城市化與農(nóng)村土地流轉制度

城市化與農(nóng)村土地流轉制度 　　改革開放以來，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主的農(nóng)村工業(yè)迅速發(fā)展，1.5億-2億人的農(nóng)村勞動力開始進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。但是，與較快的工業(yè)化水平相比，我國的城市化水平遠遠落后了。根據(jù)1999年年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，所有農(nóng)村人口中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)和在農(nóng)村從事個體運輸、商業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)的勞動力全部包括在內，我國從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動力占總就業(yè)人口的比重約為53％，而包括外來常住人口在內的城市人口，只占全部人口的32％。也就是說，我國工業(yè)化（非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化）的比率比城市化比率高出21個百分點，而發(fā)達國家和多數(shù)發(fā)展中國家在經(jīng)濟發(fā)展過程中歷來是城市化水平高于工業(yè)化水平，與人均GDP水平同等的國家相比，我國城市化水平也大為落后。城市化水平過低，導致人口和產(chǎn)業(yè)聚集程度低，使得工業(yè)和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的基礎設施成本過高，交通成本也過高；人口聚集程度低，也阻礙了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加了就業(yè)難度，減緩了農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移的進程，制約了經(jīng)濟的發(fā)展。因此，城市化將成為今后一段時期的戰(zhàn)略重點。

　　一、推進城市化必須改革農(nóng)村土地制度

　　造成我國城市化水平遠遠低于工業(yè)化水平的一個重要原因是，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度對農(nóng)民的束縛。農(nóng)村勞動力無法真正擺脫農(nóng)民身份，不管從事何種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村勞動力最終都離不開土地�，F(xiàn)有的農(nóng)村土地制度為農(nóng)村人口提供了一種特殊的社會保障。由于中國農(nóng)村目前的現(xiàn)金收入水平很低，農(nóng)村短時期內建立以個人付費為基礎的社會保障制度是不可能的，由政府來承擔全部或部分費用來實施涵蓋8億農(nóng)村人口的社會保障計劃也不現(xiàn)實，廣大的中國農(nóng)村幾乎沒有一個有效的社會保障制度，在大多數(shù)村莊，僅有的社會保障是以農(nóng)村“三提五統(tǒng)”為基礎的“五保戶”制度和低效的醫(yī)療保障制度，一般農(nóng)村地區(qū)都不存在養(yǎng)老保險，失業(yè)保險則更不用提了。

　　土地在某種程度上作為現(xiàn)金的替代品，為農(nóng)村人口提供了一定的社會保障。土地的社會保障功能主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，提供給勞動者足夠的食品，也就是最低生活保障；其次，集體土地收人能為失去勞動能力的老年人提供養(yǎng)老保障；第三，為村莊提供公共物品；第四，非常重要的是，土地能起到失業(yè)保險的作用，能夠吸納大部分的農(nóng)村剩余勞動力。正是由于土地為農(nóng)民提供了農(nóng)民自己和國家都無力承擔的社會保障功能，農(nóng)民不能輕易放棄與土地的關系，只能在有限的程度上參與到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中去，這就造成了中國城市化進程跟不上工業(yè)化進程的現(xiàn)狀。如果農(nóng)民能夠將土地使用權有效流轉，將土地保障轉化為現(xiàn)金保障，農(nóng)村土地和勞動力這兩大生產(chǎn)要素就會得到更合理的配置，進而推動城市化進程。但是，現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權制度制約了農(nóng)村土地使用權流轉。主要表現(xiàn)在：

　　（一）集體土地所有權主體不明，而土地出讓、轉讓、股份合作等經(jīng)濟行為都必須首先明確產(chǎn)權主體，這使得農(nóng)村土地使用制度改革困難重重。根據(jù)相關法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權主體可以有4種：村級農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織、村民委員會、村民小組以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。這樣，集體土地所有權的主體有了多種可能性，土地所有權處在可能的變動之中。事實上，改革初期，土地歸原人民公社生產(chǎn)隊（即后來的村民小組）所有的占99.3％（《中國統(tǒng)計年鑒，1981》），到1987年農(nóng)業(yè)部對1200個村進行調查時，這個比重就只占65％了。另一方面，歷史上農(nóng)業(yè)集體化過程中，“集體”不穩(wěn)定，原有農(nóng)民集體組織變動頻繁，加上沒有相應的土地統(tǒng)計、檔案、發(fā)證制度，留下了大量的爭論，從而增加了土地產(chǎn)權主體的復雜性。

　�。ǘ�）農(nóng)村集體土地所有權的殘缺使農(nóng)民集體不能充分行使土地權利。正如登姆塞茨所指出的那樣：“權利之所以常常會變得殘缺，是因為一些代理者（如國家）獲得了允許其他人改變所有制安排的權利（《財產(chǎn)權利與制度變遷》188頁）�！鞭r(nóng)村集體土地所有權的殘缺主要表現(xiàn)在國家對集體土地的征用過程中。自1982年《國家建設征用土地條例》出臺起，國家就可以通過表面上非常簡單的手續(xù)，支付遠遠低于市場價格的補償費，使農(nóng)村集體土地產(chǎn)權發(fā)生變化。土地產(chǎn)權由集體變更為國有后，這塊土地就可以進入土地市場，政府便能夠以超過補償費幾倍的價格出讓土地使用權。巨大的經(jīng)濟利益驅使許多地方政府大量征用農(nóng)村集體土地，僅1986年至1994年，中國就凈減少耕地229.3萬公頃（3440萬畝），1997年減少耕地46.23萬公頃（693.5萬畝），1998年減少耕地57.04萬公頃（855.6萬畝），巨大的數(shù)字后面掩藏著農(nóng)民行使土地權利的受損。

　�。ㄈ�）農(nóng)民承包權的不充分，弱化了農(nóng)民對土地的享用權利，減少了土地使用權流轉的可能性。首先是農(nóng)民土地承包權的不穩(wěn)定性。對于控制集體財產(chǎn)使用的農(nóng)村社區(qū)干部來說，如果調整和改革均田承包能夠增加集體財產(chǎn)，他們在調整承包權和所有權關系的人為操作中，往往弱化承包權，強化所有權。為了弱化農(nóng)民的土地承包權，社區(qū)干部一般不贊成穩(wěn)定的承包權，而熱衷于不斷調整土地承包權。結果導致發(fā)包權成為社區(qū)干部進行利益擴展的手段。其次，農(nóng)民承包權的不充分表現(xiàn)在，社區(qū)干部為了獲得更多的“承包費”和掌握更多支配財產(chǎn)的權力，以各種形式強制推行并制定績效并不好甚至為負的承包制改革，如強制推行“兩田制”。根據(jù)1997年對全國23個省、自治區(qū)的統(tǒng)計，采取強制手段推進“兩田制”的社區(qū)占實行“兩田制”社區(qū)總數(shù)的83.3％，條件成熟的農(nóng)民自愿實行的社區(qū)僅為16.7％。從這一點看來，“兩田制”表面上簡化了農(nóng)村社區(qū)干部和農(nóng)民之間的關系，降低了社區(qū)干部對政府的代理成本，但從長遠來看，它大大增加了社區(qū)和農(nóng)民的合作成本，不利于農(nóng)村土地制度的健康運行。第三，農(nóng)民土地承包權的不充分還表現(xiàn)在土地承包、經(jīng)營權的內容受到限制。例如，現(xiàn)行的制度安排下，農(nóng)民無法對自己承包的土地使用權進行抵押貸款以獲得所需的資金。

　　（四）土地“集體提留”與土地承包費關系不清，影響了土地市場的發(fā)育。名義上“集體提留”包括土地承包使用費，但實際上“集體提留”與土地使用情況并不掛鉤，提留總量并不由控制農(nóng)民負擔的5％決定，提留多少與土地等級、質量無關，并且提留款并沒有�？顚Ｓ�，這就造成了土地事實上的無價、無償使用，不利于土地使用權的流轉。

　　現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的缺陷，使得土地流轉非常困難。在現(xiàn)有的制度安排下，土地所有權的流動只有國家征用這條途徑，而土地使用權的流動，只能通過兩種政策方式：農(nóng)民的轉包和集體的調整來流動。由于農(nóng)村土地的無償使用和基本上的無償轉包以及缺乏穩(wěn)定的預期，農(nóng)戶之間的轉包十分有限，而集體組織的調整也缺乏有效的機制，難以得到農(nóng)民的認可。農(nóng)村土地使用權缺乏流轉機制，直接影響了資源配置效率，阻礙了經(jīng)濟發(fā)展。

　　從土地資源利用來看，目前的家庭承包制使得土地應用碎化，阻礙了土地利用效率的提高，造成土地資源的浪費。由于土地按人口均分，好壞、遠近相搭配，造成耕地過于零散，農(nóng)民經(jīng)營過于分散。根據(jù)典型調查，目前我國每個農(nóng)民平均只經(jīng)營0.557公頃（8.35畝）耕地，平均分成9.7塊，每塊不到1畝。土地經(jīng)營規(guī)模如此狹小，又無法進行有效流轉形成規(guī)模經(jīng)營，這必然從兩個方面制約我國農(nóng)地配置效率的提高。一是使得先進的科技成果應用困難，阻礙了技術變革對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，導致農(nóng)民的生產(chǎn)積極性不高，土地經(jīng)營粗放，甚至出現(xiàn)土地荒蕪現(xiàn)象。二是現(xiàn)有農(nóng)戶家庭半自給性、小規(guī)模土地承包經(jīng)營基礎上的農(nóng)民兼業(yè)化，使土地蛻化為“生活保險手段”，導致土地經(jīng)營的目標不是追求投入產(chǎn)出收益最大化，而是獲取穩(wěn)定的“口糧”保障，從而使土地配置失去效率原則。

　　從人力資源角度看，土地使用權的凝固化，導致我國農(nóng)村剩余勞動力轉移困難。根據(jù)阿瑟。劉易斯提出的“零值農(nóng)業(yè)勞動學說”，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中有一部分勞動力處于隱蔽失業(yè)狀態(tài)，他們形式上是就業(yè)人口，但其實際生產(chǎn)率為零，把這部分勞動力從農(nóng)業(yè)中抽走，不會使生產(chǎn)減少。據(jù)估算，中國農(nóng)村的隱性失業(yè)人口有一億人，占農(nóng)村實有勞動力的近1／4.由于土地使用權的流轉困難，這些隱性失業(yè)人口被牢牢拴在了土地上，這種狀況既阻礙了農(nóng)業(yè)自身的發(fā)展，也成為推進城市化戰(zhàn)略的一個“瓶頸”。

　　二、農(nóng)村土地使用權流轉中的權利界定

　　加快農(nóng)村土地使用權流轉，使農(nóng)民與土地使用權的關系不再凝固化，對城市化進程將起到巨大的推動作用。在這個過程中，必須充分尊重農(nóng)民的權利，切實保障農(nóng)民的利益。

　　要使農(nóng)民對土地的權利在土地流轉過程中得到充分體現(xiàn)，最基本、也最重要的是：強化和穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包關系，進一步明晰土地使用權的產(chǎn)權界定，把土地使用權流轉的決策權界定給農(nóng)民。所謂強化農(nóng)戶承包權，就是變農(nóng)戶單一的土地經(jīng)營權為占有、使用、收益、處分“四權統(tǒng)一”的農(nóng)戶土地承包權，包括土地出租、入股、抵押等權利。這樣，農(nóng)戶才能成為土地使用權流轉的主體。從‘’四荒“地使用權拍賣制度創(chuàng)新的成功經(jīng)驗來看，賦予承包農(nóng)戶明確的土地處分權，使其行使轉讓、出租、入股、抵押等權利，既維護了承包農(nóng)戶的利益，又有益于土地的合理配置。

　　實際上，土地承包權越穩(wěn)定，承包權就越能充分實現(xiàn)。家庭承包責任制的意義就在于，分割所有權來使僵化的所有權“名義化”，使集體所有權異化，從而產(chǎn)生效率。土地承包權越穩(wěn)定，土地公有就越接近“名義化”，能夠保證農(nóng)戶在承包合同期間對土地進行轉讓，也允許農(nóng)戶通過土地使用權入股或作為抵押品取得非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營權利。要穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權，第一，要認真落實土地承包期的延長政策，這是可行和有條件的。因為絕大多數(shù)農(nóng)戶不希望土地頻繁調整，而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展降低了農(nóng)戶對土地經(jīng)營的依存度，計劃生育政策的成功使得新增人口對土地的生存壓力逐漸減緩，土地調整的壓力也得以減輕。第二，在人地矛盾突出的地方，土地承包的調整一定要在“大穩(wěn)定”的前提下，進行有嚴格限制條件的小調整。

　　保護農(nóng)民的權利，還有一點至關重要，那就是農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的法律化。從政策規(guī)定到法律界定是質的飛躍，需要一個較長時期的過程，但這又是中國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度建設的最終出路。土地使用權流轉機制的建立，逐漸面臨需要土地產(chǎn)權制度法制化的問題：一是土地所有權主體的模糊身份規(guī)定應有明確界定；二是對政府關于承包期延長的政策明確用法律條文規(guī)定；三是國家對耕地的征用應嚴格控制。出于商業(yè)目的的征地行為，必須征得土地所有權者和土地使用者同意，而且補償金額要體現(xiàn)土地使用權的市場價值。由于市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化的推進，浙江、福建泉州和廣東茂名等地都出現(xiàn)了土地流轉現(xiàn)象。在土地流轉的實際操作中，由于法律本身的不健全，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權也可能受到損害。例如，法律條例中明文規(guī)定：對個別承包經(jīng)營者之間承包土地進行適當調整的，或者農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人承包經(jīng)營的，需經(jīng)村民會議2／3以上的成員或者2／3以上村民代表的同意。這樣，即使有村民反對，只要有2／3多數(shù)人表決，他們依法享有的土地承包經(jīng)營權就被“合法地”剝奪了，諸如此類的問題需要法律盡快解決。

　　三、加快農(nóng)村勞動力轉移

　　建立健全完善的土地流轉制度，大力推進城市化，將使得農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的權重不斷下降，農(nóng)業(yè)勞動人口被大量釋放出來，農(nóng)村勞動力將進一步過剩，根據(jù)權威機構提供的數(shù)據(jù)，5年后源自于鄉(xiāng)村的勞動力供給將進入新的高峰期，每年新增加勞動力857萬人，其中800萬人為剩余勞動力，他們將加入本已龐大不堪的“打工者”隊伍。

　　大量農(nóng)業(yè)人口紛紛離土又離鄉(xiāng)，常年在城鄉(xiāng)輾轉的8000萬人，青年農(nóng)民就占了6000萬人，而在20世紀60年代的“上山下鄉(xiāng)”運動中，全國青年大遷徒的總規(guī)模也只有1800萬人。

　　造成這種狀況的原因，一方面是不斷上升的農(nóng)業(yè)剩余勞動力，一方面卻是越來越困難的就業(yè)機會。無論任何國家，隨著工業(yè)化的發(fā)展和工業(yè)技術、管理水平及勞動生產(chǎn)率的提高，勞動就業(yè)發(fā)展的趨勢基本上都是從第一產(chǎn)業(yè)大量轉入第二產(chǎn)業(yè)，然后轉入第三產(chǎn)業(yè)。一些發(fā)達國家，第三產(chǎn)業(yè)中就業(yè)的比重一般都已達到60％-70％，甚至接近80％，不少發(fā)展中國家已占40％以上。我國因為城市化水平太低，主要依托城市發(fā)展的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不快，第三產(chǎn)業(yè)中就業(yè)的比重不到30％，致使每年減少數(shù)千萬個就業(yè)崗位。而為了保證城市的秩序以及下崗工人的就業(yè)，很多城市制定了護性措施，排斥甚至打擊外來人口的就業(yè)，定期不定期地用行政命令的辦法進行強制性清理，把已經(jīng)進城甚至有相對固定場所和正當生活來源的農(nóng)民，因為沒有城市戶口或居留證過期而被清理回鄉(xiāng)。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)村勞動力的吸納能力減弱，20世紀80年代中期是每年1300萬人，到90年代中期下降為300萬人，90年代的后期則每年排斥300萬人-400萬人。那些年富力強、對生活充滿渴望的農(nóng)民青年，遭遇著“去城市無出路，回農(nóng)村無退路”的尷尬境地。

　　因此，盡管土地使用權流轉制度的建立可以把土地和勞動力這兩個重要的生產(chǎn)要素解放出來，但只有建立有效的市場機制，這兩大生產(chǎn)要素才能得到合理配置。對農(nóng)村勞動力而言，其轉制要面臨的問題有很多，目前迫切需要解決的首先是機會公平問題，要讓農(nóng)村勞動力和城市人口一樣享有同等的工作機會。

　　總之，我國經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗表明：城市化不僅僅是工業(yè)化。只有解決好農(nóng)村土地使用權有效流轉的問題，為農(nóng)村勞動力提供更多的非農(nóng)就業(yè)機會，實現(xiàn)土地、勞動力的優(yōu)化配置，才能更快、更好地推進城市化戰(zhàn)略。��

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