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全球化時(shí)代的政治管理模式

全球化時(shí)代的政治管理模式 全球化時(shí)代的政治管理模式

俞可平

自從有了國家及其政府以後,善政便成為人們所期望的理想政治管理模式,這一點(diǎn)古今中外概莫例外。我國古已稱之為“善政”,大體相當(dāng)於英語里所說的“ GoodGovernment ”(可直譯為“良好的政府”或“良好的統(tǒng)治”)。在中國傳統(tǒng)政治文化中,善政的最主要意義,就是指給官員帶來清明和威嚴(yán)的公道和廉潔,各級官吏像父母一樣熱愛和對待自己的子民,沒有私心,沒有偏愛。不過,更抽象地說,善政的內(nèi)容,無論在中國還是在外國,在古代還在現(xiàn)代,都基本類似,一般都包括以下幾個(gè)要素:嚴(yán)明的法度、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務(wù)。毫無疑問,只要政府存在一天,這樣的善政將始終是公民對於政府的期望和理想。

但是,善政在政治理想中的這種長期獨(dú)占鱉頭的地位,從90年代以後卻在世界各國日益遭到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。與善政構(gòu)成挑戰(zhàn)的是“善治”,其英文名為 GoodGovernance (可直譯為“良好的治理”等)。世界銀行1992年年度報(bào)告的標(biāo)題就是“治理與發(fā)展”(GovernanceAndDevelopment),《國際社會(huì)科學(xué)雜志》 1998年第3 期還出了一個(gè)名為“治理”(Governance)專號!爸卫怼保╣overnance)與“統(tǒng)治”(government)從詞面上看似乎差別并不大,但其實(shí)含義卻有很大的不同。

治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序,滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo),控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng),以最大限度增進(jìn)公共利益。從政治學(xué)的角度看,治理是指政治管理的過程,它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ),處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的運(yùn)用。治理作為一種政治管理過程,也像政府統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力,這是兩者的共同之處。但兩者有一個(gè)基本的,甚至可以說是本質(zhì)性的區(qū)別,這就是,治理雖然需要權(quán)威,但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān);而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。所以,治理是一個(gè)比政府更寬泛的概念,從現(xiàn)代的公司到大學(xué)直至基層的社區(qū),如果要高效而有序地運(yùn)行,可以沒有政府的統(tǒng)治,但卻不能沒有治理。

90 年代後,在英語的政治學(xué)文獻(xiàn)中,善治概念的使用率直線上升,成為出現(xiàn)頻率最高的術(shù)語之一。善治究竟意味著甚麼?它的本質(zhì)特徵是甚麼?它有哪些基本要素?對這些問題政治學(xué)家們尚在爭論之中。不過,從業(yè)已發(fā)表的文獻(xiàn)中,我們已經(jīng)能夠發(fā)現(xiàn)一些共同的東西。

概括地說,善治就是使公共利益最大化的政治管理過程。善治的本質(zhì)特徵,就在於它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與民社會(huì)的一種新穎關(guān)系,是兩者的最佳狀態(tài)。構(gòu)成善治的基本要素有以下6個(gè):

(1) 合法性(legitimacy)。它指的是社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的依

M 狀態(tài)。它與法律規(guī)范沒有直接的關(guān)系,從法律的角度看是合法的(legal)東西,并不必然具有合法性。反之,具有合法性的作用,也不見得一定符合法律的條文。只有哪些被一定范圍內(nèi)的人們內(nèi)心所體認(rèn)的權(quán)威和秩序,才具有政治學(xué)中所說的合法性。合法性越大,善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途徑,是盡可能增加公民的共識(shí)和政治認(rèn)同感。所以,善治要求有關(guān)的管理機(jī)構(gòu)和管理者最大限度地協(xié)調(diào)公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾,以便使公共管理活動(dòng)取得公民的最大限度的同意和認(rèn)可。

(2) 透明性(transparency),它指的是政治信息的公開性。每一個(gè)公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息,包括立法活動(dòng)、政策制定、法律條款、政策實(shí)施、行政預(yù)算、公共開支以及其他有關(guān)的政治信息。透明性要求上述這些政治信息能夠及時(shí)通過各種傳媒為公民所知,以便公民能夠有效地叁與公共決策過程,并且對公共管理過程實(shí)施有效的監(jiān)督。透明程度愈高,善治的程度也愈高。

(3) 責(zé)任性(accountability)。它指的是人們應(yīng)當(dāng)對其自己的行為負(fù)責(zé)。在公共管理中,它特別地指與某一特定職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)及相應(yīng)的義務(wù)。責(zé)任性意味著管理人員及管理機(jī)構(gòu)由於其承擔(dān)的職務(wù)而必須履行一定的職能和義務(wù)。沒有履行或不適當(dāng)?shù)芈男兴蛩鼞?yīng)當(dāng)履行的職能和義務(wù),就是失職,或者說缺乏責(zé)任性。公眾、尤其是公職人員和管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任性越大,表明善治的程度越高。在這方面,善治要求運(yùn)用法律和道義的雙重手段,增大個(gè)人及機(jī)構(gòu)的責(zé)任性。

(4) 法治 (RuleOfLaw)。法治的基本意義是,法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則,任何政府官員和公民都必須依法行使,在法律面前人人平等。法治的直接目標(biāo)是規(guī)范公民的行為,管理社會(huì)事務(wù),維持正常的社會(huì)生活秩序,但其最終目標(biāo)在於保護(hù)公民的自由,平等及其他基本政治權(quán)利。從這個(gè)意義上說,法治與人治相對立,它既規(guī)范公民的行為,但更制約政府的行為,它是政治專制的死敵。法治是善治的基本要求,沒有健全的法制,沒有對法律的充分尊重,沒有建立在法律之上的社會(huì)秩序,就沒有善治。

(5) 回應(yīng)(responsiveness)。這一點(diǎn)與上述責(zé)任性密切相關(guān),從某種意義上說責(zé)任性的延伸。它的基本意義是,公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng),不得無故拖延或沒有下文。在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)定期地、主動(dòng)地向公民徵詢意見、解釋政策和回答問題;貞(yīng)程度越高,善治的程度也就越高。

(6) 有效(ef&127;fectiveness)。這主要指管理的效率。它有兩方面的基本意義,一是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理,管理程序科學(xué),管理活動(dòng)靈活;二是最大限度地降低管理成本。善治概念與無效的或低效的管理活動(dòng)格格不入。善治程度越高管理的有效性也就越高。

善治實(shí)際上是國家的權(quán)力向社會(huì)的回歸,善治 &127; 的過程就是一個(gè)還政於民的過程。善治表示國家與社會(huì)或者說政府與公民之間的良好合作,從全社會(huì)的范圍看,善治離不開政府,但更離不開公民。從某個(gè)小范圍的社群來看,可以沒有政府統(tǒng)治,但卻不能沒有公共管理。善治有賴於公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同,沒有公民的積極叁與和合作,至多只有善政,而不會(huì)有善治。所以,善治的基礎(chǔ)與其說是在政府或國家,還不如說是在公民或民間社會(huì)。從這個(gè)意義上說,公民和民間社會(huì)是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),沒有一個(gè)健全和發(fā)達(dá)的民間社會(huì),沒有高素質(zhì)的公民,就不可能有真正的善治。

善治是政府與公民之間的積極而有成效 &127; 的合作,這種合作成功與否的關(guān)鍵是公民叁與政治管理的權(quán)力。公民必須具有足夠的政治權(quán)力叁與選舉、決策、管理和監(jiān)督,才能促使政府并與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序。顯而易見,保證公民享有充分自由和平等的政治權(quán)利的現(xiàn)實(shí)機(jī)制只能是民主政治,這樣,善治與民主便有機(jī)地結(jié)合了起來。專制政治在其最佳的狀態(tài)下,可以有善政,但不會(huì)有善治。善治只有在民主政治的條件下才能真正實(shí)現(xiàn),沒有民主,善治便不復(fù)存在。 將善治的思想直接應(yīng)用於實(shí)際的最初機(jī)構(gòu),是諸如世界銀行、國際貨幣基金組織之類的國際金融組織。在90年代,這些國際組織不僅對善治進(jìn)行了專門的理論研究,而且把善治作為其評估受援國現(xiàn)狀的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。對那些在它們看來沒有良好治理狀況的國家,它們就要求這些國家進(jìn)行必要的改革,使之符合其善治的標(biāo)準(zhǔn)。毫無疑問,它們這樣做的主要目的是影響受援國的社會(huì)政治狀況,提高其援助的效益,確保受援國償還貸款的能力。在這些國際機(jī)構(gòu)看來,要實(shí)現(xiàn)這一目的,就必須引入自由主義的場經(jīng)濟(jì)體制,必須使國內(nèi)場自由化,并消除自由貿(mào)易的壁壘。

場體制需要與相適應(yīng)的社會(huì)政治結(jié)構(gòu)和社會(huì)政治狀態(tài),其中包括政治合法性、社會(huì)秩序和行政效率。

正如聯(lián)合國社會(huì)發(fā)展研究所副所長阿爾卡塔拉(Cynthia Hewitt deAlcantara)女士所說,在這一點(diǎn)上,善治的概念 ` 就極為有用。因?yàn)樗箛H金融機(jī)構(gòu)能從經(jīng)濟(jì)主義中掙脫出來,去重新思考與經(jīng)濟(jì)重組相關(guān)的關(guān)健性政治和社會(huì)問題。此外,這樣做也毋需觸動(dòng)受援國敏感的國內(nèi)政治與行政問題。借用“善治”而不用敏感的“國家改革”或“社會(huì)政治變革”等詞眼使得世界銀行等組織有可能處理棘手的受援國國內(nèi)政治問題,而又避免使人覺得它們超越了其職責(zé)和權(quán)限而干預(yù)了主權(quán)國家的國內(nèi)政治事務(wù)。

其實(shí),善治的理論與實(shí)踐在 90 年代的勃興還有其更深刻的原因

首先,善治比傳統(tǒng)的善政的適用范圍更大。善政的范圍與政府的范圍是一致的,而在現(xiàn)代社會(huì)中,許多領(lǐng)域是政府行為所不能干預(yù)的,小到公司、社區(qū)、俱樂部、職業(yè)社團(tuán)等民間組織,大到國際社會(huì)。而善治則不受政府范圍的限制,公司需要善治,社區(qū)需要善治,地區(qū)需要善治,國家需要善治,國際社會(huì)也需要善治。 其次,全球化正成為我們這個(gè)時(shí)代的最主要特徵,事實(shí)上許多人已經(jīng)把我們這個(gè)時(shí)代稱之為“全球化時(shí)代”。全球化的重要特徵之一,是跨國組織(transnationalorganizations )和超國組織(SupranationalOrganizations )的影響日益增大,民族國家的主權(quán)及其政府的權(quán)力日益削弱。隨著民族國家傳統(tǒng)的政府權(quán)威的削弱,善治的作用則日益增大。因?yàn)閲H社會(huì)和國內(nèi)社會(huì)在全球化時(shí)代同樣需要公共權(quán)威和公共秩序,但這是一種新的公共權(quán)威和公共秩序,它不可能由傳統(tǒng)的國家政府來創(chuàng)立,只能通過善治來實(shí)現(xiàn)。





 

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