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我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變探析
我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變探析 在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變探析
摘要 時(shí)至今日,我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀粐?yán)重滯后于改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中,我國(guó)政府在履行其職能方面存在嚴(yán)重的“錯(cuò)位”現(xiàn)象。而地方政府作為承接中央政府宏觀調(diào)控和直接聯(lián)系企業(yè)與市場(chǎng)的中觀層面的特殊角色,其角色“錯(cuò)位”是轉(zhuǎn)軌時(shí)期經(jīng)濟(jì)秩序混亂的重要原因。要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展,需要對(duì)地方政府角色錯(cuò)位進(jìn)行矯正,重朔地方政府職能。各級(jí)地方政府應(yīng)依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求,以構(gòu)建服務(wù)型政府作為地方政府職能轉(zhuǎn)變的理性訴求,突出服務(wù)導(dǎo)向,職能的“退位”與“補(bǔ)位”相結(jié)合,明確職責(zé),科學(xué)定位,切實(shí)規(guī)范政府與企業(yè)、社會(huì)、公民、市場(chǎng)4個(gè)方面的關(guān)系,努力構(gòu)建服務(wù)型政府,充分體現(xiàn)以人為本,以社會(huì)為本的宗旨。
關(guān)鍵詞 地方政府; 職能轉(zhuǎn)變; 公共服務(wù)
Analysis on Transformation of Local Government Functions for the Duration of Economy Transition
Abstract Nowadays, transformation of local government in our country lagged behind. For the market system shaping duration, government failure happened. So is the local government. In order to develop our economy orderly, it is indispensable to reshape the local government functions. Every local government should act on the demand of market economy system, seeking the aim of reconstructing service government. Government should restore its function and get the suitable definition. Relation between local government and enterprise, society, citizen, market should exactly be defined. This study aims to analyze the change on the role of local government and its effect on the economic efficiency and social service in the process of China’s economic transition.
Keywords Local government; Function transformation; Public service
中國(guó)市場(chǎng)化取向改革已走過(guò)了210幾年的歷程,并取得了舉世矚目的成就。但是,由于中國(guó)國(guó)情的特殊性和復(fù)雜性以及各種主客觀條件的限制,中央和各級(jí)地方政府的職能轉(zhuǎn)變還沒(méi)有從根本上適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,其作用的發(fā)揮受到很大制約,甚至成為進(jìn)1步深化改革的障礙。改革的實(shí)踐已經(jīng)證明并將繼續(xù)證明,我國(guó)改革和發(fā)展過(guò)程中的1系列問(wèn)題,都直接或間接涉及到政府自身的改革。因此,可以毫不夸張地說(shuō),政府角色的合理定位及其作用的有效發(fā)揮,是改革成敗從而是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制能否最終確立的關(guān)鍵。尤其在當(dāng)今我國(guó)已經(jīng)加入WTO,明確地方政府角色定位,加快地方政府職能轉(zhuǎn)變,具有緊迫性和現(xiàn)實(shí)性的意義。
1 地方政府職能的科學(xué)定位
在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中,地方政府作為承接中央政府宏觀調(diào)控和直接聯(lián)系企業(yè)與市場(chǎng)的中觀層面的特殊角色,要扮演好這1角色,首先要對(duì)地方政府職能進(jìn)行科學(xué)合理定位。
1.1 地方政府是中央政府宏觀調(diào)控的中間傳遞層
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下地方政府不應(yīng)再作為中觀經(jīng)濟(jì)決策層主導(dǎo)資源配置,而應(yīng)由市場(chǎng)在資源配置上發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。地方政府的中觀經(jīng)濟(jì)決策職能應(yīng)集中于以下3個(gè)方面。首先,承接中央政府宏觀調(diào)控任務(wù)。包括制定相應(yīng)的地方經(jīng)濟(jì)政策,保證中央各項(xiàng)宏觀調(diào)控政策的貫徹落實(shí);其次,引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。主要包括制定地方中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃,合理選擇地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度;調(diào)整優(yōu)化地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),構(gòu)建地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè);再次,調(diào)節(jié)收入分配,維護(hù)社會(huì)公平。
1.2 地方政府是地區(qū)內(nèi)有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境的營(yíng)造者和保護(hù)者
地方政府應(yīng)從微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移出來(lái),把1切可以由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的歸還市場(chǎng)。它對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的管理應(yīng)從直接干預(yù)變?yōu)殚g接調(diào)控,主要是通過(guò)制定地區(qū)性法規(guī)、政策及地方市場(chǎng)規(guī)劃為市場(chǎng)運(yùn)行的正常秩序和市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。營(yíng)造有序的市場(chǎng)環(huán)境,以促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)1市場(chǎng)體系的健康發(fā)展。在目前市場(chǎng)發(fā)育不完善的情況下,應(yīng)積極發(fā)揮地方政府培育市場(chǎng)的職能。
1.3 地方政府是本行政區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的提供者
地方政府應(yīng)致力于彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷,在社會(huì)公共設(shè)施,公共服務(wù)等領(lǐng)域承擔(dān)起經(jīng)營(yíng)管理的服務(wù)的任務(wù),提供社會(huì)所需要的產(chǎn)品和公共服務(wù)。地方政府要樹(shù)立“服務(wù)型政府”的新理念,加強(qiáng)公共服務(wù)職能。
2 轉(zhuǎn)變地方政府職能的必要性
經(jīng)濟(jì)體制改革伊始,就提出了轉(zhuǎn)變政府職能這1重大問(wèn)題,多年來(lái)無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中都取得了1定的突破和進(jìn)展。但是,不容否認(rèn),轉(zhuǎn)變政府職能步履維艱,不能適應(yīng)改革開(kāi)放的形勢(shì)與要求,存在諸多問(wèn)題。這些問(wèn)題歸結(jié)起來(lái),主要是兩大問(wèn)題:1是政府職能的“越位”;2是政府職能的“缺位”�？偟膩�(lái)說(shuō),不論是“越位”還是“缺位”,都可以歸之曰“錯(cuò)位”。也就是說(shuō),當(dāng)前我國(guó)政府職能還沒(méi)有做到完全準(zhǔn)確科學(xué)地定位,政府還沒(méi)有真正進(jìn)入它應(yīng)該進(jìn)入的角色。
2.1 政府職能“越位”現(xiàn)象
政府部門(mén),主要是地方政府出于對(duì)政績(jī)的追求,片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),直接參與投資決策,依然在相當(dāng)大的程度上扮演著企業(yè)“婆婆”的角色,直接插手企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。同時(shí),大搞“政績(jī)工程”,占用了大量土地資源。正如有學(xué)者所說(shuō)的,地方政府“已徹底演化成了地方經(jīng)濟(jì)的董事長(zhǎng)和經(jīng)理�！盵1]行業(yè)壟斷、地區(qū)壟斷依然存在,而且主要是通過(guò)政府的行政手段實(shí)施的行政性壟斷。如為了保持其同類產(chǎn)品在本地區(qū)市場(chǎng)中的壟斷地位,采取地方保護(hù)主義。行政審批是政府行政管理權(quán)膨脹的突出表現(xiàn),既阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育成長(zhǎng),使市場(chǎng)不能很好地發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用,也成為1些政府部門(mén)和官員滋生腐敗的溫床。2004年國(guó)家頒布實(shí)施了《行政許可法》,對(duì)行政審批權(quán)進(jìn)行了規(guī)范和限制,是遏制過(guò)度膨脹的行政管制權(quán)的1項(xiàng)重大立法舉措。但同時(shí)要看到,仍有1部分審批權(quán)掌握在政府手中,要使之依法行使尚需采取進(jìn)1步的配套落實(shí)措施,任務(wù)依然是艱巨的。
1些政府部門(mén)不依法行政,或者擅自制定規(guī)章、亂立名目、亂攤派、亂收費(fèi);或者執(zhí)法違法,隨意侵犯公民權(quán)利;或者進(jìn)入1些競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè),與民爭(zhēng)利。不論是侵犯公民的經(jīng)濟(jì)、政治、人身權(quán)利,還是與民爭(zhēng)利,都違背了我國(guó)法律是代表人民意旨,維護(hù)人民合法權(quán)利的根本法制精神,都是政府超越法律規(guī)范的越位行為。
2.2 政府職能“缺位”現(xiàn)象
目前政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的職能已嚴(yán)重“缺位”。 轉(zhuǎn)變政府與社會(huì)關(guān)系,政府與社會(huì)
合理分權(quán),促進(jìn)市民社會(huì)發(fā)育,“實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)”。[2]對(duì)于社會(huì)、個(gè)人能夠做好的,政府就退出,放手讓其發(fā)展;履行好自己的監(jiān)督職能;對(duì)于社會(huì)、個(gè)人做不好或沒(méi)有辦法做的,政府應(yīng)該切實(shí)的承擔(dān)起來(lái),不能“缺位”。政府的職能普遍由經(jīng)濟(jì)管制為主導(dǎo)向社會(huì)管理與公共服務(wù)轉(zhuǎn)型,后者已演化成為現(xiàn)代政府處于優(yōu)先地位的職能。我國(guó)是正在向現(xiàn)代化發(fā)展的社會(huì)主義國(guó)家,以人為本、為人民服務(wù)更是最高宗旨,更應(yīng)將公共服務(wù)和提供公共產(chǎn)品作為政府的首要職能。但實(shí)際狀況是教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)福利事業(yè)得不到應(yīng)有的重視,沒(méi)有擺在應(yīng)有的位置,這1點(diǎn)最明顯體現(xiàn)在政府的財(cái)政支出的目標(biāo)與功能上。財(cái)政支出是國(guó)民收入再分配的基本渠道,反映出政府職能構(gòu)架、取向與重點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái),在我國(guó)財(cái)政支出中占優(yōu)先目標(biāo)和主導(dǎo)地位的是經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出,其次是行政費(fèi)用支出,而用于提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)支出的份額較少。這種財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與目標(biāo)取向,直接說(shuō)明了政府職能中應(yīng)置于重要地位的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能被嚴(yán)重忽視和缺位。正如劉國(guó)光先生所指出的:“經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用過(guò)多和公共支出的消耗,擠占了稀缺的公共資源,侵蝕了政府的財(cái)力,使得社會(huì)亟需的公共產(chǎn)品和服務(wù),如公共設(shè)施、社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等等方面供給不足和無(wú)力供應(yīng)。由于若干年來(lái)我們沒(méi)有把財(cái)政的行為目標(biāo)鎖定在滿足社會(huì)公共需要上,在社會(huì)公益事業(yè)方面投入太少、欠債太多,因此社會(huì)問(wèn)題越積越多�！盵3]
政府在市場(chǎng)管理方面的缺位,政府在市場(chǎng)管理中,重視的是與部門(mén)利益相關(guān)稅費(fèi)的收繳,而忽視了為各方面的市場(chǎng)主體服務(wù),創(chuàng)造、改善市場(chǎng)環(huán)境,維護(hù)公開(kāi)、公平、公正自由的競(jìng)爭(zhēng)秩序,保障市場(chǎng)主體各方面特別是消費(fèi)者的合法權(quán)益。違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)、欺行霸市、侵害消費(fèi)者權(quán)益的狀況比比皆是。
我們正以鄧小平同志提出的“社會(huì)主義的第1任務(wù)是要發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力”[4]為指導(dǎo),以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化。建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家需要政府積極提供公共物品。從社會(huì)安全預(yù)警職能以及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的制度與機(jī)制來(lái)看,公共衛(wèi)生安全是整個(gè)社會(huì)安全系統(tǒng)中關(guān)系人民健康的重要組成部分。目前的狀況是政府忽略了自身在構(gòu)筑社會(huì)保障體系中的主角地位。建立以社會(huì)救助為重點(diǎn)的社會(huì)保障體系,是當(dāng)今世界現(xiàn)代政府的1項(xiàng)重大職能,我國(guó)在這方面的差距還很大,以所有勞動(dòng)人員都參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的要求來(lái)衡量,目前我國(guó)覆蓋面還不足20%。公共衛(wèi)生是由政府或者公共部門(mén)籌資,向全國(guó)居民提供衛(wèi)生服務(wù)方面的公共產(chǎn)品,是社會(huì)群體健康的基本保障,主要是預(yù)防治療危害社會(huì)群體的流行疾病,現(xiàn)已向慢性疾病的預(yù)防發(fā)展。我國(guó)目前處于公共衛(wèi)生突發(fā)的高峰期,如2003年的“非典”疫情,就因?yàn)槲覀內(nèi)狈∪墓残l(wèi)生安全體系,1度處于被動(dòng)狀態(tài)。
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