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行政文化概念探析
行政文化概念探析 摘要 當(dāng)前,行政文化越來(lái)越引起人們的關(guān)注,文化制勝成為當(dāng)前行政管理的時(shí)代主題。但是,如何科學(xué)界定行政文化概念,目前我國(guó)理論界還缺乏一致的認(rèn)識(shí),尚沒(méi)有一個(gè)能夠被普遍接受的概念,這勢(shì)必影響到行政文化研究的深入和行政文化建設(shè)的展開(kāi)。本文從其提出到內(nèi)涵與外延的分析,簡(jiǎn)要地概括其概念。
關(guān)鍵詞 文化 行政文化 政治文化
上世紀(jì)80年代以來(lái),隨著我國(guó)當(dāng)代行政學(xué)的重建和發(fā)展,行政文化作為一個(gè)外來(lái)的研究術(shù)語(yǔ)也被一同引入到行政研究的工作中�，F(xiàn)在,行政文化研究已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)代公共行政研究的重要領(lǐng)域。不過(guò)作為一種學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域,它還處在一個(gè)探索發(fā)展階段,對(duì)其研究對(duì)象、研究范圍、研究方法甚至行政文化的概念都還沒(méi)有形成一致的認(rèn)識(shí)。這無(wú)疑對(duì)行政文化研究的深入帶來(lái)極大的困惑。本文針對(duì)目前行政文化概念的不一致認(rèn)識(shí),試圖對(duì)行政文化的概念進(jìn)行界定。
一、行政文化概念的提出
(一)文化―行政,當(dāng)代行政學(xué)研究的新視野。早期行政理論和現(xiàn)代行政理論都是建立在傳統(tǒng)實(shí)證主義方法基礎(chǔ)之上的,在這種方法指導(dǎo)下,行政學(xué)理論盡管取得了一系列成果,但無(wú)法從根本上擺脫其局限。70年代以后,這些思想受到了批判,胡格韋爾特在分析里格斯的行政生態(tài)理論后尖銳地指出:行政生態(tài)理論“象所有功能主義有關(guān)現(xiàn)代化的理論一樣是有缺陷的。這是因?yàn)楣δ苤髁x者忽視了把發(fā)達(dá)的世界和欠發(fā)達(dá)的世界之間歷史的和當(dāng)代的結(jié)構(gòu)關(guān)系考慮在內(nèi)”。這一缺陷“造成了特殊的不良后果[1]”。在這里,胡格韋爾特所批評(píng)的缺陷也就是缺乏具體對(duì)應(yīng)的、實(shí)在的具體環(huán)境。行政不僅與環(huán)境相關(guān),而且是特定條件下的特定環(huán)境,對(duì)任何行政的分析必須建立在其所賴(lài)以存在的特定環(huán)境基礎(chǔ)之上。
而要研究特定的、具體的環(huán)境下的行政問(wèn)題,就必然地與文化聯(lián)系在一起。因?yàn)樵诤艽蟪潭壬蟻?lái)說(shuō),正是文化高度體現(xiàn)了一個(gè)社會(huì)、民族所特有的那種特殊意義,也正是特殊性的影響才使得行政研究的具體化要求顯得格外強(qiáng)烈。當(dāng)代西方管理學(xué)者也都強(qiáng)調(diào):“管理不僅是一門(mén)學(xué)問(wèn),還是一種文化,即有它自己的價(jià)值觀(guān)、信仰、工具和語(yǔ)言的一種文化。”至此,文化與行政的問(wèn)題就成為當(dāng)代行政學(xué)關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題,行政文化也正是在這一認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上被提出的。從此,文化作為一個(gè)新的角度,為行政學(xué)的研究開(kāi)辟了新的空間,也提供了一個(gè)更為科學(xué)恰當(dāng)?shù)姆治鲂姓姆椒�。�?
(二)政治文化概念的誕生,是行政文化引起世人關(guān)注的邏輯原因。我們知道,行政學(xué)是從政治學(xué)分出來(lái)的一門(mén)學(xué)科,自從威爾遜的《行政學(xué)研究》以來(lái),行政作為“國(guó)家意志的執(zhí)行”才徹底獨(dú)立出來(lái)。但是,在研究行政學(xué)的同時(shí)不能完全撇開(kāi)政治學(xué),它始終都是受政治的影響的。概括地說(shuō),就相對(duì)而言,行政與政治關(guān)系緊密;就被包含而言,行政與政治不可分割。因而,在阿爾蒙德的“政治文化”概念提出以后,行政文化也相應(yīng)地引起人們的關(guān)注。
二、目前我國(guó)關(guān)于行政文化概念的各種認(rèn)識(shí)
行政文化不論是作為一門(mén)學(xué)科還是一種研究行政學(xué)的方法論,在我國(guó)都引起學(xué)術(shù)界的重視,但是究竟行政文化是什么這一概念性的問(wèn)題學(xué)界還沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。人們對(duì)行政文化概念的概念有各種不同的看法,主要有以下幾種代表性的觀(guān)點(diǎn):
(一)第一種觀(guān)點(diǎn)是從行政文化的主體界定的,臺(tái)灣著名學(xué)者張金鑒認(rèn)為“行政文化是政府官吏和公務(wù)人員所應(yīng)共同信守的行為模式、生活方式、人群關(guān)系及價(jià)值觀(guān)念[2]”。這種觀(guān)點(diǎn)揭示了作為行政主體的政府官吏和公務(wù)人員所表現(xiàn)的環(huán)境主體的行政文化,不過(guò)對(duì)于行政文化的內(nèi)涵卻沒(méi)有明確的指出來(lái)。
(二)第二種觀(guān)點(diǎn)從精神層面界定,“行政文化的內(nèi)涵,有廣義和狹義的不同界定,就廣義而言,行政文化是指行政意識(shí)形態(tài),以及與之相適應(yīng)的行政制度和組織機(jī)構(gòu)。從狹義來(lái)說(shuō),行政文化僅指行政意識(shí)形態(tài),即在行政實(shí)踐活動(dòng)基礎(chǔ)上所形成的,直接反映行政活動(dòng)與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動(dòng)狀態(tài)[3]”。這種觀(guān)點(diǎn)突出了行政文化的觀(guān)念形態(tài),卻沒(méi)有明確指出行政文化的主體。
(三)第三種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,“行政文化是文化在行政管理中表現(xiàn)出來(lái)的一種獨(dú)特的文化樣式,是一定行政組織中行政員工集體創(chuàng)造并公認(rèn)的文化,是行政物質(zhì)文化、行政制度文化和行政精神文化的有機(jī)結(jié)合的整體[4]”這是從文化與行政的關(guān)系揭示了行政文化的內(nèi)涵,但這里的文化是包含了物質(zhì)、制度、精神三個(gè)方面的大文化的概念。不符合行政文化是社會(huì)文化在行政這一特殊領(lǐng)域內(nèi)的表現(xiàn)這一說(shuō)法。
(四)第四種觀(guān)點(diǎn)從心理層面定義的,“行政文化是人們?cè)谛姓䦟?shí)踐中產(chǎn)生的并反映行政實(shí)踐的觀(guān)念意識(shí),是客觀(guān)行政進(jìn)程在社會(huì)成員心理反映上的積累和積淀,是人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)內(nèi)由學(xué)習(xí)和社會(huì)傳遞獲得的關(guān)于行政的態(tài)度、道德、思想、價(jià)值觀(guān)等觀(guān)念[5]。”行政文化是“是在特定歷史階段,社會(huì)民眾在社會(huì)化過(guò)程中所形成的關(guān)于公共行政系統(tǒng)的普遍性認(rèn)知、情感態(tài)度和價(jià)值取向等心理活動(dòng)的總和,是公共行政系統(tǒng)及其運(yùn)行過(guò)程在社會(huì)成員心理上的穩(wěn)定反映與沉淀[6]。”從心理層面定義行政文化比較準(zhǔn)確地突出了它的本質(zhì),也與政治文化的概念相一致,都是狹義方面的定義。但這兩個(gè)概念把行政文化的主體界定為社會(huì)大眾,顯然擴(kuò)大了其狹義的范圍。
三、合理界定行政文化概念需要澄清的幾個(gè)基本問(wèn)題
我們認(rèn)為,合理的界定行政文化概念必須弄清它與文化、政治文化的關(guān)系,搞清楚這一概念的內(nèi)涵與外延的準(zhǔn)確定位,從而才能得出比較科學(xué)合理的定義。
(一)行政文化概念的理論前提。
1、合理界定行政文化概念必須找準(zhǔn)“行政”與“文化”的契合點(diǎn)行政是國(guó)家意志的執(zhí)行,是國(guó)家行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)而依法管理國(guó)家政務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的執(zhí)行性活動(dòng)。而文化作為一種深藏于心的精神積淀,是人的一切目的性行為的心理動(dòng)力,是推動(dòng)行政過(guò)程有序進(jìn)行的精神動(dòng)力�？梢哉f(shuō),將文化引入行政學(xué)研究,具有一定的必然性。但是,我們要清楚的是,將國(guó)家政務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的管理視為一種文化現(xiàn)象,將文化引入行政的領(lǐng)域是為了行政學(xué)領(lǐng)域開(kāi)拓一種新的研究方法。要知道,行政文化首先是公共行政研究的一個(gè)領(lǐng)域或者是研究公共行政的一個(gè)視角。對(duì)行政文化的研究主要是為了揭示社會(huì)文化對(duì)行政主體在行政活動(dòng)中的影響以及如何發(fā)揮影響作用的。所以絕對(duì)不能文化全能論的傾向,行政文化也不是萬(wàn)能的工具。
關(guān)于文化的定義眾說(shuō)紛紜,主要是人們界定的角度不同。對(duì)于文化這樣一個(gè)內(nèi)容豐富、復(fù)雜的概念來(lái)講,只能用哲學(xué)抽象的方法給文化確定一個(gè)大致的范圍,一般包括三種文化觀(guān):廣義文化觀(guān)、中義文化觀(guān)和狹義文化觀(guān)。廣義文化觀(guān)就是人類(lèi)社會(huì)歷史實(shí)踐過(guò)程中所創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的總和。中義文化觀(guān)是指社會(huì)的意識(shí)形態(tài)以及與之相適應(yīng)的制度和組織機(jī)構(gòu)。狹義文化觀(guān)是指社會(huì)的意識(shí)形態(tài)或社會(huì)的觀(guān)念形態(tài)。為了便于對(duì)行政文化下定義,不使概念過(guò)于寬泛,我們從狹義文化觀(guān)的角度對(duì)進(jìn)行分析。因此,分析行政文化的概念我們也主張狹義的角度。
2、合理界定行政文化必須理順其與政治文化概念的關(guān)系行政是政治過(guò)程的一部分,政治主導(dǎo)行政,行政反作用于政治,與行政活動(dòng)有關(guān)的行政文化以及與政治活動(dòng)有關(guān)的政治文化是一種既有共性,又有個(gè)性的辯證統(tǒng)一關(guān)系。政治文化主導(dǎo)行政文化,政治文化的改變必將帶動(dòng)行政文化的改變,行政文化是政治文化中的一種特殊文化形態(tài),政治文化引導(dǎo)著行政文化的前進(jìn)方向,從這一意義上說(shuō),其概念的內(nèi)涵必須與政治文化概念相吻合。
二戰(zhàn)后,隨著比較政治學(xué)研究的興起,政治文化研究開(kāi)始引起學(xué)者的關(guān)注。特別是隨著大批民族國(guó)家的建立,西方國(guó)家極力向新興民族國(guó)家輸出政治制度和行政制度,但西方模式在廣大發(fā)展中國(guó)家的推廣并沒(méi)有達(dá)到預(yù)想的效果,有的甚至引起了嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)蕩和社會(huì)危機(jī)。于是,部分學(xué)者將研究眼光深入到制度背后的文化因素,研究文化與制度的互動(dòng)關(guān)系,指出一定的制度必須建立在相應(yīng)的文化基礎(chǔ)之上,必須不斷培育相應(yīng)的社會(huì)文化氛圍,并提出了“政治文化”這一嶄新的概念,開(kāi)啟了比較政治學(xué)新的研究領(lǐng)域。其中,以阿爾蒙德為代表的比較政治學(xué)體系最具權(quán)威性,他給政治文化下的定義也得到學(xué)術(shù)界的承認(rèn)�！罢挝幕且粋�(gè)民族在特定時(shí)期流行的一套政治態(tài)度、信仰、和感情[7]�！蔽覀冋J(rèn)為,政治文化從狹義角度即從觀(guān)念形態(tài)來(lái)界定可理解為人們?cè)陂L(zhǎng)期的政治生活和政治實(shí)踐中所形成和發(fā)展的,對(duì)政治活動(dòng)、政治關(guān)系、政治形式及自身在政治活動(dòng)中的地位和角色的政治意識(shí)形態(tài)、政治心理傾向和政治價(jià)值取向的總和。那么作為和政治文化如出一轍的行政文化也應(yīng)該從狹義的角度來(lái)界定,從觀(guān)念形態(tài)、心理傾向等精神意識(shí)的角度去把握行政文化概念。
(二)行政文化內(nèi)容的合理界定。
1、行政文化主體的確定。對(duì)于行政文化的主體,我比較認(rèn)同臺(tái)灣學(xué)者張金鑒的看法,把行政文化的主體界定為政府官員和公務(wù)人員。有的學(xué)者從生態(tài)學(xué)的角度認(rèn)為,行政文化是政府官員和人民大眾相互認(rèn)同、相互作用而形成的,所以行政文化的主體既包括政府人員,也包括行政系統(tǒng)外的廣大人民群眾。對(duì)此,我們認(rèn)為應(yīng)該從狹義的角度來(lái)界定行政文化的概念,是在行政人員之間的相互活動(dòng)之間即行政過(guò)程中形成的,而這一系統(tǒng)外的人民大眾是被影響者,他們雖然也參與了行政活動(dòng),但最終是通過(guò)行政人員來(lái)界入行政過(guò)程的,所以從根本上說(shuō)不屬于行政文化的主體。
2、合理界定行政文化概念的內(nèi)涵與外延。行政文化是從文化的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和研究社會(huì)公共行政管理工作,從文化深層次來(lái)探討行政管理高效化、制度化、法制化的規(guī)律性,從文化底蘊(yùn)角度來(lái)研究如何全面提高國(guó)家公務(wù)員整體素質(zhì)的一種思想道德文化體系,一種精神文化的復(fù)合體,包含著極其豐富的內(nèi)涵。
首先,從文化的角度把握行政文化的本質(zhì)。行政文化是文化的下位概念,是社會(huì)文化中行政活動(dòng)中表現(xiàn)出來(lái)的一種獨(dú)特的政治文化形式,它與社會(huì)行政活動(dòng)有著直接的關(guān)系。政治文化是社會(huì)文化體系中的一個(gè)特殊方面,是上層建筑中意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的一種特殊文化,是人們參與政治活動(dòng)所形成的文化。行政文化是政府在行政活動(dòng)中表現(xiàn)出來(lái)的一種獨(dú)特的文化形式。它包括行政人員對(duì)行政系統(tǒng)的態(tài)度、感情、信仰、價(jià)值等。所以把握行政文化,要從文化的角度來(lái)看:既要把握行政中的文化,又要看到行政文化中的行政,從文化的角度看行政,把握行政中的文化,這才是行政文化的本質(zhì)。
其次,要充分認(rèn)識(shí)行政文化的特征。行政文化同文化一樣,是人的后天實(shí)踐的產(chǎn)物,是通過(guò)學(xué)習(xí)、傳遞而被社會(huì)成員接受掌握。具體來(lái)說(shuō),行政文化有三個(gè)特征:①時(shí)代性。行政文化是階級(jí)社會(huì)的產(chǎn)物,具有鮮明的時(shí)代特征。另外,作為一種社會(huì)文化形態(tài),不是凝固不變的,它總是隨著社會(huì)的變遷而變化。②繼承性。任何行政文化都或多或少受到傳統(tǒng)文化的影響,并且相互滲透。新的行政文化總是在批判和繼承傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的。③模式性。行政文化是客觀(guān)行政過(guò)程在社會(huì)成員心理反映上的積累和積淀,表現(xiàn)出模式性的特征。具體反映在因?yàn)闅v史背景、地理環(huán)境、民族性格、生活習(xí)慣及價(jià)值觀(guān)念的不同,各國(guó)行政系統(tǒng)所反映和表現(xiàn)出來(lái)的文化意識(shí)和特色,即不同的國(guó)家存在著不同的行政文化模式。
一個(gè)概念在正確反映對(duì)對(duì)象本質(zhì)的同時(shí),也要反映具有這些本質(zhì)屬性的對(duì)象,即概念的外延。行政文化的外延包括行政價(jià)值,行政態(tài)度,行政道德,行政思想以及行政習(xí)俗。
行政價(jià)值是行政文化核心的價(jià)值觀(guān)。行政價(jià)值觀(guān)是價(jià)值觀(guān)在行政領(lǐng)域內(nèi)的具體化,是行政主體對(duì)行政活動(dòng)及其目標(biāo)、結(jié)果的穩(wěn)定的心理取向、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和行為定勢(shì),實(shí)質(zhì)是行政主體需要和利益的內(nèi)化。行政價(jià)值觀(guān)是人的行為的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力,是一定社會(huì)行政管理的整體化、意志化、個(gè)體化的群體意識(shí),從根本上決定了行政活動(dòng)的走向。
行政態(tài)度、行政道德、行政思想是行政文化外延的骨架。行政態(tài)度是行政主體在行政過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的比較穩(wěn)定的評(píng)價(jià)和行為傾向,突出表現(xiàn)為行政情感,即行政主體在行政過(guò)程中的直觀(guān)評(píng)價(jià)和內(nèi)心體驗(yàn),如好惡、愛(ài)憎等。行政道德是存在于人們內(nèi)心并以一定的善惡標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整行政關(guān)系、指導(dǎo)行政行為的規(guī)范準(zhǔn)則。行政思想是對(duì)行政活動(dòng)的一種高級(jí)的理性思維和高度抽象的精神活動(dòng)。它是對(duì)行政活動(dòng)的一種本質(zhì)的、自覺(jué)的反映,并通過(guò)一系列的概念、判斷、推理等思維形式表現(xiàn)出來(lái)。
行政習(xí)俗是行政文化的行為樣式 和載體,是行政主體在長(zhǎng)期共同生活中形成的具有普遍意義的習(xí)慣和風(fēng)俗。
四、結(jié)論
基于以上對(duì)行政文化的分析,我們認(rèn)為應(yīng)該這樣定義行政文化:所謂行政文化是指行政人員在一定的社會(huì)文化文化背景下所形成的對(duì)行政體系行政活動(dòng)的態(tài)度、情感、信仰、價(jià)值觀(guān)等觀(guān)念,以及行政人員中行政實(shí)踐中所遵循的行政原則、行政傳統(tǒng)和行政習(xí)慣等。作為行政管理深層次的軟件因素,行政文化綜合反映了政府管理的進(jìn)步狀,是行政管理之魂。
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