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美國(guó)公共行政學(xué)百年回顧（下）
美國(guó)公共行政學(xué)百年回顧（下） 4.對(duì)公共行政學(xué)研究的重新調(diào)整時(shí)期(1960-1979) 進(jìn)入六十年代后，一些學(xué)者認(rèn)為政策分析可以選擇備選方案；另一些人士認(rèn)為成熟的科學(xué)和技術(shù)基礎(chǔ)為公共行政學(xué)研究的理性化和多元化開(kāi)啟了大門。同樣，還有人認(rèn)為運(yùn)籌學(xué)的運(yùn)用以及對(duì)公共問(wèn)題系統(tǒng)研究的運(yùn)用增添了新的管理知識(shí)。 不幸的是，這些期盼受到政治過(guò)程現(xiàn)實(shí)的局限。比如，在政策制定過(guò)程中立法的漸進(jìn)性限制了計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算制度在全國(guó)范圍的采用。之后七十年代通過(guò)零基預(yù)算制定理性金融政策的努力也是同樣的命運(yùn)。然而，通過(guò)分析過(guò)程由項(xiàng)目經(jīng)理廣泛參與的行政仍然獲益匪淺。 肯尼迪(John F. Kennedy)總統(tǒng)關(guān)于美國(guó)人二十世紀(jì)六十年代將登上月球的許諾由美國(guó)國(guó)家航空航天局(the National Aeronautics and Space Administration-NASA)實(shí)現(xiàn)。NASA致力于項(xiàng)目管理，對(duì)任務(wù)的組織集中于具體工作而不是等級(jí)制，增加了公共管理的靈活性，積累了矩陣管理和矩陣組織的經(jīng)驗(yàn)。從概念上看，項(xiàng)目管理是基于公共利益模型對(duì)組織原則的運(yùn)用。七十年代的美國(guó)社會(huì)與政府反映了人們對(duì)未來(lái)的矛盾心理。對(duì)民權(quán)運(yùn)動(dòng)、女權(quán)運(yùn)動(dòng)、越南戰(zhàn)爭(zhēng)、水門事件、能源危機(jī)的不同看法使得人們對(duì)個(gè)人與政府的關(guān)系、政府之間的責(zé)任劃分以及國(guó)際關(guān)系等諸多過(guò)去的假設(shè)提出了挑戰(zhàn)。一方面，公共行政學(xué)為政府存在的問(wèn)題背上了黑鍋；另一方面人們又期待著公共行政學(xué)能為行政管理的改觀提供良策。 密諾布魯克會(huì)議與新公共行政學(xué) 六、七十年代的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)對(duì)公共行政學(xué)以及政府管理提出了挑戰(zhàn)。瓦爾多(Dwight Waldo)注意到公共行政學(xué)處于一個(gè)“革命的時(shí)代”，于1968年召集了一個(gè)青年學(xué)者的會(huì)議。該會(huì)議由瓦爾多當(dāng)時(shí)任主編的《公共行政評(píng)論》及錫拉丘茲大學(xué)麥克斯韋爾學(xué)院贊助，并在錫拉丘茲大學(xué)的密諾布魯克會(huì)議中心(Minnowbrook conferencesite)召開(kāi)。會(huì)議的成果集中反映在馬諾力(Frank Marini, 1935-)主編的《邁向新公共行政：密諾布魯克觀點(diǎn)》(1971)、瓦爾多著《處于動(dòng)蕩時(shí)期的公共行政學(xué)》以及弗雷德里克森(H. George Frederickson, 1934-)的專著《七十年代的鄰居控制》(1973)和《新公共行政學(xué)》(1980)。會(huì)議的目的是要鑒別公共行政學(xué)應(yīng)該研究的問(wèn)題，作為一個(gè)學(xué)科，公共行政學(xué)的重點(diǎn)應(yīng)該放在何處以迎接七十年代的挑戰(zhàn)。密諾布魯克會(huì)議的中心主題是：1.公共行政學(xué)學(xué)者如何將道德價(jià)值觀念注入行政過(guò)程；2.如何能有效地執(zhí)行政策；3.政府組織機(jī)構(gòu)與其服務(wù)對(duì)象的恰當(dāng)關(guān)系是什么。瓦爾多對(duì)會(huì)議的總體印象是朝向規(guī)范理論、哲學(xué)思考、社會(huì)焦點(diǎn)以及行動(dòng)主義。缺乏對(duì)計(jì)劃、預(yù)算和運(yùn)籌學(xué)的研究，但是有對(duì)適當(dāng)?shù)摹皟r(jià)值”、個(gè)人――組織道德問(wèn)題的研究。關(guān)鍵詞是“相關(guān)性”、“社會(huì)公平”、“調(diào)整與適應(yīng)”以及“顧客導(dǎo)向”。弗雷德里克森認(rèn)為，新公共行政學(xué)將社會(huì)公平注入傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)與效率目標(biāo)。社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的公平、對(duì)市民需要的負(fù)責(zé)任而不是對(duì)公共機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)任以及公共項(xiàng)目經(jīng)理應(yīng)當(dāng)對(duì)決策和項(xiàng)目執(zhí)行負(fù)責(zé)任。新公共行政的主題是市民參與政策制定、鄰居控制、分權(quán)與民主工作環(huán)境。關(guān)鍵詞是“授權(quán)”、“促進(jìn)”與“適應(yīng)”。 有33位代表參會(huì)的1968年密諾布魯克會(huì)議是美國(guó)公共行政學(xué)歷史上的重要里程碑。盡管新公共行政所倡導(dǎo)的價(jià)值觀念（社會(huì)公平、代表制、響應(yīng)性、參與和社會(huì)責(zé)任）在行政管理的實(shí)踐中難以完全付諸實(shí)施，然而，越來(lái)越多的有識(shí)之士開(kāi)始關(guān)注公共行政職業(yè)教育的相關(guān)性以及對(duì)組織成員、顧客和社會(huì)需求的培訓(xùn)。后人將再次提及類似的問(wèn)題并要求“重塑”政府。 公共選擇學(xué)派的興起 公共選擇學(xué)派由經(jīng)濟(jì)學(xué)家創(chuàng)立，它的誕生可以追溯到阿諾(Kenneth J. Arrow, 1921-)1951年發(fā)表的《社會(huì)選擇與個(gè)人價(jià)值》。公共選擇理論研究的內(nèi)容與公共行政學(xué)、公共政策和政治學(xué)重疊。從這個(gè)意義上說(shuō)，公共行政學(xué)愿將公共選擇學(xué)派囊括入自己的“勢(shì)力”范圍。首先讓我們考察一個(gè)實(shí)例以理解公共選擇。如果我有一些蘋(píng)果并且政府不參與蘋(píng)果的交易，經(jīng)濟(jì)理論能夠理解我得到蘋(píng)果的供需機(jī)制。類似的交易發(fā)生在數(shù)百萬(wàn)消費(fèi)者與生產(chǎn)者身上，他們?cè)谑袌?chǎng)上決定蘋(píng)果的價(jià)格和數(shù)量。如果滿足兩個(gè)前提，我對(duì)蘋(píng)果的消費(fèi)是私事：第一，交易行為沒(méi)有政府的參與；第二，我對(duì)蘋(píng)果的消費(fèi)除對(duì)售賣者有影響外，對(duì)他人沒(méi)有正面或負(fù)面影響；如果上述兩個(gè)假設(shè)不同時(shí)成立，我對(duì)蘋(píng)果的私人選擇就至少部分是公共選擇。如國(guó)家對(duì)交通、郵電、能源、國(guó)防、教育、衛(wèi)生等事業(yè)的選擇均為公共選擇，因?yàn)橛姓膮⑴c，或者對(duì)他人有影響，或者兩者兼而有之。塔羅克(Gordon Tullock, 1922-)和布坎南(James Buchanan, 1919-)于1965年成立了公共選擇學(xué)會(huì)(Public Choice Society)，他們認(rèn)為公共選擇理論是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法去研究習(xí)慣上由政治理論家研究的問(wèn)題�，F(xiàn)在公共選擇年會(huì)大約有16個(gè)國(guó)家的300名學(xué)者參加。公共選擇學(xué)派的代表人物及作品除阿諾外有：布坎南與塔羅克合著《贊同的計(jì)算：憲法民主的邏輯基礎(chǔ)》(1962)；科斯(Ronald Harry Course, 1910-)《社會(huì)成本問(wèn)題》(1960)；唐斯(Anthony Downs, 1930-)《民主的經(jīng)濟(jì)理論》(1957)；尼坎南(William Niskanen, 1933-)《官僚政府與代議政府》(1971)；奧爾森(Mancur Olson, 1932-1998)《集體行動(dòng)的邏輯：公共商品與團(tuán)體理論》(1965)。 六十年代的重要思想：窘境中的公共行政學(xué) 六十年代不僅僅標(biāo)志著社會(huì)動(dòng)蕩和公眾對(duì)越戰(zhàn)的不滿，這一時(shí)期的管理體制和項(xiàng)目發(fā)展也未能達(dá)到公眾的期望。計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算(PPBS)就是明顯的例證。PPBS從一誕生起就受到不斷的批評(píng)。懷爾德威斯基(Aaron Wildavsky, 1930-1993)于1964年發(fā)表《預(yù)算過(guò)程中的政治》。他指出，預(yù)算在現(xiàn)實(shí)中是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，很大程度上受政治因素的影響。1969年，他在《公共行政評(píng)論》上撰文《將政策分析從PPBS中拯救出來(lái)》，猛烈抨擊PPBS。懷爾德威斯基指出PPBS的計(jì)劃和分析功能與預(yù)算的本質(zhì)不相吻合。六十年代末，聯(lián)邦政府已不再采納PPBS。懷爾德威斯基同樣對(duì)科伊的經(jīng)典問(wèn)題“究竟基于什么樣的基礎(chǔ)我們決定給A項(xiàng)目撥款X美元，而不是給B項(xiàng)目？”提出質(zhì)疑，認(rèn)為該問(wèn)題既不能回答亦不相干。重要的問(wèn)題是預(yù)算過(guò)程應(yīng)該有助于決策制定并幫助獲取政策目的和項(xiàng)目目標(biāo)的一致性。 六十年代的另一個(gè)主題是“把權(quán)力還給人民”，用行政管理的術(shù)語(yǔ)即是公共服務(wù)的分權(quán)。當(dāng)然，分權(quán)的最終極限是無(wú)政府主義。考夫曼(Herbert Kaufman, 1922-)在《行政分權(quán)與政治權(quán)力》(1969)一文中分析了分權(quán)的錯(cuò)綜復(fù)雜內(nèi)涵。他關(guān)注于分權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)、政府官員的代表性以及中立的能力�？挤蚵A(yù)見(jiàn)到了當(dāng)代高度復(fù)雜的社會(huì)需要新的由公眾參與的代表模式以確保負(fù)責(zé)任的行政�？挤蚵J(rèn)為，行政分析能夠給公共政策制定帶來(lái)更多的影響，同時(shí)可能帶來(lái)一系列其它問(wèn)題和矛盾，包括與國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公平的沖突、地方政府和項(xiàng)目之間的競(jìng)爭(zhēng)、以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)下降所導(dǎo)致的政府運(yùn)作低效率。 洛易(Theodore J. Lowi, 1931-)在《自由主義的終結(jié)：意識(shí)形態(tài)、政策與公共權(quán)威》(1969)一書(shū)中對(duì)當(dāng)代民主政府提出批評(píng)并譴責(zé)利益集團(tuán)多元化的癱瘓效應(yīng)。洛易宣稱，公共權(quán)威被私有利益集團(tuán)所瓜分，從而導(dǎo)致一個(gè)虛弱、分權(quán)的政府――不能進(jìn)行長(zhǎng)期計(jì)劃。這些私有利益集團(tuán)的運(yùn)作是為了達(dá)到私有目標(biāo)，而非相互競(jìng)爭(zhēng)以促進(jìn)公共利益。因而政府不是在相互沖突的價(jià)值中作最優(yōu)選擇，而僅僅是一個(gè)利益控股公司。洛易否認(rèn)了荷林(E. Pendleton Herring)及其它集團(tuán)理論家預(yù)見(jiàn)的利益集團(tuán)多元化所帶來(lái)的好處。多數(shù)理論家稱贊洛易的批判分析入木三分。然而，洛易的處方――即回到法律或憲法民主卻被認(rèn)為是不可取的。盡管利益模型有著明顯的缺點(diǎn)，卻沒(méi)有替代的良策。 六十年代的另外兩部重要著作是：唐斯(Anthony Downs)于1967年發(fā)表的《官僚內(nèi)幕》，指出政府官員的行為是理性的并追求最大限度的自我利益；戈樂(lè)碧威斯基(Robert Golembiewski)、吉布森(Frank Gibson)與科洛格(Geoffrey Y.Cornog)等人聯(lián)合主編的《公共行政學(xué)：機(jī)構(gòu)、過(guò)程、行為與政策讀物》(1966)，該書(shū)的重點(diǎn)是行政官員的行為世界、塑造行政行為的機(jī)構(gòu)環(huán)境以及作為管理工具的行政方法。 政策分析的發(fā)展：評(píng)估與執(zhí)行 七十年代伊始，人們普遍認(rèn)為多數(shù)約翰遜(Johnson)時(shí)期的“大社會(huì)項(xiàng)目”(Great Society Programs)遠(yuǎn)不如預(yù)期的那樣理想。一些社會(huì)項(xiàng)目受到批判，項(xiàng)目評(píng)估領(lǐng)域受到重視。薩齊曼(Edward Suchman)于1967年發(fā)表《評(píng)估研究》，主張?jiān)u估應(yīng)成為一個(gè)研究領(lǐng)域，對(duì)評(píng)估的研究應(yīng)該是總體性的，超脫具體的不同分支領(lǐng)域的運(yùn)用。七十年代初期在評(píng)估方面的重要著作有：威絲(Carol H. Weiss)：《項(xiàng)目有效性評(píng)估方法》(1972)，候利(Joseph Wholey)《聯(lián)邦評(píng)估政策》(1970)。但最有代表性的作品是評(píng)估理論家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家里夫琳(Alice Rivlin)于1971年發(fā)表的《社會(huì)行動(dòng)的系統(tǒng)思考》。里夫琳評(píng)論了改善政府效益的三種不同模型：分權(quán)、社會(huì)控制（即當(dāng)今的授權(quán)）和市場(chǎng)模型。這三種模型成為政府應(yīng)該做什么、如何做的爭(zhēng)論話題。正如里夫琳所下的結(jié)論，“為確保做得更好，我們必須有區(qū)分好壞的方法”。 1973年，普魯斯曼(Jeffrey Pressman)與懷爾德威斯基合寫(xiě)了現(xiàn)在成為經(jīng)典的《執(zhí)行》。從表面上看，這是一個(gè)關(guān)于美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展署在為公共工程和企業(yè)發(fā)展提供財(cái)政援助所遇障礙的案例研究，但作者并不陷入對(duì)行政技術(shù)討論的細(xì)節(jié)。作者認(rèn)為，政策計(jì)劃和分析往往未能考慮到執(zhí)行的難處。除案例分析外，作者提供了行政戰(zhàn)略、項(xiàng)目計(jì)劃、政府能力和社會(huì)科學(xué)家對(duì)執(zhí)行研究的咨詢建議。 七十年代的其它重要著述與政府管理特點(diǎn) 七十年代的美國(guó)政府管理有三大特點(diǎn)。一是水門事件的發(fā)生，促使人們對(duì)職業(yè)倫理道德的覺(jué)醒。莫希爾(Frederick C. Mosher)等人的報(bào)告《水門：對(duì)負(fù)責(zé)任政府的建議》(1974)敦促教育部門應(yīng)該重視公共部門的倫理教育。二是零基預(yù)算(Zero-based budgeting-Z 【原刊地名】)的采納與中止�？ㄌ赜�1977年命令聯(lián)邦政府采納ZBB的使用，但ZBB因不適用而于1981年里根上任后自動(dòng)廢除。三是資源短缺導(dǎo)致政府的精簡(jiǎn)管理。七十年代的高通貨膨脹迫使百姓的稅收增加，公眾不再支持政府的繼續(xù)增長(zhǎng)。利萬(wàn)(Charles B. Levine, 1939-1988)在《組織衰減與精簡(jiǎn)管理》一文中認(rèn)識(shí)到半個(gè)世紀(jì)的預(yù)算正增長(zhǎng)結(jié)束了，新時(shí)期的負(fù)預(yù)算成為現(xiàn)實(shí)。 這一時(shí)期的重要作品還有：克里斯羅夫(Samuel Krislov, 1929-)《代議官僚制》(1974)，探索功績(jī)制、人事選擇與社會(huì)公平。艾里森(G. T. Alison)《決策精髓：解釋古巴導(dǎo)彈危機(jī)》(1971)，提出三種模型，第一是理性決策者模型，第二是組織行為模型，第三是政府政治模型。奧茲(Wallace Oates)《財(cái)政聯(lián)邦主義》，在該書(shū)中，奧茲提出了分權(quán)理論、多國(guó)財(cái)政聯(lián)邦主義趨勢(shì)比較以及不同國(guó)家的集權(quán)／分權(quán)趨勢(shì)，該書(shū)的一個(gè)重要主題是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度（即效率）研究政府的合理規(guī)模。洛克(Francis E. Rourke)在《政府機(jī)構(gòu)、政治與公共政策》(1976)一書(shū)中，感興趣于檢查政府機(jī)構(gòu)在公共政策制定中的作用、政府機(jī)構(gòu)如何運(yùn)行、從何處獲得權(quán)力并運(yùn)用這些權(quán)力。 5.政府改革與行政學(xué)發(fā)展新趨勢(shì)(1980-2000) 政府行政的職業(yè)化在八十年代受到越來(lái)越多的檢查，盡管早期的懷疑更多地出現(xiàn)在聯(lián)邦政府，地方政府也面臨不斷增加的壓力以使行政政策更好地響應(yīng)社會(huì)和政治需要。八十年代初，里根政府就開(kāi)始控制政府規(guī)模。里根政府許諾減稅，精簡(jiǎn)政府開(kāi)支，將政府職能承包出去，促進(jìn)公共部門的私有化。格雷斯委員會(huì)(Grace Commission)呼吁用企業(yè)的方法管理政府，使專業(yè)公共部門經(jīng)理較少地受到政治的壓力(Goodsell,1984)。一些人士認(rèn)為，私營(yíng)部門在滿足公共部門的需求方面應(yīng)該扮演更為積極的作用并且替代公共部門(Savas 1982)。結(jié)果是行政的多元化創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)，并且為私營(yíng)部門提供公共服務(wù)打下基礎(chǔ)(Behn 1980;Ingraham and Barrilleuax 1983)。通過(guò)非公共機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)的努力――即私有化――在地方政府，尤其是大城市地區(qū)發(fā)展較快。中心城市由于預(yù)算的壓力而欣賞私有化。當(dāng)然，組織良好的公共部門工會(huì)反對(duì)這種趨勢(shì)。在郊區(qū)，私有化得到了較快的發(fā)展。 在八十年代，州政府與地方政府面臨著承擔(dān)不斷增加的行政政策壓力。官僚主義不再是聯(lián)邦政府特有的現(xiàn)象。從1950年到1980年，州與地方政府雇員從4百萬(wàn)增至1千3百萬(wàn)(Van Riper, 1983)，經(jīng)費(fèi)大部分來(lái)源于聯(lián)邦政府�，F(xiàn)在州與地方政府被要求承擔(dān)政策責(zé)任并自籌公共項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。而且，聯(lián)邦政府債務(wù)持續(xù)增長(zhǎng)，要求精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和人員。里根總統(tǒng)說(shuō)“政府非但不能解決問(wèn)題，政府本身就是問(wèn)題”�？肆诸D似乎委婉一些，“政府官員都是好人，但他們囹圄于不好的政府管理制度”。 在九十年代，精簡(jiǎn)政府的改革運(yùn)動(dòng)聲勢(shì)浩大�？肆诸D上臺(tái)伊始，就于1993年成立了由副總統(tǒng)戈?duì)枓鞄浀摹懊绹?guó)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)論委員會(huì)”（即National Performance Review-NPR）。在短短的五年時(shí)間內(nèi)(1993-1998)，美國(guó)聯(lián)邦政府即精簡(jiǎn)35萬(wàn)雇員，占聯(lián)邦雇員的16%（張夢(mèng)中，1999年）。這場(chǎng)以權(quán)力下放、規(guī)章制度精簡(jiǎn)、市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)閮r(jià)值取向的重塑政府運(yùn)動(dòng)至今仍在持續(xù)。盡管美國(guó)理論界對(duì)奧斯本(David Osborne)與蓋布勒(Ted Gaebler)合著的暢銷書(shū)《重塑政府：企業(yè)精神是如何改變公共部門的》(1992)很少有積極的評(píng)論，毋庸置疑，該書(shū)成為克林頓政府改革的實(shí)踐指南。另外兩個(gè)綱領(lǐng)性文件是1993年NPR報(bào)告《從重視過(guò)程到重視結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)花錢少、工作好的政府》以及《政府業(yè)績(jī)與結(jié)果法案》。 重新評(píng)價(jià)官僚體制與預(yù)算 科普斯基(Nichael Lipsky, 1940-)在《街道一級(jí)的政府》(1980)中闡述了公共部門的雇員在提供物資和服務(wù)的同時(shí)在很大程度上亦是政策制定者。這些政府工作人員擁有的自主權(quán)、他們與公眾的廣泛接觸、他們對(duì)許多公共機(jī)構(gòu)資源的控制使得他們成為公共部門決策制定的核心力量。利普斯基檢查了責(zé)任、公平、市民得到服務(wù)的方便程度等內(nèi)涵。 在政治上定義公共部門、私營(yíng)部門和非贏利部門職能的同時(shí)，一場(chǎng)預(yù)算戰(zhàn)役也展開(kāi)了。國(guó)會(huì)通過(guò)了里根關(guān)于三年裁減稅收的計(jì)劃。隨后，里根又敦促減少國(guó)內(nèi)開(kāi)支，同時(shí)增加國(guó)防費(fèi)用。預(yù)算理論家開(kāi)始檢查預(yù)算理論和預(yù)算改革在多大程度上受不同的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境所左右。凱頓(Naomi Caiden)在1981年《不確定和不穩(wěn)定中的公共預(yù)算》一文中指出，預(yù)算環(huán)境在變化，其未來(lái)受財(cái)政緊縮與政治不確定性的影響。同一時(shí)期的重要預(yù)算理論著作還有：施伊克(Alan Schick)《國(guó)會(huì)與金融：預(yù)算、開(kāi)支與稅收》(1980)、《減縮時(shí)代的預(yù)算增長(zhǎng)》(1983)；懷爾德威斯基(Aaron Wildavsky)《如何限制政府開(kāi)支》(1980)、《預(yù)算過(guò)程的新政治》(1988)以及懷特(Joseph White)與懷爾德威斯基合著《赤字與公共利益：尋求八十年代的負(fù)責(zé)任預(yù)算》(1989)。 公務(wù)員制度改革 人事管理逐漸更名為人力資源管理以反映新的行為科學(xué)導(dǎo)向。新的研究強(qiáng)調(diào)平等機(jī)會(huì)、比較價(jià)值、生產(chǎn)力與質(zhì)量管理、依據(jù)業(yè)績(jī)付報(bào)酬、利潤(rùn)分成。在聯(lián)邦政府層次上，人事管理改革來(lái)自1978年公務(wù)員改革法案及三頭人事管理體制：美國(guó)功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)――裁定冤情和申訴；聯(lián)邦勞工關(guān)系局――與工會(huì)一道工作以監(jiān)督集體談判事項(xiàng)；聯(lián)邦人事總署――管理并與其它機(jī)構(gòu)一道工作以影響現(xiàn)代人力資源管理。英格拉姆(Patricia Ingraham)在公務(wù)員改革及其政治方面著述甚豐，在她的《功績(jī)制基礎(chǔ)》一書(shū)中對(duì)人事改革及對(duì)公共服務(wù)的影響作了較好的總結(jié)�？肆诸D執(zhí)政時(shí)期的重塑政府運(yùn)動(dòng)大幅度精簡(jiǎn)了聯(lián)邦人事總署的公務(wù)員，裁減幅度達(dá)47%，許多職能分權(quán)給具體的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，一些職能承包出去。 重新發(fā)現(xiàn)公共行政的合法基礎(chǔ)與道德 八十年代的一個(gè)主題是對(duì)法律和責(zé)任的關(guān)注。羅森布盧牧(David Rosenbloom, 1943-)在《公共行政學(xué)理論與分權(quán)》(1983)一文對(duì)現(xiàn)代公共行政學(xué)概念中管理模式的壟斷地位提出了挑戰(zhàn)。羅森布盧牧認(rèn)為，傳統(tǒng)的管理理論與行政部門相聯(lián)，政治理論與立法部門相聯(lián)，法律理論與司法部門相聯(lián) 美國(guó)公共行政學(xué)百年回顧（下）。但行政機(jī)構(gòu)同時(shí)有行政、立法、司法決策權(quán)時(shí)又將如何呢？羅森布盧牧比較了對(duì)公共行政學(xué)采用管理的、政治的和法律的研究方法，表明每一種方法都有不同的價(jià)值、起源和結(jié)構(gòu)。他的這些思想后來(lái)整合為三部分理論發(fā)表在《公共行政學(xué)：理解公共部門中的管理、政治和法律》(1986,1990)。迪莫克(Marshall E. Dimock)在《法律與動(dòng)態(tài)行政學(xué)》(1980)中評(píng)價(jià)了律師在政府行政中的作用。庫(kù)柏(Phillip J. Cooper)寫(xiě)作了第一部教科書(shū)《公共法律與公共行政學(xué)》(1988)，深刻分析了行政行動(dòng)的規(guī)則和法律基礎(chǔ)以及公共行政學(xué)的框架。庫(kù)柏早期的文章《沖突或建設(shè)性緊張形勢(shì)：法官與行政者關(guān)系的變化》(1985)頗具影響。另一部巨著是洛爾(John A. Rohr)所寫(xiě)《運(yùn)行憲法》(1986)，該書(shū)由三部分組成：一是憲法的形成；二是字面上的行政國(guó)；三是行動(dòng)中的行政國(guó)。 公共行政學(xué)法律分支的“爆炸”性發(fā)展出現(xiàn)在倫理道德的研究領(lǐng)域，如弗勒錫曼(Joel Fleishman)、理柏曼(Lance Liebman)與摩爾(Mark H. Moore)合編的《公共責(zé)任：政府官員的道德責(zé)任》(1981)；弗蘭齊(Peter French)《政府中的道德》(1983)；洛爾《政府官員的道德》(1988)；湯普遜(Dennis F. Thompson)《政治道德與公共機(jī)構(gòu)》(1987)、《行政道德的可能性》(1985)。 私有化 無(wú)疑，公共部門與私有部門相對(duì)作用及其業(yè)績(jī)、效率的比較，是一個(gè)值得長(zhǎng)期研究和爭(zhēng)論的課題。從八十年代初開(kāi)始的私有化運(yùn)動(dòng)已經(jīng)脫離了政治意識(shí)形態(tài)的爭(zhēng)辯，目前私有化越來(lái)越被簡(jiǎn)單地看成政策選擇或管理決策。最初對(duì)私有化的大肆渲染當(dāng)推薩瓦(E. E. Sava)，他在八十年代寫(xiě)了一系列有關(guān)私有化的文章，代表作為《私有化：政府改進(jìn)的關(guān)鍵》(1987)。摩(Ronald Moe)的文章《探索私有化的極限》(1987)對(duì)采用私有方式達(dá)到公共目的進(jìn)行了有見(jiàn)地和基于法律的評(píng)價(jià)。另一部有影響的著作是多納惠(John M. Donahue)《私有化決策：公共目的，私有方式》(1989)。多納惠宣稱，私有化帶來(lái)的好消息是：盡管私有化對(duì)于校正公共部門的缺陷并非靈丹妙藥，但私有部門的確給公共項(xiàng)目帶來(lái)更有效率和更負(fù)責(zé)任的真正機(jī)會(huì)；私有化的壞消息是：政治壓力可能導(dǎo)致私有部門能干得更好的事讓公共部門干，由公共部門干更適合的事反而讓私有部門去做。 組織思想的演變：女性的觀點(diǎn) 到1990年，婦女在公共部門中的比例達(dá)到60%。婦女參與公共事務(wù)存在兩大問(wèn)題：一是工資偏低；二是所謂的“天花板效應(yīng)”――即高層管理階層的婦女比例偏低。筆者曾經(jīng)做過(guò)計(jì)算，按照二十世紀(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，要達(dá)到國(guó)會(huì)中男女?dāng)?shù)量平等需要400年。女權(quán)主義組織分析家安克爾(Joan Acker)在《性別組織理論》(1992)一書(shū)中認(rèn)為，長(zhǎng)期男性對(duì)組織的控制導(dǎo)致了組織理論的男性觀點(diǎn)：1.男女分工產(chǎn)生了男女不同的工作類型；2.創(chuàng)立了男性組織標(biāo)志和形象；3.男女的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；4.由于組織內(nèi)男女分工和機(jī)會(huì)不均，不同性別應(yīng)有不同行為和態(tài)度的觀點(diǎn)逐漸成為心理和思維定勢(shì)。對(duì)組織和管理的女性觀點(diǎn)將會(huì)對(duì)公共行政學(xué)產(chǎn)生深刻的影響。公共行政學(xué)的女權(quán)主義理論家斯蒂夫(Camilla Stivers)在《公共行政中的男女形象：合法性與行政國(guó)》(1993)中說(shuō)，“只要行政領(lǐng)域被看成與性別無(wú)關(guān)，婦女就將面對(duì)目前的霍布森(Hobson)選擇，即或是接受男性行政標(biāo)志，或是接受官僚體制中靠邊站的地位”。 機(jī)構(gòu)前景：官僚體制改革還是質(zhì)量改善的繼續(xù)？ 在二十世紀(jì)九十年代，新的管理見(jiàn)解對(duì)組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)如何被管理、下屬應(yīng)當(dāng)如何被指導(dǎo)、政府項(xiàng)目的消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)如何被對(duì)待等問(wèn)題有重大影響。1992年，巴澤勒(Michael Barzelay)與阿摩亞尼(Babak Armajani)發(fā)表《突破官僚制：政府管理的新視野》。該書(shū)基于在明尼蘇達(dá)州的革新實(shí)驗(yàn)，即通過(guò)強(qiáng)調(diào)顧客服務(wù)、給雇員授權(quán)、有選擇性的競(jìng)爭(zhēng)和減少行政規(guī)章制度而改變公共項(xiàng)目。兩位作者認(rèn)為，政府不應(yīng)當(dāng)是官僚型、規(guī)章制度約束、強(qiáng)調(diào)控制和沒(méi)有靈活性，他們向韋伯型的傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)理提出了挑戰(zhàn)。 如果說(shuō)巴澤勒與阿摩亞尼對(duì)傳統(tǒng)管理的批評(píng)代表著對(duì)管理體制改革的呼吁，那么，質(zhì)量管理運(yùn)動(dòng)則提供了內(nèi)在改革的動(dòng)力。最初的全方位質(zhì)量管理(Total Quality Management-TQM)源于私有企業(yè)部門，但《公共生產(chǎn)力與管理評(píng)論》(Public Productivity and Management Review-PPMR)在過(guò)去二十多年的努力也使我們認(rèn)識(shí)到TQM對(duì)于公共部門機(jī)構(gòu)業(yè)績(jī)與質(zhì)量改善的重要性。PPMR提供了豐富的案例以及公共機(jī)構(gòu)如何改善、引入、調(diào)整并保持連續(xù)的質(zhì)量改進(jìn)的理論性評(píng)論。PPMR雜志的資深主編霍哲(Marc Holzer)教授在生產(chǎn)力與質(zhì)量管理(Productivity and Quality Management)(1995)一文中評(píng)論了質(zhì)量管理以及質(zhì)量管理對(duì)于公共部門管理的啟迪。很明顯，九十年代的TQM已經(jīng)成為公共管理的基本方法。TQM的核心特征是統(tǒng)計(jì)評(píng)估、顧客信息反饋、雇員參與質(zhì)量改善、供應(yīng)商合作。這些TQM的手段和方法已經(jīng)成為當(dāng)今多數(shù)經(jīng)理的“管理常識(shí)”。不少人認(rèn)為，質(zhì)量管理不僅適用于制造業(yè)，而且更適合服務(wù)部門。質(zhì)量管理已成為公共管理的部分基礎(chǔ)。 公共政策與分析的迅猛發(fā)展 首先，許多公共事務(wù)學(xué)院在加州大學(xué)伯克利分校的帶領(lǐng)下紛紛部分或全部轉(zhuǎn)向公共政策，盡管錫拉丘茲大學(xué)麥克斯韋爾學(xué)院及南加州大學(xué)仍然高舉公共行政大旗，亦增添了政策研究方向。最初的政策研究包括政策形成理論、政策分析技術(shù)、政策執(zhí)行、政策計(jì)劃和政策評(píng)估等，重心開(kāi)始轉(zhuǎn)向政策形成（政策制定）和政策內(nèi)容（政策分析）。其次，一批新成立的雜志為政策研究增添了活力。如政策分析和管理雜志(Journal of Policy Analysis and Management)、政策研究雜志(Policy Studies Journal)、政策研究評(píng)論(Policy Studies Review)以及政策科學(xué)(Policy Sciences)等。最后，進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代，政策科學(xué)已經(jīng)成為一門獨(dú)立的研究領(lǐng)域，大有與公共行政學(xué)分庭抗禮之勢(shì)。政策分析融入經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、公共財(cái)政、系統(tǒng)理論以及其它社會(huì)科學(xué)學(xué)科，以研究公共政策如何形成和如何完善政府項(xiàng)目。 結(jié)束語(yǔ)：政府改革――永恒的主題 歸納起來(lái)，萊特(Paul C. Light)在《改革的浪潮：改善政府工作，1945-1995》(1997)一書(shū)中，總結(jié)了改革的四大浪潮：1.科學(xué)管理，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的等級(jí)制、分工、清楚的命令鏈；2.向浪費(fèi)宣戰(zhàn)，重點(diǎn)是監(jiān)督員、審計(jì)員、核對(duì)員、評(píng)審員；3.警惕的眼睛，倡導(dǎo)陽(yáng)光、公開(kāi)性、透明度；4.解放管理，呼吁讓管理者去管理。 財(cái)政緊縮和業(yè)績(jī)改善只是政府面臨的諸多壓力的一部分。進(jìn)入二十世紀(jì)，公眾對(duì)政府的信心在下降，這或許是政治家們不得不反復(fù)進(jìn)行政府改革的主要原因�？肆诸D總統(tǒng)上任3個(gè)月就宣布了他的改革計(jì)劃，于1993年成立了由副總統(tǒng)戈?duì)枓鞄浀摹懊绹?guó)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)論委員會(huì)”(NPR)。當(dāng)我們回眸二十世紀(jì)，就不難發(fā)現(xiàn)無(wú)論是1910,1937,1949,1972,1982，還是1993的政府改革，都有一個(gè)共同的假設(shè)：即美國(guó)聯(lián)邦政府的機(jī)能失調(diào)、組織渙散、業(yè)績(jī)平平――不能讓公眾滿意。 1883年彭德?tīng)栴D法案創(chuàng)立了美國(guó)公務(wù)員委員會(huì)，公務(wù)員制度的建立以及城市膨脹的需求催生了美國(guó)的公共行政學(xué)。1887年，威爾遜提出了創(chuàng)立獨(dú)立的行政學(xué)學(xué)科的構(gòu)想。隨后，古德諾于1900年談到行政學(xué)與政治學(xué)的分離。再之后，泰勒開(kāi)始了科學(xué)管理的研究。30年代的羅斯福新政，尤其是布郎諾報(bào)告直接誘發(fā)了政府部門的膨脹和改革――1993年至2000年執(zhí)政的克林頓仍舊在重塑政府。一次次改革，一次次不同的主題，變化的是內(nèi)容，不變的是要改變、要改革的努力。
改革政府并非是美國(guó)的獨(dú)有現(xiàn)象。無(wú)論是東方還是西方，無(wú)論是北半球還是南半球，無(wú)論是工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家還是前蘇聯(lián)或東歐轉(zhuǎn)軌國(guó)家，在二十世紀(jì)末都洶涌著改革的浪潮。無(wú)論是源于財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)或是信仰危機(jī)，出路只有一條，那就是不斷的改革。改革政府不僅是我們時(shí)代的主旋律，也必將是未來(lái)政府所要面臨的長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。 作者感謝下列教授在《美國(guó)公共行政學(xué)百年回顧》及相關(guān)課程所給予筆者的指導(dǎo)和幫助：霍哲教授(Marc Holzer)、達(dá)布里克教授(Melvin Dubnick)、威克（女）教授(Marcia Whicker)、梅戈特（女）教授(Astrid Merget)、英格拉姆（女）教授(Patricia Ingraham)、布雷思萊德教授(Stuart Bretchneider)、斯特勞思曼教授(JeffreyStraussman)。 1張夢(mèng)中．美國(guó)聯(lián)邦政府改革剖析．[J]中國(guó)行政管理，1999,6. 2Acker, Joan."Gendering Organizational Theory" inGendering Organizational Analysis, ed.A. J. Mills and P.Tancred. Newbury Park:Sage, 1992. 3Allison, G. T. Essence of Decision: Explaining theCuban Missile Crisis. Boston: Little, Brown and Company.1971. 4Appleby, Paul. Big Democracy. New York: Knopf, 1945. 5Argyris, Chris. Personality and Organization. New York:Harper, 1957. 6Arrow, Kenneth J. 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