán)保ODA是想在政治、安全以外的國(guó)際事　務(wù)上掌握主動(dòng)權(quán)，為在國(guó)際新秩序中發(fā)揮主導(dǎo)作用打下堅(jiān)實(shí)而廣泛的基礎(chǔ)。外務(wù)省地球　環(huán)境大使赤尾信敏對(duì)此毫不隱諱：“地球環(huán)保事業(yè)迄今為止尚無(wú)發(fā)揮主導(dǎo)作用的國(guó)家，　……不管是哪一國(guó)，只要對(duì)這一事業(yè)作出最大貢獻(xiàn)，就理所當(dāng)然地居于領(lǐng)導(dǎo)地位�！�(　注：赤尾信敏：“我國(guó)的環(huán)保外交”，[日]《國(guó)際經(jīng)濟(jì)論壇》1997年第2期，第9頁(yè)。)
　　二是重視人權(quán)ODA。日本政府認(rèn)為：冷戰(zhàn)后國(guó)際社會(huì)的主要矛盾從東西對(duì)抗轉(zhuǎn)為南北依　存，南方、北方同生活在一個(gè)地球上，彼此利益相輔相成、相互滲透，只有促進(jìn)南方發(fā)　展才能保證北方繁榮，日本ODA政策的重心也應(yīng)轉(zhuǎn)向構(gòu)筑穩(wěn)定的南北關(guān)系。20世紀(jì)90年　代，外務(wù)省先后發(fā)表《貧困與人的開(kāi)發(fā)》、《人間開(kāi)發(fā)報(bào)告書(shū)》等文件，強(qiáng)調(diào)通過(guò)ODA　緩解和消除對(duì)于人類(lèi)生存、生活和尊嚴(yán)等方面構(gòu)成的威脅，尤其是人口跨境轉(zhuǎn)移、難民　、毒品、環(huán)境污染、恐怖主義、艾滋病、有組織犯罪等全球性問(wèn)題。1999年日本《政府　開(kāi)發(fā)援助中期政策》明確表示要將“人的安全保障”作為重要的外交課題之一。ODA政　策中的“人權(quán)”因素上升，援助重點(diǎn)也從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的硬件援助，轉(zhuǎn)向醫(yī)療衛(wèi)生、國(guó)　民教育、改善生態(tài)環(huán)境等“以人為本”的“軟件”援助。
　　日本ODA政策的政治化完成了對(duì)外援助從經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)為主到政治戰(zhàn)略為主的理念轉(zhuǎn)換。作　為日本對(duì)外關(guān)系的重要、有效手段，并與政治大國(guó)戰(zhàn)略相適應(yīng)，日本的ODA越來(lái)越突出　地為其政治、外交和安全利益服務(wù)，以圖擴(kuò)大在國(guó)際事務(wù)中的發(fā)言權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，在配合　美國(guó)戰(zhàn)略的同時(shí)實(shí)現(xiàn)本國(guó)戰(zhàn)略意圖和政治安全目標(biāo)。1998年的《ODA白皮書(shū)》指出：“　我國(guó)的援助額已達(dá)到如此規(guī)模，事實(shí)上已具有前所未有的外交意義�！�(注：參見(jiàn)[日]　外務(wù)�。骸禣DA白皮書(shū)》1998年版，總則部分。)
　　一是積極承擔(dān)國(guó)際安全責(zé)任。冷戰(zhàn)結(jié)束使兩極格局下被壓抑的民族矛盾、宗教糾紛、　恐怖主義等不安定因素大規(guī)模地釋放出來(lái)，對(duì)世界和平與安全構(gòu)成了新的威脅和挑戰(zhàn)�！∪绾蜗�弭或控制這些危險(xiǎn)因素，成為日本ODA的新重點(diǎn)。1994年版《ODA白皮書(shū)》指出：　對(duì)于地區(qū)沖突“不僅應(yīng)從人道的觀點(diǎn)，而且還應(yīng)從建設(shè)新的和平秩序的觀點(diǎn)出發(fā)，作出　積極貢獻(xiàn)”，(注：[日]外務(wù)�。骸段覈�(guó)的政府開(kāi)發(fā)援助》上卷，1994年版，第43頁(yè)。)　提出在國(guó)際和平與安全事務(wù)方面加強(qiáng)援助、承擔(dān)責(zé)任。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，日本多次　參加聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)，先后向莫桑比克、盧旺達(dá)、柬埔寨派出了維和人員，同時(shí)積極提　供經(jīng)濟(jì)援助。日本作為東道主先后主持了援助柬埔寨、阿富汗經(jīng)濟(jì)重建的國(guó)際會(huì)議，并　成為主要出資國(guó)，形成資金與人力同出、政治與經(jīng)濟(jì)并舉的外交新模式。2001年“9·1　1事件”后，美國(guó)軍事打擊阿富汗塔利班。日本政府依據(jù)“聯(lián)合防衛(wèi)指針”，通過(guò)“反　恐怖三法案”，向印度洋派出多艘軍艦、包括具有強(qiáng)大電子作戰(zhàn)能力的宙斯盾驅(qū)逐艦，　為美軍提供后勤支援。這是戰(zhàn)后日本第一次在戰(zhàn)時(shí)向美軍提供援助，突破了對(duì)美軍支援　限制在“平時(shí)”和“不行使集體自衛(wèi)權(quán)”的法律禁區(qū)。借助“反恐”的時(shí)機(jī)和名義，日　本終于實(shí)現(xiàn)了在聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)之外，向海外長(zhǎng)期派兵的目的。日本艦隊(duì)所經(jīng)過(guò)的東南　亞國(guó)家“之所以作出‘理解’的表態(tài)，是因?yàn)椴幌胧�去日本的援助和日本的大市�?chǎng)”(　注：[日]《日本經(jīng)濟(jì)新聞》2001年11月4日。)。ODA發(fā)揮了對(duì)于日本來(lái)說(shuō)最理想的政治　效應(yīng)。
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