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試析歐盟地區(qū)政策的演進
試析歐盟地區(qū)政策的演進 一、歐盟地區(qū)政策的產生
在歐洲民族國家形成和演變的歷史長河中，經濟發(fā)展的不平衡是一個具有普遍性的客觀規(guī)律。第二次世界大戰(zhàn)結束后不久，以1951年4月《巴黎條約》的簽訂為標志，歐洲經濟一體化從此正式啟動。當時的法國、聯(lián)邦德國、意大利、比利時、荷蘭和盧森堡6國組建成歐洲煤鋼共同體，有效期為50年，由超國家的高級機構負責成員國煤鋼部門的生產和銷售活動，并且通過提供資金支持來幫助落后地區(qū)進行產業(yè)調整和結構轉型。
1957年3月，煤鋼共同體6國又進一步通過《羅馬條約》，分別組建了歐洲經濟共同體和歐洲原子能共同體(1967年3個共同體實行合并后統(tǒng)稱為歐洲共同體)，歐洲經濟一體化也隨之全面展開。根據條約的規(guī)定，歐洲經濟共同體的基本目標之一，是要促進成員國經濟活動的和諧發(fā)展以及不斷和均衡的擴張(第2條)；在實施共同農業(yè)政策時，必須對農業(yè)部門的社會結構特征以及不同農村地區(qū)的結構和自然差異予以關注(第39條)；在涉及就業(yè)、勞動條件、職業(yè)培訓、社會保障等社會事務方面，共同體積極推進成員國間的緊密合作(第118條)，并且通過設立歐洲社會基金(le Fonds social européen)，對在企業(yè)轉產過程中的失業(yè)工人給予援助和重新 安置(第125條)；建立歐洲投資銀行(la Banque européenne d'investissement)，向落后地區(qū)提供融資便利以促進成員國經濟的平衡發(fā)展(第130條)�！读_馬條約》中的上述條款和安排盡管從不同側面地區(qū)發(fā)展的差距問題，但還遠遠稱不上是一項完整的共同體地區(qū)政策。首先，共同體當時的首要任務是通過建立關稅同盟以實現(xiàn)共同市場，而與地區(qū)政策相關的資助措施可能會對成員國間的自由貿易造成扭曲。其次，條約在地區(qū)發(fā)展事務方面沒有制訂出具體的行動計劃和明確的時間表，有關的規(guī)定也多是散見于相應的條款之中，缺乏必要的連續(xù)性和相關性。再次，共同體財政手段不足，從1962年正式推行共同農業(yè)政策開始，歐洲農業(yè)指導與保證基金(le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole)的絕大部分都被用于為農產品生產和銷售提供價格支持(即保證部分)，而用于農業(yè)結構調整的支出(即指導部分)則微乎其微。最后，雖然1967年共同體機構合并時專門設立了地區(qū)政策總司，但它只是主要為成員國提供數(shù)量有限的臨時性資金補助，地區(qū)發(fā)展措施基本上以成員國的各自行動為主，幾乎不存在共同體一級的地區(qū)政策。
進入20世紀70年代，共同體6國首次開始實施《維爾納報告》中提出的歐洲經濟與貨幣聯(lián)盟計劃，成員國間存在的經濟差距顯然不利于這一目標的如期實現(xiàn)。同時，共同體又迎來了自成立以來的第一次擴大，英國、愛爾蘭、丹麥3國于1973年正式成為共同體的新成員，這使得地區(qū)問題變得更加突出和緊迫。英國當時的人均GDP只有共同體平均水平的85%，加入共同體后又一直在預算攤款問題上與其他成員國爭執(zhí)不休。愛爾蘭的人均GDP則更低，僅為共同體平均水平的60%。丹麥的人均收入盡管較高，但也面臨著進一步開發(fā)落后的格陵蘭地區(qū)的問題。因此，推行一項真正的共同體地區(qū)政策，這不僅符合經濟上的要求，并且也是政治上的需要。1975年3月，共同體部長理事會終于就全面實行共同地區(qū)發(fā)展政策達成一致。地區(qū)政策的核心是設立歐洲地區(qū)發(fā)展基金(le Fondseuropéen de développement régional)，作為共同體縮小地區(qū)差距的重要財政手段，以此促進成員國經濟和社會的平衡發(fā)展。該基金的最初金額為2.58億歐洲貨幣單位，占共同體預算的4.8%。基金的使用基本采用定額管理的辦法，即根據成員國制訂的年度和中期地區(qū)發(fā)展計劃，由部長理事會預先確定向每個成員國發(fā)放的份額，用以支持有關地區(qū)的發(fā)展，其中80%用于基礎設施建設。到1979年，歐洲地區(qū)發(fā)展基金增加至9.45億歐洲貨幣單位，占共同體預算的比例提高為6.1%。同時，基金又進一步被分成定額(占95%)和非定額(占5%)兩部分，其中非定額部分由共同體提出項目計劃，用于指定地區(qū)。
到了20世紀80年代，共同體又實現(xiàn)兩次南擴，希臘(1981年)以及西班牙和葡萄牙(1986年)3國先后加入共同體，共同體成員國的數(shù)目增加為12個。由于這3個國家與其他成員國在經濟實力上存在較大差距，從而使得共同體的地區(qū)問題再次地突顯出來。另一方面，以往共同地區(qū)政策操作中對地區(qū)發(fā)展基金采取的定額管理辦法，容易造成有限資金的過度分散，效果欠佳。因此，這種資金一刀切的做法必須加以改變，地區(qū)政策應根據不同地區(qū)的特殊問題和實際需要有針對性地提供支持。共同體部長理事會在1984年6月決定，將地區(qū)發(fā)展基金由固定配額改為浮動配額管理。這既確保成員國能夠獲得最低額度的資金分配，同時又給予共同體在基金運用方面更大的主動性，以使成員國的地區(qū)發(fā)展計劃符合共同體地區(qū)政策的總體目標。1985年7月，共同體部長理事會決定啟動地中海綜合項目，首次將歐洲地區(qū)發(fā)展基金、歐洲社會基金、歐洲農業(yè)指導與保證基金中的指導部分以及歐洲投資銀行的資金集中起來，用于支持地中海沿岸成員國的地區(qū)發(fā)展項目，如職業(yè)培訓、道路建設、農業(yè)灌溉及中小企業(yè)等。總的來說，共同體這一時期的地區(qū)政策雖幾經調整，但仍只是作為成員國地區(qū)發(fā)展計劃的一種補充手段，共同體的行動似乎更多地局限于對成員國的地區(qū)政策進行指導和協(xié)調，或在必需時提供一定的財政轉移支付。然而應當看到的是，共同體地區(qū)政策的總體框架及運作程序畢竟已是輪廓初現(xiàn)。
二、歐盟地區(qū)政策的改革
1986年2月，共同體成員國簽署了《單一歐洲文件》，確定到1992年底實現(xiàn)商品、服務、人員和資本自由流動的內部大市場這一新的一體化目標，并且通過加強成員國的經濟和社會聚合，以縮小共同體內部的地區(qū)差距。共同體及其成員國已經清楚地認識到，地區(qū)發(fā)展的不平衡不僅關系到內部大市場能否有效地運行，嚴重的甚至還會影響到一體化的穩(wěn)定和深化。在1988年2月舉行的共同體布魯塞爾首腦會議上，成員國一致決定對地區(qū)政策進行重大改革，將歐洲地區(qū)發(fā)展基金、歐洲社會基金、歐洲農業(yè)指導與保證基金中的指導部分合并成結構基金(les Fonds structurels)，同時結構基金數(shù)額在1989年～1993年間翻番，共計600億歐洲貨幣單位，地區(qū)政策又被稱為結構政策。這樣，結構基金占共同體預算的比重由1986年的17.6%提高到1992年的25.4%，僅次于共同農業(yè)政策開支。顯而易見，經過這次改革后，共同體實施地區(qū)政策的力度不僅大大加強，也改變了以往地區(qū)行動中以成員國為主、共同體為輔的局面。
1992年2月，共同體成員國簽訂了《馬斯特里赫特條約》，規(guī)定最遲于1999年啟動單一貨幣歐元(條約于1993年11月生效后共同體也隨之改稱為歐洲聯(lián)盟)。以歐元為核心的歐洲經濟與貨幣聯(lián)盟的再次啟動，不僅是歐洲一體化發(fā)展過程中的一個質的飛躍，同時也對成員國提出了明確的經濟趨同要求。此后不久，奧地利、瑞典和芬蘭3國正式加入歐盟(1995年)。為加強成員國經濟的均衡發(fā)展，歐盟于1993年新增漁業(yè)指導財政手段(I'Instrument financier d'orientation de la pêche)作為結構基金中的組成部分，同時設立聚合基金(le Fonds de cohésion)，專門用于促進希臘、葡萄牙、西班牙和愛爾蘭4個相對落后成員國(人均GDP低于歐盟平均水平的90%)的經濟發(fā)展。此外，地區(qū)政策也對北歐成員國人跡稀少地區(qū)的發(fā)展問題保證高度關注。以下具體就歐盟地區(qū)政策改革后的目標、原則及財政手段等問題進行概括分析。
為使地區(qū)政策在縮小地區(qū)差距方面真正發(fā)揮預期作用，歐盟根據人均GDP、產業(yè)結構、失業(yè)狀況、地理條件等因素，將優(yōu)先發(fā)展的目標地區(qū)劃分為7大類。①目標1，促進落后地區(qū)的發(fā)展和結構調整。所謂落后地區(qū)一般指人均GDP低于歐盟平均水平75%的地區(qū)，如法國的科西嘉和海外省、德國東部地區(qū)、英國的北愛爾蘭地區(qū)、意大利南部以及希臘、葡萄牙、愛爾蘭、西班牙4國的大部分地區(qū)。1994年～1999年期間，結構基金總額為1414.71億歐洲貨幣單位，其中68%用于目標1地區(qū)，受益人口占歐盟總人口的26.6%。②目標2，幫助工業(yè)衰退地區(qū)轉型。所謂工業(yè)衰退地區(qū)的主要特征是，工業(yè)部門的失業(yè)率高于歐盟平均水平，并且工業(yè)部門的就業(yè)呈下降趨勢。在1994年～1996年間，結構基金中有74.21億歐洲貨幣單位用來資助目標2地區(qū)。該地區(qū)1994年到1999年期間的人口占歐盟總人口的16.3%。③目標3，與長期失業(yè)斗爭并提供就職便利，特別是幫助青年人和受勞動力市場排斥的人員解決就業(yè)問題，同時推動實現(xiàn)男女同工同酬。④目標4，采取預防措施，使勞動力適應工業(yè)結構和新技術的變化。在1994年～1999年間，用于目標3和目標4地區(qū)的資金達152.06億歐洲貨幣單位。⑤目標5a，調整農業(yè)及漁業(yè)結構，促進共同農業(yè)政策的改革。1994年至1999年，結構基金中共安排了64.02億歐洲貨幣單位的資金。⑥目標5b，開發(fā)脆弱的農村地區(qū)，推進經濟活動的多樣化。1994年～1999年期間，該地區(qū)人口占歐盟總人口的比例為8.8%。⑦目標6，加快人口密度極低的地區(qū)(每平方公里少于8人)的發(fā)展，這主要是指芬蘭和瑞典的邊緣地區(qū)。在1994年到1999年期間，該地區(qū)人口僅為歐盟總人口的0.4%。
為了便于地區(qū)政策的操作，并且充分發(fā)揮成員國政府及其各級地方機構在參與地區(qū)發(fā)展事務方面的積極性，歐盟特制訂6項基本原則。①集中原則(la concentration)，即將結構基金集中用于支持最需要資助的地區(qū)，避免有限的共同財政資金的分散以及由此可能導致的資源浪費，確保資金的使用效率。歐盟根據地區(qū)問題的嚴重程度和項目的輕重緩急，通過對目標地區(qū)進行劃分及篩選，把結構基金的三分之二以上用于目標1地區(qū)。②伙伴原則(le partenariat)，即密切加強歐盟同成員國及其地方機構在地區(qū)行動中的協(xié)調與合作，使共同地區(qū)政策最大限度地適應不同地區(qū)的實際需要。按照歐盟結構基金的使用程序，一般先由成員國提出各自的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，歐盟部長理事會根據地區(qū)政策的總體框架及目標對其討論通過后付諸實施，并將結構基金同成員國的財政支出結合起來用以支持相關地區(qū)發(fā)展項目。③計劃原則(la programmation)，即地區(qū)問題必須全盤考慮，通過制訂地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和中期行動計劃，以強化對結構基金使用的管理，并使得歐盟一級的資金支持具有穩(wěn)定性和可預見性。依據這一原則，歐盟對于以往地區(qū)政策中常見的臨時性項目需求不再考慮資助。④附加原則(l'additionnalité)，即結構基金并不是對成員國的一種補貼，更不是替代成員國在地區(qū)發(fā)展中的公共職能，成員國必須為歐盟資助的地區(qū)項目提供相應的配套資金。根據這一原則，成員國對地區(qū)發(fā)展項目的資金支持力度應相當于其從結構基金中獲得的數(shù)額。⑤輔助原則(la subsidiarité)，即歐盟只在最需要其發(fā)揮作用的層面上開展地區(qū)行動，結構基金支持的項目應由最切合實際的一級機構負責實施。按照這一原則，成員國一般將涉及跨國或越境的地區(qū)計劃交由歐盟一級負責，而盡可能保留對其他項目的管理權限。⑥效率原則(l'efficacité)，即通過對地區(qū)發(fā)展項目進行評估、跟蹤和控制，以保證結構基金的使用效率并達到預期目標。首先，對于需要結構基金資助的地區(qū)項目，成員國應與歐盟委員會事先進行認真評估，并充分考慮到項目可能對環(huán)境造成的影響；其次，歐盟及成員國必須密切關注項目的實施和進展，確保其如期完成；最后，對項目開支情況要進行嚴格審計，以加強對資金用途的控制和監(jiān)督。
作為歐盟推行地區(qū)政策的最重要的財政資源就是結構基金，它目前包括歐洲地區(qū)發(fā)展基金、歐洲社會基金、歐洲農業(yè)指導與保證基金中的指導部分以及歐洲漁業(yè)指導財政手段等四部分。在1994年～1999年期間，地區(qū)發(fā)展基金占結構基金的比重最高，達到49.5%，用于目標1、目標2、目標5b和目標6；社會基金所占比例為29.9%，用于目標1、目標2、目標3、目標4、目標5b和目標6；農業(yè)基金中指導部分占結構基金的17.7%，用于目標1、目標5a、目標5b和目標6；漁業(yè)指導財政手段比例最低，只有2.9%，用于目標5a和目標6。與結構基金相比，聚合基金則專門用來資助希臘、葡萄牙、西班牙和愛爾蘭4國的環(huán)保及交通基礎設施項目。1993年～1999年間，聚合基金總額達到151.5億歐洲貨幣單位，其中西班牙獲得的基金浮動資助比例最高，為52～58%，希臘和葡萄牙均為16～20%，而愛爾蘭則只得到基金的7～10%。值得一提的是，除上述兩項基金外，歐洲投資銀行在推動地區(qū)發(fā)展中的作用也不容忽視。1989年到1992年期間，歐洲投資銀行為地區(qū)項目總共提供了340億歐洲貨幣單位的信貸資金支持。從共同地區(qū)政策改革后的實際效果看，成員國的地區(qū)不平衡得到一定程度的糾正。以愛爾蘭為例，人均GDP在1983年只有共同體平均水平的64%，到1995年則接近歐盟平均水平的90%。另外，從1988年到1996年，歐盟目標1地區(qū)的人均GDP也由平均水平的64%提高到69%。為就地區(qū)政策對成員國經濟發(fā)展的貢獻度進行量化比較，歐盟委員會曾在一項研究中發(fā)現(xiàn)，在1986年～1996年期間，結構基金使目標1地區(qū)的經濟增長率提高了大約0.5個百分點；1999年，結構基金使得希臘、愛爾蘭和葡萄牙的人均GDP增加將近10%，而西班牙則為4%。顯然，歐盟推行地區(qū)政策的效果往往因國家和地區(qū)的差別而不盡相同，地區(qū)政策也并沒能消除成員國間的經濟差距。
三、歐盟地區(qū)政策的新變化
隨著歐洲經濟與貨幣聯(lián)盟建設的不斷發(fā)展，要求加入歐盟的國家也越來越多。在1999年3月柏林舉行的成員國首腦會議上，一致決定對結構基金進行進一步調整。在2000年～2006年期間，結構基金數(shù)額增加到1950億歐元(1歐元=1歐洲貨幣單位)，以繼續(xù)加大對地區(qū)發(fā)展項目的支持力度。同時，為使資金更加集中地運用并提高效率，將先前地區(qū)政策中的7類目標減化為3類。
目標1，促進落后地區(qū)的發(fā)展和結構調整，它包括原來分類中的目標1和目標6。在2000年～2006年期間，結構基金中的69.7%用于資助目標1地區(qū)，其人口占歐盟總人口的22.2%。對于在1994年～1999年間受結構基金資助而不再滿足2000年～2006年標準的地區(qū)，如德國的東柏林、法國的科西嘉、英國的北愛爾蘭等，歐盟將仍然提供一定比例的資金用于過渡安排。目標2，資助面臨結構困難的地區(qū)進行經濟和社會轉型，它包括過去地區(qū)政策中的目標2和目標5b地區(qū)。在2000年～2006年期間，該地區(qū)從結構基金中分配到的比例為11.5%，其中也包括一定數(shù)額的過渡安排資金，地區(qū)人口占歐盟總人口的18%。目標3，支持教育、培訓和就業(yè)政策及體制的現(xiàn)代化，它包括以往分類中的目標3和目標4地區(qū)。從2000年到2006年，該地區(qū)將得到結構基金中12.3%的資助，主要用以提高人力資源的素質和改善勞動力市場條件。
需要說明的是，原先分類中的目標5a地區(qū)在2000年～2006年被納入共同農業(yè)政策框架內，而且結構基金中還保留5.35%作為儲備，用于歐盟規(guī)劃的地區(qū)發(fā)展項目。至于聚合基金方面，在2000年至2006年期間，其數(shù)額也將增加到180億歐元，其中西班牙獲得61～63.5%，希臘和葡萄牙均為16～18%，而愛爾蘭僅得到2～6%。
從現(xiàn)在形勢來看，歐盟地區(qū)政策面臨的最大挑戰(zhàn)就是如何應對即將開始的東擴。到目前為止，已先后有10個中東歐國家正式提出加入歐盟的申請并展開入盟談判，它們是捷克、愛沙尼亞、匈牙利、波蘭、斯洛文尼亞、保加利亞、拉脫維亞、立陶宛、羅馬尼亞和斯洛伐克。雖然歐盟東擴是一項涉及有關成員國的政治決定，但巨大的現(xiàn)實經濟差距使歐盟在未來擴大過程中不得不謹慎從事。即使歐盟堅持采取成熟一個接納一個的分批加入模式，歐盟現(xiàn)行地區(qū)政策恐怕也是難以為繼。以經濟狀況最好的斯洛文尼亞為例，其按購買力平價計算的人均GDP僅相當于希臘的水平。因此，歐盟必須在這些中東歐國家加入前幫助其提高經濟發(fā)展水平。在2000年～2006年期間，歐盟為入盟候選國專門設立結構政策手段(l'Instrument de politiques structurelles pour lapréadhésion)，總計提供218.4億歐元的財政援助，支持這些國家的地區(qū)與社會發(fā)展、工業(yè)結構調整、農業(yè)現(xiàn)代化、交通運輸系統(tǒng)和環(huán)境保護等，籍此希望盡可能縮小這些潛在新成員同現(xiàn)在15個成員國的地區(qū)差距。無論如何，隨著歐盟一體化的不斷深化以及東擴時限的日益臨近，歐盟地區(qū)政策又必將經歷一次新的調整。
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