集體所有土地諸物權(quán)形態(tài)剖析

集體所有土地諸物權(quán)形態(tài)剖析 　　我國(guó)實(shí)行土地公有制，一切土地屬?lài)?guó)家所有或集體所有。在現(xiàn)代法制國(guó)家，無(wú)論是國(guó)有土地還是集體所有土地，都應(yīng)受一定的所有權(quán)和他物權(quán)制度的調(diào)整。但比較而言，對(duì)集體所有土地的物權(quán)法調(diào)整，仍是我國(guó)民商立法的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，在某些問(wèn)題上存在認(rèn)識(shí)偏差和立法缺陷。本文擬就集體所有土地的幾種基本物權(quán)形態(tài)作些理論分析，期能對(duì)完善我國(guó)土地法律制度及推動(dòng)物權(quán)立法有所助益。

　　一、集體土地之所有權(quán)

　　所有權(quán)是物權(quán)體系的基石，設(shè)立于集體所有土地之上的用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，均以集體土地所有權(quán)的存在為前提條件。然而，在我國(guó)現(xiàn)行法律制度下，集體土地所有權(quán)在性質(zhì)（主體）和內(nèi)容方面均存在值得探究之處。

　　關(guān)于集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，當(dāng)前我國(guó)法學(xué)界主要有三種不同觀(guān)點(diǎn)。其一認(rèn)為，集體土地所有權(quán)是一種由“集體經(jīng)濟(jì)組織”享有的單獨(dú)所有權(quán)； （注：王衛(wèi)國(guó)：《中國(guó)土地權(quán)利研究》， 中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年5月版，第114頁(yè)。）其二認(rèn)為，我國(guó)的集體所有權(quán)是一種新型的總有，集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)（土地）享有占有、使用和收益權(quán)，并且依法按照平等、自愿原則來(lái)行使對(duì)集體土地的所有權(quán)；（注：韓松：《中國(guó)農(nóng)民集體所有權(quán)的實(shí)質(zhì)》，載《法律科學(xué)》1992年第1期。 ）其三認(rèn)為，集體所有權(quán)是“個(gè)人化與法人化的契合”，集體財(cái)產(chǎn)（土地）應(yīng)為集體組織法人所有，而集體組織成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有股權(quán)或社會(huì)權(quán)。（注：孔祥�。骸睹裆谭ㄐ聠�(wèn)題與判解研究》，第378頁(yè)。）

　　筆者認(rèn)為，上述諸說(shuō)中，以“總有”說(shuō)較為可取，其理由如下：（1 ）我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定集體土地所有權(quán)的主體為“農(nóng)民集體”而非“集體經(jīng)濟(jì)組織”�！睹穹ㄍ▌t》第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”；《土地管理法》第8 條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有”。從以上規(guī)定看，雖然個(gè)別條款前后用語(yǔ)未盡統(tǒng)一（“農(nóng)民集體組織所有”的“農(nóng)民集體所有”并用），但其基本精神仍可歸結(jié)為“農(nóng)民集體所有”，村農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織僅有“經(jīng)營(yíng)、管理”之權(quán)�？梢�(jiàn)，對(duì)于集體土地所有權(quán)的主體，我國(guó)現(xiàn)行立法使用的是“農(nóng)民集體”這樣一個(gè)模糊的用語(yǔ)。（2 ）“農(nóng)民集體所有”實(shí)質(zhì)上是一種帶有“總有”色彩的所有權(quán)形態(tài)。首先，“農(nóng)民集體”不是一種獨(dú)立的民事主體形態(tài)。依通行的民法理論，具有獨(dú)立法律人格、能夠獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的民事主體主要有自然人和法人兩種，此外，作為主權(quán)者的國(guó)家也是一種特殊的民事權(quán)利主體，而“農(nóng)民集體”作為一個(gè)法律用語(yǔ)，本身并不代表某一種權(quán)利主體，只是描述了我國(guó)現(xiàn)階段的一種農(nóng)村社會(huì)（經(jīng)濟(jì)）組織形式（其典型形態(tài)是以村為單位的農(nóng)民集體）；換言之，“農(nóng)民集體”即非個(gè)人，也非法人，因此它本身并不能作為人格者享有土地所有權(quán)。一些學(xué)者將集體土地所有權(quán)界定為一種由“集體經(jīng)濟(jì)組織”或“農(nóng)民集體”享有的單獨(dú)所有權(quán)，無(wú)疑是將“農(nóng)民集體”一概視為一種獨(dú)立的權(quán)利主體，這在理論上和實(shí)踐上都是難以成立的。從更深層次上說(shuō)，這種觀(guān)點(diǎn)反映了我國(guó)法學(xué)界對(duì)集體所有權(quán)本質(zhì)的一種傳統(tǒng)觀(guān)念，即認(rèn)為集體所有權(quán)和國(guó)家所有權(quán)一樣，都只能是一種“間接所有權(quán)”，正如“全國(guó)人民”不可能成為全民所有權(quán)的主體因而確立國(guó)家所有權(quán)一樣，集體所有權(quán)的主體也不可能是集體成員之全體，而只能歸屬于“集體經(jīng)濟(jì)組織”或“農(nóng)民集體”這樣一個(gè)權(quán)利主體。殊不知，集體所有權(quán)作為集體所有制的法律反映，與作為全民所有制的法律反映的國(guó)家所有權(quán)相比，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上是有顯著區(qū)別的。就全民所有制而言，“由于全國(guó)人民在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)生產(chǎn)資料的共同占有，其主體人數(shù)之眾、范圍之廣，在客觀(guān)上使每個(gè)勞動(dòng)者無(wú)法直接行使對(duì)這部分生產(chǎn)資料的所有權(quán)，因而，現(xiàn)階段的全民所有制，實(shí)質(zhì)上就是國(guó)家所有制，在法律上就表現(xiàn)為國(guó)家所有權(quán)。而農(nóng)民集體所有制僅僅是一定集體組織，一般是一個(gè)社區(qū)單位內(nèi)的全體勞動(dòng)農(nóng)民共同占有生產(chǎn)資料的公有制形式，其主體人數(shù)之少、范圍之小是不可與全民所有制相提并論的，這就使得一個(gè)整體組織范圍內(nèi)的全體勞動(dòng)農(nóng)民直接占有生產(chǎn)資料、享有所有權(quán)在客觀(guān)上成為可能。這種客觀(guān)可能性必然要求法律上確認(rèn)農(nóng)民集體的直接所有權(quán)。因而，農(nóng)民集體所有權(quán)的主體就是一定集體組織范圍內(nèi)的全體農(nóng)民”。（注：韓松：《我國(guó)農(nóng)民集體所有權(quán)的實(shí)質(zhì)》，載《法律科學(xué)》，92－1.）其次，“農(nóng)民集體所有”， 既非一種單獨(dú)所有權(quán)，也不是一般意義上的共同所有權(quán)（按份共有或共同共有），而是一種帶有�！翱傆猩�彩”而又有別于傳統(tǒng)民法意義上的“總有”的新型所有權(quán)形態(tài)，有的學(xué)者稱(chēng)之為，“新型總有”。（注：韓松：《我國(guó)農(nóng)民集體所有權(quán)的享有形式》，載《法律科學(xué)》，93－3. ）此種認(rèn)識(shí)，系基于我國(guó)農(nóng)民集體所有權(quán)在法律性質(zhì)上與傳統(tǒng)總有之比較，認(rèn)為前者對(duì)后者既有繼承，又有更新。具體地說(shuō)，繼承的主要表現(xiàn)有四：其一，多數(shù)人及其結(jié)合之團(tuán)體總有一個(gè)所有權(quán)，這適合由一定范圍全體農(nóng)民集體直接享有所有權(quán)；其二，所有權(quán)的行使受團(tuán)體的強(qiáng)烈制約，這適合維持農(nóng)民集體的統(tǒng)一意志和利益；其三，“總有以團(tuán)體利益為先”，“惟于全體利益與個(gè)人利益一致之范圍，而許團(tuán)員個(gè)別權(quán)之行使”，這適合于農(nóng)民集體所有權(quán)將集體利益與其成員利益有機(jī)統(tǒng)一；其四，總有成員對(duì)總有財(cái)產(chǎn)的應(yīng)有份并不具體劃分，永遠(yuǎn)屬于潛在份，不得要求分割、繼承或轉(zhuǎn)讓?zhuān)�這適于維護(hù)集體公有制的鞏固和發(fā)展。更新的主要表現(xiàn)有二：其一，總有成員和其團(tuán)體對(duì)總有具有抽象的統(tǒng)一支配權(quán)，不再是團(tuán)體的管理處分權(quán)和成員的使用、收益權(quán)的簡(jiǎn)單相加，而首先是總有成員通過(guò)其集體對(duì)物實(shí)現(xiàn)抽象的統(tǒng)一支配，即總有成員通過(guò)其團(tuán)體、團(tuán)體依賴(lài)其成員對(duì)總有財(cái)產(chǎn)按照“平等自愿、議決一致”的原則行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利；其二，集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有受益權(quán)，即從所有權(quán)總體上享受利益如有承包經(jīng)營(yíng)、使用總有財(cái)產(chǎn)的資格，有權(quán)利用公共設(shè)施、享受公共福利等。（注：韓松：《我國(guó)農(nóng)民集體所有權(quán)的享有形式》，載《法律科學(xué)》，93－3.）筆者認(rèn)為， 上述闡析頗為符合我國(guó)農(nóng)民集體所有權(quán)（尤指集體土地所有權(quán)）的實(shí)際狀況和有關(guān)立法精神，因而予以采信。

　　在對(duì)集體土地所有權(quán)作出以上定性之后，學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議頗多的集體土地所有權(quán)主體問(wèn)題也就迎刃而解了，即集體土地所有權(quán)歸屬于一定農(nóng)村集體組織范圍內(nèi)的、“農(nóng)民集體”，由集體成員對(duì)土地共享所有權(quán)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行立法，集體所有的土地，一般屬村農(nóng)民集體所有，特殊情況下屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。上述規(guī)定，體現(xiàn)了立足現(xiàn)實(shí)和尊重歷史的立法精神。

　　所有權(quán)是對(duì)所有物的完全支配權(quán)，所有人“于法令之限制內(nèi)，得自由處分其物”（《瑞士民法典》第641條），土地所有權(quán)也不應(yīng)例外。然而，對(duì)我國(guó)集體土地所有權(quán)的實(shí)證分析表明，它是一種權(quán)能殘缺的“不完全所有權(quán)”。這主要表現(xiàn)在處分權(quán)和收益權(quán)方面。我國(guó)立法不但禁止集體土地買(mǎi)賣(mài)，而且禁止集體土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)移，集體所有的土地只有經(jīng)國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能出讓、轉(zhuǎn)讓?zhuān)�這不僅使集體土地所有者失去了對(duì)土地的處分權(quán)，同時(shí)也使本應(yīng)屬于集體的土地收益（出讓金）流入國(guó)庫(kù)；國(guó)家因公共利益需要而征用集體所有土地時(shí)，給予農(nóng)民集體的補(bǔ)償既不是地租，更不是土地的價(jià)格，僅僅是部分補(bǔ)貼而已；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦企業(yè)建設(shè)使用村農(nóng)民集體所有的土地的，雖依《土地管理法》規(guī)定應(yīng)給被用地單位以適當(dāng)補(bǔ)償，但實(shí)際補(bǔ)償數(shù)額大大低于土地價(jià)值，基本上是無(wú)償使用。上述規(guī)定和做法，使集體土地所有權(quán)在很大程度上失去了所有權(quán)的應(yīng)有意義，既有悖于民法的基本精神（不同土地所有權(quán)在權(quán)能上應(yīng)當(dāng)平等），也不利于充分發(fā)揮集體所有土地的資源效益，應(yīng)作適當(dāng)調(diào)整（允許非農(nóng)用地的出讓和轉(zhuǎn)讓?zhuān)�提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)）。

　　二、集體土地之用益物權(quán)

　　由于立法上未使用物權(quán)概念，學(xué)者間對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段存在哪些用益物權(quán)及如何完善用益物權(quán)體系問(wèn)題認(rèn)識(shí)頗不一致，這種分歧主要就表現(xiàn)在集體土地用益物權(quán)的構(gòu)造問(wèn)題上。據(jù)筆者所見(jiàn)，時(shí)下各種著述中所論及的集體土地用益物權(quán)形態(tài)主要包括：（1 ）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及相應(yīng)物權(quán)形態(tài)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為我國(guó)現(xiàn)行立法（《民法通則》第八十條、《土地管理法》第十二條）所確認(rèn)，故通說(shuō)認(rèn)為它是我國(guó)現(xiàn)階段集體土地用益物權(quán)的主要形態(tài)。（注：參見(jiàn)佟柔主編：《中國(guó)民法、第四編第三章第三節(jié)；鄭立、王作堂主編：《民法學(xué)》（第二版）第十四章第四節(jié)。）但近年也有學(xué)者主張以“永佃權(quán)”或，“農(nóng)地使用權(quán)”概念取而代之。（注：參見(jiàn)楊立新、尹艷：《我國(guó)他物權(quán)制度的重新構(gòu)造》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)，1995年第3期； 陳sū＠①《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化與農(nóng)地使用權(quán)制度的確立》。）（2）宅基地使用權(quán)及相應(yīng)物權(quán)形態(tài)。 通說(shuō)認(rèn)為，公民依法在集體土地上建造房屋，即取得宅基地使用權(quán)，但有學(xué)者將其納入“地上權(quán)”概念之中。（注：錢(qián)明星著：《物權(quán)法原理》，北京大學(xué)出版社1994年版，第298頁(yè)。）（3）土地使用權(quán)說(shuō)及土地他項(xiàng)權(quán)利說(shuō)。此說(shuō)主張以“土地使用權(quán)”和“土地他項(xiàng)權(quán)利”涵括集體土地上的各種用益物權(quán)（集體土地使用權(quán)）包括農(nóng)地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)，后者包括宅基地使用權(quán)、企業(yè)用地使用權(quán)和公益用地使用權(quán)，屬用益物權(quán)的土地他項(xiàng)權(quán)利包括地役權(quán)、租賃權(quán)、耕作權(quán)等。（注：王衛(wèi)國(guó)著：《中國(guó)土地權(quán)利研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年5月版，第180頁(yè)、184頁(yè)、216頁(yè)。）（4）基地使用權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)及地役權(quán)說(shuō)。 此說(shuō)認(rèn)為，我國(guó)制定物權(quán)法時(shí)宜將作為用益物權(quán)的土地使用權(quán)依使用目的區(qū)分為兩種，用于建筑房屋或其他工作物的稱(chēng)為基地使用權(quán)，用于耕種、養(yǎng)殖、畜牧等目的者稱(chēng)為農(nóng)地使用權(quán)，這樣一來(lái)，城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)都被歸入基地使用權(quán)范疇，國(guó)有耕地、林地、草原使用權(quán)及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則被歸入農(nóng)地使用權(quán)范疇。因此，我國(guó)未來(lái)的用益物權(quán)體系主要包括農(nóng)地使用權(quán)、基地使用權(quán)及地役權(quán)等三種用益物權(quán)。（注：陳華彬著：《物權(quán)法原理》，國(guó)家行政學(xué)院出版社1998年10月版，第509—510頁(yè)。）筆者認(rèn)為，上述第（3）、（4）兩種主張雖然論述角度不同，但在集體土地用益物權(quán)問(wèn)題上觀(guān)點(diǎn)基本一致，而后者（將集體土地用益物權(quán)歸結(jié)到統(tǒng)一的農(nóng)地使用權(quán)、基地使用權(quán)和地役權(quán)概念之下）則更為簡(jiǎn)潔、嚴(yán)謹(jǐn)，可資贊同。

　�。ㄒ唬┩恋爻邪�經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化改造勢(shì)在必行，而農(nóng)地使用權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的恰當(dāng)形式。對(duì)此問(wèn)題，已有學(xué)者作了較為深入的論證，茲將其觀(guān)點(diǎn)及理由綜述如下：（注：參見(jiàn)陳sū＠①《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化與農(nóng)地使用權(quán)制度的確立》。）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)為債權(quán)，而非物權(quán)。首先，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的連帶性上看，此種權(quán)利連帶于聯(lián)產(chǎn)、承包，不是一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)，農(nóng)民取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的對(duì)價(jià)條件，是具有復(fù)雜意義的“聯(lián)產(chǎn)”，而不是單純意義上的租金，依據(jù)聯(lián)產(chǎn)承包合同，發(fā)包方對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的標(biāo)的物仍具有相當(dāng)大的支配權(quán)；其次，承包人與土地所有者的關(guān)系是聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系，它實(shí)質(zhì)上是一種發(fā)包人與承包人之間的內(nèi)部關(guān)系，即集體內(nèi)部分工分配的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，用這種內(nèi)部關(guān)系取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上只有對(duì)人（作為發(fā)包者的農(nóng)民集體）的效力，而無(wú)對(duì)世的效力；其三，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓條件看，承包人不能自主轉(zhuǎn)讓承包權(quán)，而物權(quán)的一個(gè)重要特征就是物權(quán)人有權(quán)自主轉(zhuǎn)讓其權(quán)利；其四，從立法上看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系中的發(fā)包人可以是集體土地所有者，也可以是國(guó)有土地使用者，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以基于土地所有權(quán)和土地使用權(quán)而設(shè)立，而如果在農(nóng)用土地上已經(jīng)設(shè)立了土地使用權(quán)的情況下，是否可以在其上再行設(shè)立物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，頗值疑問(wèn)；其五，實(shí)踐中出現(xiàn)了大量的“轉(zhuǎn)包”事例，也得到法律（如農(nóng)業(yè)法）的認(rèn)可。在土地轉(zhuǎn)包關(guān)系中，轉(zhuǎn)承包人所取得的也是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但其具有何種性質(zhì)？如果是物權(quán)，性質(zhì)顯然違背一般物權(quán)法理論；如果是債權(quán)性質(zhì)，在立法上或?qū)嵺`中就不得不面臨區(qū)分物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的難題。由上可見(jiàn)，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，民法通則的抽象定性與聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度的具體內(nèi)容之間存在著很大的差異，后者使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有明顯的債權(quán)性質(zhì)。（2）在深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的客觀(guān)條件下， 繼續(xù)維持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性質(zhì)，會(huì)產(chǎn)生難以克服的弊端。其一，承包合同糾紛的易發(fā)性與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的有限性，勢(shì)必影響農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性；其二，轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)須經(jīng)發(fā)包人同意，實(shí)際上限制了土地使用權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)，為以行政或準(zhǔn)行政手段配置土地資源留下大多余地，這不符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)農(nóng)業(yè)資源（土地資源）配置方式的要求；其三，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)用土地制度處于不穩(wěn)定狀態(tài)，因而不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。（3 ）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，是集體土地使用制度改革的必由之路，而“農(nóng)地使用權(quán)”制度的確立，則是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的形式結(jié)果。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，既是農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的需要，也是當(dāng)前我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)制度內(nèi)在變化的必然結(jié)果。就前者而言，土地制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定和土地使用權(quán)利的自主流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的法制基礎(chǔ)（沒(méi)有土地制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定，就不會(huì)有土地經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期投入，而沒(méi)有土地制度長(zhǎng)期穩(wěn)定前提下的土地使用權(quán)利自主流轉(zhuǎn)，經(jīng)營(yíng)者不能以有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的方式收回投資，則同樣會(huì)導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)行為短期化），土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，乃是確立這一法制基礎(chǔ)的關(guān)鍵，因?yàn)橹挥形餀?quán)意義上的土地使用權(quán)才能滿(mǎn)足長(zhǎng)期穩(wěn)定和自主流轉(zhuǎn)的要求。就后者而言，隨著承包經(jīng)營(yíng)制的發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)階段承包者的地位與改革初期相比已發(fā)生了很大變化，即由經(jīng)營(yíng)者變成了投資經(jīng)營(yíng)者，而發(fā)包者除土地外，則很少作其他投入；承包者與發(fā)包者之間的關(guān)系也由當(dāng)初的承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系簡(jiǎn)化為土地使用（租用）關(guān)系。這種變化，成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)化為土地使用權(quán)的決定因素。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的一個(gè)形式上的結(jié)果，就是在農(nóng)村土地用益物權(quán)體系中，不再使用“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一帶有債權(quán)特點(diǎn)的概念，而以“農(nóng)地使用權(quán)”，概念取代之。

　�。ǘ�）基地使用權(quán)是集體土地用益物權(quán)的另一種基本形態(tài)。集體土地按其用途可分為農(nóng)用地和非農(nóng)用地，對(duì)于后者所享有的土地使用權(quán)，有的學(xué)者稱(chēng)之為“建設(shè)用地使用權(quán)”（注：王衛(wèi)國(guó)著：《中國(guó)土地權(quán)利研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年5月版，第184頁(yè)。），有的則認(rèn)為應(yīng)歸入“基地使用權(quán)”的范疇（基地使用權(quán)包括城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)），以取代傳統(tǒng)民法中的“地上權(quán)”概念。（注：陳華彬著：《物權(quán)法原理》，國(guó)家行政學(xué)院出版社1998年10月版，第509—511頁(yè)。）筆者贊同后一種觀(guān)點(diǎn)，因?yàn)椋海? ）農(nóng)地使用權(quán)不能涵蓋集體土地使用權(quán)的全部?jī)?nèi)容。如前所述，集體土地除農(nóng)用地外，還存在一定數(shù)量的非農(nóng)用地（即所謂“建設(shè)用地”，包括宅基地、企業(yè)用地和公益用地），對(duì)此類(lèi)土地的使用權(quán)，既非債權(quán)意義上的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，也不同于物權(quán)意義上的農(nóng)地使用權(quán)（它不以耕作、畜牧或養(yǎng)殖為目的，也不以支付地祖為必要），因此在立法上應(yīng)分別予以規(guī)定；（2 ）非農(nóng)用集體土地使用權(quán)與城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)在法律性質(zhì)上與傳統(tǒng)民法上的地上權(quán)并無(wú)二致（均屬以在他人土地上有建筑物或其他工作物為目的而使用他人土地的權(quán)利），二者之間也不存在本質(zhì)區(qū)別，在物權(quán)法中應(yīng)當(dāng)適用同樣的法律規(guī)則，不必區(qū)別對(duì)待，而“基地使用權(quán)”則不失為表述這一物權(quán)形態(tài)的恰當(dāng)用語(yǔ)（既簡(jiǎn)潔準(zhǔn)確，又與農(nóng)地使用權(quán)相對(duì)應(yīng)）。

　�。ㄈ�）地役權(quán)是集體土地用益物權(quán)體系的重要組成部分。地役權(quán)作為用益物權(quán)的基本形態(tài)之一，向?yàn)楦鲊?guó)民法所肯認(rèn)，但我國(guó)現(xiàn)行立法僅有“相鄰關(guān)系”的規(guī)定而未承認(rèn)地役權(quán)。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)此多有批評(píng)，認(rèn)為這是“現(xiàn)行立法之一重要缺漏與不足”（注：陳華彬著：《物權(quán)法原理》，國(guó)家行政學(xué)院出版社1998年10月版，第546頁(yè)。）， 主張借鑒羅馬法和近現(xiàn)代各國(guó)民法關(guān)于地役權(quán)制度的成功立法經(jīng)驗(yàn)，建立我國(guó)的地役權(quán)制度。筆者對(duì)此亦表贊同。（注：參見(jiàn)溫世揚(yáng)著：《物權(quán)法要論》，武漢大學(xué)出版社1997年9月版，第64頁(yè)。）

　　三、集體土地之擔(dān)保物權(quán)

　　傳統(tǒng)民法上的擔(dān)保物權(quán)，主要有抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)和留置權(quán)三種，對(duì)此我國(guó)《擔(dān)保法》均作了具體規(guī)定。土地的不動(dòng)產(chǎn)屬性和擔(dān)保物權(quán)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，決定了抵押權(quán)是土地?fù)?dān)保物權(quán)的基本形式。囿于“土地不得買(mǎi)賣(mài)或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓”的法律原則，我國(guó)《擔(dān)保法》僅有條件地允許土地使用權(quán)抵押。具體地說(shuō)，可用于抵押的土地使用權(quán)包括以下幾種：（1）抵押人依法有權(quán)處分的國(guó)有的土地使用權(quán)；（2）抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)；（3）以依法取得的國(guó)有土地上的房屋作抵押物時(shí)， 該房屋占用范圍內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)；（4 ）以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)的廠(chǎng)房等建筑物作抵押物時(shí)，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)（《擔(dān)保法》第三十四條第（三）項(xiàng)、第（五）項(xiàng)，第三十六條第一款、第三款）。上述規(guī)定表明，我國(guó)立法對(duì)集體土地使用權(quán)抵押采取了嚴(yán)格限制的立場(chǎng)，即農(nóng)地使用權(quán)除“四荒”土地使用權(quán)外不得抵押，基地使用權(quán)除與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠(chǎng)房等建筑物同時(shí)抵押外，不得單獨(dú)抵押。概言之，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地的使用權(quán)，原則上不得抵押（《擔(dān)保法》第三十七條第（二）項(xiàng)）。筆者認(rèn)為，這種立法主張是值得商榷的。

　　首先，允許集體土地使用權(quán)抵押，是集體土地使用權(quán)物權(quán)化的要求。物權(quán)意義上的集體土地使用權(quán)（農(nóng)地使用權(quán)或基地使用權(quán)），是土地使用人自主支配標(biāo)的物并排除他人干涉的權(quán)利，其內(nèi)容（權(quán)能）不但包括占有和使用（收益）權(quán)，也包括處分權(quán)，而抵押同轉(zhuǎn)讓、出租一樣均屬處分的范疇。如前文所述，集體土地使用權(quán)（農(nóng)地使用權(quán)）的物權(quán)化是農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的需要，而承認(rèn)集體土地使用權(quán)者的處分權(quán)（抵押設(shè)定權(quán)），則是賦予集體土地使用權(quán)物權(quán)效力的必然結(jié)果。

　　其次，允許集體土地使用權(quán)抵押，與保護(hù)耕地、保障農(nóng)民基本生存條件的立法政策并不矛盾。我國(guó)現(xiàn)行立法之所以嚴(yán)格限制集體土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和設(shè)立抵押，目的在于防止農(nóng)村耕地的流失，保障農(nóng)民的基本生存條件，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)土地的宏觀(guān)管理政策。（注：王利明著：《物權(quán)法論》，第687頁(yè)。）筆者認(rèn)為，這種顧慮是沒(méi)有必要的。誠(chéng)然，集體土地使用權(quán)抵押蘊(yùn)含著集體土地使用權(quán)移轉(zhuǎn)的可能性，因而可能導(dǎo)致農(nóng)民“失去”土地的現(xiàn)象，但它并不必然導(dǎo)致耕地流失和農(nóng)民喪失基本生存條件的結(jié)果。這是因?yàn)椋�立法上在允許集體土地使用權(quán)抵押的同時(shí)，可以對(duì)抵押土地的用途加以限制（規(guī)定作為抵押物的土地使用權(quán)的受讓人不得改變土地用途），也可以對(duì)抵押人的利益加以適當(dāng)保護(hù)（規(guī)定其在喪失土地使用權(quán)后對(duì)該土地享有租賃權(quán)），從而達(dá)到保護(hù)耕地、保障農(nóng)民基本生存條件的目的。

　　總之，確認(rèn)集體土地使用權(quán)的可抵押性，既是完善集體土地物權(quán)體系的需要，也是實(shí)現(xiàn)集體土地資源配置市場(chǎng)化、保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的要求。我國(guó)現(xiàn)行立法在此問(wèn)題上采取了基本否定的立場(chǎng)，這是值得斟酌的。

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