試析美國國會的監(jiān)督功能

試析美國國會的監(jiān)督功能　　隨著建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟制度所需要的法律體系逐漸趨于完備，從第九屆全國人民  代表大會開始，我國各級人大在繼續(xù)推進立法的同時，對執(zhí)法監(jiān)督越來越重視。加強監(jiān)  督功能成為了人大工作的又一個重點。迄今為止，我國學(xué)界對國外立法系統(tǒng)的研究偏重  于立法方面，對其監(jiān)督功能的介紹和研究尚有不足。本文集中分析美國國會的監(jiān)督功能  ，以期對我們現(xiàn)實生活中正在發(fā)展的立法監(jiān)督有所借鑒和幫助。
　　美國國會的基本功能有三項，即代表人民、制定法律、對行政和司法部門進行監(jiān)督與  制約。[1]也有美國學(xué)者對國會的功能進行了更細致的劃分，認為國會至少履行了六項  重要職責(zé)：代表、立法、形成一致意見、監(jiān)督、闡明政策和給予合法地位。[2](P483)  不管如何劃分，人們都承認對行政和司法部門進行監(jiān)督是美國國會的一項基本功能。事  實上，英國功利主義哲學(xué)家穆勒和曾任美國總統(tǒng)的威爾遜就反復(fù)強調(diào)，在看待立法機構(gòu)  的權(quán)力實踐時，要更注意其對監(jiān)督權(quán)的運用。[3](P2)
　　所謂國會的監(jiān)督功能是指：“國會必須持續(xù)地檢討行政當(dāng)局是否有效地執(zhí)行了國會所  通過的法案�！盵4](P201)威爾遜寫道：“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項工作，并對所見到的一  切進行議論，乃是代議機構(gòu)的天職”。[5](P167)
　　從重要性的角度看，通過立法進行決策無疑是國會最重要的活動，但是就日常政治來  講，監(jiān)督是國會進行得最頻繁的行為。從某種意義上說，立法是特定時刻的事件，而監(jiān)  督是無時無刻不在發(fā)生的過程。
　　　　　　一、國會監(jiān)督功能的一般表現(xiàn)方式
　　無論是理論上還是實踐中，國會的監(jiān)督和制約功能主要是針對總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)的行政機  構(gòu)的。本文也是在此意義上來探討國會的監(jiān)督功能的。
　　具體地說，國會對行政部門的監(jiān)督涉及五個方面的內(nèi)容：第一，行政方面執(zhí)行法律的  情況；第二，行政方面使用國會撥款的情況；第三，政府人員的從政行為；第四，行政  方面的機構(gòu)設(shè)置；第五，行政方面的決策程序。[6](P468)
　　國會擁有的憲法手段都可以用來履行監(jiān)督功能，大致包括：立法權(quán)、財權(quán)(錢袋權(quán))、  任命批準(zhǔn)權(quán)(人事權(quán))、條約批準(zhǔn)權(quán)、彈劾權(quán)、調(diào)查權(quán)。此外，還有制定“日落法”的權(quán)  力，一度(1983年以前)還有立法否決權(quán)。
　　1.立法權(quán)。
　　立法權(quán)為國會的監(jiān)督功能提供了基本的保障。所有行政機構(gòu)中的部、署、委、局的設(shè)  立與撤銷，以及其內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)，都是由國會立法明確規(guī)定的。國會可以聯(lián)合決議的  形式批準(zhǔn)或否決總統(tǒng)提出的行政改組計劃。國會立法建立各政府職位并規(guī)定其權(quán)限，同  時規(guī)定擔(dān)任各種職位的資格。此外，國會規(guī)定各級官員的薪金等級，決定哪些職位分別  由政治任命官員、高級文官或低級文官擔(dān)任，確定差旅費標(biāo)準(zhǔn)、辦公用品及設(shè)備的購置  費用等。
　　所有總統(tǒng)和行政機構(gòu)提出的立法倡議，都必須經(jīng)國會審議并制定成法律才能實施。有  時國會還通過立法直接干預(yù)總統(tǒng)行使權(quán)力的方式。比如，1973年國會推翻了尼克松總統(tǒng)  的否決而通過了《戰(zhàn)爭權(quán)力法》，限制了總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭的權(quán)力。又如，針對此前總統(tǒng)經(jīng)  常擅自扣壓國會已經(jīng)批準(zhǔn)的撥款的做法，國會在1974年通過了《預(yù)算與扣壓撥款控制法  》(The  Congressional  Budget  and  Impoundment  Control  Act  of  1974)，限制總統(tǒng)獨  自決定扣壓國會撥款的權(quán)力。[1](P369-370)
　　2.財權(quán)(錢袋權(quán))。
　　就監(jiān)督而言，國會的“錢袋權(quán)”可能是最有效的。從法律上講，美國政府支出的每一  分錢都必須經(jīng)由國會通過撥款法批準(zhǔn)。
　　如果國會不通過撥款法，政府機構(gòu)就會因無錢運轉(zhuǎn)而陷入停頓。1995年底和1996年初  ，因共和黨國會議員與克林頓總統(tǒng)發(fā)生爭執(zhí)，撥款法遲遲未能通過，結(jié)果聯(lián)邦政府的部  分機構(gòu)兩次關(guān)門，引發(fā)美國公眾的強烈不滿。
　　國會的預(yù)算監(jiān)督主要體現(xiàn)在預(yù)算授權(quán)法和撥款法的過程中，各常設(shè)委員會和小組委員  會要舉行一系列聽證會，要求有關(guān)行政部門的官員到會作證，說明上年度預(yù)算和各種聯(lián)  邦項目的執(zhí)行情況，并匯報下個財年的計劃等等。出席官員必須回答議員提出的各種問  題。這種聽證過程實際上是對政府各機構(gòu)工作的年度全面檢查。
　　3.任命批準(zhǔn)權(quán)(人事權(quán))。
　　根據(jù)美國憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，總統(tǒng)提名任命的部分官員須經(jīng)參議院批準(zhǔn)。這種人  事批準(zhǔn)權(quán)是國會制約行政當(dāng)局的一個重要手段，不過，就對政府政策的監(jiān)督而言，其作  用是比較間接的。
　　每兩年參議院都要審議10萬左右的提名，不過其中大部分是軍官，參議院的批準(zhǔn)只不  過是例行公事。比如，1987—1988年，參議院受理總統(tǒng)提名89193人，批準(zhǔn)88721人。[7  ](P296)
　　在需經(jīng)參議院批準(zhǔn)的職務(wù)中，最重要的是內(nèi)閣級部長、副部長和助理部長、駐外大使  、聯(lián)邦各級法院法官(包括最高法院大法官)、法院的聯(lián)邦執(zhí)行官和聯(lián)邦檢察官。一般來  說，參議院對內(nèi)閣部長的提名大都予以批準(zhǔn)，迄今為止，總統(tǒng)提名的內(nèi)閣級部長僅有8  人遭到參議院拒絕，但參議院對助理部長的提名則嚴(yán)格審查。當(dāng)然，參議院對于批準(zhǔn)最  高法院大法官的任命最為慎重，這一是因為大法官的職位特別重要，其某些決定會對美  國的憲政結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，而總統(tǒng)總是任命與自己觀點相同的人為大法官，以期他的政策  能得到聯(lián)邦法院的支持；二是因為與民選官員和政治任命官員不同，大法官是終身職，  非經(jīng)彈劾并定罪不得被免職，因此，其政治作用往往長于一般政治官員。在美國歷史上  ，大約有20%總統(tǒng)提名的大法官人選被參議院拒絕。[1](P371)
　　參議院人事批準(zhǔn)權(quán)的監(jiān)督功能主要體現(xiàn)在兩方面：一是通過拒絕提名或發(fā)出相應(yīng)威脅  對政府的政策趨向加以制約；二是通過舉行提名聽證會，對候選官員個人的政策取向加  以制約，有時候要求候選官員作出明確的政策承諾。
　　4.條約批準(zhǔn)權(quán)。
　　總統(tǒng)與外國政府訂立的條約必須經(jīng)參議院批準(zhǔn)，這也是美國憲法明確授予參議院的權(quán)  力。從理論上講，條約批準(zhǔn)權(quán)是國會監(jiān)督政府對外行為的有效手段。但是，在實踐中總  統(tǒng)往往通過與外國政府訂立行政協(xié)定來繞過國會。根據(jù)美國最高法院的有關(guān)判決，行政  協(xié)定具有與條約一樣的法律效力，而且無須參議院批準(zhǔn)。因此，條約批準(zhǔn)權(quán)的監(jiān)督功能  是打了折扣的。
　　自開國總統(tǒng)華盛頓時代以來，美國政治家就認識到條約與行政協(xié)定的不同。總統(tǒng)們越  來越多地運用這種不同來爭取其決策自由度。從1789年至1985年，美國政府與外國訂立  的條約與行政協(xié)定之比是：1320比10873。特別是20世紀(jì)40年代后，行政協(xié)定的數(shù)量一  直是條約的20倍以上。[2](P564)這種現(xiàn)象的高潮是20世紀(jì)的60和70年代。當(dāng)時，使國  會特別惱火的不僅是條約與行政協(xié)定之比絕對不平衡，更重要的是總統(tǒng)只是將一些無關(guān)  緊要的國際協(xié)議交參議院批準(zhǔn)，而至關(guān)重要的互助和軍事協(xié)定卻連招呼都不打一聲。比  如，當(dāng)參議院正在批準(zhǔn)保護墨西哥古代文物和維修紅海中的某些航標(biāo)燈的條約的時候，  總統(tǒng)卻在用行政協(xié)定作出關(guān)于美國在越南、老撾、朝鮮和泰國的軍事存在的重大決定。
　　5.彈劾權(quán)。
　　根據(jù)美國憲法，國會有權(quán)對犯有叛國罪、賄賂或其他重罪和輕罪的“總統(tǒng)、副總統(tǒng)和  合眾國的所有文職官員”進行彈劾。近代彈劾制度始于14世紀(jì)的英國。自1789年以來，  共有14名聯(lián)邦官員受到眾議院彈劾，13人受到參議院審判。其中，法官9人，參議員1人  ，總統(tǒng)2人(安德魯·約翰遜和克林頓)，部長1人(格蘭特政府的陸軍部長)。最終只有4  人被判有罪，均為法官。對于參議員的彈劾案，參議院以無管轄權(quán)為理由予以駁回。
　　彈劾權(quán)是一項令人生畏的權(quán)力，對總統(tǒng)和其他政府官員具有巨大的威懾力，但是，就  監(jiān)督而言，它的作用也是間接的。
　　6.“日落法”。
　　所謂“日落法”，就是國會在批準(zhǔn)成立一個新的行政機構(gòu)或批準(zhǔn)一個聯(lián)邦計劃項目時  ，明確規(guī)定該機構(gòu)或該項目的終止日期。在政府行政管理中，建立一個機構(gòu)和批準(zhǔn)一個  項目是比較容易的，但要撤消它們卻很困難，因為這將使許多人失去工作，會損害許多  方面的利益。如何控制自然趨于膨脹的行政機構(gòu)，對于任何政府來講都是一個頭疼的問  題。制定“日落法”這種特殊形式的法律，目的就是為了對抗機構(gòu)自我膨脹的趨勢。
　　“日落法”對于適時終止那些時過境遷已無存在必要的機構(gòu)和項目是有作用的，但沒  有完全達到國會預(yù)想的目的。“日落法”一般都規(guī)定，在機構(gòu)或項目的結(jié)束日期到來之  前，國會要對該機構(gòu)的工作和該項目的執(zhí)行情況進行全面審查，以決定它們是否繼續(xù)下  去。這條規(guī)定為某些機構(gòu)和項目的生存提供了機會。當(dāng)然，也就是在這一審查過程中，  “日落法”成為了國會監(jiān)督行政的一種重要手段。[8](P153)
　　7.立法否決權(quán)。
　　所謂立法否決，就是國會在一項法律中寫入這樣的條款：總統(tǒng)或行政機構(gòu)根據(jù)該法委  托的權(quán)力，可以為執(zhí)行該法而采取行動和制定行政條例，但是這些行動和條例必須得到  國會的同意方可付諸實施；國會可以在一定期限內(nèi)(一般為30到90天)以兩院共同決議或  一院決議，甚至一個委員會的決議否決該項行動或規(guī)章。與一般法律不同，這項決議無  需總統(tǒng)簽署。對于國會行使監(jiān)督功能而言，立法否決權(quán)是比較有效的手段。
　　立法否決權(quán)始于1932年，直至1983年，共有210項法律附加了這種立法否決條款。立法  否決的努力并不都是成功的，例如，從1960年到1975年，在國會提出的立法否決的決議  案共351件，但只有71件獲得通過。[8](P144)不過，立法否決權(quán)畢竟對行政部門的行動  和權(quán)力形成了直接的制約，因此，國會的這種權(quán)力遭到自胡佛以來歷屆美國總統(tǒng)的反對  。1983年6月，美國最高法院在查哈訴移民歸化局一案中，以7∶2的票數(shù)裁決立法否決  權(quán)違憲，作出了對行政當(dāng)局有利的決定。最高法院認為，如果允許國會干涉行政機構(gòu)的  行動，就違反了三權(quán)分立的憲法原則。
　　查哈案之后，國會再不可能用決議這種簡潔的形式否決行政部門的行動或規(guī)定了。此  后，國會如果想用立法形式否決行政部門的做法，就必須走更繁瑣的正常立法程序，即  先形成兩院共同決議，然后送總統(tǒng)簽署，若總統(tǒng)不同意，國會就必須以兩院2/3的多數(shù)  票推翻總統(tǒng)的反對才能達到目的。
　　8.調(diào)查權(quán)。
　　在監(jiān)督總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)的行政部門方面，最常見和最有戲劇性的形式就是國會的調(diào)查權(quán)  。關(guān)于國會的這種權(quán)力，下面將進行專門的討論。
　　　　　　二、國會的調(diào)查權(quán)
　　國會調(diào)查權(quán)的基本作用是：監(jiān)督行政過程，收集立法信息，在特別重大的問題上發(fā)揮  作用，讓人民了解政府運作情況。[9](P203)
　　國會調(diào)查權(quán)的運用一般涉及如下方面：第一，圍繞行使立法權(quán)進行的調(diào)查；第二，選  舉調(diào)查；第三，政治調(diào)查，主要指涉及有關(guān)行政部門及其工作人員違法行為的調(diào)查；第  四，涉及有關(guān)國家機關(guān)及其工作人員侵犯公民權(quán)利的調(diào)查。[10](P175)
　　國會行使調(diào)查權(quán)的一般形式是，利用現(xiàn)有的委員會或?qū)ｉT設(shè)立的委員會就某一個具體  問題進行調(diào)查，或調(diào)檔審查，或舉行聽證，即要求或接受有關(guān)政府部門、利益集團代表  或公民個人在會議上公開或秘密地提供證詞和記錄。為此，國會的委員會可以發(fā)出傳票  ；任何人如果無視傳票，都可能被國會以“藐視國會罪”提交法院論處。不過，按照美  國政治的慣例，總統(tǒng)和主要官員可以援引“行政特權(quán)”拒絕回答國會的詢問。另外，在  國會行使調(diào)查權(quán)時，不得使用搜查、扣押、逮捕等警察手段，不得對證人施加不正當(dāng)?shù)?nbsp; 心理壓力或影響。
　　國會第一次行使調(diào)查權(quán)的案例出現(xiàn)在1792年。當(dāng)時，眾議院成立了一個7人委員會，專  門調(diào)查克萊爾將軍(St.Clair)在與印第安部落作戰(zhàn)時失敗的原因。此后，國會調(diào)查就成  為美國立法—行政關(guān)系中經(jīng)�；�的現(xiàn)象。在戰(zhàn)后的美國，比較著名的國會調(diào)查案例包括  ：越戰(zhàn)調(diào)查，水門事件調(diào)查，伊朗軍售問題調(diào)查，1986年挑戰(zhàn)者號航天飛機爆炸事件發(fā)  生后對國家宇航局(NASA)的調(diào)查，等等，由于冷戰(zhàn)后政黨政治激化，加上國會與白宮的  矛盾加劇，在克林頓時期，國會對調(diào)查權(quán)的運用達到一個高潮。先是1995年1月開始的  第104屆國會要求每個委員會在每次開會之前，必須提交對政府全面監(jiān)督的報告；然后  是105屆國會對1996年大選中民主黨募捐過程中存在的“軟錢”問題窮追不舍；最后是1  06屆國會對克林頓緋聞案的調(diào)查和關(guān)于彈劾的爭論。[11](P122-123)其間，國會還組織  了一個以加州眾議員考克斯領(lǐng)導(dǎo)的專門委員會，調(diào)查所謂中國從美國盜取核技術(shù)問題，  該委員會于1999年5月發(fā)表一份以猜測和臆斷為依據(jù)的報告(“考克斯報告”)，全面攻  擊中美核技術(shù)合作，對當(dāng)時的中美關(guān)系造成了很壞的影響。
　　國會的調(diào)查權(quán)曾受到挑戰(zhàn)，但依賴最高法院的支持而得以維持。最高法院在肯定國會  擁有調(diào)查權(quán)的同時，也指出調(diào)查權(quán)的行使不能破壞三權(quán)分立的原則，更不能侵犯個人自  由。1881年，最高法院在科爾本訴湯普遜(Kilbouorn  v.Thompson)一案的判決中提示，  國會有調(diào)查權(quán)，但是，調(diào)查事項應(yīng)限于國會的立法權(quán)范圍，而且調(diào)查權(quán)的行使不能破壞  三權(quán)分立的原則。[12]
　　在另外一個案件的判決中，最高法院則從保護個人自由的角度出發(fā)，為國會的調(diào)查權(quán)  劃了一條不可逾越的界限。1957年，國會眾議院的非美活動委員會指控約翰·瓦特金斯  (John  Watkins)犯有“藐視國會罪”。瓦特金斯曾經(jīng)參加美國共產(chǎn)黨，當(dāng)時非美活動委  員會要求他講出另外一些已經(jīng)脫離美共的人員名單，瓦特金斯拒絕回答，他認為，這類  問題與非美活動委員會的工作無關(guān)，該委員會無權(quán)暴露人們過去的生活。在遭到國會指  控后，瓦特金斯反訴至法院，這個案件最后到達了最高法院。同年，最高法院就瓦特金  斯訴美國(Watkins  v.U.S.)一案進行判決，正式否定了國會侵害個人自由的做法。最高  法院的判決書指出：“國會若無正當(dāng)理由，不能揭發(fā)個人私事。調(diào)查本身并不是目的，  而必須與國會的正當(dāng)職務(wù)有關(guān)而且有所幫助，人民雖有義務(wù)到國會作證，但國會也應(yīng)尊  重被調(diào)查人的憲法上的權(quán)力，國會的調(diào)查如有威脅憲法修正案第一條所保障的自由時，  參議院或眾議院應(yīng)明確規(guī)定調(diào)查委員會之權(quán)限及調(diào)查目的，以確保調(diào)查只能用于幫助立  法工作。”[9](P214)
　　　　　　三、國會的聽證制度
　　國會聽證制度是當(dāng)代美國國會政治生活中一個重要的環(huán)節(jié)，具體是指國會的常設(shè)委員  會或?qū)ｉT委員會就某個具體問題舉行公開會議，傳喚或接受政府官員、利益集團代表或  某些公民個人與會，并聽取他們提供的證據(jù)和意見。這一制度既可以服務(wù)于立法過程，  又可以服務(wù)于監(jiān)督過程。正是在聽證過程中，議員的質(zhì)詢權(quán)才得以行使，公民的請愿權(quán)  才得以實現(xiàn)。
　　國會聽證制度起源很早，但是在20世紀(jì)中期才固定下來，即所謂被“制度化”了。一  方面，隨著國會日益開放或透明化，公眾對立法過程的關(guān)心或干預(yù)持續(xù)增長，特別是利  益集團從中推波助瀾，終于形成了美國式的聽證制度。另一方面，國會議員也逐漸感受  到聽證制度的好處，認為聽證是“獲取真相和事實，聽取各方面意見”的最佳途徑，也  是國會加強與一般民眾聯(lián)系，向民眾宣講法律要義的渠道，是議員向人民表達心聲的重  要方式。總的看來，聽證制度具有如下功能：第一，實現(xiàn)不同利益集團或潛在利益團體  之間，以及它們與國會委員會之間的信息交流(技術(shù)層面和政治層面)；第二，在聽證過  程中對公民進行教育、宣傳和說服；第三，在聽證這種“半儀式化”的活動中，調(diào)解不  同的利益沖突，消除安全隱患，從而起到社會安全閥的作用。[13](P373)一般來說，在  聽證過程中，很少有人著意關(guān)注國家整體利益，都是就事論事，著意追求自己的特殊利  益，不過，正是在多種利益較量的過程中，國家或社會的利益也就達到了。這是美國政  治制度設(shè)計的一個特點。
　　從形式上看，委員會(包括常設(shè)委員會和小組委員會)聽證是最普通的樣式。此外，還  有聯(lián)合聽證會(joint  hearing)，實地聽證會(field  hearing)，預(yù)備聽證會(prehearing)等種類。聯(lián)合聽證會是一個以上委員會或全院舉行的聽證會，所涉及的問  題一般是跨領(lǐng)域的。實地聽證會是在國會以外的某個地區(qū)舉行的聽證會，如眾議院預(yù)算  委員會現(xiàn)在每年都在各大城市舉辦聽證會，使國會更容易聽取公眾對預(yù)算的意見。預(yù)備  聽證會是指在正式聽證會舉辦之前，委員會先對聽證所涉及的問題的實質(zhì)進行評估。
　　從性質(zhì)上看，國會聽證大致分為立法性、監(jiān)督性、審查性和調(diào)查性四種類型：[11](P1  28)
　　第一，立法性聽證�，F(xiàn)在美國國會的立法一般都要事先進行聽證，聽證被認為是獲得  信息和知識的重要途徑，是立法過程不可缺少的組成部分。在聽證會中，各種不同利益  集團的代表就某件法案向議員們陳述意見，議員專業(yè)知識不足之處可以由此得到彌補，  

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