我國(guó)國(guó)有企業(yè)的政策定位與若干立法問題探析

我國(guó)國(guó)有企業(yè)的政策定位與若干立法問題探析 　　國(guó)有企業(yè)改革一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。二十多年的改革實(shí)踐證明，深化和推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革必須以依靠法律手段為主。在我國(guó)政府推進(jìn)型的改革中，國(guó)有企業(yè)問題“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，盡管立法不能同政策亦步亦趨，但法律手段的明確須以對(duì)有關(guān)政策清晰定位為基礎(chǔ)，如關(guān)于國(guó)有企業(yè)的地位及改革方向的政策直接決定著我國(guó)整體企業(yè)立法體系的模式以至若干單行企業(yè)立法的存廢及其具體內(nèi)容的設(shè)置。國(guó)有企業(yè)改革是動(dòng)態(tài)的過程，形勢(shì)的變化、人們認(rèn)識(shí)的發(fā)展、政策的調(diào)整以及理論的突破對(duì)于完善國(guó)有企業(yè)立法提供了一定的條件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)地解決相應(yīng)立法問題。本文在分析國(guó)有企業(yè)政策定位的基礎(chǔ)上對(duì)若干相關(guān)立法問題的解決提出自己的看法，以資借鑒。

　　一、改革后我國(guó)國(guó)有企業(yè)概念的變化及由此產(chǎn)生的立法問題

　　改革以前，國(guó)有企業(yè)在我國(guó)是一個(gè)較為明確的概念，被稱為國(guó)營(yíng)企業(yè)和全民所有制企業(yè)，實(shí)際相當(dāng)于“國(guó)有國(guó)營(yíng)企業(yè)”。國(guó)有企業(yè)在我國(guó)立法中界定也很明確，是指依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算、自我發(fā)展、自我約束的社會(huì)主義商品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)單位，是獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的企業(yè)法人。因此，有學(xué)者總結(jié)為，改革前我國(guó)國(guó)有企業(yè)特指“由中央或地方的一個(gè)財(cái)政主體或一個(gè)國(guó)有企事業(yè)單位所設(shè)立，利用全民所有的財(cái)產(chǎn)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，隸屬于政府某主管部門，適用《企業(yè)法》的企業(yè)”。

　　改革以后，隨著企業(yè)經(jīng)營(yíng)形式的多樣化和投資主體的多元化，“國(guó)有”與“國(guó)營(yíng)”發(fā)生了分離，“國(guó)有”的形式也發(fā)生了較大變化。有學(xué)者提出，“國(guó)營(yíng)”一詞不符合原國(guó)營(yíng)企業(yè)承包、租賃和中外合資經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)實(shí)，不符合企業(yè)改革的要求，不能再將全民所有制企業(yè)稱為國(guó)營(yíng)企業(yè)，而應(yīng)稱為國(guó)有企業(yè)。“國(guó)有企業(yè)”一詞是1993年第八屆全國(guó)人大第1次會(huì)議修改《憲法》采用的替代“國(guó)營(yíng)企業(yè)”的提法，但“國(guó)有”與“國(guó)營(yíng)”的詞義卻相距甚遠(yuǎn)，并不能完全替代。另外，隨著合資、股份制，企業(yè)聯(lián)合的發(fā)展，改革后全民所有制經(jīng)濟(jì)占多大比例的企業(yè)可稱為國(guó)有企業(yè)或如何界定國(guó)有企業(yè)存在一定的爭(zhēng)議。目前，雖然“國(guó)有企業(yè)”是我國(guó)政策文件中被高頻率使用的詞語，但從使用的語境上看多與改革相關(guān)，其含義與傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)相同或相近，現(xiàn)行立法對(duì)國(guó)有企業(yè)并無明確的界定，實(shí)踐中對(duì)“國(guó)有企業(yè)”一詞的使用相當(dāng)混亂。

　　目前，經(jīng)濟(jì)學(xué)界通常使用的國(guó)有企業(yè)的概念與西方國(guó)家公共企業(yè)的范圍相同，法學(xué)界一般認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)包括國(guó)家獨(dú)資和國(guó)家控股的企業(yè)，至于國(guó)有企業(yè)是否僅限于國(guó)家絕對(duì)控股，以及絕對(duì)和相對(duì)控股的具體比例尚有一定分歧。

　　隨著國(guó)有企業(yè)的改革發(fā)展，國(guó)有企業(yè)概念的變化，產(chǎn)生了如下立法問題：

　　傳統(tǒng)的以所有制標(biāo)準(zhǔn)建立的企業(yè)立法體系與改革后適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家慣例以企業(yè)組織形式為標(biāo)準(zhǔn)建立的企業(yè)立法體系并存，雙軌體系相互交叉重疊，其中主要體現(xiàn)為國(guó)有企業(yè)法律形式的多樣化及其法律規(guī)范的沖突；

　　《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》（1988年，以下簡(jiǎn)稱《企業(yè)法》）和《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》（1992年，以下簡(jiǎn)稱《轉(zhuǎn)機(jī)條例》）等專門規(guī)范國(guó)有企業(yè)的立法已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的要求，并在規(guī)范對(duì)象上與《中華人民共和國(guó)公司法》（1993年頒布，1999年修改，以下簡(jiǎn)稱《公司法》）交叉，或修或廢亟待解決；

　　為建立現(xiàn)代企業(yè)制度，以公司制改造原國(guó)有企業(yè)，公司立法中存在國(guó)有獨(dú)資公司的法律規(guī)范與一般公司法規(guī)范不一致的問題，目前修訂《公司法》必須面對(duì)如何處理該問題；等等。

　　上述立法問題導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中法律適用的混亂以及有關(guān)法律規(guī)范的欠缺，不利于深化和推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，需要在明確國(guó)有企業(yè)政策定位的基礎(chǔ)上予以解決。

　　二、我國(guó)國(guó)有企業(yè)的政策定位

　　國(guó)有企業(yè)的政策定位是指對(duì)國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)上以及法律上的性質(zhì)和地位在政策上予以明確。經(jīng)過二十多年的探索，國(guó)有企業(yè)的政策定位逐漸清晰，1999年9月22日常的十五屆四中全會(huì)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）對(duì)國(guó)有企業(yè)做出了有重大意義的政策定位�！稕Q定》指出，國(guó)有企業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱。發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)的生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的工業(yè)化和現(xiàn)代化，始終要依靠和發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的重要作用。要從戰(zhàn)略上調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，堅(jiān)持有進(jìn)有退，有所為有所不為。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在控制力上，在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占支配地位，國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)保持必要的數(shù)量更要有分布的優(yōu)化和質(zhì)的提高。《決定》還具體明確了國(guó)有經(jīng)濟(jì)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域是三類行業(yè)和兩類企業(yè)。

　　隨著國(guó)有企業(yè)改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，國(guó)有企業(yè)在我國(guó)是什么性質(zhì)的企業(yè)？如何理解《決定》對(duì)國(guó)有企業(yè)的上述定位？理論界存在一定分歧。關(guān)于我國(guó)國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)，有的認(rèn)同西方國(guó)家將國(guó)有企業(yè)定性為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)和彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的手段，認(rèn)為國(guó)有企業(yè)實(shí)際不是企業(yè)，由于國(guó)有企業(yè)自身的特殊性質(zhì)，在國(guó)有制的條件下，國(guó)有企業(yè)不能通過一般的制度改革成為現(xiàn)代企業(yè)，國(guó)有企業(yè)要成為現(xiàn)代企業(yè)唯有非國(guó)有化（并非非公有化）；有的認(rèn)為，社會(huì)主義國(guó)家的國(guó)有經(jīng)濟(jì)不同于西方國(guó)家的公共經(jīng)濟(jì)，它是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義理想目標(biāo)的保證，其范圍大于后者，必然會(huì)超出公共經(jīng)濟(jì)的局限而進(jìn)入私人物品生產(chǎn)領(lǐng)域和競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，將國(guó)有經(jīng)濟(jì)局限于回報(bào)率較低、不追求經(jīng)濟(jì)效益的公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，實(shí)際上是將國(guó)有經(jīng)濟(jì)作為公共政策的工具或犧牲品，這是有悖于國(guó)有經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的；還有學(xué)者指出，我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的最大理論突破就是從認(rèn)為國(guó)有企業(yè)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度下最優(yōu)越的公有制形式，轉(zhuǎn)變?yōu)檎J(rèn)識(shí)到國(guó)有企業(yè)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下具有特殊功能的一種企業(yè)制度形式，它只是公有制的各種實(shí)現(xiàn)形式之一，國(guó)有企業(yè)適合于在哪些領(lǐng)域中存在和發(fā)展，一方面取決于國(guó)有企業(yè)所具有的特殊性質(zhì)，另一方面取決于我國(guó)所處的社會(huì)主義初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，特別是現(xiàn)代企業(yè)制度所具有的總體形態(tài)特征。筆者贊同最后一種觀點(diǎn)，并認(rèn)為國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)與法律地位是相互聯(lián)系但又有一定區(qū)別的。

　　從國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上看，一方面，世界上各個(gè)國(guó)家在國(guó)有經(jīng)濟(jì)存在的必然性、實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的手段性、與非國(guó)有經(jīng)濟(jì)相互制約性、與一定產(chǎn)業(yè)的相容性方面有一些共同的規(guī)律。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與西方現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也有共性，均由市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，我國(guó)國(guó)有企業(yè)與西方國(guó)家的國(guó)有企業(yè)的功能作用有共同之處。國(guó)有企業(yè)在社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中的角色是作為完成國(guó)家計(jì)劃的基層組織，其經(jīng)營(yíng)內(nèi)容和范圍無所不包，是最重要最普遍的企業(yè)法律形式，是作為一般企業(yè)（主要以營(yíng)利為目標(biāo)）而不是特殊企業(yè)（主要不以營(yíng)利為目的而以社會(huì)政策為目標(biāo)）存在的。實(shí)踐證明，傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)的政策定位造成了國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線過長(zhǎng)、布局分散、整體素質(zhì)不高、資源配置不合理，從而造成了國(guó)有企業(yè)的困難和問題。我們不能再將國(guó)有企業(yè)作為資源配置的主要工具，其經(jīng)營(yíng)內(nèi)容和范圍應(yīng)當(dāng)合理調(diào)整。

　　另一方面，與西方國(guó)家相比，我國(guó)的社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段又具有特殊性，也不能簡(jiǎn)單地將我國(guó)國(guó)有企業(yè)等同于西方國(guó)家的國(guó)有企業(yè)地位。首先，從社會(huì)制度的性質(zhì)看，我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義制度下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱，國(guó)有企業(yè)是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的體現(xiàn)形式之一。國(guó)家需要通過國(guó)有企業(yè)控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，通過一定數(shù)量的國(guó)有企業(yè)及其分布的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮公有制的作用。其次，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段看，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的地位更為重要，作用更大。國(guó)有企業(yè)在西方國(guó)家被看作特殊企業(yè)，其功能和地位有“公共產(chǎn)品論”、“自然壟斷論”、“宏觀調(diào)節(jié)工具論”等說法，是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的手段，其本質(zhì)是政府職能的延伸。西方國(guó)家以私有制為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，國(guó)有企業(yè)的數(shù)量和分布范圍有一定的局限性，受政府的公共政策的影響。我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制尚未建立需要政府利用國(guó)有企業(yè)的力量彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，集合巨大規(guī)模參與世界經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。而且，我國(guó)國(guó)有企業(yè)數(shù)量眾多，國(guó)有企業(yè)改革具有長(zhǎng)期性和艱巨性，國(guó)有企業(yè)的作用還要體現(xiàn)在國(guó)有資產(chǎn)的增值保值方面，以及保持漸進(jìn)式改革發(fā)展中的社會(huì)穩(wěn)定等等。

　　總之，國(guó)有企業(yè)定位應(yīng)當(dāng)以符合“三個(gè)有利于”為根本標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)定位應(yīng)當(dāng)本著務(wù)實(shí)的態(tài)度，既要認(rèn)識(shí)到國(guó)有企業(yè)在各國(guó)的一般規(guī)律，也應(yīng)適合我國(guó)的實(shí)際情況，更重要的是，國(guó)有企業(yè)應(yīng)在國(guó)有企業(yè)的改革與發(fā)展中定位。無論是從理論出發(fā)還是從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，國(guó)有企業(yè)在我國(guó)現(xiàn)階段仍然廣泛分布在競(jìng)爭(zhēng)與非競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，承擔(dān)特殊企業(yè)和一般企業(yè)的不同功能，需要通過分類指導(dǎo)下的改革逐步使之分布合理、提高質(zhì)量。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類引導(dǎo)和規(guī)范。

　　國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和發(fā)展方向是從法律上確定國(guó)有企業(yè)法律地位并進(jìn)行規(guī)范的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)。另外，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，規(guī)范國(guó)有企業(yè)必須將其納入到以企業(yè)組織形式為標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)立法體系之中。國(guó)有企業(yè)的分類管理規(guī)范應(yīng)按一定標(biāo)準(zhǔn)將國(guó)有企業(yè)分為不同的形式。國(guó)有企業(yè)改革的形式選擇應(yīng)當(dāng)取決于其所提供的產(chǎn)品性質(zhì)及所處行業(yè)的差異，針對(duì)不同的國(guó)有企業(yè)形式予以規(guī)范。2001年3月15日第九屆全國(guó)人大第四次會(huì)議批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》進(jìn)一步提出，“要把調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)結(jié)合起來”，“對(duì)國(guó)有大中型企業(yè)實(shí)行規(guī)范的公司制改革，除少數(shù)國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的企業(yè)可以改制為國(guó)有獨(dú)資公司外，鼓勵(lì)其他國(guó)有大中型企業(yè)通過規(guī)范上市、中外合資、相互參股等形式，逐步改制為多元持股的有限責(zé)任公司和股份有限公司�！�

　　因此，從我國(guó)國(guó)有企業(yè)的法律地位上看，并不存在一個(gè)獨(dú)立的“國(guó)有企業(yè)”的企業(yè)法律形式，而是表現(xiàn)為多種企業(yè)法律形式：少數(shù)國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的企業(yè)屬于特殊企業(yè)（屬于公共企業(yè)），其他的國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)納入一般企業(yè)（屬于商事企業(yè)）進(jìn)行規(guī)范，可采用公司（主要是國(guó)有大中型企業(yè)）、合伙、合作等形式。國(guó)家對(duì)于不同國(guó)有企業(yè)的控制手段是不同的：對(duì)于公共企業(yè)，國(guó)家要直接控制，并進(jìn)行專門立法；對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè)，國(guó)家不應(yīng)再直接控制，而要盡快建立國(guó)有資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)體系，通過股權(quán)的作用實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，因此，不宜再按所有制標(biāo)準(zhǔn)對(duì)該類國(guó)有企業(yè)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待和相應(yīng)立法，應(yīng)當(dāng)完全等同于一般企業(yè)�？傊�，“國(guó)有企業(yè)”更準(zhǔn)確地說應(yīng)當(dāng)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)概念，可以表現(xiàn)為多種企業(yè)法律形式。

　　三、我國(guó)國(guó)有企業(yè)若干立法問題的解決思路

　　（一）國(guó)有企業(yè)分類規(guī)范及企業(yè)法體系的轉(zhuǎn)軌。

　　國(guó)有企業(yè)法律形式的混亂是我國(guó)企業(yè)立法體系混亂的一個(gè)重要原因。目前，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的主要法律形式有：按《企業(yè)法》規(guī)范的國(guó)有企業(yè)和公司；按《公司法》以及特別公司法（如銀行法、保險(xiǎn)法等）規(guī)范的國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有有限責(zé)任公司、國(guó)有控股公司和國(guó)有資產(chǎn)在企業(yè)資產(chǎn)中比例占優(yōu)勢(shì)的公司；按外商投資企業(yè)法規(guī)范的國(guó)有投資占控制地位的合資、合作企業(yè)或公司等等，既有按所有制標(biāo)準(zhǔn)建立的傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)法律形式，也有按企業(yè)組織形式標(biāo)準(zhǔn)建立的現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)法律形式。

　　廓清企業(yè)法體系，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類規(guī)范。從國(guó)外國(guó)有企業(yè)的法律地位看，一般包括三種：一是由部門控制的、沒有獨(dú)立人格的企業(yè)，構(gòu)成普通行政機(jī)構(gòu)的一部分；二是根據(jù)法律或規(guī)章設(shè)立的、具有法人地位的公共機(jī)構(gòu)，是公法人；三是政府控制的商業(yè)公司，在形式上與任何其他商業(yè)公司沒有區(qū)別。我們有必要借鑒這種分類規(guī)范的形式，對(duì)特殊性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)單獨(dú)立法，其他國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)納入到一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)企業(yè)法律形式進(jìn)行規(guī)范，即采取公司、合作、合伙或獨(dú)資形式。

　　從而，在整個(gè)企業(yè)法體系上，應(yīng)將企業(yè)法律形式劃分為一般形式和特殊形式，一般形式包括公司、個(gè)人獨(dú)資、合伙與合作；特殊形式包括公共企業(yè)（包括履行公共政策的企業(yè)、國(guó)家壟斷企業(yè)等）、股份合作企業(yè)、關(guān)聯(lián)企業(yè)等。特殊形式中的國(guó)有企業(yè)也不限于國(guó)有國(guó)營(yíng)企業(yè)，目前政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理應(yīng)適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，世界上已形成了法國(guó)的合同式、美國(guó)的出租式、意大利的參與制、日本的國(guó)有民營(yíng)等各具特色的做法，值得我國(guó)借鑒。

　�。ǘ�）公司立法規(guī)范國(guó)有企業(yè)的問題。

　　我國(guó)現(xiàn)行公司立法將國(guó)有企業(yè)作為主要的規(guī)范對(duì)象，而且沒有特國(guó)有企業(yè)區(qū)分為一般企業(yè)和特殊企業(yè)籠統(tǒng)進(jìn)行規(guī)范。按照區(qū)分國(guó)有企業(yè)不同的性質(zhì)分別進(jìn)行立法和規(guī)范的要求，《公司法》修訂不應(yīng)當(dāng)再規(guī)范履行公共政策的國(guó)有企業(yè)（公共企業(yè)）。解決的辦法，是將“國(guó)有獨(dú)資公司”的內(nèi)容從現(xiàn)行《公司法》中去除，制定《公共企業(yè)法》進(jìn)行規(guī)范。

　　首先，《公司法》第64條第2款規(guī)定，國(guó)務(wù)院確定的生產(chǎn)特殊產(chǎn)品的公司或者屬于特定行業(yè)的公司應(yīng)當(dāng)采取國(guó)有獨(dú)資公司的形式。“特殊產(chǎn)品”主要指生產(chǎn)貨幣、法定紀(jì)念幣、郵票、預(yù)防用生物制品、具有軍事用途的核心產(chǎn)品及關(guān)鍵部件等產(chǎn)品；至于“特定行業(yè)”，《決定》將國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有控股公司規(guī)定為三個(gè)行業(yè)，即涉及國(guó)家安全的行業(yè)、自然壟斷行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新科技產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。一般認(rèn)為國(guó)有獨(dú)資公司的主要行業(yè)為涉及國(guó)家安全的行業(yè)和自然壟斷的行業(yè)。可見，國(guó)有獨(dú)資公司屬于特殊企業(yè)，不應(yīng)當(dāng)由私法性質(zhì)的《公司法》規(guī)范。

　　其次，國(guó)有獨(dú)資公司法律規(guī)范與一般有限責(zé)任公司相比有許多特殊之處：公司注冊(cè)資本的最低限額往往由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定；公司章程由國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國(guó)家授權(quán)的部門依《公司法》制定，或者由董事會(huì)制訂，報(bào)國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國(guó)家授權(quán)的部門批準(zhǔn)；由國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國(guó)家授權(quán)的部門作為申請(qǐng)人，向公司登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立登記；不設(shè)股東會(huì)，有國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國(guó)家授權(quán)的部門，授權(quán)公司董事會(huì)行使股東會(huì)的部分職權(quán)，決定公司的重大事項(xiàng)，但公司的合并、分立、解散、增減資本和發(fā)行公司債券，必須由國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國(guó)家授權(quán)的部門決定；董事會(huì)成員由國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國(guó)家授權(quán)的部門按照董事會(huì)的任期委派或者更換，董事會(huì)成員中應(yīng)當(dāng)有由公司職工民主選舉產(chǎn)生的職工代表，董事長(zhǎng)和副董事長(zhǎng)由國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國(guó)家授權(quán)的部門從董事會(huì)成員中指定等。此外，根據(jù)1999年修改的《公司法》及2000年3月頒布的《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》規(guī)定，國(guó)有獨(dú)資公司設(shè)監(jiān)事會(huì)，主要由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)、部門委派的人員組成，并有公司職工代表參加�？傊�，國(guó)有獨(dú)資公司是一種特殊法人，其法律規(guī)范與政府關(guān)系極為密切，不可能成為獨(dú)立自主的市場(chǎng)主體。

　　再次，現(xiàn)行公司法關(guān)于國(guó)有獨(dú)資公司的規(guī)定導(dǎo)致了國(guó)有企業(yè)與民間企業(yè)的不同待遇，如《公司法》不允許除國(guó)有企業(yè)外的其他自然人和法人建立“一人公司”；況且，即使《公司法》認(rèn)可“一人公司”的存在，現(xiàn)有國(guó)有獨(dú)資公司與“一人公司”也異大于同。

　　筆者并不反對(duì)現(xiàn)階段在社會(huì)資金不足等情況下，一些國(guó)有企業(yè)可以通過國(guó)有獨(dú)資公司的形式進(jìn)行過渡的改革，但一方面這種公司應(yīng)是在公司法普遍認(rèn)可“一人公司”的基礎(chǔ)上的普通商事公司，不屬于公共企業(yè)的范疇，應(yīng)與其他“一人公司”統(tǒng)一規(guī)范，這類公司國(guó)家將不再新設(shè)，原有的也要通過各種方式使投資主體多元化；另一方面，由國(guó)家單一投資主體設(shè)立的屬于國(guó)家需要控制領(lǐng)域的公共企業(yè)，應(yīng)制定《公共企業(yè)法》進(jìn)行規(guī)范，屬于公法人。這類企業(yè)的特殊立法可以借鑒公司治理結(jié)構(gòu)以解決經(jīng)營(yíng)機(jī)制科學(xué)化的問題。目前，西方國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)范有法律適用商事化的趨勢(shì)，但采用的方法是對(duì)有關(guān)國(guó)有企業(yè)的專門性法律進(jìn)行修訂，在專門性法律中大量吸收和適用商事法律的一般規(guī)定。

　�。ㄈ�）對(duì)公共企業(yè)專門立法的問題。

　　對(duì)特殊性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)的規(guī)范首先涉及到《企業(yè)法》和《轉(zhuǎn)機(jī)條例》的存廢或修改問題。《企業(yè)法》和《轉(zhuǎn)機(jī)條例》是規(guī)范我國(guó)國(guó)有企業(yè)的重要法律文件，對(duì)于它們的存廢問題有不同的意見。一方面，有人針對(duì)我國(guó)尚有相當(dāng)數(shù)量的國(guó)有企業(yè)仍未納入公司化的軌道維持著傳統(tǒng)體制的現(xiàn)狀，認(rèn)為《企業(yè)法》等在國(guó)有企業(yè)的法律調(diào)整中仍然具有重要的、核心的地位。另一方面，有人建議早日廢止《企業(yè)法》和《轉(zhuǎn)機(jī)條例》，原因是它們是沿襲傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的立法思路的立法產(chǎn)物，致使不同所有制企業(yè)的不平等競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)和國(guó)際慣例，不利于我國(guó)企業(yè)立法體系的協(xié)調(diào)性與科學(xué)性，并造成了法律適用的困惑。

　　首先，從改革發(fā)展的趨勢(shì)看，《企業(yè)法》和《轉(zhuǎn)機(jī)條例》均已不適合現(xiàn)實(shí)要求。從1998年開始的政府機(jī)構(gòu)改革，第一項(xiàng)原則就是政企分開，政府的主要職責(zé)正轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)，以管理企業(yè)為主要職能的政府部門撤部變局，轉(zhuǎn)變職能，不直接管理企業(yè)。原企業(yè)主管部門逐步已不存在，《企業(yè)法》和《轉(zhuǎn)機(jī)條例》所規(guī)定的企業(yè)管理體制已沒有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，原來的政企關(guān)系過于具體和密切，已不符合規(guī)范特殊國(guó)有企業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。

　　其次，在法律適用方面，隨著投資主體多元化，不同財(cái)政主體投資經(jīng)營(yíng)的企業(yè)內(nèi)部組織關(guān)系實(shí)際無法納入原先適應(yīng)“條條塊塊”下“主管部門-企業(yè)”之模式而制定的《企業(yè)法》及《轉(zhuǎn)機(jī)條例》的規(guī)范范圍。另外，特殊國(guó)有企業(yè)也不限于工業(yè)企業(yè)。

　　因此，《企業(yè)法》和《轉(zhuǎn)機(jī)條例》應(yīng)當(dāng)全而廢止而不是修訂。但廢止并不能解決問題，需要彌補(bǔ)立法的空缺和不足。目前，有人提出了制訂《國(guó)有企業(yè)法》的提議和設(shè)想。

　　目前，各國(guó)對(duì)公共企業(yè)立法有兩種做法：一是制訂《國(guó)有企業(yè)法》，如土耳其（1983）、新西蘭（1984）澳大利亞（1994）等，專門明確國(guó)有企業(yè)的權(quán)利義務(wù)、與國(guó)家的關(guān)系，分清它們與非國(guó)有企業(yè)以及不同類型國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)生活中的不同功能和地位；二是“一對(duì)一”立法，如日本對(duì)103個(gè)國(guó)有企業(yè)特殊法人分別制訂103個(gè)特殊法進(jìn)行規(guī)范。我國(guó)采取何種立法模式應(yīng)當(dāng)具體分析，從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)。

　　“一對(duì)一”立法較能體現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的特殊功能，與政府經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合緊密，實(shí)際是從公共事業(yè)的角度立法。這種立法的模式以民營(yíng)企業(yè)的發(fā)達(dá)為基礎(chǔ)，國(guó)有企業(yè)與一般企業(yè)嚴(yán)格區(qū)分，實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)控的政策功能。專門立法模式，我國(guó)在改革開放前即已采取，但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下情況有所不同。我國(guó)原有的國(guó)有企業(yè)立法是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是將國(guó)有企業(yè)作為一般企業(yè)，企業(yè)投資主體單一、經(jīng)營(yíng)管理者完全靠行政任命、企業(yè)既承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)任務(wù)又承擔(dān)眾多社會(huì)職能，是政治經(jīng)濟(jì)一體的實(shí)體。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)專門立法，是將國(guó)有企業(yè)定位于特殊企業(yè)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一界定和規(guī)范該類企業(yè)的權(quán)利義務(wù)以及與政府的關(guān)系。

　　如前所述，我國(guó)國(guó)有企業(yè)本身不是一種單一的企業(yè)法律形式，而是包括一般企業(yè)法律形式和特殊企業(yè)法律形式。因?yàn)槲覈?guó)目前特殊國(guó)有企業(yè)數(shù)目較多，分別立法成本過高，因此，需要制定統(tǒng)一的《公共企業(yè)法》，并與規(guī)范不同公共領(lǐng)域的單項(xiàng)立法、國(guó)有資產(chǎn)管理法等配合，共同調(diào)整特殊國(guó)有企業(yè)的問題。

　　我國(guó)的《公共企業(yè)法》應(yīng)當(dāng)調(diào)整類似于西方公法人形式的國(guó)有企業(yè)（在我國(guó)指主要履行政府政策目標(biāo)，不以營(yíng)利為主要目標(biāo)的國(guó)有企業(yè)），還可以調(diào)整實(shí)施公共政策的其他企業(yè)。前者范圍包括原屬于《公司法》規(guī)范范圍的國(guó)有獨(dú)資公司和其他處于需要國(guó)家控制的領(lǐng)域的由國(guó)家單一投資形成的企業(yè)�！豆�共企業(yè)法》的基本內(nèi)容主要應(yīng)規(guī)定企業(yè)的政策目標(biāo)，這類企業(yè)與政府的關(guān)系，企業(yè)享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置等方面的問題。

　　注釋與參考文獻(xiàn)

　　“國(guó)營(yíng)企業(yè)”的稱法見諸1982年《中華人民共和國(guó)憲法》第16條，“全民所有制企業(yè)”的稱法見諸1986年《民法通則》和1988年《中華人民共和國(guó)全民所有制工業(yè)企業(yè)法》等。雖然從字義上看。二者有一定區(qū)別，但由于改革前全民所有制企業(yè)基本由國(guó)家經(jīng)營(yíng)，兩種稱法所指企業(yè)相同，都是指“國(guó)有國(guó)營(yíng)企業(yè)”。

　　參見《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第2條，《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》第2條。

　　英國(guó)國(guó)有企業(yè)研究學(xué)者亨利。帕里斯把國(guó)有企業(yè)分為如下三種類型：一是由政府部門經(jīng)營(yíng)的部門企業(yè)，這類企業(yè)的財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)賬目至少是部分地與政府預(yù)算有直接的聯(lián)系，稱為“國(guó)營(yíng)企業(yè)”（State Enterprises）；二是按照特殊法律條文創(chuàng)辦和經(jīng)營(yíng)的國(guó)有制企業(yè)，這類企業(yè)可能完全歸政府所有或政府以特殊方式對(duì)其進(jìn)行控制，稱為“國(guó)家主辦企業(yè)”（State Sponsored Enterprises）；三是按照公司法成立的國(guó)有制企業(yè)，政府對(duì)這類企業(yè)擁有足以保證其控制的股份，稱為“國(guó)有企業(yè)”（State－owned Enterprises）。我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界通常所說的國(guó)有企業(yè)包括上述三種類型，類似于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界常用的“Public Enterprises”。參見伍柏麟、席迎春著：《西方國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究》，高等教育出版社1997年7月版，第10頁。

　　《決定》指出，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)作用，既要通過國(guó)有獨(dú)資企業(yè)來實(shí)現(xiàn)，更要大力發(fā)展股份制，探索通過國(guó)有控股和參股企業(yè)來實(shí)現(xiàn)。因此，國(guó)有經(jīng)濟(jì)將形成以下五種企業(yè)組織形式：?jiǎn)我恢黧w的公共企業(yè)、多主體的公共企業(yè)、政府控股的企業(yè)、政府參股的企業(yè)、有國(guó)家股份的多個(gè)法人單位以及由它們和無國(guó)有股的法人企業(yè)共同投資建立的企業(yè)。其中，只有前三種和后幾種中國(guó)有資產(chǎn)比重較大的才屬于國(guó)有企業(yè)。

　　其中，第一類已逐漸減少。多見[德]沃爾夫。弗里德曼：《各國(guó)公有企業(yè)的法律形式》，選譯自《國(guó)際比較法百科全書》第13卷第13章“政府（公有）企業(yè)”，《法學(xué)譯叢》1991年第1期。

　　國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的形式目前較復(fù)雜，既有屬于國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的，也有因各種原因尚未納入公司制改革，或雖改為公司制但不應(yīng)采用國(guó)有獨(dú)資形式的。對(duì)于后兩種應(yīng)在改革的基礎(chǔ)上分別規(guī)范。

　　參見我國(guó)《公司法》“第二章第三節(jié)”。

　　參見《轉(zhuǎn)機(jī)條例》第150、30、42等條的規(guī)定。

　　鑒于國(guó)有企業(yè)有不同形式，用“國(guó)有企業(yè)法”一詞易造成誤解，另外，公共企業(yè)法也調(diào)整從事公共事業(yè)的其他種類的企業(yè)，筆者建議使用與企業(yè)功能相聯(lián)系的《公共企業(yè)法》的稱法。

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