集體土地所有權(quán)的缺陷及完善對策

集體土地所有權(quán)的缺陷及完善對策 　　我國土地的社會主義公有制，包括全民（即國家）所有制和農(nóng)民集體所有制。農(nóng)村合作化以后，由于集體土地所有體制的幾經(jīng)變化，各種形式的農(nóng)民集體所有并存，且有的界限不清。隨著改革開放的深入發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的逐步建立，土地作為資源和資產(chǎn)的重要作用日益凸現(xiàn)。為了應(yīng)對實行家庭承包經(jīng)營和對外開放后出現(xiàn)的新形勢，國家加強了對土地管理的立法。故綜觀所有土地問題的立法，行政性的保護國有土地所有權(quán)的法律法規(guī)居多，而經(jīng)濟性的保護集體土地所有權(quán)的法律法規(guī)相對不足，致使在集體土地所有權(quán)方面存在諸多法律缺陷。為滿足農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，必須進(jìn)一步健全以完善農(nóng)民集體土地所有權(quán)為主要內(nèi)容的集體土地法律制度。

　　一、集體土地所有權(quán)的缺陷

　　1.性質(zhì)模糊

　　在人民公社時期，政社合一的體制使集體組織具有雙重屬性，集體土地所有權(quán)的性質(zhì)模糊不清。過去，人們一提到集體土地所有權(quán)性質(zhì)問題，大只在于說明它與國有和私有的區(qū)別，至于土地所有權(quán)的主體、內(nèi)部結(jié)構(gòu)及實現(xiàn)形式，則很少有人問津。實行家庭承包經(jīng)營后，這個問題才逐漸引起重視。近幾年來，學(xué)者們對集體土地所有權(quán)性質(zhì)發(fā)表了各種不同的觀點，其中具有代表性的有三種：第一，集體所有權(quán)是一種由“集體經(jīng)濟組織”享有的單獨所有權(quán)；第二，集體土地所有權(quán)是一種新型的總有，集體成員對集體財產(chǎn)（土地）享有占有、使用和收益權(quán)，并且依法按平等、自愿原則來行使對集體土地的所有權(quán)；第三，集體所有權(quán)是“個人化與法人化的契合”，集體財產(chǎn)（土地）為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產(chǎn)享有股權(quán)或社員權(quán)。（注：參見溫世揚：《集體所有土地諸物權(quán)形態(tài)剖析》，中國法學(xué)會民法學(xué)經(jīng)濟法學(xué)98西安年會學(xué)術(shù)研討會論文。）根據(jù)《土地管理法》和有關(guān)法律的規(guī)定，農(nóng)村依法屬于集體所有的土地歸“農(nóng)民集體”所有，由“集體經(jīng)濟組織”或村民委員會或者村民小組經(jīng)營、管理�？梢姡�集體經(jīng)濟組織是一個經(jīng)濟單位，即凡資產(chǎn)屬于集體所有的從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的組織均可稱為集體經(jīng)濟組織，而以土地所有權(quán)為核心的“農(nóng)民集體”-分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村內(nèi)的“農(nóng)民集體”，并且在一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組的區(qū)域內(nèi)，這種對應(yīng)的“農(nóng)民集體”只能有一個�！凹�體經(jīng)濟組織”則無對應(yīng)關(guān)系，一個“農(nóng)民集體”可以有多個集體經(jīng)濟組織。所以，以上第一種觀點認(rèn)為集體土地所有權(quán)由集體經(jīng)濟組織享有，既不符合當(dāng)前的實際，也不符合現(xiàn)有法律的規(guī)定。第二、第三種觀點認(rèn)為，集體組織成員的權(quán)利和集體組織的權(quán)利都是集體土地所有權(quán)的組成部分，這一點值得肯定。第二種觀點注意到了集體成員的權(quán)利，忽略了集體組織的權(quán)利，“總有”的權(quán)利不能實現(xiàn)，故有不足之處。第三種觀點認(rèn)為集體土地所有權(quán)應(yīng)由集體法人組織享有。集體組織是不是法人和應(yīng)不應(yīng)該成為法人值得討論。目前，法律尚無明確規(guī)定。但應(yīng)指出集體組織成員對集體財產(chǎn)（土地）享有的只是社員權(quán)而非股權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，“農(nóng)民集體所有權(quán)的主體就是一定組織范圍內(nèi)的全體農(nóng)民”�！稗r(nóng)民集體”既非個人，也非法人，不是一種獨立的民事主體，不能作為人格者享有土地所有權(quán)。（注：見韓松：《我國農(nóng)民集體所有權(quán)的實質(zhì)》，《法律科學(xué)》92年第1 期；《我國農(nóng)民集體所有權(quán)的享有形式》，《法律科學(xué)》93年第3期。 ）即認(rèn)為，集體土地所有權(quán)是一種抽象的權(quán)利，不是具體的，實實在在的權(quán)利。這種觀點雖然反映了當(dāng)前“農(nóng)民集體”和集體土地所有權(quán)現(xiàn)狀，但無助于解決業(yè)已存在的現(xiàn)實問題。

　　筆者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同共有的所有權(quán)，“農(nóng)民集體”不是一個抽象的名詞，而是一種能按章程或規(guī)則行使權(quán)利的組織形式。在“農(nóng)民集體”中每個成員的權(quán)利是平等的，如對集體土地享有平等的承包經(jīng)營權(quán)。集體成員的權(quán)利是集體所有權(quán)的組成部分，全體成員大會是集體的最高權(quán)力機關(guān)。但是，集體中的成員不能以個人身分享有和行使集體所有權(quán)，對集體土地和其他財產(chǎn)不享有可分割的特定份額。所以，集體所有既不同于個人所有基礎(chǔ)上的共有，也不同于股份制基礎(chǔ)上的法人所有。對集體土地所有權(quán)作此理解，符合《民法通則》第74條“勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有”和第78條“共同共有人對共有財產(chǎn)享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)”以及共同共有人不得要求將共有的財產(chǎn)分出或者轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。集體土地所有權(quán)性質(zhì)的模糊，是集體土地所有權(quán)弱化的原因與表現(xiàn)，其直接后果將進(jìn)一步導(dǎo)致對土地?zé)o人負(fù)責(zé)。

　　2.主體虛位

　　集體土地所有權(quán)的主體和集體土地的所有權(quán)的行使，是集體土地所有權(quán)的表現(xiàn)形式。鑒于歷史和現(xiàn)實的原因，雖然在征求意見的過程中反映較多，但新頒布的《土地管理法》對此沒有作出更加明確、具體的規(guī)定，對原規(guī)定基本上未作大的改動。該法第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理�！蓖�修改前比較，增加了已經(jīng)屬于村內(nèi)農(nóng)民集體所有的，可由村民小組經(jīng)營、管理的規(guī)定。刪去了“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”作為集體經(jīng)濟組織主要形式的規(guī)定，對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村內(nèi)農(nóng)民集體的次序作了調(diào)整。從這條規(guī)定中可以明確三點：一是集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體；二是農(nóng)民集體有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村內(nèi)的農(nóng)民集體之分；三是集體所有的土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會或村民小組經(jīng)營、管理。尚不明確的亦有三點：其一，農(nóng)民集體可否對土地直接進(jìn)行經(jīng)營、管理；其二，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會或村民小組對農(nóng)民集體土地的經(jīng)營、管理權(quán)是什么性質(zhì)的權(quán)利，這種權(quán)利是通過委托取得的還是授權(quán)取得的；其三，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村內(nèi)的農(nóng)民集體，這三種權(quán)利主體之間是什么關(guān)系？

　　由于以上原因，實踐中碰到不少困難。例如，“農(nóng)民集體”一方面是集體土地所有權(quán)主體，另一方面又不能直接從事經(jīng)營、管理，這違反了財產(chǎn)所有權(quán)的法律原則�；蛟S有人會說“農(nóng)民集體”不是具體的經(jīng)濟組織，故不能經(jīng)營、管理。而作為社區(qū)群眾自治組織的村民委員會、村民小組為什么又可以對集體土地進(jìn)行經(jīng)營、管理呢？又如，1962年制定的《人民公社60條》規(guī)定“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有”。這一格局后來在多數(shù)地方變化不大。實行家庭承包經(jīng)營和廢除人民公社以后，就其范圍而言，與公社對應(yīng)的是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，與大隊對應(yīng)的是村民委員會，與生產(chǎn)隊對應(yīng)的是村民小組。所以，現(xiàn)在集體土地大多數(shù)實際上屬于村內(nèi)的農(nóng)民集體所有。為了尊重歷史，在立法上仍舊保留了“三級所有”的形式。但又突出了村農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)的重要主體的地位。（注：見《民法通則》第74條，《農(nóng)業(yè)法》第11條，《土地管理法》第10條。）在集體土地確權(quán)登記發(fā)證時，許多地方由省級人民政府作出規(guī)定：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地只確認(rèn)使用權(quán)并發(fā)放使用權(quán)證，不發(fā)所有權(quán)證，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府代管；村及村內(nèi)農(nóng)民集體所有的土地，統(tǒng)一由村民委員會申請登記，所有權(quán)證發(fā)給村民委員會，只是要求在所有權(quán)證上備注村民小組實際占有的范圍和數(shù)量。在實行家庭承包經(jīng)營時，統(tǒng)一規(guī)定村民委員會為發(fā)集體土地的包方。這種名不正、言不順的作法，一方面造成了集體土地所有權(quán)主體的缺位或錯位，另一方面也違背了民事主體法律地位平等的原則。再如，由于“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的體制原因和“一大二公”的思想原因，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)農(nóng)民集體之間的關(guān)系一直不清楚。有的學(xué)者根據(jù)民事法律的一般原理，指出以土地為核心的農(nóng)民集體，不僅各集體之間地位獨立、權(quán)利平等，即使與作為國有土地所有權(quán)主體的國家，其地位和權(quán)利也應(yīng)該是平等的。這無疑是正確的。但也有人對不同的農(nóng)民集體作這樣的理解：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體是指本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)的全體農(nóng)民；村農(nóng)民集體是指本村（村民委員會）范圍內(nèi)的全體農(nóng)民；村內(nèi)的農(nóng)民集體是指本村民小組范圍內(nèi)的全體農(nóng)民。并且由此得出結(jié)論：現(xiàn)在的三種農(nóng)民集體之間存在著包涵、從屬關(guān)系。農(nóng)民集體的主體是農(nóng)民，各集體之間的利益關(guān)系是一致的。所以，小范圍的集體應(yīng)服從大范圍的集體。甚至有的學(xué)者還認(rèn)為農(nóng)民集體組織之間存在上下級關(guān)系。（注：王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利研究》第116頁，第98頁，中國政法大學(xué)出版社1997年5月出版。 ）這種認(rèn)識在農(nóng)村工作干部中表現(xiàn)得尤為明顯。這實際上已躍進(jìn)了農(nóng)民集體“越大越公”，和必須由低級向高級過渡的老路。

　　在此還需要提一下的是，1986年制定的《民法通則》第74條中只規(guī)定了村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的主體，而隨后制定的《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》中均規(guī)定村內(nèi)各農(nóng)民集體亦可為集體土地所有權(quán)主體。二者之間的沖突，至今未在立法上加以協(xié)調(diào)。

　　3.權(quán)能不全

　　土地所有權(quán)是一種特殊的財產(chǎn)所有權(quán)，但仍具有財產(chǎn)所有權(quán)的基本特征。我國《民法通則》第71條規(guī)定財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利“，換句話說，占有、使用，收益和處分是所有權(quán)的主要權(quán)能。土地是”一切生產(chǎn)和一切生存的源泉“，（注：《馬克思恩格斯選集》第二卷，第109頁。 ）對人類的生存與發(fā)展有著特別重大的意義，所以，古今中外的國家無不十分重視對土地資源的利用與管理，對所有權(quán)人的權(quán)利作出適當(dāng)?shù)南拗啤Ｎ覈�人口眾多，土地資源稀缺。國家對國有土地和集體所有的土地均實行嚴(yán)格的保護政策。新的《土地管理法》規(guī)定，為了合理利用土地，切實保護耕地，國家實行土地利用總體規(guī)劃制度，土地用途管制制度，耕地特殊保護制度和土地執(zhí)法監(jiān)察制度。所以，集體土地所有權(quán)是受限制的所有權(quán)。這種限制是必要的，但是不能忽視，在現(xiàn)在的有關(guān)土地問題的法律法規(guī)中，對集體土地所有權(quán)限制性規(guī)定明確具體，而保護性規(guī)定相對模糊、抽象。在使用權(quán)和收益權(quán)方面，明顯地存在以管理權(quán)排斥、替代所有權(quán)的現(xiàn)象。通過承包合同取得集體土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，在逐漸建立起來的市場經(jīng)濟體制下，本應(yīng)享有根據(jù)合同的約定和國家產(chǎn)業(yè)政策，自主合理使用土地和爭取最大收益的權(quán)利。然而在不少基層人民政府常常以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為名，用行政命令的方式，把國家保護農(nóng)民利益為基本出發(fā)點的指導(dǎo)性計劃，變成損害農(nóng)民利益的指令性計劃，強行要求或者禁止農(nóng)民從事某些屬于自主經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。當(dāng)前，使用權(quán)和收益權(quán)是集體土地所有權(quán)的兩項最為重要的權(quán)能，如果不能保證切實享有，與農(nóng)民生存權(quán)休戚相關(guān)的集體土地所有權(quán)將失去存在的價值。此外，農(nóng)民因承包經(jīng)營集體土地而承擔(dān)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)籌的款項中，亦部分含有以行政權(quán)力參與農(nóng)民收益分配的性質(zhì)。

　　集體土地使用權(quán)還應(yīng)包括使用權(quán)人有依法有償進(jìn)行出讓和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，但由于缺少可操作的規(guī)定，實踐中這一權(quán)利也難以行使。1988年12月修訂的《土地管理法》第2 條中曾規(guī)定“國有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。1993年7月制定的《農(nóng)業(yè)法》第13條第2款規(guī)定”在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)讓所承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農(nóng)業(yè)承包合同的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者�！叭欢�，國務(wù)院一直未能制定集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓辦法，在新的《土地管理法》中則只規(guī)定”土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓“，是否要制定”具體辦法“未作規(guī)定。依據(jù)法律規(guī)定，取得集體土地使用權(quán)的主體包括個人或者單位。取得集體土地使用權(quán)的途徑主要有：（1 ）本集體組織成員通過簽訂承包經(jīng)營合同無償取得農(nóng)用土地使用權(quán)和按規(guī)定取得的宅基地使用權(quán)；（2 ）本集體組織以外的單位或者個人，通過簽訂承包經(jīng)營合同有償取得的集體土地的使用權(quán)；（3）單位或個人通過拍賣、招標(biāo)、 協(xié)議等方式有償取得的集體所有的”四荒“地使用權(quán)。另外，國家交由集體使用的國有土地的使用權(quán)，亦可通過上述辦法轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。理論界普遍認(rèn)為，無償取得的承包經(jīng)營權(quán)（等于社員權(quán)加使用權(quán)），因具有社會保障性質(zhì)，應(yīng)限制或禁止轉(zhuǎn)讓，但可在本集體組織成員間轉(zhuǎn)包；凡有償取得的土地使用權(quán)，使用權(quán)人可以依法轉(zhuǎn)讓。目前，集體土地使用權(quán)不能正常進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包，不但使用權(quán)人的權(quán)益受到限制，土地資源作用的發(fā)揮也受到影響。

　　在集體土地所有權(quán)的各項權(quán)能中，受到限制最多的莫過于分權(quán)。集體土地所有權(quán)不能交易，也不能轉(zhuǎn)讓（國家征用者除外）。根據(jù)《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，“國家為公共利益的需要”，可以依法對集體所有的土地實行征用，征用后轉(zhuǎn)為國家所有。實踐證明，國家征用的土地實際上只有一部分用于“公共利益的需要”，而其他部分則用于商業(yè)性目的。統(tǒng)統(tǒng)視為“公共利益的需要”，至少有兩大弊端：一是容易助長多征、亂征集體土地之風(fēng)；二是嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民集體的利益。前些年不少地方政府大搞“以地生財”，政府將低價征用來的土地，高價出讓給商家、企業(yè)使用，或者用地人給政府某些好處后低價使用，在這里政府充當(dāng)了合伙人的角色。

　　另外，現(xiàn)有規(guī)定對被征用的土地，只給少量的地力、地上損失補償費和失去土地人口的安置費，不包括土地本身的價格。實際上只承認(rèn)集體土地使用權(quán)的存在，而否認(rèn)了集體土地（財產(chǎn)）所有權(quán)的存在。

　　二、完善集體土地所有權(quán)的對策

　　1.明確集體土地所有權(quán)改革的價值取向

　　關(guān)于集體土地所有權(quán)制度的改革，80年代以來，理論戰(zhàn)線和實際工作部門不斷提出各種主張：（注：王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利研究》第116頁，第98頁，中國政法大學(xué)出版社1997年5月出版。）（1 ）取消集體土地所有權(quán)，實行農(nóng)村土地國有化；（2）取消集體土地所有權(quán)， 實行農(nóng)村土地私有化；（3）部分取消集體土地所有權(quán)， 實行農(nóng)村土地的國家所有、集體所有和農(nóng)民私人所有三者并存或者集體所有和農(nóng)民私人所有二者并存；（4）保留集體土地所有權(quán)， 實行農(nóng)村土地使用制度的改革。

　　我國土地資源有限，人多地少的矛盾突出。據(jù)悉，目前我國人均占有耕地僅為世界人均數(shù)3.75畝的47％。土地制度是社會制度的基礎(chǔ)。在我國歷史上，土地所有權(quán)制度的變革曾引起過社會的激烈的振蕩，甚至政權(quán)的更迭，所以，土地制度的改革必須慎之又慎。印度實行土地私有制后，結(jié)果農(nóng)民的土地不斷被兼并，失去土地的農(nóng)民擁入城市，流落街頭，社會矛盾叢生。這種狀況，我們應(yīng)當(dāng)引以為戒。因為上列前三種主張均涉及集體土地所有權(quán)制度的改革，所以在修改《土地管理法》時未予考慮，而是堅持農(nóng)村土地集體所有制，適度加強了集體土地使用權(quán)的規(guī)定。對于如何完善集體土地所有權(quán)和使用權(quán)，學(xué)者們的見解又有所不同。有的認(rèn)為，我國的現(xiàn)實情況決定了農(nóng)村土地制度改革必須先建立相對完善的土地使用權(quán)制度，在此基礎(chǔ)上才有條件完善土地所有權(quán)制度。（注：皮純協(xié)：《新土地管理法理論與適用》第102頁， 中國法制出版社1999年1月出版。）筆者則認(rèn)為， 完善所有權(quán)制度比完善使用權(quán)制度更為重要。所有權(quán)和使用權(quán)在地位上存在從屬性，即后者從屬于前者，前者決定后者。改革開放以來，在集體土地立法上就存在管理權(quán)優(yōu)位于所有權(quán)的現(xiàn)象，已經(jīng)導(dǎo)致在一些地方以行政權(quán)排擠、代替所有權(quán)的不良結(jié)果。若循先完善使用權(quán)后完善所有權(quán)的思路立法，同樣會不可避免地出現(xiàn)上述情況。那時，要完善所有權(quán)，難度會更大。所以二者應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行。

　　2.改革農(nóng)民集體組織形式

　　前文已經(jīng)論及，不少學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行法律法規(guī)中所提到的“農(nóng)民集體”和“集體經(jīng)濟組織”是兩個不同的概念，前者為享有集體范圍內(nèi)土地所有權(quán)的唯一組織，后者為不特定的經(jīng)濟實體，只對屬于本經(jīng)濟組織的財產(chǎn)享有權(quán)。二者的混淆是造成集體土地所有權(quán)不清的關(guān)鍵所在。改革農(nóng)民集體組織（集體土地所有權(quán)主體），可以著重從兩個方面進(jìn)行：（1）在修改《民法通則》或制定民法典時， 統(tǒng)一規(guī)定“農(nóng)民集體組織”為集體土地所有權(quán)的主體，具有法人資格。在此順便說明一下，對集體土地進(jìn)行經(jīng)營、管理的“集體經(jīng)濟組織”、村民委員會或村民小組，是否具有法人資格，現(xiàn)有法律未予明確。按常理，村民委員會和村民小組均為群眾自治組織，不具有法人資格。而不論何種性質(zhì)的經(jīng)濟組織是否具有法人資格，則不宜由法律來規(guī)定，應(yīng)通過工商登記來認(rèn)定。建議制定《農(nóng)民集體組織規(guī)則（或章程）》（其名稱可以是××經(jīng)濟（或資產(chǎn)）管理委員會，或者其他適合的名稱），規(guī)定農(nóng)民集體組織的性質(zhì)、組成、職責(zé)、權(quán)限以及行使權(quán)利的原則、程序等。使集體土地所有權(quán)主體明晰，行使權(quán)利有現(xiàn)實的組織形式和規(guī)范的運作程序。（2 ）將目前的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村內(nèi)的三種農(nóng)民集體所有改為一種，即村農(nóng)民集體所有或曰村民委員會范圍內(nèi)的全體農(nóng)民共同共有。理由有三：其一是“三級所有”的體制早已過時，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村內(nèi)的農(nóng)民集體所有大多數(shù)都已名存實亡；其二是村農(nóng)民集體所有規(guī)模比較適合當(dāng)前農(nóng)村的生產(chǎn)力水平和組織管理水平，村黨支部和村民委員會又可對其進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督；其三是當(dāng)前不少地方對《土地管理法》第10條中規(guī)定的三種農(nóng)民集體所有已經(jīng)作了選擇性的理解，且在確權(quán)發(fā)證時將所有權(quán)證發(fā)給了村民委員會，尤其是在地少人多經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)，有的省已作出規(guī)定，集體土地統(tǒng)一歸村農(nóng)民集體所有。另外，自90年代初以來，理論界對集體土地歸村農(nóng)民集體所有，已基本形成了共識。實行土地村農(nóng)民集體所有，因不涉及土地制度的改變，不會引起社會振蕩，又可以使原來所有權(quán)主體缺位的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村內(nèi)農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體清晰。

　　3.強化農(nóng)用土地使用權(quán)

　　按照用途之別，《土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)民集體所有的土地絕大部分屬于農(nóng)用地。集體農(nóng)用地由農(nóng)戶長期承包經(jīng)營后，農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)能否得到切實保障，不僅關(guān)系到農(nóng)戶的切身利益，也影響到集體土地所有權(quán)的完善。對承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)歷來有兩種不同的看法，一種認(rèn)為是債權(quán)，另一種認(rèn)為是物權(quán)�，F(xiàn)在，盡管這兩種認(rèn)識的分歧依然存在，但都認(rèn)識到債權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)，不利于維護農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，不利于使用權(quán)的市場流轉(zhuǎn)，不利于使用權(quán)制度的穩(wěn)定。強化農(nóng)用地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）是維護集體土地所有權(quán)的有效措施之一，而強化的途徑是將承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化。當(dāng)前，承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的條件基本成熟：一是確立市場經(jīng)濟體制和保證農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的需要；二是承包經(jīng)營制度內(nèi)部變化（承包人投資增加，發(fā)包人投資減少，承包人與發(fā)包人的關(guān)系逐步簡化為土地使用權(quán)關(guān)系）的推動；三是改革的政策基礎(chǔ)已經(jīng)堅實，如中央規(guī)定“增人不增地，減人不減地”，二輪承包期為30年，對“四荒”地的承包、使用期還可更長，并且給承包人發(fā)承包權(quán)證書。中央“關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定”指出，實行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營是“使用權(quán)同所有權(quán)分離”，強調(diào)要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)�！碑�(dāng)前在我國農(nóng)村出現(xiàn)的“承租反包”和“股田制”，是對使用權(quán)制度不完善的一種補充。由此可見，集體土地承包經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）物權(quán)化勢在必行。

　　當(dāng)然，承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化還存在一些有待進(jìn)一步研究的問題，例如，將承包經(jīng)營權(quán)簡化為使用權(quán)，或者說把使用權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中析出來，會不會削弱或者取消承包經(jīng)營權(quán)對集體成員的社會保障功能？又如，承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)源有兩個，一個來自集體土地所有權(quán)，另一個來自由集體使用的國有土地的使用權(quán)，對于后者如何物權(quán)化也是一個難題。

　　4.改革征用集體土地的辦法

　　從《土地管理法》中就可看出，國家征用集體所有的土地，是國家（政府）單方面的行為，農(nóng)民集體作為所有者的地位沒有得到應(yīng)有的尊重。學(xué)者早就提出建議，應(yīng)在立法中對“公共利益”的范圍作出明確規(guī)定，以防止征用權(quán)的濫用。本文作者前幾年就呼吁將現(xiàn)行的征用制度改為征用和征購制度。凡真正屬于國家公共利益需要的，繼續(xù)按現(xiàn)有規(guī)定征用。對于商業(yè)性目的用地，改為征購。在征購過程中國家進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，不包辦一切，讓農(nóng)民集體與用地方協(xié)商達(dá)成協(xié)議后，由政府批準(zhǔn)執(zhí)行。對于征購的土地除按現(xiàn)有規(guī)定支付補償、補助和安置費用外，還應(yīng)支付前項費用總和5—10倍的地價款。 以此達(dá)到不但在理論上而且在實踐上，也承認(rèn)和尊重農(nóng)民集體土地（財產(chǎn)）的所有權(quán)。

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