新破產(chǎn)立法與國企政策性破產(chǎn)的關(guān)系

新破產(chǎn)立法與國企政策性破產(chǎn)的關(guān)系 　　在新破產(chǎn)法立法中，一個爭議最大的社會政策問題就是原國務(wù)院規(guī)定的國企政策性破產(chǎn)制度應(yīng)否繼續(xù)保留。在國務(wù)院為國有企業(yè)破產(chǎn)試點工作而下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》（1994年，下稱《通知》）和《國務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問題的補充通知》（1997年，下稱《補充通知》）等文件中，對破產(chǎn)國企職工的失業(yè)救濟、安置費用等問題，規(guī)定了一套與破產(chǎn)法基本原則不同的政策性破產(chǎn)制度，在司法實踐中與依法破產(chǎn)構(gòu)成兩個不同的破產(chǎn)法實施體系，并由此產(chǎn)生在新破產(chǎn)法中對政策性破產(chǎn)是否保留的爭議。

　　政策性破產(chǎn)與依法破產(chǎn)的區(qū)別，關(guān)鍵是職工失業(yè)救濟、安置費用等（破產(chǎn)法規(guī)定應(yīng)予清償?shù)膭趧觽鶛?quán)除外）由誰承擔。國務(wù)院《通知》及《補充通知》規(guī)定，安置破產(chǎn)企業(yè)職工的費用，首先從破產(chǎn)企業(yè)依法取得的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得中撥付。破產(chǎn)企業(yè)以土地使用權(quán)為抵押物的，其轉(zhuǎn)讓所得也應(yīng)首先用于安置職工。不足支付的部分，從處置無抵押財產(chǎn)、抵押財產(chǎn)所得中依次支付。破產(chǎn)企業(yè)財產(chǎn)拍賣所得安置職工仍不足的，按照企業(yè)隸屬關(guān)系，由同級人民政府負擔。破產(chǎn)企業(yè)未參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險社會統(tǒng)籌，或者養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險社會統(tǒng)籌基金不足支付的，破產(chǎn)企業(yè)離退休職工的離退休費和醫(yī)療費也從破產(chǎn)財產(chǎn)中支付。據(jù)此，政策性破產(chǎn)是通過減少破產(chǎn)財產(chǎn)與分配將上述費用轉(zhuǎn)嫁由債權(quán)人承擔。而在依法破產(chǎn)時，上述費用由失業(yè)保險基金等社會保險基金中支付，或由各級政府承擔。

　　根據(jù)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的統(tǒng)計，截至2004年4月底，在約10年間，全國共安排國有企業(yè)政策性破產(chǎn)項目3377項，核銷國有銀行呆賬和金融資產(chǎn)管理公司債權(quán)損失2238億元，安置破產(chǎn)企業(yè)職工620萬人，消滅虧損源1341億元，中央財政累計撥付補助資金493億元。而根據(jù)該委初步調(diào)查，各地仍約有2000家困難企業(yè)急需通過政策性破產(chǎn)退出市場。所以，該委主張在一段期間內(nèi)繼續(xù)實施國有企業(yè)政策性破產(chǎn)。

　　政策性破產(chǎn)的確在優(yōu)化國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提高國有企業(yè)經(jīng)濟效益、解決部分國有企業(yè)職工的安置費用、維護社會穩(wěn)定等方面起到一定作用，但因其存在違背破產(chǎn)法基本原則、損害債權(quán)人利益、違反擔保法等問題，在新破產(chǎn)法立法中引起一些立法者尤其是債權(quán)人方面的強烈反對，堅決主張廢除。不過，在本次提交全國人大常委會審議的破產(chǎn)法草案中體現(xiàn)出其傾向性意見，即在國務(wù)院規(guī)定的期限和范圍內(nèi)保留有關(guān)政策性破產(chǎn)的適用。

　　筆者認為，所謂政策性破產(chǎn)，其實質(zhì)更接近于行政關(guān)閉程序，只是借破產(chǎn)法之名義行之，并利用破產(chǎn)法中“破產(chǎn)程序終結(jié)后，未得到清償?shù)膫鶛?quán)不再清償”的規(guī)定，免除了關(guān)閉企業(yè)的債務(wù)責任。它是計劃經(jīng)濟殘余影響的產(chǎn)物，與市場經(jīng)濟下的破產(chǎn)制度難尋共同之處。政策性破產(chǎn)主要存在以下問題：

　　一、與破產(chǎn)法立法宗旨不符

　　破產(chǎn)法的立法宗旨，是在債務(wù)人喪失清償能力時，公平清理債權(quán)債務(wù)，保護債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序。而政策性破產(chǎn)所強調(diào)的是解決政府面臨的國有企業(yè)困難，解決失業(yè)職工的救濟安置問題，維護社會穩(wěn)定。兩者差異甚大。取消政策性破產(chǎn)，絕不是說對破產(chǎn)企業(yè)職工的權(quán)益不予保護，相反，新破產(chǎn)法對職工勞動債權(quán)給予了較之現(xiàn)行立法更為充分的保護。但破產(chǎn)與社會救濟畢竟是不同的法律關(guān)系，實行的是不同的原則。失業(yè)職工救濟制度并不是破產(chǎn)法的組成部分，它屬于社會保障法的調(diào)整范圍，所以不能規(guī)定在破產(chǎn)法中。破產(chǎn)法不具備解決社會救濟問題的功能，硬讓它承擔的結(jié)果，必然會造成在救濟安置失業(yè)職工與保護債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益之間的沖突，進而導(dǎo)致行政權(quán)力侵蝕司法權(quán)力，損害債權(quán)人的合法利益。

　　二、違反擔保法等法律法規(guī)

　　第一，國務(wù)院兩通知規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)及其他財產(chǎn)，即使已設(shè)置抵押等擔保物權(quán)，其變賣所得也要優(yōu)先用于破產(chǎn)企業(yè)職工安置，而不清償?shù)盅簷?quán)人。這是違背擔保法的，不僅存在行政法規(guī)越權(quán)問題，而且將使債權(quán)人實際上沒有任何辦法可以保障債權(quán)的安全，對市場經(jīng)濟秩序會產(chǎn)生危險的破壞作用。

　　第二，國務(wù)院兩通知規(guī)定，職工安置費用首先從破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得中支付，而對土地使用權(quán)是無償劃撥取得還是有償出讓取得未作區(qū)分，對劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得中屬于應(yīng)當上繳國家財政的出讓金和屬于企業(yè)所有應(yīng)用于債務(wù)清償?shù)耐恋厥褂脵?quán)價值，也未作區(qū)分。這是違反城市房地產(chǎn)管理法及城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例等法律法規(guī)的。根據(jù)這些法律法規(guī)規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)在補交土地使用權(quán)出讓金后是可以轉(zhuǎn)讓的，設(shè)定抵押的劃撥土地使用權(quán)處置所得在補交出讓金后的部分，抵押權(quán)人可以優(yōu)先受償。

　　第三，政策性破產(chǎn)拋開現(xiàn)有的社會保障制度，不執(zhí)行其出臺時仍生效的《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》（現(xiàn)已廢止）和現(xiàn)行有效的《失業(yè)保險條例》，規(guī)定職工所有安置費用都由破產(chǎn)財產(chǎn)中優(yōu)先支付，這是不妥的。失業(yè)職工安置費用的絕大部分依法應(yīng)由失業(yè)保險基金中支付。這種做法也是不利于我國社會保障制度的建立與完善的。

　　三、違反市場經(jīng)濟基本原則

　　其一，政策性破產(chǎn)只適用于國務(wù)院確定范圍的部分國有企業(yè)，其他國有企業(yè)及非國有企業(yè)的破產(chǎn)，不能享受優(yōu)惠政策，職工安置費用只能從當?shù)卣�府補貼、民政救濟和社會保障等渠道解決。這違背“法律面前人人平等”的原則，違背了國民待遇原則，造成了不同國企職工之間、國企與其他企業(yè)的職工之間，在享受破產(chǎn)救濟方面因行政干預(yù)而人為造成的不平等。由于這種不平等沒有任何道理與法理可言，故實踐中各地普遍存在超范圍濫用優(yōu)惠政策的現(xiàn)象，且屢禁不止。

　　其二，政策性破產(chǎn)與市場經(jīng)濟體制、我國加入WTO所作出承諾以及對外經(jīng)濟貿(mào)易往來需要也是相違背的。如歐盟理事會《第905／98號理事會條例》第2號規(guī)定，是否給予一國市場經(jīng)濟地位的標準之一，就是“企業(yè)應(yīng)受破產(chǎn)法及財產(chǎn)法的約束與保護”。政策性破產(chǎn)恰恰為反對我國成為市場經(jīng)濟國家者提供了理由。近日報紙紛紛報道，歐盟根據(jù)今年對中國市場經(jīng)濟地位問題的最初評估報告，仍將不承認中國的完全市場經(jīng)濟地位，而其理由之一就是中國的破產(chǎn)法等市場經(jīng)濟法律體制不夠健全。有些人強調(diào)，是否承認中國的完全市場經(jīng)濟地位是個政治問題，而不是法律或技術(shù)問題。筆者以為，這里的確有政治因素存在，但如果拋開盲目的愛國主義情結(jié)，不僅以政治問題一葉障目，我們也必須承認，至少中國在破產(chǎn)法上確實存在非市場經(jīng)濟運作問題，而政策性破產(chǎn)就是最突出的表現(xiàn)。不管我國的新破產(chǎn)法在其他方面作出怎樣的改變，只要允許政策性破產(chǎn)存在一天，中國的破產(chǎn)法就不是完全的市場經(jīng)濟模式。

　　綜上所述，政策性破產(chǎn)實際是將本應(yīng)由政府解決的問題、承擔的費用，強制轉(zhuǎn)嫁由債權(quán)人承擔，其指導(dǎo)思想不是通過破產(chǎn)程序解決債務(wù)的公平清償，而只是想通過行政干預(yù)（盡管已轉(zhuǎn)化為法規(guī)形式），把破產(chǎn)當做政府解決國有企業(yè)虧損、安置失業(yè)職工、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、減輕政府負擔的一種“由債權(quán)人買單”的廉價方式，完全不符合市場經(jīng)濟的運行規(guī)律。

　　實踐中，一些國有企業(yè)的破產(chǎn)逃債行為猖獗，與這種以損害債權(quán)人利益為代價、安置破產(chǎn)企業(yè)職工的錯誤政策和利益導(dǎo)向有相當大的關(guān)系。有的企業(yè)在破產(chǎn)前以安置職工就業(yè)為名，將主要有效經(jīng)營資產(chǎn)抽走另行設(shè)立企業(yè)；有的破產(chǎn)企業(yè)將全部財產(chǎn)按照職工人數(shù)一除，統(tǒng)統(tǒng)支付給職工作為安置費，再由職工以此入股，以生產(chǎn)自救為名組建新的企業(yè)；還有的地方政府以低價向第三人處置破產(chǎn)財產(chǎn)，作為對接收破產(chǎn)企業(yè)職工者的優(yōu)惠措施。

　　政策性破產(chǎn)表面上看是在維護破產(chǎn)企業(yè)職工利益，但若深入分析，其實是在損害國有企業(yè)及其職工的根本利益。當所有人都明白對國有企業(yè)的債權(quán)在破產(chǎn)時得不到任何法律保護時，就無人會與國有企業(yè)尤其是陷入經(jīng)濟困境的國有企業(yè)發(fā)生交易。國有企業(yè)將會更快地倒閉破產(chǎn)，而職工利益必然會隨之受到損害。

　　有人認為，作為債權(quán)人的國有銀行與作為債務(wù)人的國有企業(yè)均屬國有，在法理上可以視為債因混同而消滅，即債權(quán)和債務(wù)同歸于一人而消滅。所以，國家可以將債務(wù)人財產(chǎn)支付職工安置費用，然后再核銷債權(quán)人銀行的損失。但這種做法是典型的計劃經(jīng)濟行為模式，與我國經(jīng)濟體制改革的方向是相背的。它表明國有銀行和國有企業(yè)都不是獨立的市場經(jīng)濟主體，都沒有獨立的法律地位與利益。而且，那些與國有銀行同為國有企業(yè)債權(quán)人者，也被強迫承擔了本應(yīng)由國家承擔的職工安置費用，“殃及池魚”，是極不公平的。

　　由于社會配套制度不健全，在破產(chǎn)法實施初期，以適當?shù)男姓�干預(yù)作為破產(chǎn)法平穩(wěn)實施的潤滑劑并非不可。但政府的干預(yù)要與破產(chǎn)法的宗旨、原則相符，力度要適宜，切不可像現(xiàn)在這樣形成錯誤的思維模式與運行定勢，否則必將對破產(chǎn)法的立法與實施產(chǎn)生不利影響。

　　對政策性破產(chǎn)中存在的違法問題，絕大多數(shù)人是有清醒認識的，包括那些堅決要求繼續(xù)沿用政策性破產(chǎn)的人，否則也不會提出在一定期限內(nèi)將其廢止的“安慰函”，盡可以把這一美好政策實行一萬年。但面對失業(yè)職工救濟安置費用由國家承擔這一實際問題，很多人便退縮了。筆者認為，國家應(yīng)當為市場經(jīng)濟健全完善和政府信用的建立方面投入必要的財力，這是最重要的投資，也將是回報最為豐厚的投資。

　　如果在立法博弈中，新破產(chǎn)法不得不在一定期間內(nèi)繼續(xù)適用國務(wù)院的政策性破產(chǎn)措施，也必須對國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定進行清理、修改，廢除那些與破產(chǎn)法、擔保法等法律矛盾的內(nèi)容，必須明確限定政策性破產(chǎn)的實施期間，使這一在歷史包袱重壓下形成的怪胎盡快退出歷史舞臺。

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