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邊疆民族事務管理機制與政策
邊疆民族事務管理機制與政策 【內(nèi)容提要】國民政府初期是國民政府邊疆民族事務管理機制與政策的形成期,期間基本形成一套事權(quán)分散的邊疆民族事務管理體系,實施了一些內(nèi)容龐雜、缺少系統(tǒng)性的政策,受到政府執(zhí)政能力、行政效率和政權(quán)性質(zhì)等多方面因素的影響,這些政策的實際執(zhí)行都還相當有限。但是,這些管理機制的運行與政策的實施在國家實現(xiàn)政治整合和維護領(lǐng)土完整方面仍然有著相當重要的歷史意義。
【摘 要 題】民國史研究
【關(guān) 鍵 詞】國民政府/邊疆民族事務/管理機制/政策
【正 文】
南京國民政府建立之初,面臨著繁重的國家整合、維護國家領(lǐng)土完整的任務,在邊疆民族地區(qū)外有帝國主義國家插手的分裂活動,內(nèi)有基于軍閥混戰(zhàn)和各種社會矛盾激化而出現(xiàn)的社會動蕩。如何選擇多民族國家治理之路,有效管理邊疆民族事務,對國家整合有著重要的影響。當時,南京國民政府行政能力尚不足以全面管理邊疆民族事務,因而以矛盾最突出的邊疆民族事務即蒙藏事務為重點,在政府中設(shè)置專門機構(gòu)統(tǒng)籌處理蒙藏事務,其他少數(shù)民族事務并未作為邊疆民族事務納入到專門的管理系統(tǒng),更多的邊疆民族事務是與地方事務合二為一,邊疆民族事務管理呈現(xiàn)一種被動、逐步擴展關(guān)注范圍的狀態(tài)。
一、一套事權(quán)分散的管理機制
初期十年間,南京國民政府在邊疆民族事務管理方面基本形成了一套事權(quán)分散的邊疆民族事務管理機制。從行政管理機構(gòu)而言,蒙藏委員會是南京國民政府管理蒙藏邊疆民族事務的最高機構(gòu),但并不統(tǒng)籌管理全國各邊疆民族事務。1927年9月,國民黨中央特別委員會第一次會議通過的《國民政府組織決議案》中尚未有邊疆民族事務管理機構(gòu)設(shè)置的內(nèi)容。1928年2月4日,國民黨第二屆中央執(zhí)行委員會第四次會議通過的《中華民國國民政府組織法》中第七條有蒙藏委員會為國民政府所設(shè)職能部門之一的規(guī)定。3月3日,國民黨中央執(zhí)行委員會第120次常務會議通過《中華民國政府蒙藏委員會組織大綱》,21日國民黨中央政治會議第133次會議修正通過《國民政府蒙藏委員會組織法》,明確規(guī)定了蒙藏委員會的行政地位和相關(guān)職能:直隸于國民政府,掌理審議關(guān)于蒙藏行政事項;規(guī)劃關(guān)于蒙藏之各種興革事項。蒙藏委員會組織結(jié)構(gòu)簡單:委員會由5至7名委員組成,并指定1人為主席;下設(shè)秘書、蒙事、藏事三處,各得酌量分科辦事,其科長、科員員額由蒙藏委員會呈請國民政府核定。該組織法還規(guī)定了蒙藏委員會行政活動的主要內(nèi)容:每兩星期至少開常會一次。需要注意的是,該組織法專門提出“本法稱蒙藏者,指未曾改設(shè)行省及特別區(qū)之蒙古、西藏地方”。(注:《中華民國史檔案資料匯編》,第一編政治(五),江蘇古籍出版社1994年版,第1頁。)顯然,此處西藏是指西藏地方,不包括散居于其他省區(qū)的藏族;蒙古應指外蒙古,而非已分散于各省或特別區(qū)的內(nèi)蒙古各盟部旗�？墒�,在實際管理過程中,蒙事則主要以內(nèi)蒙古各盟旗為對象,西藏地方事務未真正納入直接管理范圍,而其他藏區(qū)事務也并未真正排除于蒙藏委員會的關(guān)注范圍。由此而知,當時國民政府對邊疆民族事務管理的基本狀態(tài)并未統(tǒng)籌考慮,除蒙藏地方以外的其他邊疆少數(shù)民族事務尚未以邊疆民族事務的形式納入政府管理視線,蒙藏委員會相關(guān)職能設(shè)計也未覆蓋蒙藏以外各邊疆民族事務。比如,1928年底,在熱河口北、直隸永平的旗民認為旗產(chǎn)久為莊頭把持,軍閥貪官中飽,請求派員清理時,政府只是令內(nèi)政部、財政部辦理,與蒙藏委員會無涉。(注:參見《行政院公報》,第四號,訓令。)
從蒙藏委員會委員的構(gòu)成看,委員們不是地方軍閥,就是蒙藏上層。1928年6月,國民黨中政會第144次會議通過決議,任命張繼、白云梯、劉樸忱、羅桑囊嘉、格桑澤仁、劉繼淹等七人為蒙藏委員會委員,同時派員前往北平接收北京政府蒙藏院。7月11日,白云梯等人宣誓就職,委員會直隸于國民政府。(注:參見戴逸主編:《中國近代史通鑒》,第八卷,紅旗出版社1997年版,第256頁。)12月27日,閻錫山、恩克巴圖、班禪額爾德尼、李培天、諾那呼圖克圖等被任命為蒙藏委員會委員,特任閻錫山為第一任委員長。(注:參見《行政院公報》第十號,府令。)12月31日增設(shè)趙戴文為蒙藏委員會委員,指定為副委員會長。該委員會于1929年2月1日正式成立,馬福祥、石青陽、黃慕松、吳忠信、羅良監(jiān)、許世英等先后任該委員會委員長。
蒙藏委員會的職能在十年間也有過一些細微的變化。1932年7月25日,國民政府公布了修正的《蒙藏委員會組織法》,最重要的特點在于擴大并細化了蒙藏委員會管理蒙藏事務的權(quán)限,變更了蒙藏委員會的隸屬關(guān)系,此后蒙藏委員會歸屬行政院領(lǐng)導。另外,在職能方面,此前的蒙藏委員會組織法只賦予蒙藏委員會“掌理和審議”有關(guān)蒙藏行政事項的職能,而對于蒙藏各項興革事項只是“計劃”,修正的組織法則直接使用了“掌理”一詞,從文意上理解,蒙藏委員會直接掌理相關(guān)事項,而不僅僅限于“審議”和“計劃”;修正的組織法擴大了委員會名額,設(shè)委員長、副委員長各1人,委員15至21人。這一組織法還細化了蒙藏委員會行政活動時間,并規(guī)定了與其他各院、部、會間業(yè)務上的聯(lián)系,以及內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)。更為重要的是規(guī)定了蒙藏委員會委員應每年輪流分往蒙藏各地視察。(注:參見《中華民國史檔案資料匯編》,第一編政治(五),第2—4頁。)同年12月,國民黨四屆三中全會議決蒙藏委員會委員長制改為常務委員制,并將該委員會的職能定為參與制定蒙藏地區(qū)施政綱領(lǐng)并協(xié)助其施行;調(diào)查蒙藏地區(qū)情況,革新行政制度;興辦教育,幫助蒙藏地區(qū)實現(xiàn)自治等。在設(shè)立蒙藏事務最高管理機構(gòu)的同時,從1932年始,國民政府將蒙藏事務行政經(jīng)費也列入專門的經(jīng)費預算,此后至抗戰(zhàn)前,每年經(jīng)費預算額在130萬元至180萬元之間。(注:參見《國民政府財政金融稅收檔案史料(1927—1937年)》,中國財政經(jīng)濟出版社1996年版,第260頁。)
國民政府建立初期十年間,蒙藏委員會共設(shè)置了九個直屬機構(gòu),(注:即1929年設(shè)置的駐北平辦事處、蒙藏招待所、北平蒙藏學校(將原北平蒙藏學校更名后繼續(xù)開辦),1932年設(shè)置的北平喇嘛寺廟整理委員會,1933年設(shè)置的蒙藏政治訓練班,1935年設(shè)置的蒙藏月刊社、派駐邊地各調(diào)查組,1936年設(shè)置的張家口牧場、殺虎口牧場。)指導著十幾個與蒙藏事務相關(guān)的機構(gòu)。(注:1929年設(shè)置的章嘉呼圖克圖駐南京辦事處,1932年設(shè)置的蒙古各盟旗聯(lián)合駐南京辦事處、西藏班禪駐南京辦事處,1933年設(shè)置的西陲宣化使公署、蒙旗宣化使公署,1934年設(shè)置的蒙古地方自治政務委員會,1935年設(shè)置的西藏班禪駐北平辦事處、西藏駐南京辦事處、西藏駐康辦事處、西藏駐北平辦事處,1936年設(shè)置的綏境蒙政會、綏境蒙政會駐南京辦事處、綏蒙指導長官公署等。)1935年,蒙藏委員會內(nèi)設(shè)置調(diào)查室,并在盟旗各地派駐了調(diào)查組,負責收集、調(diào)查蒙藏各地的內(nèi)部情況,按月擬制邊情報告,或隨時將各旗動態(tài)報告蒙藏委員會。1934年,蒙藏委員會派員分期前往青海等地進行調(diào)查,第一期派蒙藏委員會委員格桑澤仁為調(diào)查專員,率同調(diào)查員朱瓊等至青海調(diào)查。同時還委任諳習漢語文的曲木藏堯,以“西南夷族考察專員”名義回故里,深入民間進行考察,并復制西南苗夷民族調(diào)查表,分別咨送川、滇、黔、桂各省政府轉(zhuǎn)行抄發(fā)住有苗夷民族之各縣政府,認真調(diào)查,確實填載。(注:參見(南京)第二歷史檔案館藏檔案,代號:一四一,檔案號:97。)1935年蒙藏委員會增設(shè)歸綏、寧夏、酒泉、西寧、西康五調(diào)查組,繼續(xù)進行其對邊疆民族地區(qū)的調(diào)查工作。1936年添設(shè)新疆、西藏兩調(diào)查組。1939年后增設(shè)滇西調(diào)查組于云南麗江。(注:此后,這些調(diào)查組的名稱或調(diào)查區(qū)域也有所變化。)
在國民政府的行政系統(tǒng)中,一些專業(yè)部、會在日常行政中也常涉及邊疆民族地區(qū)事務,各部、會遇有與蒙藏相關(guān)問題一般會咨詢蒙藏委員會,或?qū)⒂嘘P(guān)情報及承辦事項送交蒙藏委員會參考,或由蒙藏委員會協(xié)助辦理,有的則設(shè)立了專門處理蒙藏事務的機構(gòu)。專業(yè)部、會遇有蒙藏重大事項的決策時,常常是蒙藏委員會與相關(guān)部、會會商決策,由行政院或國民黨中央批準。如內(nèi)政部在蒙藏地區(qū)的行政規(guī)劃或有其他行政行為時需要與蒙藏委員會會商決策,呈行政院批準施行。
1929年8月,行政院通過教育部提請設(shè)立蒙藏司,1930年3月,蒙藏教育司正式成立。從教育部組織法可知,此司設(shè)二科,第一科掌理關(guān)于蒙古地方教育調(diào)查、地方各種教育之興辦、蒙古教育經(jīng)費之計劃、蒙古教育師資之培養(yǎng)、蒙古子弟入學升學之獎勵、編譯蒙文教育圖書及法令、蒙古地方學術(shù)考查及其發(fā)明之獎勵等事項,第二科專門掌理關(guān)于藏族教育的相關(guān)事項。在國民政府初期十年中,教育部蒙藏司為推動蒙古教育發(fā)展開展了一些基礎(chǔ)性的工作,先后制定頒布了《待遇蒙藏學生章程》、《教育部實施蒙藏教育計劃》、《訂定邊疆教育實施原則等法規(guī)和計劃》等,并為實施這些法規(guī)和計劃投入了一定的人力、物力和財力,取得了一定的效果。(注:參見《中華民國史檔案資料匯編》,第五輯,第二編教育(二),江蘇古籍出版社1994年版。)
國民黨在民族地區(qū)建立的黨務組織機構(gòu)對邊疆民族地區(qū)社會政治生活的影響也逐步增強。國民黨中央組織部是掌理各級黨部組織與黨員訓練、指導黨員參加社會團體和社會活動的中央機構(gòu),設(shè)有邊疆黨務處負責處理在邊疆民族地區(qū)建立黨務的專門機構(gòu)。在國民政府初期十年中,國民黨由于本身黨員數(shù)量有限,大多數(shù)民族地區(qū)掌握在地方軍閥手中,其在民族地區(qū)的活動受到了極大的限制,比如在新疆、西藏和西南一些偏遠少數(shù)民族地區(qū),國民黨組織幾乎不能涉足。在內(nèi)蒙古、東北等地國民黨組織有所發(fā)展,早在1927年國民黨中央就決議派員指導內(nèi)蒙古地區(qū)的黨務工作,并予以一定的經(jīng)濟支持。邊疆黨務處負責向各蒙旗派遣黨務特派員,蒙籍國民黨黨員也由此處管理。
邊防體系是國家安全體系的主要支撐。國民黨執(zhí)政后強化了軍隊建設(shè),不僅建立了一支龐大的中央軍,還不斷采取措施強化對地方武裝力量的控制,建立了由國民黨軍事委員會直接指揮的中央軍與地方武裝結(jié)合的國防體系。為了鞏固和加強對邊疆民族地區(qū)的統(tǒng)治,國民政府在軍事管理部門中設(shè)置相關(guān)機構(gòu),國防部、軍令部(二廳五處)和參謀本部均設(shè)有專管邊疆事務的機構(gòu)或特別派駐蒙旗的軍事專員。其中參謀本部(注:1938年,參謀本部合并于軍令部。)的邊務組是蔣介石擔任參謀本部總長時設(shè)置的,先后由次長賀耀祖、黃慕松負責,邊務組專門搜集蒙藏情報動態(tài),調(diào)查蒙藏情況,研究邊疆問題,有時還執(zhí)行一些具體任務,如1933年百靈廟運動發(fā)生后,國民政府內(nèi)政部長黃紹竑前往巡視,邊務組成員為其隨員;黃慕松則多次奉蔣介石之命到邊疆地區(qū)巡察,并于1934年代表中央政府入藏致祭達賴喇嘛。軍事委員會的銓敘廳主管邊疆武職人員的審核、轉(zhuǎn)呈、授銜等事宜。
邊疆民族地區(qū)開發(fā)建設(shè)事項則主要由專業(yè)部、會負責,或各部、會聯(lián)合會商。如海南島開發(fā)問題的決策過程就是由商會組織以條陳或提案的形式提出,相關(guān)條陳由廣東省財政廳或徑自函送全國經(jīng)濟委員會,行政院組織軍事委員會、全國經(jīng)濟委員會、財政部、內(nèi)政部、軍政部致函行政院提出會擬此問題。全國經(jīng)濟委員會指出:“以據(jù)軍政部次長陳誠電陳,瓊崖關(guān)系兩廣及國防甚巨,有設(shè)特區(qū)必要�！睆淖h事過程來看,在會上,軍事委員會參謀本部報告了召集內(nèi)政、外交、實業(yè)、交通、軍政五部開會的情況,財政部報告了瓊崖財政情形,內(nèi)政部報告了民國二十一年海南島設(shè)特區(qū)之經(jīng)過。隨著問題討論的深入,實業(yè)部、交通部和鐵道部都提出了相關(guān)計劃。(注:參見夏軍編選:《民國時期計劃開發(fā)海南島的一組史料》,《民國檔案》1992年第29期。)
一些地方政府則設(shè)置了地方性的邊疆民族事務機構(gòu),并對區(qū)域性邊疆民族事務管理起到了實際作用。比如,1927年,劉文輝接管西康后,在成都二十四軍軍部設(shè)置了邊務處,任命胡子昂為處長,并任用一些熟悉邊情的學者和政治家在處內(nèi)供職,邊務處遂成為二十四軍轄區(qū)內(nèi)各邊遠縣區(qū)施政規(guī)劃和領(lǐng)導機構(gòu)。(注:參見甘孜州政協(xié)文史資料委員會編:《西康史拾遺》,甘孜州文史資料委員會1993年印刷,第90頁。)1929年11月,云南省政府報請南京國民政府批準,在邊疆地區(qū)成立了兩個殖邊督辦公署,職責為防守、界務、實邊、交通、實業(yè)、文教、治安、慈善、衛(wèi)生及省政府委辦諸事務�！熬乓话恕笔伦兦�,東北政務委員會設(shè)有蒙旗處,負責處理內(nèi)蒙古東部的盟旗事務;綏遠省則在政府秘書處內(nèi)設(shè)一蒙務組,處理烏、伊兩盟的蒙旗事務。1936年為了控制、監(jiān)督蒙政會而設(shè)立的蒙古各盟旗地方自治指導長官公署亦是一個重要的邊政機構(gòu)。
總之,南京國民政府初期十年,在邊疆民族事務管理方面初步形成的是一套事權(quán)分散的管理機制,管理活動缺少統(tǒng)籌性和系統(tǒng)性,作為專門管理蒙藏事務的蒙藏委員會管理能力極為有限,而其他專業(yè)部、會對邊疆民族地區(qū)實行的是分業(yè)管理,各部門之間的會商常常成為文贖旅行,會
商之事常常會而不決,當時很多計劃都成為紙上談兵。這一事權(quán)分散的邊疆民族管理機制根本無法保障國民黨在其黨義中宣揚的“扶持弱小民族”的政治承諾。
二、以部門化為特點,內(nèi)容龐雜、缺少系統(tǒng)化的邊疆民族政策
南京國民政府在初期十年對邊疆民族事務的管理政策是圍繞政治、經(jīng)濟、文化等不同方面逐步展開的,內(nèi)容十分龐雜,政策的制定和執(zhí)行以部門化為核心特點,很多政策的制定并非源于對邊疆民族地區(qū)發(fā)展的統(tǒng)籌考慮,在很大程度是一種應急措施。
(一)劃一邊疆民族地方行政建置政策的形成和實施
劃一邊疆民族地區(qū)地方行政是國民政府強化其統(tǒng)治,推進政治整合的重要步驟,涉及省、縣、鄉(xiāng)等多個層級,熱、察、綏、寧夏、青海、西康等建省和西南、西北一些民族地區(qū)的土司制度進一步廢除都在此時期實施。
1928年7月,國民黨戰(zhàn)地政務委員會主席蔣作賓提議把熱河、察哈爾、綏遠三特別區(qū)改為行省。后經(jīng)內(nèi)政部正式提出改省建議。8月底,國民黨中央政治會議決定在熱河、察哈爾、綏遠、青海、西康設(shè)立省治。依據(jù)內(nèi)政部最后擬訂改省方案,1928年9月5日國民政府第153次會議議決:熱、察、綏、青海、西康改省治;舊直隸省口北道各縣劃歸察哈爾,察哈爾原劃綏遠之豐鎮(zhèn)、涼城、興和、陶林四縣仍歸綏遠;五省府組織,委員暫定五名,設(shè)民政、財政二廳,并酌設(shè)教育、建設(shè)廳,余照省府組織法辦理。同年10月,國民黨中央政治會議又決定甘肅分治,設(shè)立寧夏、青海二省。
熱、察、綏的改省和甘肅分治設(shè)立寧夏、青海省均得以順利推行,西康建省之路則最為曲折。國民政府宣布西康建省時,該地由川康邊防總指揮兼二十四軍軍長劉文輝接管。民國十七年(1928)春,劉文輝見各邊區(qū)的軍事、財務機構(gòu)已設(shè)置齊全,遂根據(jù)邊務處的建議和推薦,在康定設(shè)置了一個西康特區(qū)政務委員會作為西康最高行政機關(guān),任命龍守賢、吳三澤、程仲梁、陳啟圖等五人為委員,并指定龍守賢為主席委員。5月西康特區(qū)政務委員會正式成立,(注:參見甘孜州政協(xié)文史資料委員會編:《西康史拾遺》,第66頁。)建省委員會由此而未能成立。直到1934年12月29日,國民政府簡派劉文輝等為建省委員會委員,1935年7月21日建省委員會才在雅安正式成立,負責籌備建省事宜,執(zhí)行公務。但是,直到1939年迫于國內(nèi)外形勢西康才正式成立省府。
為了進一步向邊疆民族地區(qū)基層延伸其統(tǒng)治,國民政府加強了對邊疆民族地區(qū)地方行政變革,推行縣制與一些地區(qū)廢除土司制度相伴隨。云南在1929年至1936年期間頻繁規(guī)范地方設(shè)置,據(jù)不完全統(tǒng)計,設(shè)置縣或設(shè)治局等就有30余處。廣西、四川等地也經(jīng)歷了這一過程。1929年四川省政府呈請將穆坪土司改設(shè)為寶興縣治,得到行政院批準備案。廣西都安縣是一個民初才廢除土司建立的縣,為了強化管理,此時改開縣政,1931年建立區(qū)、鄉(xiāng)、村政權(quán),推行保甲制度,全縣劃分安定、高陽、都興、夷江4個區(qū)和32個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。(注:參見《都安瑤族自治縣概況》,民族出版社1983年版,第5頁。)
1931年8月,南京國民政府通過“明令撤消土司一案”,決定“嗣后土司不予補官襲職,以便逐漸改流”。但是,國民政府只是宣布了土司制度的不合法性,由于其統(tǒng)治能力所限,一些土司、千戶隸屬體制實際并未被打破,如青海蒙古族和藏族牧區(qū),實行以縣制代替王公盟旗制度和千戶制度,蒙古各旗分歸都蘭、興海、海晏等縣管轄,藏族地區(qū)由玉樹、囊謙、稱多等縣統(tǒng)理,可是到1949年,這里仍有千戶1員,直屬百戶部落7個,領(lǐng)屬百戶部落36個,該地區(qū)的寺院還分別屬千戶、百戶、百長所有。(注:參見黎宗華、李延愷:《安多藏族史略》,青海人民出版社1992年版,第189頁。)青海蒙藏地區(qū)實行縣和保甲制度后,這些千戶、百戶、百長們又成為副縣長、區(qū)長和保長、甲長。(注:參見陳新海:《民國時期青海管理方略》,《青海民族研究》1997年第3期。)可見,國民政府在其政治勢力還不能達到邊疆地區(qū)時,采取的措施是將各邊疆民族地區(qū)統(tǒng)治集團全體留用,改名換姓,服務于其統(tǒng)治。
(二)移民實邊,鞏固邊防政策的形成和實施
移民實邊以固國防是中國歷史上中央政府的傳統(tǒng)之策,國民政府初期實施該政策不過是對歷史傳統(tǒng)的一種繼承。時人認為“東北與西北及西南之開發(fā),關(guān)系中國全民族之生存,他國侵略之野心與事實尤令人驚心怵目,設(shè)不急起直追,勢必任人宰割。年來,東北發(fā)展卓著成績,然未辟之土地、未開之礦業(yè)與天然富源正無限量;西北開發(fā),以交通為先務之急,自蘇俄環(huán)繞新疆境外鐵路完成及其與西伯利亞鐵路接軌以后,對華侵略勢成常山之蛇,西北形勢更屬危急,屯墾事業(yè)應即舉辦;西南亦有外人窺伺,而且天然富源久付曠廢,亦應積極開發(fā)”。(注:《中華民國史檔案資料匯編》,第五輯,第一編政治(一),第179頁。)
1931年,國民黨第四次全國代表大會上通過《依據(jù)訓政時期約法關(guān)于國民生計之規(guī)定確定其實施方針案》,提出邊地開發(fā)屯墾與移民實邊及發(fā)展國民經(jīng)濟的重要方針,要求“必須訂立之案,積極進行;并予以財政及其他必要之援助。而對邊地土著人民生計之籌劃,尤為緊要。故開發(fā)邊地,必須特別注重邊地土著人民之生計”。(注:榮孟源等:《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》(下),光明日報出版社1985年版,第48頁。)并將此點定為國民生計建設(shè)五方針之一。此次大會還通過了《確定邊區(qū)建設(shè)方針并切實進行案》。同年全國內(nèi)政會議通過《移民實邊案》,提出向人口稀少的吉、黑、遼及新疆、蒙古、青海等地區(qū)移民。這些決議對邊疆民族地區(qū)地方政府產(chǎn)生了重要影響,1935年內(nèi)政部召開全國第一次地政會議,青海、寧夏、云南等邊疆省區(qū)均提出了移民墾殖案。1936年3月,內(nèi)政部等部、會聯(lián)合向行政院呈交《邊疆移墾辦法大綱草案》。一時間,墾務成為邊疆民族地區(qū)統(tǒng)治者獲利的重要手段,并對邊疆民族地區(qū)的農(nóng)業(yè)開發(fā)產(chǎn)生了重要影響。(三)蒙藏委員會主導的爭取蒙藏上層支持的各項政策
對邊疆民族上層的籠絡(luò)和宗教事務的管理是蒙藏委員會的核心工作。1933年行政院所頒《中央及地方主管機關(guān)對于處理蒙古盟旗事項權(quán)限劃分辦法》明確規(guī)定:“蒙藏委員會除依照本會組織法掌理關(guān)于蒙古行政及各種興革事項外,前清理藩部則例所載關(guān)于蒙古各盟旗設(shè)官、獎懲、銓恤、軍政、司法、宗教等事項,歷來照例辦理者,亦均系蒙藏委員會對于盟旗直接主管之范圍,此后遇有此種案件,應仍照向例,由蒙藏委員會呈請行政院核辦”。(注:《國民政府政治制度檔案資料選編》(下),安徽教育出版社1994年版,第441頁。)依此規(guī)定,加
之國民政府實際執(zhí)政能力的限制,蒙藏委員會實際具有的職能便是辦理封官、頒號等能夠籠絡(luò)蒙藏上層的事務。
1932年,中國國民黨召開第三屆第三次中央全會,班禪、章嘉兩位大師以代表身份參加大會,班禪被選為國民政府委員,在南京設(shè)立了班禪駐京辦事處。從1932年起,國民政府每年從國庫撥出48萬余元來支付班禪年俸及“辦公費”。(注:參見烏蘭少布:《中國國民黨對蒙政策》,《內(nèi)蒙古近代史論叢》第三輯,內(nèi)蒙古人民出版社1987年版,第237頁。)1932年4月,國民政府明令加封章嘉呼圖克圖“凈覺輔教”名號,章嘉呼圖克圖還加入了國民黨,并于1935年在中國國民黨第五次全國代表大會上當選為國民黨中央監(jiān)察委員。據(jù)統(tǒng)計,蒙藏委員會的經(jīng)費開支每年都在100萬元以上,其中大部分用于支付活佛、王公和其他上層的年俸或活動經(jīng)費,蒙藏委員會剩下的經(jīng)費又有一部分用于招待蒙藏上層及旅費、贈送禮品等項開支。(注:參見烏蘭少布:《中國國民黨對蒙政策》,《內(nèi)蒙古近代史論叢》第三輯,第237頁。)
1933年十三世達賴喇嘛圓寂,國民政府追封其為“護國弘化普慈圓覺大師”,頒給玉冊、玉印,并派專使入藏致祭,撥給西藏地方政府治喪費5萬元,專使還按舊規(guī)舊制給三大寺及其他大寺廟的喇嘛熬茶、放布施,給三大寺每一喇嘛大洋2元。據(jù)稱專使入藏經(jīng)費共用大洋40萬元。(注:參見唐景福:《民國時期歷屆中央政府維護西藏主權(quán)的措施》,《中國藏學》1997年第1期。)
1933年12月,國民黨四屆三次中央全會通過了《蔡元培等四委員介紹西康諾那呼圖克圖提請對蒙古王公名號暫仍其舊案》。此外,“除了任命內(nèi)蒙古各盟長、總管等為有關(guān)各省省政府委員外,國民黨還給有勢力的王公扎薩克以種種好處,從給錢、給槍,到拉他們?nèi)朦h,授以各種司令、宣撫使等名義,直到委以國民政府委員要職”。同時,將“扎薩克由世襲改為‘任命’,只不過是換了一個時興的字眼,實質(zhì)一點兒沒變……各盟旗扎薩克紛紛‘舉薦’子弟接任,不到半年時間就連續(xù)任命發(fā)表了10余旗新扎薩克,其中無一人為原扎薩克以外之人。此后,王公扎薩克子孫世襲一仍舊貫,爵位名號仍自為之”。(注:烏蘭少布:《中國國民黨對蒙政策》,《內(nèi)蒙古近代史論叢》第三輯,第236頁。)
實際上,在蒙藏地方建設(shè)上,蒙藏委員會也有一定的規(guī)劃,但是這些規(guī)劃大多徒有虛名,蒙藏委員會最多不過是對內(nèi)蒙古有些盟旗發(fā)放一些救濟金。如1936年蒙藏委員會呈準發(fā)給蒙古地方自治政務委員會建設(shè)費,同年分別發(fā)給阿拉善、額濟納西旗、青海左右翼兩盟建設(shè)費,并每月發(fā)給補助費3000元,以期推動這些地區(qū)的開發(fā)建設(shè)。(注:參見中國第二歷史檔案館檔案,代號:一四一,檔案號:392。)但是,這些政策行政力度弱,覆蓋面小,影響十分有限。
(四)以民族同化為宗旨的邊疆民族教育政策
南京國民政府試圖在全國建立一套完整的初級、中級和高等學校教育制度,受到這一大背景的影響,邊疆民族地區(qū)的學校教育也有了一定的發(fā)展。這些發(fā)展主要表現(xiàn)于:
1. 少數(shù)民族地區(qū)教育規(guī)劃提到日程,教育部門逐步從只關(guān)注蒙藏教育擴展到其他邊疆民族地區(qū)。國民政府邊疆民族教育最初規(guī)劃的只限于蒙藏教育,1931年頒布《實施蒙藏教育計劃》明確規(guī)定蒙藏地區(qū)教育行政、普通教育實施辦法、高等教育實施辦法等,使蒙藏地區(qū)教育發(fā)展目標明確化。從這個計劃來看,普通教育仍然依托邊疆民族地區(qū)辦理,而高等教育則主要依靠邊疆民族地區(qū)學生到內(nèi)地求學,所以,此項計劃還規(guī)定新疆學生適用專對蒙藏的相關(guān)學生待遇法規(guī)。
1936年7月,教育部發(fā)布《二十五年度推行蒙藏回苗教育計劃指令》,對邊疆民族地區(qū)教育關(guān)注的范圍已由蒙藏發(fā)展到西北、西南邊疆民族地區(qū)。這項計劃重點在于師資培訓,涉及的省份包括新疆、寧夏、青海、甘肅、綏遠、察哈爾、云南、貴州、湖南、西康、西藏,可見國民政府對邊疆民族地區(qū)教育管理范圍的擴展。該計劃對小學、社會教育、中等教育、留學生等都有所涉及,還對辦理相關(guān)教育的經(jīng)費做出了詳細規(guī)定。(注:參見《中華民國史檔案資料匯編》,第五輯,第一編教育,江蘇古籍出版社1994年版,第882頁。)
這些計劃雖然未能得到全面執(zhí)行,但是從一些地區(qū)學校教育的發(fā)展來看,還是有過重要的影響。而對于相當多的邊疆民族地區(qū)言,建立正規(guī)的學校教育體系仍屬社會生活中的新生事物。
2. 邊疆民族地區(qū)教育經(jīng)費投入有所增加。國民政府初期十年,全國教育經(jīng)費總額度有穩(wěn)定增加,呈逐年增長的趨勢。如1930年中央預算教育經(jīng)費1440萬余元,僅占當年國家總預算的1.46%;到1935年中央預算教育經(jīng)費增至4913萬余元,占當年國家總預算的4.8%,成為民國成立以來教育經(jīng)費在國家預算中比例最高的一年。按1930年至1936年有比例數(shù)據(jù)可考的五年折算(1933年和1934年缺國家總預算數(shù)),教育經(jīng)費占國家總預算的比例平均每年可達3.54%。(注:參見張元隆:《民國教育經(jīng)費制度述論》,《安徽史學》1996年第4期。)經(jīng)費逐年增加是促進各級教育向規(guī)范和規(guī)模方向發(fā)展的一個關(guān)鍵性條件。這一時期教育發(fā)展獲得了相對寬松的環(huán)境,邊疆民族地區(qū)教育投入同樣也有所增加,蒙藏教育獲得了專項費用,1933年6月22日,國民政府行政院據(jù)蒙藏教育委員會呈請經(jīng)第147次會議決定,先撥1931年度蒙藏教育經(jīng)費50萬元,并將50萬元列入1934年度預算。
1935年,邊疆教育作為獨立的經(jīng)費項目被列入預算。據(jù)統(tǒng)計,1935年邊教費支出情況為:貴州總計得教育費16萬元,其中義務教育費8萬元,邊教費8萬元(其中苗師3萬元);云南總計得教育費17萬元,其中義務教育8萬元,邊教費9萬元;甘肅得教育費16萬元;西康6萬元;青海8萬元;寧夏7萬元;綏遠8萬元;新疆8萬元;察哈爾8萬元;西藏無。第二年,除青海、西康、寧夏經(jīng)費未增加外,其他各省增加1萬—7萬元不等,并且分配給西藏1.8萬元。1937年,四川、湖南、西康三省各得邊教費3萬元,廣西、西藏為2萬元,云南、貴州、新疆5萬元,甘、寧、青、綏遠各4萬元,察哈爾2.5萬元。(注:參見《中華民國史檔案資料匯編》,第五輯,第一編教育,第891—890頁。)至1936年,邊疆教育經(jīng)費計為41萬余元。(注:參見《中華民國史檔案資料匯編》,第五輯,第一編教育,第889頁。)一些地方性教育是靠中央撥款發(fā)展起來的。如1931年青海利用蒙藏委員會的“邊疆教育�？睢背闪⒘饲嗪Ｃ刹匚幕龠M會,并先后在各縣和牧區(qū)辦
起蒙藏小學10所,后均轉(zhuǎn)交所在縣區(qū)管理。(注:參見陳新海:《民國時期青海管理方略》,《青海民族研究》1997年第3期。)1935年教育部撥�？钤诟尢m、海原、固原、清水等地先后辦起7所回民小學。同年,甘肅省教育廳也利用中央教育補助費籌設(shè)回藏小學10所。(注:參見楊榮:《民國時期甘肅民族教育述略》,《西北史地》1996年第1期。)從1935年起,民國政府在云南省藏族聚居的中甸、維西、德欽等地創(chuàng)設(shè)3所省立小學,即德欽小學、中甸小學和維西小學。(注:參見蘇發(fā)祥:《民國時期藏區(qū)教育概述》,《民族教育研究》1999年第3期。)
邊疆省區(qū)教育經(jīng)費在初期有一定程度增加。如察哈爾省,1930年度教育經(jīng)費共計266,901元,此后直到1933年度均保持此額度,1934年增加到293,447元;寧夏省1931年度教育經(jīng)費只有45,816元,但是兩年后增加到183,498元;云南省1930年度教育經(jīng)費只有259,615元,此后除1933年度為587,800元外,直至1934年度均未低于702,000元;甘肅省1931年度教育經(jīng)費為259,272元,此后至1934年底均未低于1,249,687元;與其他省份相較,青海省教育經(jīng)費額度較低,1930年度只有76,900元,雖然逐年增加,至1934年度也只有96,343元。(注:參見《中華民國史檔案資料匯編》第五輯,第一編教育,第115—116頁。)但是,欠發(fā)教育經(jīng)費是國民政府時期的實際情況,由于欠發(fā)情況嚴重,以至于陳果夫在國民黨中央政治會議上提出開發(fā)土地以清理積欠教育費,據(jù)他稱,教育部調(diào)查歷年所欠教育經(jīng)費約為367.7萬元,其他由財政部及各省撥發(fā)者當不過200余萬元。(注:參見中國第二歷史檔案館檔案,代號:二(2),檔案號:33上。)因此不可過高估計國民政府在邊疆地區(qū)教育發(fā)展的投入,不過已有的投入對邊疆民族地區(qū)教育發(fā)展起到了開拓性影響。
3. 在內(nèi)地一些大學設(shè)立蒙藏班,招收蒙藏學生。1930年國民黨中央政治學校計劃附設(shè)蒙藏班,名額為60人,分為甲、乙兩組,甲組學制二年,乙組學制三年,畢業(yè)后回邊疆地區(qū)工作,亦可考國內(nèi)各大學或?qū)ｉT學校。同時還設(shè)立西康學生訓練班,這是針對西康所設(shè)的短期訓練班,為期四個月。1934年,計劃設(shè)立中央政治學校邊疆分校,先在張家口、包頭、寧夏、康定、麗江、蘭州、伊犁八處各籌設(shè)一年分校。當時規(guī)劃,分校第一年先辦簡易師范單軌一級,及小學初級復式一級,以后逐年增加,必要時可改辦雙軌;每學級人數(shù),簡易師范以50人為限,小學以40人為限。(注:參見《中華民國史檔案資料匯編》第五輯第一編教育,第817頁。)據(jù)1935年編印的蒙藏學�？偯浛芍�,當時包頭、西寧、康定等地蒙藏學校共有蒙、藏、回學生268名。蒙藏委員會的工作報告中顯示從1929年至1933年,共保送入內(nèi)地各校的蒙、藏學生達256人。(注:參見中國第二歷史檔案館檔案,代號:一四一,檔案號:97。)
從1931年教育部《訂定邊疆教育實施原則》來看,蒙、藏、新疆學生待遇基本一致,高等教育招生中蒙、藏、回(注:此處“回”實際指新疆維吾爾族。)族學生待遇也大致相同。該原則還規(guī)定:“在八年內(nèi)分年資送蒙藏學生出洋留學”,“選派區(qū)域及額數(shù)內(nèi)蒙十名,外蒙八名,青海二名,西藏八名,新疆四名,共計三十二名”。學生受教育程度為高級中學以上學校畢業(yè),或具有同等學力者,留學年限為3—7年(學醫(yī)及學工程的酌量延長),選派期限為每兩年考選9名,赴日本4名,赴歐美5名。教育部制定選送及考選規(guī)則。教育部限令1931年秋中央大學、北平大學成立蒙藏班,同年國立中央大學也頒布了招生辦法和名額,學生總額為40人,蒙、藏各20人。(注:參見《中華民國史檔案資料匯編》第五輯,第一編教育,第833頁。)
1933年,寧夏省提出適用《待遇蒙藏學生章程》的要求。此前國立浙江大學每年收1名該省所送學生,國立音樂�？茖W校收3名該省所送學生,國立北洋工學院收2名該省所送學生。在此基礎(chǔ)上,寧夏提出要求國內(nèi)各公私立著名大學或?qū)ｉT學校每年招收寧夏免試入學學生1—3名,得到了教育部的批準。1936年10月,蒙藏委員會根據(jù)西南夷文化促進會南京總會呈請致函教育部,要求比照《待遇蒙藏學生章程》對苗夷學生實行優(yōu)惠政策。(注:參見《中華民國史檔案資料匯編》第五輯,第一編教育,第864頁。)
隨著邊疆民族地區(qū)教育的發(fā)展,少量少數(shù)民族文字與漢文字合璧的課本或其他出版物得以出版。據(jù)1931年蒙藏委員會《蒙藏事務總報告》稱:蒙藏地區(qū)30余個旗宗中,有中小學130余所,學生約7000余名,歷來共譯漢藏文合璧語文教科書8種,漢蒙文合璧短期小學課本1種,漢回文合璧短期小學課本1種,1931年歷書1種,以及蒙藏教育等實施方案十數(shù)種。盡管國民政府增加了投入,強化了規(guī)劃,但是由于投入量有限,還不能從實質(zhì)上推進各邊疆民族教育的全面發(fā)展,邊疆民族地區(qū)教育仍然十分落后。以寧夏為例,據(jù)統(tǒng)計,到1940年,全省擁有國內(nèi)專門以上學校畢業(yè)生僅為34人,肄業(yè)47人;中等學校僅有4所,學生共619人;普通小學、短期小學共482所,學生共34924人,小學教師合格代用者共811人;失學兒童69771人,占學齡兒童71%以上;失學民眾48萬余人,占全省民眾95%以上。(注:參見胡平生:《民國時期的寧夏省》,學生書局印行1988年版,第383頁。)
(五)促進邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的開發(fā)建設(shè)政策
1928年1月,國民政府成立建設(shè)委員會、資源委員會(1932年稱國防設(shè)計委員會,1935年改為資源委員會),調(diào)查邊疆民族地區(qū)資源、開發(fā)建設(shè)邊疆民族地區(qū)是兩個委員會職能的重要組成部分。國民政府加強了對邊疆民族地區(qū)開發(fā)的計劃和邊疆民族地區(qū)的資源調(diào)查。1931完成了云、貴、川、西康等省的地質(zhì)調(diào)查,對察哈爾、甘肅、寧夏等省的調(diào)查仍在繼續(xù),同時擬在邊疆地區(qū)多覓鐵礦、銅礦與石油礦,分別保留或劃作國營區(qū),擇其最佳者,由國家經(jīng)營,以充實國防原料;開始籌辦開發(fā)陜甘川新石油,已在陜、川劃定國營區(qū)。(注:參見《中華民國史檔案資料匯編》,第五輯,第一編財政經(jīng)濟(五),第178頁。)
“九一八”事變后,東北喪失,國民政府更加注重西北邊疆開發(fā),并強調(diào)要以西北為復興基地,提出各種開發(fā)西北的系列計劃和決議案。1933年,在國民黨四屆三次中央全會上有60項提案,其中有8項與邊疆民族地區(qū)建設(shè)開發(fā)相關(guān)。西北邊疆地區(qū)開發(fā)成為重點后,國民黨中央委員劉守中曾于1932年、1934年先后兩次奉命赴西北調(diào)查實業(yè),得出的結(jié)論是“應以邊防為經(jīng),實業(yè)為緯”,提出“充實邊防,經(jīng)營交通
,振興農(nóng)村,改良畜牧,開采礦產(chǎn),提倡工業(yè),減輕民眾負擔,維護地方治安,培養(yǎng)邊務人才,推進蒙旗教育”等10大要務。通過一系列的調(diào)查,南京國民政府對西北建設(shè)做出一些重要的規(guī)劃,如1931年5月,建設(shè)委員會擬訂了內(nèi)容浩繁的《開發(fā)西北計劃》,開發(fā)計劃涉及交通、水利等很多方面。(注:參見劉政美:《抗戰(zhàn)前的西北交通建設(shè)》,《民國檔案》1999年第2期。)
1934年6月,全國經(jīng)濟委員會通過《西北建設(shè)實施計劃及進行程序》,計劃分公路、水利、衛(wèi)生、農(nóng)村建設(shè)四部分。從取得的實效來看,開發(fā)建設(shè)除了特定地區(qū)金礦等礦產(chǎn)開發(fā)外,還集中于公路、鐵路和郵路等方面。全國經(jīng)濟委員會從1934年3月籌款直接興筑西蘭公路,至1935年5月竣工,土路通車,共計耗資93萬余元。(注:參見劉政美:《抗戰(zhàn)前的西北交通建設(shè)》,《民國檔案》1999年第2期。)1934年至1936年期間,國民政府在西北修筑的土路、省際聯(lián)絡(luò)公路等10多條,總里程達到9200多公里,(注:參見劉政美:《抗戰(zhàn)前的西北交通建設(shè)》,《民國檔案》1999年第2期。)對這一地區(qū)交通條件的改善產(chǎn)生了重要影響,增強了邊疆民族地區(qū)與中央政府的聯(lián)系。
在邊疆民族地區(qū)發(fā)展郵務也是國民政府加強與邊疆民族地區(qū)聯(lián)系和國防建設(shè)的一項重要工作。據(jù)1936年統(tǒng)計,自1933年,邊疆民族地區(qū)的郵政條件有所改善,當時滇康郵路總長為1130里,甘孜經(jīng)德格至玉樹線長1000里,玉樹至湟源線長1380里,巴安經(jīng)白玉至德格線為900里,在西康還設(shè)各級局所近20處,一些村鎮(zhèn)設(shè)置了信柜。與此同時,四川、云南、貴州三省郵務之聯(lián)絡(luò)有所增強,1935年以后開設(shè)局所及信柜21處,郵路約1200余公里。(注:參見《中華民國史檔案資料匯編》,第五輯,第一編財政經(jīng)濟(九),第600—601頁。)
鐵道部推進邊疆民族地區(qū)的鐵道建設(shè),而且有著自己的建設(shè)計劃,其計劃中的隴海線潼寶段1936年已完工,與西南邊疆相關(guān)的鐵路建設(shè)計劃主要有成渝線(施工期2年半,計劃于1937—1938年間完成)、黔滇線(施工期4年,計劃于1947—1950年完成)、川黔線(施工期4年,計劃于1947—1950年完成)。但是,隨著政治社會環(huán)境的變遷,這些計劃逐步落空。
三、結(jié)論
國民政府初期十年奠定了對邊疆民族地區(qū)治理的基本制度框架和政策系統(tǒng),蒙藏委員會是中央政府專門管理蒙藏問題的機構(gòu),而軍務、黨務機關(guān)是強化軍事力量和國民黨對邊疆民族地區(qū)影響的機構(gòu),涉及到邊疆民族地區(qū)的教育、經(jīng)濟建設(shè)內(nèi)容則分別由各專業(yè)部、會來管理,至于地方政府則是管理區(qū)域性邊疆民族的重要依托。在一個地域廣大的多民族國家,一個事權(quán)分散、缺少統(tǒng)籌管理邊疆民族事務機制的政府,很難滿足國家整合、民族團結(jié)的管理需求。事權(quán)分散和缺少統(tǒng)籌,使得管理本身“事權(quán)分屬,政令分歧,使邊民無所適從,浸假失其敬信”,加之“人才不足,各有其計劃,各種施政不能配合,步調(diào)不能一致,此出彼入”,(注:黃奮生:《邊疆政教之研究》,商務印書館1947年版,第32—33頁。)加深了機制缺失的負面影響。從國民政府初期十年的政策內(nèi)容和目標來看,為推進社會政治整合而施行的政策占有相當高的比例,實施力度也相對較大,但是缺少持續(xù)性和統(tǒng)籌性,其以推進民族同化為旨歸的教育政策相對來說更為規(guī)范,顯示出逐年推進的特點,至于經(jīng)濟開發(fā)建設(shè)政策不僅政策投入量小,執(zhí)行力度也十分有限,特別是一些開發(fā)項目常常成為官僚機構(gòu)掠奪各民族群眾財富的合法性來源,對政治整合不僅未產(chǎn)生應有的正面影響,反而引發(fā)了人民群眾的抗爭�？傮w來說,南京國民政府初期十年邊疆民族事務管理機制仍然處在初步形成階段,受到軍閥爭斗、行政經(jīng)費、行政經(jīng)驗以及行政效能甚至國際關(guān)系等多方面條件的限制,政府統(tǒng)籌不力,難以滿足中央政府建立黨治的需要,更不可能滿足社會發(fā)展的需要,但是從一個較長的歷史時段來看,這些機構(gòu)功能的發(fā)揮對統(tǒng)一多民族國家整合仍然起到了一定歷史作用。
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