論民主政治中的委托—代理關(guān)系

論民主政治中的委托—代理關(guān)系　委托—代理關(guān)系在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中廣泛存在著。不論出于何種原因，只要所有者不能親自  經(jīng)營企業(yè)，而是將企業(yè)委托給他人代為控制和經(jīng)營，委托—代理關(guān)系就形成了。西方經(jīng)  濟(jì)學(xué)中的委托—代理模型描述了一種信息不對稱條件下的交易關(guān)系，委托人(股東和作  為其代表的董事會)購買的是代理人(經(jīng)理)的服務(wù)與管理才能，但由于代理人具體管理  著企業(yè)，掌握著比委托人更多的信息，從而有條件憑借這個優(yōu)勢來獲得更多的私人利益  ，由此造成委托人的損失。因此，委托—代理關(guān)系的理想設(shè)計(jì)與實(shí)際結(jié)果之間總是存在  著某種差距，此即所謂的“代理成本”。為了更好地追求和維護(hù)自身利益，委托人就必  須對經(jīng)營者一方面進(jìn)行有效的激勵，使之更好地為企業(yè)服務(wù)，充分發(fā)揮其作用，以產(chǎn)生  高額利潤；另一方面進(jìn)行必要的監(jiān)控，來監(jiān)督和制約代理人，盡量降低因經(jīng)營者行為扭  曲而給企業(yè)造成的浪費(fèi)性支出和效率損失。這就是委托—代理關(guān)系的本質(zhì)。這種關(guān)系在  人類生活的其他領(lǐng)域同樣存在，特別是與政治活動中的代議民主制有許多相通之處。
　　　　　　一、代議民主與直接民主
　　民主政治模式包括三個基本要素：通過普選確定執(zhí)政者；一個擁有重大權(quán)力的議會；  獨(dú)立的法官對權(quán)力系統(tǒng)的監(jiān)督[1](第7頁)。而主權(quán)在民的民主主義思想的確立，是近現(xiàn)  代民主政治實(shí)踐的必要前提。
　　從斯賓諾莎開始，經(jīng)過洛克到盧梭全面地確立了主權(quán)在民的理論，這是近代西方民主  理論的核心。根據(jù)盧梭的設(shè)想，人民訂立契約建立國家，人民便是國家權(quán)力的主人。盡  管盧梭關(guān)于國家起源的契約論有一定局限性，但他第一次提出了徹底的人民主權(quán)思想，  具有巨大的歷史進(jìn)步意義。主權(quán)在民思想的確立，徹底推翻了君權(quán)神授、主權(quán)在君的專  制傳統(tǒng)，使民主政治的發(fā)展成為可能。但是，在政治實(shí)踐中，國家主權(quán)的擁有者——全  體人民——不可能全部親自地參與管理國家具體事務(wù)，而是將這種管理和統(tǒng)治的權(quán)力交  給一個特殊的機(jī)構(gòu)——政府，這樣就出現(xiàn)了民主政治生活中的委托—代理關(guān)系。
　　與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的股份制公司類似，對民主政治中的委托—代理關(guān)系也可以從國家所有  權(quán)和管理權(quán)兩方面進(jìn)行分析。民主政治分為直接民主與間接(代議)民主兩種。在直接民  主制中，全體人民直接決定與管理國家事務(wù)，故不存在委托—代理關(guān)系。在代議民主制  中，人民直接通過政治選舉和全民公決等形式?jīng)Q定國家大事，不存在國家所有權(quán)上的委  托—代理關(guān)系；而在對國家具體事務(wù)的處理上，則是由人民委托經(jīng)選舉產(chǎn)生的議會和其  他政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，形成國家管理權(quán)上的委托—代理關(guān)系，此時人民是所有者，政府是代  理人。
　　對于民主政治中的委托—代理關(guān)系，需要作以下幾點(diǎn)說明：
　　1.關(guān)于委托人和代理人。委托人是所有者，根據(jù)利益分析，應(yīng)當(dāng)擁有剩余索取權(quán)。在  國家這個政治組織中，人民擁有國家主權(quán)，即取得了國家的所有權(quán)，這是毋庸置疑的。  而代理人受人民的委托，對國家和社會事務(wù)進(jìn)行管理，目的是增進(jìn)社會公共利益，實(shí)現(xiàn)  人民(所有者)的剩余索取權(quán)。所以，在現(xiàn)代政治實(shí)踐中已經(jīng)形成共識：人民是國家的主  人，人民作為委托人把國家管理的具體權(quán)力委托給政府；政府代表人民對國家進(jìn)行治理  ，成為人民的代理人，政府官員就是人民的公仆。
　　2.關(guān)于委托—代理關(guān)系中的權(quán)力。政府官員是接受人民委托的公仆，并不享有特權(quán)，  他們行使職權(quán)的過程只不過是在履行向人民承擔(dān)的義務(wù)。根據(jù)盧梭的看法，人民主權(quán)不  可轉(zhuǎn)讓，因?yàn)橹鳈?quán)體現(xiàn)人民的意志，是公意的運(yùn)用，是集體的生命，因而人民委托給政  府的只是一種管理權(quán)。正是在這個層次上，可以說民主政治中委托—代理關(guān)系的直接后  果是造成了國家所有權(quán)與管理權(quán)分離，這種分離的目的是為了更好地增進(jìn)公共利益，實(shí)  現(xiàn)民主。
　　3.關(guān)于代議民主制。代議民主制，反映了人民與政府之間的委托—代理關(guān)系，它不同  于中世紀(jì)關(guān)于國王是人民的代表或者受委托者的虛構(gòu)概念，而是一個現(xiàn)實(shí)的概念。代議  民主制是一種間接民主形式，盡管它在現(xiàn)代政治生活中被廣為采用，也與民主的根本原  則不相抵觸，但由于其中委托—代理關(guān)系的存在，因而也有需要進(jìn)一步完善的地方。
　　從人類政治的歷史發(fā)展來看，古代大民主是“直接”的民主，傾向于讓所有的公民都  參與政務(wù)的決定與管理，是不存在委托—代理關(guān)系的。但隨著疆域與人口的增加，直接  民主在技術(shù)上遇到了無法逾越的瓶頸限制。因此，代議制理論在17世紀(jì)開始發(fā)展起來。  在代議制政體中，作為國家主人的全體人民具體化為一個個選民，他們通過定期或不定  期的投票，決定重大事項(xiàng)，產(chǎn)生政府官員，并由政府官員代表自己管理國家事務(wù)。這樣  ，民主政治中的委托—代理關(guān)系就不可避免地出現(xiàn)了。
　　代議民主制是現(xiàn)實(shí)中最常用的政治制度，但從理想的狀態(tài)而言，直接民主制無疑是實(shí)  現(xiàn)民主的最佳形式。代議民主制盡管也是一種民主制度，卻是對民主妥協(xié)的結(jié)果。這樣  ，一方面，理想的民主形式是直接民主制，而代議民主不管是代表全體還是多數(shù)，都不  是理想狀態(tài)的民主形式；另一方面，在現(xiàn)代政治生活中，直接民主制卻很難實(shí)行，實(shí)踐  中盛行的絕大多數(shù)都是以委托—代理關(guān)系為基礎(chǔ)的代議民主。而且，從人類政治實(shí)踐來  看，從直接民主制向代議民主制的過渡是符合歷史發(fā)展規(guī)律的。
　　一般來說，直接民主制是指公民親自參與國家立法、決定和管理國家事務(wù)的制度。直  接民主制之所以被推崇、被認(rèn)為是真正的民主，最主要的原因就是每一個公民都能自由  地表達(dá)自己的意志，而不是交由別人代勞；公民通過親自參與來影響和決定國家活動，  無論是在精神上、還是在行動上，他都是自由的。盧梭就堅(jiān)決反對代議制，主張直接民  主制，他認(rèn)為：“正如主權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的，同理，主權(quán)也是不能代表的；主權(quán)在本質(zhì)上  是由公意所構(gòu)成的，而意志又是絕不可以代表的；它只能是同一個意志，或者是另一個  意志，而絕不能有什么中間的東西”[2](第125頁)。公民通過直接參與公共事務(wù)的討論  和決策，保護(hù)了個人利益，保證政府為公民服務(wù)，使每個人在政治上成為自己的主人。  斯賓諾莎也認(rèn)為：“天意賦于每個人以自由”，“任何人不應(yīng)別人讓他怎么樣就怎么樣  ，他是他自己的自由權(quán)的監(jiān)護(hù)人”[3](第16頁)，每個人應(yīng)當(dāng)是“他自己的思想的主人  ”[3](第271頁)。個人作為社會組成的基本單位，有自己的利益，而個人永遠(yuǎn)是自身利  益的惟一判斷者，他人不可能代替其進(jìn)行價值判斷。
　　然而，受現(xiàn)實(shí)條件的制約，直接民主制往往不能實(shí)行，取而代之的是代議民主制。喬  ·薩托利也指出：“以個人參與為基礎(chǔ)的民主只在一定條件下才是可能的；而相應(yīng)的是  ，如果這些條件不存在，那么代議制民主就是唯一可能的形式”[4](第318頁)。直接民  主制的現(xiàn)實(shí)障礙有如下幾點(diǎn)：
　　1.外部條件的制約。有學(xué)者指出：“由于近、現(xiàn)代國家一般領(lǐng)土較大，人口較多，采  用直接民主制困難重重”[5](第17頁)。無疑，交通、通訊、社會關(guān)系等客觀條件的制  約是極為關(guān)鍵的。在當(dāng)今世界，還沒有哪個國家能完全克服這些條件的限制，創(chuàng)造出適  合直接民主制的可能的環(huán)境條件。
　　2.公民素質(zhì)的制約。公民素質(zhì)是一種綜合的東西，它與文化、意識、宗教以及社會生  產(chǎn)力都息息相關(guān)。惟有公民素質(zhì)達(dá)到了相當(dāng)高度，從公民個人出發(fā)，有了表達(dá)意志的愿  望與能力，有了相對正確的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，才有可能實(shí)施直接民主制，而現(xiàn)實(shí)中缺乏的  正是良好的公民素質(zhì)。
　　3.泛政治化效應(yīng)的制約。既然由人民自己行使權(quán)力，那么人民就必須經(jīng)常性地參與政  治活動。在直接民主觀念中存在一種“你若不主動行使權(quán)力，別人便代你而行，因而變  成騎在你頭上指揮；或者別人有統(tǒng)治你的自由，你就沒有不被統(tǒng)治的自由”的想法，于  是政治生活籠罩一切，人民必須高度參與各種各樣的政治活動。這個弱點(diǎn)導(dǎo)致直接民主  制有其難以被人接受的一面，當(dāng)人民知識水平較低時更是如此。
　　4.操作制度上的缺乏。盡管空想家、革命家做了種種努力，但是仍然不能說人們對直  接民主制有了一致的、明確的設(shè)想。大多數(shù)對于“真正”的民主的假想都近似于烏托邦  ，即使是極力反對代議制的盧梭，也不得不承認(rèn)：“就民主制這個名詞的嚴(yán)格意義而言  ，真正的民主制從來就不曾有過，而且永遠(yuǎn)也不會有。多數(shù)人統(tǒng)治而少數(shù)人被統(tǒng)治，那  是違反自然的秩序的”[2](第88頁)。缺乏實(shí)施藍(lán)圖的直接民主制，尚沒有一條現(xiàn)實(shí)可  行的道路。
　　所以，在現(xiàn)實(shí)中，代議民主制就成了必然選擇。正如羅伯特·達(dá)爾指出：“沒有代議  制度，民眾有效參與大規(guī)模的政府是不可能的。即使代議思想的根源是不民主的，我們  也沒有必要感到奇怪，為什么在十八世紀(jì)后半葉，當(dāng)民治政府的擁護(hù)者認(rèn)識到代議可以  同整個國家大規(guī)模民主過程相聯(lián)結(jié)起來時，他們把這個驚人的新結(jié)合看成是歷史上最大  的政治創(chuàng)造之一”[6](第9頁)。列寧也說：“擺脫議會制的出路，當(dāng)然不在于廢除代議  機(jī)構(gòu)和選舉制，而在于把代議機(jī)構(gòu)由清談館變?yōu)楣ぷ鳈C(jī)構(gòu)”[7](第210頁)。代議民主制  通過內(nèi)在的委托—代理機(jī)制，相對集中民意，縮小公民直接參與的幅度，增加了操作上  的可行性，從而被廣泛地采用，成為現(xiàn)實(shí)中占主導(dǎo)地位的民主形式。
　　　　　　二、委托—代理關(guān)系與代議民主制的缺陷
　　從某種意義上講，人類在政治生活中采用代議民主制是一種不得已而為之的選擇，是  一種免不了的缺憾。因?yàn)�，委托—代理關(guān)系本身存在不可避免的缺陷，在代議民主的政  治實(shí)踐中必然會出現(xiàn)一些弊端。隨著社會發(fā)展，人們對民主程度的要求日益提高，其不  足之處便日趨明顯。
　　1.權(quán)力的變異。民主政治中委托—代理關(guān)系的客體是權(quán)力，具體就是指對于國家和社  會事務(wù)的決策與管理權(quán)。由于這種權(quán)力是由政府官員代表所有者(人民)行使，因而具有  獨(dú)占性和權(quán)威性。它不同于企業(yè)內(nèi)的權(quán)力，沒有與之相平行、共同存在、本質(zhì)相同的另  一種權(quán)力。政治權(quán)力的運(yùn)用直接影響社會公共利益的分配，必須加以嚴(yán)格限制。而委托  —代理關(guān)系卻常常使權(quán)力的運(yùn)用出現(xiàn)偏差，臺灣學(xué)者顧不先將其概括為：一是“主權(quán)在  民的變質(zhì)”。在代議制度下，“人民只有一個選舉權(quán)，人民選舉出代議士之后，一切由  代議士代表人民管理政府。這樣就形成人民徒有國家主人之名，無國家主人之實(shí)”，而  “代議士變成了國家的主人”[8](第398-399頁)。二是“議會權(quán)力過大”。既然“國家  的主權(quán)實(shí)際上已由人民移到議會手中，或者說政治的重心從人民移到議會”，“自然就  形成議會第一，議會至上，議會權(quán)力過大，造成議會的專橫”[8](第400頁)。三是“政  府力量的不足”�！白h會權(quán)力的過大所造成的直接影響，就是政府力量的不足”[8](第  404頁)。更為嚴(yán)重的是，作為權(quán)力所有者的人民一旦喪失了權(quán)力——盡管盧梭認(rèn)為人民  享有革命權(quán)以防止政府篡權(quán)——便會造成惡性循環(huán)，即人民權(quán)力越少，失去的也就越多  。
　　2.腐敗的滋生與效率的低下。當(dāng)代理人擁有了權(quán)力但其報(bào)酬卻與付出不相符的時候，  他便可能利用權(quán)力來損害公共利益，在追求自身利益時不惜損害委托人的利益，這就增  加了代理成本。民主政治中之所以產(chǎn)生腐敗，委托人與代理人之間激勵不相容是主要的  原因，而信息不對稱則提供了可能。由于公共利益是一個龐大的整體，難以量化，人們  難以將政府官員個人的努力與之相聯(lián)系，因而難以滿足官員個人的期望值，這就誘發(fā)了  代理人利用權(quán)力謀私利的動機(jī)。而代理人相對于人民整體來講，往往受過良好教育，有  著豐富的政府管理知識和經(jīng)驗(yàn)，掌握著大量的內(nèi)部信息，而這種信息資源是其他人所缺  乏的，于是在缺乏有效監(jiān)督的情況下，政府官員腐敗屢禁不絕。也正是由于上述兩方面  的原因，代理人追求公共利益最大化的動力不足，轉(zhuǎn)而追求自身利益，造成公共管理的  效率低下，現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為辦事拖拉、推諉責(zé)任、追求享受、貪污腐敗等。
　　3.內(nèi)部人控制問題。內(nèi)部人控制，其實(shí)就是代理人通過其信息優(yōu)勢和權(quán)力侵犯委托人  的利益。民主政治中委托—代理關(guān)系下的內(nèi)部人控制問題是廣泛存在的，內(nèi)部人控制不  僅僅容易招致腐敗，還會帶來一些另外的后果。首先是階級立法的危險，“就是意圖實(shí)  現(xiàn)(不管是否真正實(shí)現(xiàn))統(tǒng)治階級的眼前利益，永遠(yuǎn)損害全體的那種統(tǒng)治的危險”[9](第  98頁)。密爾也認(rèn)為，即使是民主制也不能避免“階級立法”的危險，因?yàn)槿艘坏┱莆?nbsp; 了權(quán)力，人性中壞的部分，對于眼前私人利益的欲望就會在心中很快燃燒起來�！斑@就  是建立在普遍經(jīng)驗(yàn)之上的、人們被權(quán)力所敗壞的普遍規(guī)律”[9](第96頁)。從這里可以  得到肯定的是，無論從人性的自利性出發(fā)，還是從階級的自利性出發(fā)，都不可避免會出  現(xiàn)少數(shù)人損害整體利益的可能。其次是體制臃腫，冗員龐大。遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于實(shí)際需要的政府  官員隊(duì)伍是各代理人培植親信、排斥異己的結(jié)果，在最大的個人報(bào)酬表現(xiàn)為政治升遷的  前提下，這樣做就顯得很有用。然而造成的客觀后果是，財(cái)政吃緊、效率落后、職責(zé)不  清、辦事紊亂，間接地?cái)U(kuò)大了公共利益的損失。所以，行政體制改革的一個關(guān)鍵性問題  就是要解決內(nèi)部人控制問題。
　　4.公民的政治參與問題。公民的政治參與率是衡量政治民主化的客觀標(biāo)準(zhǔn)之一，高度  的政治參與是高度民主的前提之一。從理論上講，隨著國家民主主體的普遍性、民主權(quán)  利的廣泛性和民主內(nèi)容的真實(shí)性的發(fā)展，政治破天荒地“不是少數(shù)個人的行為”[10](  第823頁)，而“成為人民的事”[11](第407頁)。然而，民主政治中的委托—代理關(guān)系  卻不可避免地影響著政治參與。作為擁有剩余索取權(quán)的委托人，其參與積極性是與利益  相關(guān)的。但是，由于對于代理人的監(jiān)督只有通過“一人一票”和某種以代表制度為基礎(chǔ)  的個人行為的加總程序才能實(shí)現(xiàn)，是一種典型的“公共選擇”，于是，當(dāng)委托人的基數(shù)  很大或者代理的層次較多時，對代理人的監(jiān)督相對比較困難，監(jiān)督成本較高，就會出現(xiàn)  “搭便車”的現(xiàn)象。人們會產(chǎn)生一種心理，即個人利益只是集體中微小的一部分，從而  產(chǎn)生無所謂的態(tài)度，出現(xiàn)政治冷漠。另外，信息不對稱，政治透明度不高，也影響了政  治參與�！罢�治參與要求接受一般的和特殊的信息，那些獲得這些信息的人，即在效應(yīng)  和心理上更多介入的人，就更有可能參與政治。反之，那些沒有得到這些信息的人，則  無動于衷，缺乏心理上的介入。因此，也就很少有可能參與政治生活”[12](第293頁)  。此外，也不排除代理人為了自身利益，故意阻礙公民的政治參與，設(shè)置虛假信息，制  造人為障礙，這種現(xiàn)象在公民文化程度不高的時期出現(xiàn)較多。
　　代議民主制雖然克服了簡單直接民主制的局限性，又發(fā)揚(yáng)了民主制的一般原則，但其  中委托—代理關(guān)系的存在，使之不可避免地產(chǎn)生上述缺陷，這就需要研究改革和完善的  措施。
　　　　　　三、改革代議民主制的思路
　　改革代議民主制，首先應(yīng)當(dāng)明確改革的基本原則。密爾認(rèn)為，檢驗(yàn)政府好壞的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)  當(dāng)是“社會利益的總和”[9](第17-18頁)。因?yàn)檎�府從本質(zhì)上來說只是一個手段，手段  的適當(dāng)性必須依賴于它的合目的性。政府的目的，是促進(jìn)社會的利益。好的政府要促

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改革開放以來，我國理論界興起了人學(xué)研究的熱潮。它不僅引起了人們的廣泛關(guān)注，　而且也從理論和實(shí)踐的結(jié)合上推進(jìn)著中國現(xiàn)代化的建設(shè)。
　　一、當(dāng)代中國的人學(xué)研究是如何興起的
　　簡要來說，人學(xué)首先是研究完整的人及其本質(zhì)、存在和歷史發(fā)展規(guī)律的學(xué)問。....

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　　目前，工業(yè)生產(chǎn)方式正在陷入危機(jī)，新工業(yè)革命已經(jīng)興起，從根本上講，這正在形成　一種更高級即更深層次的物質(zhì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式。新工業(yè)革命將使人類獲得更大的解放　和更大的進(jìn)步，對正在進(jìn)行的中國現(xiàn)代化建設(shè)既是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，又是巨大的歷史機(jī)遇�！≈袊�古語說得好，“凡事預(yù)則....

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