從管制到服務

從管制到服務　　　　一、行政審批制度改革的困境
　　我國行政審批制度改革從政府管制方式改革的角度撕開了傳統(tǒng)體制的鐵幕，對于推動我國政治行政體制改革的發(fā)展具有極大的意義。然而，由于改革是在缺乏系統(tǒng)性制度變革的背景和行政領導簡單“命令式”的強力推動下進行的，改革中也存在諸多難以克服的問題和缺陷。這主要表現(xiàn)在：
　　1.改革目標不明確，以非理性、非規(guī)范的方式進行。在各地一哄而起的改革中，改革者往往對改革的目標定位，審批改革的范圍，以及審批項目的撤立、增減的標準不明確，缺乏整體的設計和統(tǒng)一的標準。各種改革措施或機構往往是臨時設置的，隨意性、反復性和變動性很大，影響了改革的效果。
　　　　2.重數(shù)量、輕質量，形式主義嚴重。各地改革都是在行政領導的強力推行下進行的，往往缺乏對改革的理性設計和明確的規(guī)范，改革的功利性取向十分明顯。各部門為保護自己的既得利益往往采取各種“對策”、“怪招”來對付上級的壓力，改革過程往往呈現(xiàn)改革者和改革對象之間的談判和討價還價的“博弈”，導致改革淪為缺乏實質內容的形式主義，或表現(xiàn)為扭曲和無效。這主要表現(xiàn)在：
　　(1)為減少而減少，追求削減數(shù)目和比例的最大化，玩弄數(shù)字游戲。
　　(2)改頭換面，變相管制，換湯卻不換藥。
　　(3)邊減邊設，以這樣那樣的理由設立新的審批項目，而且改革風潮一過，又馬上收回已取消的審批權。
　　(4)減完了事，無后續(xù)措施，完全放棄政府管理責任和服務責任。
　　3.改革不夠深入。各地改革大都停留在低層次的水平上，不能從根本上動搖“條塊分割”的行政管理模式，改變傳統(tǒng)的行政命令和行政干預方式，不能對如何改善政府服務質量和公民參與問題作出回應。
　　4.改革沒有實現(xiàn)行政文化的轉型。審批的濫用往往與傳統(tǒng)體制下人們形成的管理觀念有關，人們習慣于依賴政府的管制。這種頑固的管制文化使得公務人員往往習慣于管制，依賴于管制，缺乏一種服務意識，不能放下官架子，不愿意屈身聆聽“顧客”聲音，做到為民著想，為民服務。
　　5.改革存在不協(xié)調、不配套、上下左右脫節(jié)的問題。當前的改革主要停留在省、市一級，地區(qū)之間、部門之間措施不配套，上下左右改革不統(tǒng)一。而且，由于改革是單兵突進，政府職能沒有根本轉變，管理體制沒有轉型，機構沒有精簡，各種法律、制度也不健全，因此改革措施的推進顯現(xiàn)十分的艱難，甚至出現(xiàn)多次的反復。
　　　　二、改革的內在理念和趨勢
　　審批制度改革決不只是政府審批項目的增減，它涉及到政府職能內容、方式的轉變和管理體制的轉型，涉及對傳統(tǒng)的管制型政府模式的根本變革，改革所應該達到的最終目標是實現(xiàn)政府職能方式和管理體制的全面轉型。因此，行政審批制度改革要突破困境，就必須擺脫改革的低層次徘徊的局面，全面沖破管制行政的桎梏，實現(xiàn)政府管理模式的更新，構筑服務型政府。
　　構筑服務型政府是我國政府管理方式轉型的主導趨向。所謂服務型政府，是“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府”。政府管理方式從管制型到服務型模式的轉變，實際是由政府本位、官本位和計劃本位體制向社會本位、民本位和市場本位體制轉變，從無限政府到有限政府的轉變。因此，構筑服務型政府必須實現(xiàn)政府職能內容和管理理念的全面更新，而這不僅需要對傳統(tǒng)體制進行揚棄，而且要注意吸收和借鑒西方政府再造和顧客導向改革的合理經(jīng)驗。據(jù)此，筆者認為，構筑服務型政府應樹立以下幾個全新理念：
　　1.政府不是全能的。政府不能代替市場和社會，政府應是以市場、社會為前提的功能補位性行政或助動式行政，政府是對市場及社會功能缺陷的替補，是市場調節(jié)和社會自治的剩余物。
　　2.管理不只是管制。服務型政府并非取消管制，只是這種管制是有限度的，受法律嚴格約束，有固定的范圍、程序和明確的責任機制，是為服務而管制，而非為管制而管制。政府應該在政策法規(guī)制定、監(jiān)督、調控和提供各種服務方面發(fā)揮更大的作用。
　　3.服務可以與管理分開。政府不應該壟斷公共服務的生產，完全可以通過責任承包、公開競標、合同出租或與人合作的形式交給私人機構、獨立公共組織和執(zhí)行機構去經(jīng)營，并引入競爭機制，而政府的精力應集中于制度創(chuàng)新、制度實施和監(jiān)督、營造有利的整體環(huán)境上。這種角色分開、功能分離的改革取向亦即西方改革所倡導的“掌舵和劃槳分開”。
　　4.公共服務主體應多元化。面對一個充滿復雜性、動態(tài)性和多元性的環(huán)境，政府已無法成為唯一的治理者，它必須與民眾、企業(yè)和非營利性組織一起來共同治理。公共服務主體應該是一個由政府部門、私營部門和第三部門等參與者組成的多中心的合作網(wǎng)絡，政府不再是享有獨一無二權力的行動者，其作用正從高高在上的權威分配者、規(guī)制者和公共物品唯一的提供者轉變?yōu)槔�益調解者、激勵者和合作者。
　　5.以公民為中心而非以權力為中心。在服務型政府中，政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的、自我服務的官僚機構，而是“顧客驅動的政府”，權力本位變?yōu)轭櫩蛯�向，致力于以“無縫隙”的方式滿足公民的多樣化和個性化的需求，提升公共產品和服務的價值，追求零顧客成本。
　　6.控制機制以結果為本而非層級為本。服務型政府應該是以結果為導向，通過顧客和過程，強調積極的目標、具體的結果與產出，強調工作的實際結果、預算和績效并重。它是外部取向的，注重產出顯示和績效評估。
　　7.重在文化意識的重塑。構筑服務型政府關鍵在于重塑行政文化，鏟除管制文化的輿論和心理基礎，創(chuàng)建“顧客導向”的公共服務文化，樹立“公仆意識”、“服務意識”、“顧客意識”，即要站在顧客立場思考，一切從顧客需要出發(fā)，一切以顧客的需求為轉移，將顧客視為組織的主要資產，把顧客滿意作為政府服務質量的核心，與顧客建立長期的互動關系。
　　　　三、改革理念的戰(zhàn)略工具選擇
　　由上所知，我國行政審批制度改革實質上是政府職能方式、權力結構和管理模式的改革。改革應注入一種新的理念，即從管制到服務，并通過戰(zhàn)略工具的選擇來演繹這些理念。惟有發(fā)揮這些戰(zhàn)略工具的杠桿作用，才能觸發(fā)整個體制的變革，改變管制型政府的DNA。故以行政審批制度改革為契機，通過戰(zhàn)略工具選擇，從實體上構筑服務型政府，是擺脫當前改革困境的根本出路。
　　1.核心戰(zhàn)略：轉變政府職能。行政審批制度改革的關鍵在于對政府職能的定位，要明確在市場經(jīng)濟條件下政府應該做什么，不應該做什么。根據(jù)世界銀行《1997年世界發(fā)展報告》對政府職能定位的描述，一個有效政府不應該是主宰社會，而應該是“鼓勵和補充私人企業(yè)和個人的經(jīng)濟活動”；不是作為增長的直接提供者，而是“合作者、催化劑和促進者”；“政府行為應集中于對各種起關鍵作用的核心公共活動”，包括建立法律基礎、保持非扭曲性的政策環(huán)境、投資于基本的社會服務與基礎設施、保護承受力差的階層、保護環(huán)境等。很明顯，政府職能都是助動式或補位性的，屬于“服務”的范圍。
　　(1)對于那些政府“不該管、管不了、管不好”的事項，政府應堅決“退位”。凡是通過市場調節(jié)能夠解決的，應當由市場解決；凡是通過中介組織、行業(yè)自律能夠解決的，政府不應進行干預；凡是可以通過招標、拍賣形式進行分配的事項，政府不再進行審批。
　　(2)對于那些政府應該管制的事項，應該予以嚴格限定，通過法律法規(guī)對行政審批的范圍、設定權、標準、程序、監(jiān)督和責任作出明確規(guī)定；并應端正管制的出發(fā)點，要為服務而管制，把管制納入服務的框架之中。
　　(3)對于那些政府應該管理，但卻不須管制的事項，就必須轉變管理方式，如降為核準或備案，同時要加強引導、調控、監(jiān)督和咨詢等。
　　(4)對于那些政府應該管卻沒有管或沒有管好的事項，政府必須及時“補位”。我們應該“正位”政府職能，開闊視野，走出“為管制而改革”的循環(huán)，著眼于充實政府的服務職能，如社會保障、基礎教育、環(huán)境保護、社會弱勢群體扶助等。當然，這些服務不一定都由政府直接生產，直接提供，可以采用公私合作的方式或通過政府購買，來提供給社會。
　　2.結果戰(zhàn)略：以結果為本、注重績效管理。實行結果為本，通過可測量、明確的產出和結果，追求經(jīng)濟、效率、效能和公平的統(tǒng)一。結果導向的改革可以通過把公共組織推向市場，可以采用合同制在公－私之間、公－公之間制造競爭環(huán)境，也可以利用績效評估、業(yè)績獎勵來激勵公共組織。在審批制度改革中，激勵機制的建立十分重要，應通過實行審批與收費分離的制度，把行政收費納入預算管理，矯正歪曲的利益機制；在審批過程中引入反饋機制、評估機制，對審批的成本、效益、顧客滿意度進行評估。
　　3.顧客戰(zhàn)略：顧客為本、顧客主權。顧客戰(zhàn)略解決的是公共服務中的責任問題。它要求政府將普通公民的角色由被動的管理對象轉變?yōu)橹鲃拥摹邦櫩汀�，政府活動和公務人員不應只向上級負責，而應圍繞顧客的需求進行，為顧客的利益負責。促使公共組織對顧客負責的途徑有三種：讓顧客選擇公共組織(choice  of  public  organization)，顧客掌握資源前提下的競爭性選擇(competitive  choice)和顧客質量保證(customer  quality  assurance)。在行政審批制度改革中，可以選擇顧客質量保證的途徑來貫徹顧客戰(zhàn)略。通過努力確定顧客范圍，聆聽顧客聲音，制定服務標準，加強與顧客之間的交流與溝通，建立補救制度，為顧客提供全方位和高質量的服務。
　　4.控制戰(zhàn)略：權力下放、重心下移�？刂茟�(zhàn)略強調改變公共體制和公共組織控制的位置和形式，通過權力下放，實現(xiàn)控制重心的下移，通過解除管制，使人們對自己和組織產生的結果負責，而不是照章辦事�？刹扇∪�種途徑：(1)組織授權，廢除過多的政治控制，增強組織自主權；(2)減少或廢除組織內部的層級管理控制，將權力往下推行至一線雇員；(3)社區(qū)授權，將官僚機構的權力外移至社區(qū)。
　　5.文化戰(zhàn)略：塑造新型服務文化。文化戰(zhàn)略旨在改變傳統(tǒng)的管制文化，通過“破除習慣、撼動心靈、贏得心智”來塑造新的服務文化。要改變傳統(tǒng)管制文化中的迷信審批、推委責任、缺乏想象、反應遲鈍，麻木不仁、自我保護的遺傳密碼，改變傳統(tǒng)上政府的權威心態(tài)和政府為尊的狀況，在公務人員中樹立“官為民”、“以民為本”的民主行政精神，培養(yǎng)“一切為顧客著想、一切為顧客服務”的新型組織文化。即使在必要的管制中，也要端正自己的價值取向，要在公民本位的基礎上進行管制，改變把公民當作麻煩或潛在的違法者的管制心態(tài)，相信民眾，從服務的視角進行管制，根據(jù)人們的需要在必要的管制中附加服務內容，提升管制的價值。

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