論我國土地使用權(quán)與用益物權(quán)

論我國土地使用權(quán)與用益物權(quán) 　　「內(nèi)容提要」文章從我國土地使用權(quán)立法的現(xiàn)實意義出發(fā)，分析了土地使用權(quán)的理論缺陷，認(rèn)為應(yīng)引入傳統(tǒng)民法用益物權(quán)理論加以規(guī)范。

　　「 正 文」

　　“勞動是財富之父，土地是財富之母“。土地的巨大效益離不開土地的合理利用和有效配置。實現(xiàn)這一目標(biāo)的做法，傳統(tǒng)理論著眼于所有制及經(jīng)營模式的選擇。實踐證明，公有或私有并不能保證土地利用的有效性，土地改革的核心要在所有制基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的土地物權(quán)制度，實行土地有償使用制，從法律上肯定土地的經(jīng)濟價值，使我國的土地制度從土地所有權(quán)為中心轉(zhuǎn)移到土地用益物權(quán)上來。

　　一

　　在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，采用行政劃撥調(diào)劑的方法來解決土地使用問題，禁止用任何民事的方法轉(zhuǎn)移土地的占有。土地的占有人與使用人沒有獨立的權(quán)利和利益，實際處于國家直接支配土地的輔助人的地位。這種使用制度自然只是行政法律制度，而不具有民事法律制度的性質(zhì)。社會主義經(jīng)濟建設(shè)的實踐表明，高度集中的計劃經(jīng)濟體制及其這一體制下的對土地的行政法律調(diào)整制度，都是不符合社會主義生產(chǎn)力的發(fā)展要求的。因此，隨著以建立社會主義商品經(jīng)濟為目標(biāo)的經(jīng)濟體制改革的開展，兩權(quán)分離原則的提出，改用民事法律制度來調(diào)整公有土地的使用關(guān)系也就成為歷史的必然。我國《民法通則》第80條、第81條規(guī)定：“國家所有的土地……可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確認(rèn)由集體所有制單位使用，國家保護它的使用、收益的權(quán)利�！薄肮�民、集體依法對集體所有的或國家所有的由集體使用的土地……的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護”。這些規(guī)定雖然十分原則，但它畢竟在社會主義法制史上第一次確認(rèn)了使用者對公有土地的民事權(quán)利，而且是包括收益權(quán)在內(nèi)的民事權(quán)利，因此其重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義是不可低估的。

　　我國的土地使用權(quán)制度，是以土地的社會主義公有制為基礎(chǔ)的，在社會主義經(jīng)濟體制改革中建立起來的新型物權(quán)制度。如果離開土地的社會主義公有制，或者不進(jìn)行經(jīng)濟體制改革，繼續(xù)實行高度集中的計劃經(jīng)濟，不搞社會主義商品經(jīng)濟，都不可能產(chǎn)生土地使用權(quán)制度。由于經(jīng)濟體制改革進(jìn)程的制約，我國民法的土地使用權(quán)制度還只是一個雛型，表現(xiàn)在立法過于原則，未能解決土地使用關(guān)系民法調(diào)整的一系列具體問題，如有償使用問題，民事流轉(zhuǎn)問題等。它的完善還有待于經(jīng)濟體制改革的進(jìn)一步發(fā)展，理論上對土地物權(quán)研究的進(jìn)一步深入，以及社會主義市場經(jīng)濟的逐步確立。

　　二

　　世界上有三種土地法律制度：一是土地的私人永久業(yè)權(quán)，以美國、日本為代表；二是土地所有權(quán)和使用權(quán)有償分離制，以英聯(lián)邦為典型；三是土地國家所有、部門無償使用制，前蘇聯(lián)和中國。目前，我國的土地使用權(quán)制度雖然已突破了土地國家所有，部門無償使用的原始的單純的所有權(quán)格局，確認(rèn)非所有人對公有土地的一系列民事權(quán)利，并且，土地的有償使用還在逐步擴大適用范圍，但是，理論上還存在一些未澄清的問題，妨礙或延緩了我國土地使用制度與現(xiàn)代民法的接軌。

　　首先，在構(gòu)造與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的民法體系時，大膽借鑒甚至移植西方發(fā)達(dá)國家行之有效的法律制度，已是全國上下各方面的共識。雖然，從我國當(dāng)前立法實踐看，法律文化選擇的思路并不十分清晰，但要求中國法律應(yīng)盡可能求得與國際社會的普遍實踐相協(xié)調(diào)和一致的呼聲日益強烈，且國家領(lǐng)導(dǎo)人已意識到了這一點，并多次發(fā)表過講話。也就是說，大膽借鑒和移植西方發(fā)達(dá)國家中切實可行的法律制度，事實上已成為我國法制現(xiàn)代化的方略之一。因此，選擇既符合我國民事立法原則，又具有普遍國際意義的土地使用法律制度，一方面可使之與西方發(fā)達(dá)國家的法律制度相融通，便于相互了解，有利于改革開放；另一方面，吸收法律文化的優(yōu)秀遺產(chǎn)，以利于中國法制的現(xiàn)代化。

　　其次，我國現(xiàn)行立法確認(rèn)的土地使用權(quán)，事實上就是土地用益物權(quán)。但是，對于該類物權(quán)的立法和研究，更多注重創(chuàng)設(shè)所謂新的土地他物權(quán)形式，出現(xiàn)了諸如：國有土地使用權(quán)，集體土地使用權(quán)，城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)，出讓土地使用權(quán)，劃撥土地使用權(quán)，承包土地使用權(quán)，國有耕地、林地、草原的使用權(quán)，宅基地使用權(quán)等[①]，土地使用權(quán)利類種雜濫而缺乏系統(tǒng)地理論歸依。過分強調(diào)民法的社會主義特色，而將傳統(tǒng)民法用益物權(quán)完全排斥在外，這就在一定程度上忽視了法的歷史繼承性這一客觀規(guī)律，必然導(dǎo)致我國土地使用權(quán)立法始終不能很好地系統(tǒng)成熟地納入民法調(diào)整范疇，使國有土地的充分利用和獲得良好經(jīng)濟效益，在眾多方面失去了法律強有力的保護。

　　最后，從實踐情況看，作為土地用益物權(quán)的土地使用權(quán)與作為所有權(quán)權(quán)能之一的使用權(quán)往往容易混淆。所謂使用權(quán)是指權(quán)利主體根據(jù)物的性質(zhì)和用途加以利用，從而實現(xiàn)其利益，它是所有權(quán)的一項權(quán)能。由于所有權(quán)的權(quán)能可以與所有權(quán)人發(fā)生分離，因而就有他物權(quán)形式的使用權(quán)。在傳統(tǒng)民法上，當(dāng)然存在只有單一使用權(quán)的他物權(quán)形式，即只是單純地使用標(biāo)的物而取得其價值。這種他物權(quán)稱作使用權(quán)就無可厚非。不過，這種情形并不多見，常見的是具有使用權(quán)能和收益權(quán)能的他物權(quán)形式，這類他物權(quán)傳統(tǒng)民法有別于單純使用權(quán)能而稱為用益物權(quán)。我國民法規(guī)定的土地使用權(quán)就是用益物權(quán)意義上的。本來，用權(quán)利的內(nèi)容界定法律概念未嘗不可，但是這種概括未免有失全面、準(zhǔn)確，且從字面上與僅有使用權(quán)能的他物權(quán)相混淆，所以，我國立法中的土地使用權(quán)一詞缺乏科學(xué)性。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，法律概念的演進(jìn)有時反映在不斷地補充合乎其經(jīng)濟基礎(chǔ)的新內(nèi)容、增加其內(nèi)涵，不可隨意生造新詞，即便是這個概念在某種程度上反映了土地現(xiàn)狀，但是，如果離開傳統(tǒng)民法的原則，終究是經(jīng)不住時間考驗的。

　　綜上所述，我認(rèn)為，用傳統(tǒng)民法的土地用益物權(quán)理論規(guī)范我國的土地使用權(quán)，是理論界急待解決的課題。

　　三

　　傳統(tǒng)民法將獨立于所有權(quán)以外的他物權(quán)，按其權(quán)利是以追求物之使用價值還是強調(diào)物之交換價值，分為用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。用益物權(quán)是對他人所有物享有以使用收益為內(nèi)容的他物權(quán)，即對他人之物在一定范圍內(nèi)使用、收益的權(quán)利。用益物權(quán)的產(chǎn)生表明和記載了經(jīng)濟關(guān)系的要求，即初創(chuàng)的動因是商品社會中經(jīng)濟的迅速發(fā)展。因為，在物權(quán)中首先被考慮確立的所有權(quán)制度，隨著商品經(jīng)濟的日益發(fā)展已不能充分適應(yīng)社會各種財產(chǎn)利益的需求。一方面社會總體財富有限，滿足普遍所有權(quán)十分困難；另一方面，出現(xiàn)了擁有某項財產(chǎn)的人們并不直接對其財產(chǎn)加以使用，這部分財產(chǎn)處于浪費狀態(tài)，而另一些非財產(chǎn)所有人在沒有能力或不必要購買財產(chǎn)時，急需公然穩(wěn)定其合法占有、使用、收益某項財產(chǎn)。既然滿足非所有人的需求，又實現(xiàn)財產(chǎn)所有人的經(jīng)濟效益，于是，巨大的經(jīng)濟力量促使所有權(quán)能與所有權(quán)人發(fā)生分離，以使用收益為目的的用益物權(quán)應(yīng)運而生。它以物權(quán)特有的方式向非所有人提供了通過法律行為利用他人財產(chǎn)為自己創(chuàng)造財富的可能性，滿足非所有人的特殊需要，避免社會財富的閑置，優(yōu)化了資源配置。民法發(fā)展至今，用益物權(quán)由最初附屬于所有權(quán)的地位過渡成為現(xiàn)代民法中一項重要的、完整的、獨立的民事法律制度。用益物權(quán)的標(biāo)的是不動產(chǎn)，主要是土地，它又分為地上權(quán)、永佃權(quán)、典權(quán)和地役權(quán)。土地用益物權(quán)，它具有顯著的法律特征：

　　第一，物權(quán)性。民法中對他人財產(chǎn)的使用收益關(guān)系有兩種：一是基于使用借貸、租賃等而產(chǎn)生的債權(quán)；二是基于對物的使用收益的物權(quán)，即用益物權(quán)。前者是相對權(quán)而后者是對世權(quán)。

　　第二，他物性。即用益物權(quán)是在他人所有的物上設(shè)定的物權(quán)，是對他人財產(chǎn)所享有的權(quán)利，其內(nèi)容包括占有、使用、收益或處分某一方面對物的支配權(quán)。

　　第三，限制性。這里的限制應(yīng)包含兩層涵義：一是表明所有權(quán)對物有完全的支配力，用益物權(quán)只不過是在一定范圍內(nèi)的使用、收益權(quán)，它既要受法律的一般限制，還要受所有權(quán)人對其權(quán)利內(nèi)容、范圍的限度，它不具有如所有權(quán)那樣徹底支配的性質(zhì)。二是用益物權(quán)的設(shè)定，從本質(zhì)上制約了所有人行使所有權(quán)的權(quán)能，使所有人不能隨時發(fā)揮自己對物的占用、使用、收益以至處分的權(quán)利。

　　第四，獨立性。所謂獨立性是指權(quán)利的存在本身并不依賴于他種權(quán)利。用益物權(quán)是從所有權(quán)中分離出來的，單獨存在于他人所有物之上的權(quán)利，其存在無須具備他種權(quán)利。擔(dān)保物權(quán)雖然也源于所有權(quán)，但其存在須以擔(dān)保人對擔(dān)保物所有人或其關(guān)系人存有債權(quán)為前提，因此它就不具有獨立性�；�于此，用益物權(quán)被稱為主物權(quán)，擔(dān)保物權(quán)被稱為從物權(quán)[②].

　　四

　　將傳統(tǒng)民法用益物權(quán)理論引入我國土地法律領(lǐng)域，我認(rèn)為應(yīng)明確以下幾個問題：

　　第一，土地用益物權(quán)確立的原則。我國土地是建立在國家所有或集體所有基礎(chǔ)之上。國家對土地實行統(tǒng)一規(guī)劃、合理利用的方針。從這一方針出發(fā)，用益物權(quán)既要維護使用人的合法權(quán)益，滿足使用人生產(chǎn)或生活對土地的基本需求，又要維護土地的社會主義公有制，保證國家綜合利用土地的方案得到貫徹執(zhí)行。同時，基于土地自身的規(guī)律還要反映保護自然環(huán)境，維護生態(tài)平衡的客觀要求。

　　第二，土地用益物權(quán)確立的方式。有兩類：一是政府登記并核發(fā)使用權(quán)證。包括1.確認(rèn)使用權(quán)。它是指政府對國有土地的現(xiàn)實使用關(guān)系加以確認(rèn)，進(jìn)行登記并核發(fā)使用權(quán)證的行為。2.劃撥使用權(quán)。它是指政府根據(jù)使用人的申請，將使用人要求使用的土地經(jīng)批準(zhǔn)給使用人使用。3.宅基地使用權(quán)。它是指公民（包括城市居民和農(nóng)村居民）建造房屋向政府主管部門申請，經(jīng)批準(zhǔn)后取得宅基地使用權(quán)。4.采礦權(quán)。它是指全民所有制和集體所有制單位以及公民依法辦理采礦登記手續(xù)，取得對一定的礦產(chǎn)資源占有、開采和收益的權(quán)利。二是簽訂合同確認(rèn)使用權(quán)。包括：1.出讓使用權(quán)。它是指出讓方國家以收取出讓金為對價，將特定土地的使用權(quán)出讓給使用方。目前，這一方式僅局限于城鎮(zhèn)國有土地。2.承包使用權(quán)。它是指農(nóng)村集體組織通過簽訂承包合同，將其所有的土地交給其組織成員使用。此類確立方式即物權(quán)契約[③].

　　第三，土地用益物權(quán)的結(jié)構(gòu)層次。

　　地上權(quán)是因建筑物或其他工作物而使用國家或集體所有的土地的權(quán)利。地上一詞源于羅馬法，隨著現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展，其含義不只限于一些學(xué)者理解的“地面”，而且還包括土地的上空和地下。地上權(quán)制度是成文法國家民法中一個重要概念，我國民法沒有明確規(guī)定這種物權(quán)，但是，《民法通則》和其他法律、法規(guī)中，在確認(rèn)土地的國家所有和集體所有的前提下，實際上存在著地上權(quán)。我認(rèn)為，應(yīng)將我國現(xiàn)有的土地使用權(quán)種類歸依于地上權(quán)理論（另作專文探討），用它理順關(guān)于調(diào)整土地關(guān)系的法律領(lǐng)域，明確土地關(guān)系屬民法范疇，盡快完善土地方面的民事立法，使土地在市場經(jīng)濟條件下發(fā)揮更大的經(jīng)濟效益。

　　第四，土地用益物權(quán)的特征。有三方面：

　　1.用益物權(quán)的主體具有廣泛性，凡民事主體均可依法成為其主體。這一特征是由社會全體成員的生產(chǎn)和生活離不開土地的客觀現(xiàn)實所決定的，法律可以排除一些主體對土地的所有權(quán)，但是不能排除任何主體對土地的占有權(quán)和使用權(quán)。我國《民法通則》列舉規(guī)定了三類主體-全民所有制單位、集體所有制單位和公民，并未窮盡一切主體�！冻擎�(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第3條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)外的公司、企業(yè)、其他組織和個人，除法律另有規(guī)定外，均可依照本條例的規(guī)定取得土地使用權(quán)，進(jìn)行土地開發(fā)、利用、經(jīng)營�！边@里所稱的“境內(nèi)外的公司、企業(yè)、其他組織和個人”實際包括了一切民事主體。

　　2.用益物權(quán)的客體是依法歸國家所有或集體所有的特定的土地。我國的用益物權(quán)制度是在土地歸國家所有或集體所有的基礎(chǔ)上為解決其使用問題而建立的。用益物權(quán)派生于國家或集體對土地的所有權(quán)，是所有權(quán)部分權(quán)能與所有權(quán)分離的結(jié)果。當(dāng)國家所有的或集體所有的土地的特定部分通過確認(rèn)或劃撥等方式確定給其他主體（非所有人）使用后，這些被確認(rèn)或劃撥的特定部分土地也就同時成為用益物權(quán)的客體。以國家所有的或集體所有的土地的特定部分為客體，是土地用益物權(quán)與其他用益物權(quán)的重要特征之一。

　　3.用益物權(quán)的內(nèi)容基于所有權(quán)的制約和保護自然環(huán)境、維護生態(tài)平衡的客觀要求的制約，包括權(quán)利和義務(wù)兩個方面，并且具有某些特殊性。根據(jù)《民法通則》的規(guī)定，權(quán)利人對依法使用的土地享有占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。占有權(quán)表現(xiàn)為對其依法使用的土地的實際控制權(quán)；使用權(quán)表現(xiàn)為按所有人規(guī)定的用途對其使用的土地進(jìn)行開發(fā)和利用的權(quán)利；收益權(quán)表現(xiàn)為使用人對其利用土地進(jìn)行生產(chǎn)的成果直接取得所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)，包括轉(zhuǎn)讓、抵押[④]（出讓土地使用權(quán)）和繼承（宅基地使用權(quán)）。這些權(quán)利具有排他性，不僅可以對抗一般人，而且在一定程度上構(gòu)成對國家所有權(quán)和集體所有權(quán)的限制。按《民法通則》的規(guī)定，使用人的基本義務(wù)是對其使用的土地進(jìn)行管理、保護和合理利用的義務(wù)。這一義務(wù)不僅對維護國家、集體所有權(quán)是必要的，而且對保護自然環(huán)境、維護生態(tài)平衡也是十分必要的。目前，土地有償使用制正在逐步確立，出讓土地使用權(quán)以對價支付為條件，其他形式的土地使用權(quán)，權(quán)利人也以不同的方式向國家繳納稅金，向集體繳納提留或費用，這是否也是對價？是否可理解為使用人的法定義務(wù)？應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，公有土地的有償使用是社會主義商品經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，它必將隨著土地使用市場的建立逐步擴大其適用范圍，因此，支付地租就成為我國物權(quán)理論應(yīng)解決的又一理論問題。

　  注釋：

　　[①]彭萬林：《民法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第261－290頁。

　　[②]錢明星：《物權(quán)法原理》，北京大學(xué)出版社1994年版，第31頁。

　　[③]張文龍：《民法物權(quán)實務(wù)研究》，漢林出版社1977年版，第6頁。

　　[④]《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第4條�！吨腥A人民共和國新法規(guī)匯編》1990年第2輯，中國法制出版社1990年版，第96頁。

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