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權力監(jiān)督是反腐敗的關鍵
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[論文摘要] 加強權力監(jiān)督,是馬克思主義政治學說的重要內(nèi)容,也是社會主義政權建設的必然要求。社會主義國家只有建立和健全依法行使權力的制度,不斷強化權力監(jiān)督機制,才能建立社會主義的民主政治,建成社會主義的法治國家,最終達到從根本上遏制腐敗的目的。因此,權力監(jiān)督既是社會主義民主政治的重要支柱,又是現(xiàn)代法治的核心內(nèi)容。
社會主義民主的本質是人民當家作主,社會主義制度本身就要求最為完善、最為有效地保護人民的權利,但社會主義的公共權力不會由于社會制度的先進性而自動免除被變異的風險。在現(xiàn)有的條件下,人民還不可能實現(xiàn)直接行使國家權力,國家權力是以層層委托的方式運行的。要把社會主義的公共權力在人民中間落到實處,讓人民真正當家作主,就必須使人民對國家權力及其具體的運行具有監(jiān)督制約能力。同時,現(xiàn)代法治與權力監(jiān)督具有連動性,一方面權力監(jiān)督是現(xiàn)代法治的核心,另一方面現(xiàn)代法治是權力監(jiān)督最有效的力量。權力監(jiān)督作為現(xiàn)代法治的核心內(nèi)容,不僅要求不同的國家權力分別由不同主體行使,以權制權,相互制衡,而且絕對排斥政府的專斷、特權和廣泛的自由裁量權的存在,如果違背權力行使規(guī)范錯誤地行使權力,就要被糾正或處罰,其實質是對權力運用的制約,是對權力消極作用的遏制。因此,權力監(jiān)督既是社會主義民主政治的重要支柱,又是現(xiàn)代法治的核心內(nèi)容。
一、權力監(jiān)督是社會主義民主政治的重要支柱
社會主義民主的基本含義包括兩個方面:一方面,民主并不直接地表現(xiàn)為所有的人民個體都去行使當家作主的權力,而是將這種權力委托給人民中最能為實現(xiàn)人民意志和愿望的優(yōu)秀分子代表自己去行使這種權力,在我國即表現(xiàn)為先通過選舉的形式產(chǎn)生出人民代表,再由代表選舉人民的公仆。另一方面,如果人民選出的代表和代表選出的公仆不能按照人民的意志和愿望行使權力或違背人民的意志、甚至損害人民的利益,人民則可以通過罷免的形式收回委托的代表權和國家事務管理權。因此,沒有社會主義民主就沒有真正的權力監(jiān)督,沒有權力監(jiān)督支撐的民主則是虛偽的民主,建設高度的社會主義民主政治,就必須不斷加強權力監(jiān)督,這是社會主義政權建設的必然要求,也是社會主義民主政治的重要支柱。
我國是人民民主專政的社會主義國家,憲法規(guī)定國家的一切權力屬于人民。但由于初級階段我國的經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展水平還不高,我們的民主還只能以間接的形式為主,不可能實現(xiàn)馬克思主義經(jīng)典作家所設想的“通過人民自己實現(xiàn)人民管理國家”,[1]也達不到“普遍吸收所有的勞動者管理國家”[2]的理想境界特別是中國有13億人口,要讓無產(chǎn)階級及其政黨組織全體社會成員直接行使國家權力既不現(xiàn)實也不可能,而只能將其委托給民選機構——人民代表大會行使,人民代表大會又將各種具體的權力委托給各級國家機關,各級國家機關又層層委托給各級組織和個人,這樣無論就權力的產(chǎn)生還是權力的運行,都產(chǎn)生了層層委托和代理關系,即國家機關及其公職人員權力的行使是基于人民的同意和委托,人民通過選舉出真正符合民意的代表組成全國及地方人民代表大會,再由此產(chǎn)生國家行政機關、審判機關、檢察機關,行使管理國家的權力。人民將自己的權力委托給政府,政府就應向人民負責,忠于人民的意志和利益;人民把權力交給公職人員行使,就理所當然地有權對公職人員行使權力的過程及其結果實行監(jiān)督。
腐敗作為一種政治行為,它總是依附于一定的權力而存在,而又背離權力委托者意愿的行為。一些民選機構和代表在當選之初,知道注意傾聽民眾的呼聲,按民意辦事,但時間一長,則在管理實踐中出現(xiàn)了把自己的意志當作人民意志的現(xiàn)象,甚至把自己意志強加于民;國家權力的權威性和強制性又加速了權力蛻變的過程,人民公仆就變成了人民的主宰,開始了以權謀私。馬克思恩格斯指出“社會起初用簡單分工的辦法,為自己建立了一些特殊機關保護自己的共同利益。但是后來,這些機關,而其中最主要的是國家權力機關,為了追求自己的特殊利益,從社會公仆變成了社會的主宰�！盵3]
社會主義民主的本質就是人民當家作主,社會主義制度本身就要求最為完善、最為有效地保護人民的權利。獨裁和專制不是社會主義,以權謀私、權力濫用也不是社會主義。但這種性質的權力不會由于社會制度的先進性而自動免除了被變異的風險性。凡是不受監(jiān)督和制約的公共權力,必然被濫用而導致腐敗。過去,我們習慣于將國家機關設定為理想的公仆政府,將國家公職人員設定為道德高尚、盡忠職守的人,不注重監(jiān)督的制度化、法律化。結果,腐敗現(xiàn)象不斷蔓延。所以,只有將公共權力置于一個有效制約的機制下,不斷加強對公職人員行使權力的監(jiān)督,才能使公共權力正常合理地運作,才能保證公仆為實現(xiàn)人民意志和愿望而盡職盡責,才能保證各級領導干部和公職人員正確地行使人民賦予的權力,促使其做好“公仆”而不蛻變?yōu)椤爸魅恕?才不至于使掌權人因濫用權力而導致民主制度的破壞,避免公仆以公權謀私利,最終達到遏制以至根除腐敗的目的。這是實現(xiàn)人民主權的需要,是社會主義民主政治的重要支柱。
二、權力監(jiān)督是現(xiàn)代法治的核心內(nèi)容
法治在制度上起始于法律對國家權力的限制,從一開始它就意味著控權制度的存在和權力制衡原則的被遵守,制約公共權力、保護公民權利是法治的本質。對權力進行有效監(jiān)督,是現(xiàn)代法治的核心內(nèi)容,也是反對公權私化抑制腐敗的根本途徑
現(xiàn)代法治充分認識到權力是一種特殊的社會力量,具有強大的控制力、支配力和強制力,能對社會生活的諸多方面產(chǎn)生巨大而深遠的影響,不僅強調政府要維護和執(zhí)行法律,更強調政府本身要做服從法律的楷模,實現(xiàn)社會的公平與正義是現(xiàn)代法治社會的主要特征�，F(xiàn)代法治關注的焦點是有效地制約、合理地運用公共權力�，F(xiàn)代法治的價值與基本功能是對國家權力的有效監(jiān)督和制約,主要體現(xiàn)在:第一,預防性功能。保證權力運行符合人民利益這一正確方向,防止權力所有者與權力行使者關系錯位,以至損害“主人”利益。第二,懲治性功能。確立權力行使者的行為規(guī)范,明確界定其職責范圍,依法追究權力行使者權力腐敗的責任。第三,協(xié)調性功能。協(xié)調人們的各種社會需求,調整權力結構。三方面歸結為一點,最根本的就是約束權力行使者正確行使權力,即要求權力行使者不能隨心所欲地、為所欲為地行使手中執(zhí)掌的權力,必須按權力行使規(guī)范使用權力,如果違背權力行使規(guī)范,錯誤地行使權力,就應該被糾正,這糾正的過程就是權力監(jiān)督。
法治與權力監(jiān)督具有連動性,一方面權力監(jiān)督是法治的核心,另一方面法治是權力監(jiān)督最有效的力量。權力監(jiān)督作為法治的核心內(nèi)容,不僅要求不同的國家權力分別由不同主體行使,以權制權,相互制衡,而且絕對排斥政府的專斷、特權和廣泛的自由裁量權的存在。其實質是對權力運用的制約,是對權力消極作用的遏制。腐敗是以公共權力為資本、背離公共利益目標、為個人或集團謀取物質利益與非物質利益的行為,其本質是以公權謀私利。這時,公共權力雖然還保持著公共權力的外表并且仍處于其他公共權力的聯(lián)系中,由于缺乏權力監(jiān)督,已經(jīng)喪失公共性。因此,失去權力監(jiān)督的腐敗,既依附于一定的權力而存在,又是一種權力的異化現(xiàn)象。腐敗分子將人民賦予的權力作為資本加以運用,利用權力的強制作用,使公權私化,變?yōu)槠渚鹑≠Y本、謀取私利的工具。不加制約的權力會導致腐敗,絕對的權力會導致絕對的腐敗。
腐敗是怎樣產(chǎn)生的呢?公權變異一般要經(jīng)過這樣的過程:第一,公權與職務相分離。職務是為履行特定的權力而設置的。正常情況下,職務是不能用來交換的,不能做與職務無關的事。當竊權者獲得職務,做出職務的限制范圍之外的事,這就出現(xiàn)了公權與職務的分離。第二,公權與主體相分離。公權的個人主體是形式主體,若個人主體違背公意,那么,公權的形式主體與所代表的那個真實的主體發(fā)生分離,真實主體的意志被剝奪。權力擺脫了既定的主體,執(zhí)行著個體意志,成為可以轉讓獲利的稀缺資源。第三,公權與客體相分離。公權有著特定的客體,有特定的服務范圍。與公眾群體主體分離后的公權,轉到個人主體手中,被當作神奇的增值物,聽命于個人主體的私利要求,改變了特定對象物。第四,公權與職能相分離。公權的職能成為滿足竊權者私欲的手段。第五,整個權力體系發(fā)生了變異。隨著公權與主體、客體、職務、職能的分離,公權發(fā)生了劇烈的變異,這時,抽象的公權形式依然存在,具體的公權實質性被轉移,私權徹底侵蝕、毒化了公權。公權代表的公共利益被完全背叛了。可見,失去權力監(jiān)督與制約,腐敗就會產(chǎn)生。
長期以來,由于人治的傳統(tǒng)影響,我們在分析和處理政治問題時,總是特別強調“人”的因素,而忽視了“制度”方面的因素,對權力的授予和行使也是這樣。過去,我國習慣于依靠思想教育,習慣于依靠道德的力量來維護權力運行過程中的廉潔性。這種權力監(jiān)督確實也起了一定的作用。誠然,對掌權者來說,通過經(jīng)常性的思想道德教育,加強道德自律,使其具有較強的抵御外界腐蝕能力,對于防止腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生無疑是必要的。但人的自我約束具有較大的隨意性和不穩(wěn)定性,在不同環(huán)境影響下差別也很大,菲律賓反貪局一著名人士把腐敗模式概括為:“腐敗=權力+缺乏控制力+機會”這個模式說明,權力行使者在物質利益驅動和客觀環(huán)境誘惑下,很容易出現(xiàn)以權謀私。僅僅依靠建立在對掌握和行使權利者的良知和個人品質的充分信任基礎上的道德約束、良心約束,終究難以奏效。一旦當權者道德防線崩潰,權力必將走向腐敗。恩格斯指出:“人來源于動物這一事實已經(jīng)決定了人永遠不能擺脫獸性,所以問題永遠只能在擺脫得多些或者少些,在于獸性和人性程度上的差異。”[4]因此,單靠掌權者的自我約束,不足以從根本上解決腐敗問題,權力監(jiān)督才是治理腐敗的關鍵。事實上,人治是作為法治的對立面出現(xiàn)的,人治與法治的根本區(qū)別不在于有沒有法律,而在于法與人的關系,法與權的關系。在法治條件下,法高于人,法控制權,法決定掌權者的命運;而在人治條件下,則人高于法,權大于法,掌權者決定法的命運。切實改變過多的“人治”因素,改變“以言代法,以權代法”的狀況,防止濫用權力,最有效的方法是以監(jiān)督權力制約國家權力。今天,我們迫切需要在法治建設進程中加強對國家權力的有效監(jiān)督。
注釋
[1]《馬克思恩格斯全集》第17卷.人民出版社,1963年11月,第366頁
[2]《列寧全集》第34卷.人民出版社,1985,第49頁
[3]殷嘯虎,王志林,成兆奎.“構建有中國特色的權力制約機制”.《華東政法學院學報》,2001年第2期
[4]《馬克思恩格斯選集》第3卷.人民出版社,1995,第135頁。
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