農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理、規(guī)范流轉(zhuǎn)的途徑探討

農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理、規(guī)范流轉(zhuǎn)的途徑探討 　　在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源作為一種特殊商品，必然受到市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)，如城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)以有償使用的方式進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)后，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，其在使用制度上如何改革，進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，是當(dāng)前需要從法律上、政策和制度上加以研究、探討的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題解決好了，對(duì)今后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至于整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。��

　　一、現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已普遍存在��

　　近幾年，隨著城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度的改革、城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)價(jià)值和資產(chǎn)價(jià)值越來(lái)越顯現(xiàn)，交易活動(dòng)越來(lái)越頻繁，具體表現(xiàn)在：（1）農(nóng)村集體組織以集體土地使用權(quán)作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)的方式興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)間的兼并、合并、重組和股份制改革而發(fā)生使用權(quán)人變化；（3）因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，致使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移；（4）近郊農(nóng)民的宅基地以出租、抵押、轉(zhuǎn)讓而使得使用權(quán)人發(fā)生變動(dòng)�，F(xiàn)實(shí)證明，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的這種轉(zhuǎn)移已普遍存在并且符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要。

　　現(xiàn)行的土地法律和政策對(duì)于農(nóng)村集體土地使用制度特別是集體建設(shè)用地使用有較多限制，行政干預(yù)也多，但一味的禁止和限制而忽視客觀存在的實(shí)際要求，不但難收實(shí)效，也對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不利。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日趨成熟的條件下，正視農(nóng)民集體土地所有權(quán)，推行集體土地有償使用制度的改革，建立健全農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理、規(guī)范的流轉(zhuǎn)途徑已迫在眉睫，需要在法律法規(guī)和政策制度方面予以創(chuàng)新。��

　　二、集體土地使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”中存在的問(wèn)題��

　　現(xiàn)行的法律制度在確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)力內(nèi)容的行使上有明顯的不完全性。如在集體土地使用權(quán)方面，規(guī)定集體土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)民宅基地建設(shè)、光辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)，而對(duì)能產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，法律明令禁止。在對(duì)集體土地建設(shè)用地的使用上，《土地管理法》也做了如下規(guī)定：“農(nóng)村集體土地所有的土地使用權(quán)，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)，但是符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形，致使土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移的除外�！痹斐蓪�(shí)際操作性差。在收益權(quán)方面，由于集體土地不能直接參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，使得農(nóng)村集體組織喪失了這部分土地收益，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力難以壯大。此外，由于國(guó)家征地的強(qiáng)制性，集體土地所有者在如何處分自己土地時(shí)缺乏地位。

　　高新區(qū)處于城市規(guī)劃區(qū)范圍，其外環(huán)生態(tài)圈以北區(qū)域處于城郊，具有良好的基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境區(qū)位優(yōu)勢(shì)，是高新區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要分布區(qū)域，也是集體土地建設(shè)用地產(chǎn)生流轉(zhuǎn)的主要區(qū)域。分析高新區(qū)集體土地使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”現(xiàn)狀，存在以下問(wèn)題：第一、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”難以規(guī)范。表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，村民小組與村民委員會(huì)法律關(guān)系不明確，權(quán)力主體行使上較模糊；土地與地上建筑物分屬不同的主體，即農(nóng)民集體組織將土地租賃給企業(yè)使用，地面建筑物、構(gòu)筑物由企業(yè)自建或與本村集體組織聯(lián)合修建。這就造成在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上由多個(gè)法人實(shí)體共有，一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛或因企業(yè)倒閉破產(chǎn)，各方利益難以得到保證。這也是農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)不能合理規(guī)范流轉(zhuǎn)的重要原因。第二、管理不到位，土地利用率低下。由于特殊的歷史原因，即高新區(qū)是在老區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)新區(qū)，所以對(duì)原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地難以從源頭上做到統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局。對(duì)新增的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地雖然明確規(guī)定到規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)園中發(fā)展，但由于種種利益關(guān)系難以完全做到，致使違法占地行為履禁不止。第三、閑置土地處置難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一旦經(jīng)營(yíng)不善，停產(chǎn)倒閉后，因債權(quán)債務(wù)關(guān)系使本集體經(jīng)濟(jì)組織難以收回出租的土地，或收回后又難以及時(shí)出租等，造成建設(shè)用地閑置，存量土地不能有效利用。第四、城市化步伐加快，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約。隨著高新區(qū)城市化進(jìn)程的加快，致使規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展受到限制，被拆遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以新“占地”進(jìn)行發(fā)展，造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)總量的減少。由于受到市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)和政府征地資金的限制，對(duì)農(nóng)民的就業(yè)安置以及對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償難以從根本上解決農(nóng)民失去土地后的經(jīng)濟(jì)來(lái)源和基本生活保障。��

　　此外，由于現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的設(shè)定概念模糊，“農(nóng)民集體”沒(méi)有明確的法人代表，在行使具體權(quán)力時(shí)，作為所有權(quán)人的農(nóng)民集體的真實(shí)意愿難以得到真正體現(xiàn)，使一些村、組干部利用其地位，充當(dāng)所有權(quán)代言人，為自己牟取利益。在收益分配上，由于沒(méi)有完善的制度，村務(wù)難以真正公開(kāi)，一些村、組干部利用制度缺陷侵占了大多數(shù)農(nóng)民的利益。上述現(xiàn)象的存在已嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村集體土地使用制度的深化改革。��

　　三、對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的思考��

　　1、在法律和制度方面進(jìn)行創(chuàng)新。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不完全性從根本上講是國(guó)家意志在立法上的表現(xiàn)。它體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)土地資源以及土地市場(chǎng)的壟斷。但壟斷是不宜于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。因此，在當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)在法律上重新確立集體土地在各項(xiàng)權(quán)力上的內(nèi)容和賦予更完善權(quán)力行使能力，在倡導(dǎo)國(guó)家在土地市場(chǎng)占主導(dǎo)地位的同時(shí)，將集體土地使用權(quán)納入有形的土地市場(chǎng)。這些都有待于在法律規(guī)范、政策制度方面進(jìn)行創(chuàng)新。

　　2、科學(xué)的界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，在此基礎(chǔ)上建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕M織結(jié)構(gòu)和明晰具體的產(chǎn)權(quán)形態(tài)、完善的收益分配制度，這是推行農(nóng)村集體土地“資產(chǎn)化、產(chǎn)業(yè)化”政策的前提，是農(nóng)村集體土地有償使用、合理流轉(zhuǎn)的前提。

　　3、對(duì)農(nóng)村集體土地推行“資產(chǎn)化、產(chǎn)業(yè)化”制度，實(shí)行“公司化、企業(yè)化”管理模式。壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，對(duì)集體土地實(shí)行資產(chǎn)化、企業(yè)化，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展，有利于緩解因征地拆遷帶來(lái)的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題，使農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益有保障。從而，從根本上給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)民相對(duì)穩(wěn)定的出路。

　　4、在農(nóng)村集體土地使用權(quán)進(jìn)入有形市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的具體方式上可以借鑒和引用城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)有償使用的模式，即實(shí)行所有權(quán)與使用權(quán)分離，構(gòu)建農(nóng)村集體土地使用權(quán)有償、有限期、可抵押、可流動(dòng)的法律制度和政策制度，并規(guī)范程序。��

　　具體做法是：（1）根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制土地用途、用地規(guī)劃，并建立報(bào)批，逐項(xiàng)審查的“流轉(zhuǎn)”程序；（2）顯化集體土地資產(chǎn)價(jià)值，對(duì)加入“流轉(zhuǎn)”的特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地非農(nóng)建設(shè)用地應(yīng)權(quán)屬清楚、四至明確，并進(jìn)行土地評(píng)估，制定出參考地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；（3）允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以企業(yè)公司或股份公司的形式，以土地資本入股的方式投入國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如高速公路建設(shè)，與舊城改造相關(guān)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等按所占股分的份額，享受收益分配和其它權(quán)益；（4）在城市化進(jìn)程中國(guó)家對(duì)集體土地具有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。即政府對(duì)農(nóng)村集體土地不再實(shí)行“征用”，改為“購(gòu)買”，對(duì)農(nóng)民不再進(jìn)行人員安置，只轉(zhuǎn)變戶口。具體的安置由壯大后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行；（5）對(duì)農(nóng)村集體土地作稅制上的調(diào)整，增大稅收力度。

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10