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行政改革與政治改革地位之權(quán)重
行政改革與政治改革地位之權(quán)重 內(nèi)容 提要:本文針對在 中國 政治 發(fā)展 問題 上似是而非地取同發(fā)展中國家模式的觀點,全面深入地 分析 了兩種政治發(fā)展模式(行政改革優(yōu)先式、政治改革優(yōu)先式)成敗的條件及其在中國的實情,以及二模式的政治穩(wěn)定效應(yīng),指出了中國加快民主政治發(fā)展的有利條件。進而認(rèn)為當(dāng)今中國政治發(fā)展應(yīng)選擇兩種模式之外的第三種模式,即政治改革與行政改革并重模式,這樣才能真正實現(xiàn)改革、發(fā)展與穩(wěn)定的統(tǒng)一。
政治發(fā)展模式選擇問題,即在政治發(fā)展戰(zhàn)略中政治改革與行政改革的關(guān)系問題,以何者置于優(yōu)先地位的問題。國外普遍認(rèn)為,行政改革優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略(通常稱為“集權(quán)--技術(shù)官僚模式”)對發(fā)展中國家的政治發(fā)展,是一種較為合理、可資選擇的模式;而政治改革優(yōu)先戰(zhàn)略(通常所謂“民主政治模式”)并不符合大多數(shù)發(fā)展中國家的國情。國內(nèi)也有人主張中國的政治發(fā)展模式應(yīng)是行政改革優(yōu)先戰(zhàn)略,認(rèn)為中國的政治發(fā)展應(yīng)該分兩步走,第一步實施行政改革,第二步推行民主化改革,應(yīng)以行政改革作為當(dāng)前中國政治發(fā)展的戰(zhàn)略重點和首要任務(wù)。[(1)]要想澄清這個結(jié)論,就必須至少闡明下列問題:五六十年代以來發(fā)展中國家政治發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)對于當(dāng)今中國有多大的適用性?東亞四小龍行政改革優(yōu)先模式成功的條件在中國是否存在?第三世界民主化先行國家動亂的根源在中國有無?當(dāng)今中國政治權(quán)威產(chǎn)生危機的根源何在,與民主政治發(fā)展不夠有多大關(guān)系?以行政改革優(yōu)先模式行事能否行得通?當(dāng)今中國一系列 社會 問題產(chǎn)生的最深刻的根源性問題是什么?民主發(fā)展優(yōu)先(或至少應(yīng)與行政改革處于同等地位)的戰(zhàn)略模式是一種理想追求,還是更為理性的現(xiàn)實選擇?本文擬就這些問題進行探討,以期學(xué)界深入 研究 。本文的結(jié)論是,中國政治發(fā)展模式既不是行政改革優(yōu)先模式,也不是民主政治發(fā)展優(yōu)先模式,而是第三種模式即政治改革與行政改革并重(同等重要同樣看重)模式。
(一)
發(fā)展中國家即后發(fā)外生型 現(xiàn)代 化國家都面臨著政治發(fā)展即政治現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)。美國社會學(xué)家列維認(rèn)為,政治現(xiàn)代化實際上是集權(quán)化與民主化的綜合。事實上,行政改革優(yōu)先的政治發(fā)展戰(zhàn)略只是大多數(shù)發(fā)展中國家(主要是資本主義發(fā)展中國家)較為現(xiàn)實的政治發(fā)展模式。如東亞新興 工業(yè) 化國家和地區(qū)曾首先確立權(quán)威體制,推動 經(jīng)濟 社會發(fā)展,在基本實現(xiàn)工業(yè)化和經(jīng)濟現(xiàn)代化之后,再逐步推進民主政治。這一變遷模式成為東亞政治發(fā)展的鮮明特征。一般來說,發(fā)展中國家政治變革往往成為經(jīng)濟社會變革的先導(dǎo),如日本明治維新的動力本身主要是政治方面,中國也不例外。并且這種政治變革首先要建立一高度集權(quán)的政治體制,以便建立國內(nèi)統(tǒng)一市場,有效開發(fā)利用資源,推行各種現(xiàn)代化計劃,保證社會安定和政治穩(wěn)定,適應(yīng)“追趕型”現(xiàn)代化和應(yīng)付外界現(xiàn)代化示范效應(yīng)之挑戰(zhàn)的需要。通過高度集權(quán)實現(xiàn)“起飛”后,就進入現(xiàn)代化第二階段。事實上,我國自1949年起,歷經(jīng)三十年高度集權(quán),在初步實現(xiàn)工業(yè)化后已進入第二階段。
同時,中國是社會主義國家,民主是社會主義的內(nèi)在本性。因為在社會主義條件下,統(tǒng)治階級從法理上說是一個大多數(shù),這就出現(xiàn)了怎樣維護和發(fā)展大多數(shù)人利益的問題,而民主所確認(rèn)的原則是多數(shù)原則,所以社會主義在本質(zhì)上與民主是一致的。實際矛盾在于,在資本主義私有制條件下,政權(quán)民主與管理民主的統(tǒng)一在于政權(quán)主要滿足占社會中極少一部分的資產(chǎn)階級利益即可,但社會主義政權(quán)民主是要維護大多數(shù)人的利益,政府代表階級利益的人數(shù)和難度都較大,間接公有制使得個人無法直接支配自己那份財產(chǎn),因而也不可能直接支配自己的政治地位(特別是在民主體制不完善之時),所以在中國弄不好,就會出現(xiàn)主人與仆人關(guān)系的錯位,“文化大革命”時期就是如此,當(dāng)今腐敗現(xiàn)象亦然。特別地,當(dāng)我們強調(diào)資本主義民主與社會主義民主的區(qū)別時,往往強調(diào)我們的民主是實質(zhì)上的。其實如果沒有恰當(dāng)?shù)拿裰餍问?那么民主的實質(zhì)內(nèi)容是很難體現(xiàn)的。但當(dāng)我們要發(fā)展實現(xiàn)民主實質(zhì)的民主形式時,又以與我們民主實質(zhì)不同的第三世界發(fā)展中資本主義國家的經(jīng)驗教訓(xùn)來取同。發(fā)展中國家的民主不具有實質(zhì)性,加上其他一系列原因,使其民主化欲速則不達(中國民主化歷來不存在過速問題)。對后發(fā)展的第三世界資本主義國家我們極為吸納其經(jīng)驗教訓(xùn),而對西方發(fā)達資本主義國家的民主形式我們在事實上又力排拒之。
大凡現(xiàn)代化成功的后發(fā)展國家,如東亞四小龍,在一開始就是政治與經(jīng)濟、國家與社會二元化分離的,雖然政治上集權(quán)甚至專制,但經(jīng)濟上自由自主,存在著自由 企業(yè) 制度和自由市場。因為資產(chǎn)階級國家必須完全放棄對社會經(jīng)濟領(lǐng)域的超常直接干預(yù),資本(家)需要的是經(jīng)濟上的充分自由,“資產(chǎn)階級不允許國家干擾他們的私人利益,資產(chǎn)者賦予國家的權(quán)力的多少只限于為保證他們自身的安全和維持競爭所必需的范圍內(nèi)�！盵(2)]即言之,發(fā)展中國家的集權(quán)政治、行政改革優(yōu)先模式是以資產(chǎn)階級經(jīng)濟自由民主為前提的,實現(xiàn)了國家與社會的二元化。并且,“這種集權(quán)是非統(tǒng)一化的(在觀念上有所差異,即存在 自然 的合法反對派),具有開放性,保證了政策創(chuàng)新具有高度的彈性、合理性和可操作性,又可吸收具有參與能力的利益集團加入政治系統(tǒng),逐步轉(zhuǎn)向民主政治。”[(3)]而社會主義中國作為后發(fā)外生型現(xiàn)代化的發(fā)展中國家,由于傳統(tǒng)社會主義模式致使全體勞動者不直接占有生產(chǎn)資料,經(jīng)濟上不是直接性地體現(xiàn)為民主自由,就特別需要在政治上發(fā)展民主,以使政府真正切實地代表全體人民利益。特別是,中國原有政治體制是一種把政治、經(jīng)濟、文化等一切領(lǐng)域都統(tǒng)管起來的過分集權(quán)的體制,加之中國封建專制政治高度發(fā)達,其 影響 仍然很深,更需要發(fā)展民主,用政治上的民主來保證經(jīng)濟民主化市場化改革。總之,行政改革優(yōu)先模式的前提是經(jīng)濟民主自由已成為既定事實。否則,在經(jīng)濟民主自由不能充分實現(xiàn)的國度內(nèi)行政改革優(yōu)先,就使得經(jīng)濟民主自由的市場化改革目標(biāo)很難實現(xiàn)(如企業(yè)自主權(quán)很難落實)。因為國家政治管理上的民主化進程滯后大大消抵了國家經(jīng)濟管理民主化的措施,腐敗現(xiàn)象的肆虐即與此有直接關(guān)系。中央向各級政府及官員下放所掌管的某些資源的權(quán)力,而沒有有效的民主形式制約、防范被下放的權(quán)力運行走樣變形,即政治上民主不夠,致使有些掌權(quán)者敢于貪占公共資源,也致使普通公眾不能、不敢抵制腐敗者對公共資源的貪占。同時,普通公民在自己利益不便通過正常民主渠道予以保護時,普通公民也不是傻瓜,其中一部分人就會以變相的民主手段(行賄、請客送禮、動以色相等)來使腐敗官員為自己尋租開綠燈,而雙軌制導(dǎo)致的差價和官員對這種差價所掌有的機會性、機動性權(quán)力也使腐敗掌權(quán)者有機會為給自己好處的人開綠燈。結(jié)果官員腐敗與公眾腐敗相互促進,形成惡性循環(huán)機制。各種行業(yè)不正之風(fēng)充斥,把本是為顧客或公眾服務(wù)的職責(zé)也當(dāng)成泛化的權(quán)力來使用了。只有在政治民主化達到能使普通公民敢于公開抵制腐敗行為而無后怕、經(jīng)濟民主化進程達到使官員所掌握的機會性權(quán)力最少而使普通公民認(rèn)為不必要通過變相民主渠道可以獲得同樣的比較利益、否則反倒壞事的情況下,腐敗才能得到根本性地解決。這時政府官員的清廉與社會公眾的良好民風(fēng)就可以形成良性循環(huán)機制,就能真正通過市場競爭和個人能力(真才實學(xué)、貢獻)來決定各自在市場中的地位和命運。而不是靠父母、靠庸俗關(guān)系來行事。 目前 中國政府行政部門權(quán)力膨脹,包攬過多事務(wù),不肯下放給基層、企業(yè)以自主權(quán),行政官員腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重,主要緣于民主政治發(fā)展不夠,不能對行政官員予以有效制約。這不僅表現(xiàn)在社會公眾對政府監(jiān)督制約不力,還表現(xiàn)為作為國家最高權(quán)力機關(guān)的人大對政府的監(jiān)督制約往往效果不佳。而社會主義市場經(jīng)濟作為市場經(jīng)濟一般,也須是一種社會性的民主自由經(jīng)濟,相應(yīng)地需要政治民主化予以保證。在這里,政治民主化與經(jīng)濟市場化是互為因果和互為發(fā)展前提的。中國自建國以來可以說行政改革一直不斷進行,在十一屆三中全會以前也是如此。但由于單純地搞行政改革,沒有實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟運行機制的轉(zhuǎn)變,更由于沒有政治民主化改革給予充分有效的保障,致使行政改革每每夭折,“放亂收死”、“簡脹循環(huán)”不斷周期性地發(fā)生,并對經(jīng)濟發(fā)生嚴(yán)重破壞作用。三中全會以來,盡管政治體制改革滯后,但仍然在正確的軌道上使社會主義民主政治有了很大發(fā)展,才使得經(jīng)濟得以較快發(fā)展。但也由于政治改革滯后而使行政改革成果不能充分得以保全,結(jié)果,政府部門干涉企業(yè)自主權(quán),使國有企業(yè)三分之二處于明虧或潛虧之中。即言之,經(jīng)濟體制受行政體制的制約,行政體制受政治體制的制約,行政體制的管理行為受政治體制支配而又作用于經(jīng)濟體制,因而行政改革要適應(yīng)經(jīng)濟改革和政治改革的要求和進程,行政改革優(yōu)先有很大局限性,會受制于過去的政治體制而無法實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。
再者,東亞四小龍行政改革優(yōu)先模式的成功還有其他一些有利條件予以保障。正如一些論者所言,其政府的領(lǐng)導(dǎo)人大多在西方受過 教育 而具有較強的現(xiàn)代素質(zhì);它們背后都有一個特定的國際背景,這在一定程度上可以起到國內(nèi)政治民主化的作用,即當(dāng)政府腐敗無能時可由該國際背景出面更替之;有一個獨立的思想層執(zhí)行對政府的輿論批評職能;雖然政治上專制,但或是因有過短暫的民主 歷史 ,或因國際上的影響,現(xiàn)代政治的一些基本原則是在其中起作用的;在行政體系中大量起用非政治化和專業(yè)化的知識精英充作公務(wù)員。以上諸多方面,使得東亞四小龍以及日本的政府及其行政管理在其經(jīng)濟發(fā)展中起到相當(dāng)大的主導(dǎo)作用,保證著政府所實行的政策符合社會經(jīng)濟發(fā)展客觀 規(guī)律 的要求,行政活動無不是有利于經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的發(fā)展,而不是干預(yù)經(jīng)濟的正常運行,雖然東亞各國政府(除香港)對經(jīng)濟予以指導(dǎo)和干預(yù),但這種指導(dǎo)和干預(yù)是領(lǐng)航員式的,而非駕駛員式的。
東亞四小龍所具備的條件其他發(fā)展中國家并不具備。一般來說,發(fā)展中國家民主化阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展和導(dǎo)致政治動亂的條件是國家統(tǒng)一和強有力中央政府形成方面存在困難。如果國家統(tǒng)一和強有力中央政府形成方面不成問題,那么民主化就會有利于經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定。許多第三世界發(fā)展中國家的實際情況卻是,在國家獨立后其政府權(quán)威無法施及全國,一些地區(qū)處于中央政府實際控制之外,特別是部族政治的存在;并且政府的合法性不足,內(nèi)部的爭權(quán)奪利致使政策制定很難切合實際,即使是正確政策也很難得到有效貫徹。因而發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家M·P·托達羅認(rèn)為行政管理是發(fā)展中國家“最稀缺的資源”,[(4)]即真正有效的行政管理資源在發(fā)展中國家是最稀缺的,而不是說無論怎樣的行政管理對發(fā)展中國家而言都是資源、都稀缺。
有人引用經(jīng)濟學(xué)家阿·劉易斯的話來證明行政改革優(yōu)先戰(zhàn)略的合理性:“如果沒有一個明智的政府的積極推進,任何一個國家都不可能有經(jīng)濟進步,至少英國作為一個工業(yè)大國的偉大成就的基礎(chǔ)是由愛德華三世以來一系列明智的統(tǒng)治者所奠定的……”。其實中國封建王朝較為明智的專制統(tǒng)治者如漢武帝、唐太宗也使當(dāng)時社會經(jīng)濟得到很快很大發(fā)展,但能說專制有功、能證明在現(xiàn)代化浪潮遍及世界的背景下行政改革優(yōu)先模式的合理性嗎?況且英國原始資本積累時期及其以前所采用的一系列野蠻殘暴做法在目前都是不能采納的。至于說“美國作為一個世界工業(yè)強國的出現(xiàn),很大程度上是19世紀(jì)末至20世紀(jì)初,聯(lián)邦和州政府所實施的一系列行政改革以及許多良好的經(jīng)濟政策的結(jié)果。德、法、日等國家現(xiàn)代工業(yè)化也同推行行政改革分不開”,這里行政改革之推行在美國是在既定的民主政治體制框架內(nèi)實現(xiàn)的,實際上是政治改革優(yōu)先于行政改革,因為美國獨立后即確立了民主政體,并且行政改革不得威脅民主政體之運行。
西方現(xiàn)代化成功道路的特點,是政治發(fā)展同步于、甚至提前于經(jīng)濟發(fā)展,民主自由推動和保證了經(jīng)濟的現(xiàn)代化。雖然發(fā)達資本主義國家在歷史上的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和起飛,大都是在專制政體條件下或民主政治沒有真正形成的情況下完成的。但這些是資本主義這種實質(zhì)上根本不民主的國家的現(xiàn)代化(而中國是人民民主的社會主義國家),再者,當(dāng)時的專制王權(quán)是歷史發(fā)展的進步因素,且在沒有國外民主示范效應(yīng)壓力下,新興的市民階級雖然在政治上無權(quán),但經(jīng)濟上自由且富有。而當(dāng)專制王權(quán)后來障礙資本主義發(fā)展時,任何在專制王權(quán)框架內(nèi)進行的行政改革優(yōu)先都無助于經(jīng)濟發(fā)展,結(jié)果只能是政治改革優(yōu)先,確立資產(chǎn)階級議會民主制政體。而在中國,企業(yè)和社會自主權(quán)的真正獲得,外部民主示范效應(yīng)的壓力,以及自身社會內(nèi)部利益分化迅速,民主要求強烈,又有兩千多年封建專制傳統(tǒng)的情況下,很難使行政改革優(yōu)先戰(zhàn)略不被異化和走樣變形。
那種認(rèn)為發(fā)展中國家政治發(fā)展只能是行政改革優(yōu)先單一模式的論斷,未免絕對化。因為政治背景、經(jīng)濟制度、歷史傳統(tǒng)、文化環(huán)境、國際形勢及其他社會條件的不盡相同,不同發(fā)展中國家的政治發(fā)展道路和模式是多種多樣的。
(二)
可能堅持行政改革優(yōu)先、政治改革滯后論者認(rèn)為,這樣可以有利于政治穩(wěn)定,而民主優(yōu)先不利于政治穩(wěn)定,對此需要進行現(xiàn)實的具體的分析。
雖然有些專制獨裁政府會采取有利于經(jīng)濟社會發(fā)展的政策和措施,但也有相當(dāng)一部分專制獨裁政府會阻止改革和發(fā)展,特別是通過軍事政變上臺的軍人政權(quán)往往更是如此。所以在專制獨裁政府的統(tǒng)治下,預(yù)期的經(jīng)濟社會發(fā)展不能總是順利進行,秩序與統(tǒng)一局面也難以持久。即使在專制開明政府指導(dǎo)下經(jīng)濟發(fā)展了,但是,正如亨廷頓所言,“經(jīng)濟增長并不能自然而然地帶來政治上的進步。單純的經(jīng)濟增長會使社會的政治、經(jīng)濟、文化結(jié)構(gòu)失去平衡。突然急劇增長的財富,在無任何制約力量平衡、控制的情況下,會把一切通統(tǒng)變成可付費購買的商品,瓦解制度,破壞 法律 ,收買權(quán)利,最終會導(dǎo)致整個社會的可購買化,金本位化,使社會結(jié)構(gòu)崩潰和混亂�！彼�,行政改革、經(jīng)濟改革與政治改革,行政發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展與民主政治發(fā)展應(yīng)該相互促進、協(xié)同動作,誠如鄧小平所言:“政治體制改革同經(jīng)濟體制改革應(yīng)該相互依賴,相互配合,只搞經(jīng)濟體制改革,不搞政治體制改革,經(jīng)濟體制改革也搞不通。因為首先遇到人的障礙。事情要人來做,你提倡放權(quán),他那里收權(quán),你有什么辦法?從這個角度來講,我們所有的改革最終能不能成功,還是決定于政治體制的改革。”[(5)]
正是由于前十多年政治體制改革滯后于經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展,使社會主義民主政治沒有達到應(yīng)有的高度。誠如原山東省委書記梁步庭所言:我們改革有一大弊端,不敢動政治,甚至不敢說民主,這是很危險的。……我們有的同志卻總是回避這個問題。殊不知,回避民主,沒有監(jiān)督,再偉大人物再英明的黨也保不了不會腐敗,而人民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選舉權(quán)得不到實現(xiàn),社會也是進步不了的。他認(rèn)為,伴隨經(jīng)濟改革的深入,這個問題已日益突出出來。[(6)]
由于民主政治發(fā)展不夠,導(dǎo)致許多不利于政治穩(wěn)定的問題的出現(xiàn):(1)社會對政府的監(jiān)督、制約不力,結(jié)果,政府中一些部門和黨政干部截留中央下放給企業(yè)和基層的自主權(quán),敲詐勒索企業(yè),以權(quán)謀私,索賄受賄行賄,貪贓枉法,搞權(quán)錢交易,腐化墮落等腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)。現(xiàn)在中國大陸已經(jīng)被國際投資者和學(xué)者列為亞太地區(qū)貪污腐敗最嚴(yán)重的國家之一。這就必然障礙市場機制的形成和運行。同時,腐敗也助長物價上漲和通貨膨脹,據(jù)國家統(tǒng)計部門消息:一些黨政機關(guān)和企業(yè)、事業(yè)單位追求高消費,相互攀比,競相購置高級轎車、高級空調(diào),還有上百億元的名煙、名酒消費,以及用公款吃喝、賭博、嫖娼、出國開洋葷。腐敗還會敗壞社會風(fēng)氣,擴大社會分配不公,極易引起群眾不滿。特別是,企業(yè)中一些黨員干部腐敗現(xiàn)象也很嚴(yán)重,侵害職工利益,挫傷了工人、干部和技術(shù)人員的積極性,嚴(yán)重者工廠倒閉,職工失業(yè)。
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