全球化時代的政治管理模式

全球化時代的政治管理模式 全球化時代的政治管理模式

自從有了國家及其政府以後，善政便成為人們所期望的理想政治管理模式，這一點古今中外概莫例外。我國古已稱之為“善政”，大體相當(dāng)於英語里所說的“ GoodGovernment ”（可直譯為“良好的政府”或“良好的統(tǒng)治”）。在中國傳統(tǒng)政治文化中，善政的最主要意義，就是指給官員帶來清明和威嚴(yán)的公道和廉潔，各級官吏像父母一樣熱愛和對待自己的子民，沒有私心，沒有偏愛。不過，更抽象地說，善政的內(nèi)容，無論在中國還是在外國，在古代還在現(xiàn)代，都基本類似，一般都包括以下幾個要素：嚴(yán)明的法度、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務(wù)。毫無疑問，只要政府存在一天，這樣的善政將始終是公民對於政府的期望和理想。

但是，善政在政治理想中的這種長期獨占鱉頭的地位，從90年代以後卻在世界各國日益遭到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。與善政構(gòu)成挑戰(zhàn)的是“善治”，其英文名為 GoodGovernance （可直譯為“良好的治理”等）。世界銀行1992年年度報告的標(biāo)題就是“治理與發(fā)展”（GovernanceAndDevelopment），《國際社會科學(xué)雜志》 1998年第3 期還出了一個名為“治理”（Governance）專號�！爸卫怼保╣overnance）與“統(tǒng)治”（government）從詞面上看似乎差別并不大，但其實含義卻有很大的不同。

治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)，控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度增進公共利益。從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)，處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的運用。治理作為一種政治管理過程，也像政府統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，這是兩者的共同之處。但兩者有一個基本的，甚至可以說是本質(zhì)性的區(qū)別，這就是，治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并非一定是政府機關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。所以，治理是一個比政府更寬泛的概念，從現(xiàn)代的公司到大學(xué)直至基層的社區(qū)，如果要高效而有序地運行，可以沒有政府的統(tǒng)治，但卻不能沒有治理。

90 年代後，在英語的政治學(xué)文獻中，善治概念的使用率直線上升，成為出現(xiàn)頻率最高的術(shù)語之一。善治究竟意味著甚麼？它的本質(zhì)特徵是甚麼？它有哪些基本要素？對這些問題政治學(xué)家們尚在爭論之中。不過，從業(yè)已發(fā)表的文獻中，我們已經(jīng)能夠發(fā)現(xiàn)一些共同的東西。

概括地說，善治就是使公共利益最大化的政治管理過程。善治的本質(zhì)特徵，就在於它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。構(gòu)成善治的基本要素有以下６個：

(1) 合法性（legitimacy）。它指的是社會秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的依

M 狀態(tài)。它與法律規(guī)范沒有直接的關(guān)系，從法律的角度看是合法的（legal）東西，并不必然具有合法性。反之，具有合法性的作用，也不見得一定符合法律的條文。只有哪些被一定范圍內(nèi)的人們內(nèi)心所體認(rèn)的權(quán)威和秩序，才具有政治學(xué)中所說的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途徑，是盡可能增加公民的共識和政治認(rèn)同感。所以，善治要求有關(guān)的管理機構(gòu)和管理者最大限度地協(xié)調(diào)公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動取得公民的最大限度的同意和認(rèn)可。

(2) 透明性（transparency），它指的是政治信息的公開性。每一個公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預(yù)算、公共開支以及其他有關(guān)的政治信息。透明性要求上述這些政治信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地叁與公共決策過程，并且對公共管理過程實施有效的監(jiān)督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。

(3) 責(zé)任性（accountability）。它指的是人們應(yīng)當(dāng)對其自己的行為負(fù)責(zé)。在公共管理中，它特別地指與某一特定職位或機構(gòu)相連的職責(zé)及相應(yīng)的義務(wù)。責(zé)任性意味著管理人員及管理機構(gòu)由於其承擔(dān)的職務(wù)而必須履行一定的職能和義務(wù)。沒有履行或不適當(dāng)?shù)芈男兴�或它�?yīng)當(dāng)履行的職能和義務(wù)，就是失職，或者說缺乏責(zé)任性。公眾、尤其是公職人員和管理機構(gòu)的責(zé)任性越大，表明善治的程度越高。在這方面，善治要求運用法律和道義的雙重手段，增大個人及機構(gòu)的責(zé)任性。

(4) 法治 (RuleOfLaw）。法治的基本意義是，法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行使，在法律面前人人平等。法治的直接目標(biāo)是規(guī)范公民的行為，管理社會事務(wù)，維持正常的社會生活秩序，但其最終目標(biāo)在於保護公民的自由，平等及其他基本政治權(quán)利。從這個意義上說，法治與人治相對立，它既規(guī)范公民的行為，但更制約政府的行為，它是政治專制的死敵。法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治。

(5) 回應(yīng)（responsiveness）。這一點與上述責(zé)任性密切相關(guān)，從某種意義上說責(zé)任性的延伸。它的基本意義是，公共管理人員和管理機構(gòu)必須對公民的要求作出及時的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應(yīng)當(dāng)定期地、主動地向公民徵詢意見、解釋政策和回答問題�；貞�(yīng)程度越高，善治的程度也就越高。

(6) 有效（ef&127;fectiveness）。這主要指管理的效率。它有兩方面的基本意義，一是管理機構(gòu)設(shè)置合理，管理程序科學(xué)，管理活動靈活；二是最大限度地降低管理成本。善治概念與無效的或低效的管理活動格格不入。善治程度越高管理的有效性也就越高。

善治實際上是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治 &127; 的過程就是一個還政於民的過程。善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民。從某個小范圍的社群來看，可以沒有政府統(tǒng)治，但卻不能沒有公共管理。善治有賴於公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極叁與和合作，至多只有善政，而不會有善治。所以，善治的基礎(chǔ)與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會。從這個意義上說，公民和民間社會是善治的現(xiàn)實基礎(chǔ)，沒有一個健全和發(fā)達(dá)的民間社會，沒有高素質(zhì)的公民，就不可能有真正的善治。

善治是政府與公民之間的積極而有成效 &127; 的合作，這種合作成功與否的關(guān)鍵是公民叁與政治管理的權(quán)力。公民必須具有足夠的政治權(quán)力叁與選舉、決策、管理和監(jiān)督，才能促使政府并與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序。顯而易見，保證公民享有充分自由和平等的政治權(quán)利的現(xiàn)實機制只能是民主政治，這樣，善治與民主便有機地結(jié)合了起來。專制政治在其最佳的狀態(tài)下，可以有善政，但不會有善治。善治只有在民主政治的條件下才能真正實現(xiàn)，沒有民主，善治便不復(fù)存在。 將善治的思想直接應(yīng)用於實際的最初機構(gòu)，是諸如世界銀行、國際貨幣基金組織之類的國際金融組織。在90年代，這些國際組織不僅對善治進行了專門的理論研究，而且把善治作為其評估受援國現(xiàn)狀的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。對那些在它們看來沒有良好治理狀況的國家，它們就要求這些國家進行必要的改革，使之符合其善治的標(biāo)準(zhǔn)。毫無疑問，它們這樣做的主要目的是影響受援國的社會政治狀況，提高其援助的效益，確保受援國償還貸款的能力。在這些國際機構(gòu)看來，要實現(xiàn)這一目的，就必須引入自由主義的場經(jīng)濟體制，必須使國內(nèi)場自由化，并消除自由貿(mào)易的壁壘。

場體制需要與相適應(yīng)的社會政治結(jié)構(gòu)和社會政治狀態(tài)，其中包括政治合法性、社會秩序和行政效率。

正如聯(lián)合國社會發(fā)展研究所副所長阿爾卡塔拉（Cynthia Hewitt deAlcantara）女士所說，在這一點上，善治的概念 ` 就極為有用。因為它使國際金融機構(gòu)能從經(jīng)濟主義中掙脫出來，去重新思考與經(jīng)濟重組相關(guān)的關(guān)健性政治和社會問題。此外，這樣做也毋需觸動受援國敏感的國內(nèi)政治與行政問題。借用“善治”而不用敏感的“國家改革”或“社會政治變革”等詞眼使得世界銀行等組織有可能處理棘手的受援國國內(nèi)政治問題，而又避免使人覺得它們超越了其職責(zé)和權(quán)限而干預(yù)了主權(quán)國家的國內(nèi)政治事務(wù)。

其實，善治的理論與實踐在 90 年代的勃興還有其更深刻的原因

首先，善治比傳統(tǒng)的善政的適用范圍更大。善政的范圍與政府的范圍是一致的，而在現(xiàn)代社會中，許多領(lǐng)域是政府行為所不能干預(yù)的，小到公司、社區(qū)、俱樂部、職業(yè)社團等民間組織，大到國際社會。而善治則不受政府范圍的限制，公司需要善治，社區(qū)需要善治，地區(qū)需要善治，國家需要善治，國際社會也需要善治。 其次，全球化正成為我們這個時代的最主要特徵，事實上許多人已經(jīng)把我們這個時代稱之為“全球化時代”。全球化的重要特徵之一，是跨國組織（transnationalorganizations ）和超國組織（SupranationalOrganizations ）的影響日益增大，民族國家的主權(quán)及其政府的權(quán)力日益削弱。隨著民族國家傳統(tǒng)的政府權(quán)威的削弱，善治的作用則日益增大。因為國際社會和國內(nèi)社會在全球化時代同樣需要公共權(quán)威和公共秩序，但這是一種新的公共權(quán)威和公共秩序，它不可能由傳統(tǒng)的國家政府來創(chuàng)立，只能通過善治來實現(xiàn)。

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