農(nóng)村土地承包金法律問題研究

農(nóng)村土地承包金法律問題研究 　　「內(nèi)容摘要」　農(nóng)村土地承包金在土地承包經(jīng)營合同中具有不可或缺的作用，明確土地承包金，不僅使土地分配有了依據(jù)，保證了土地的有效利用，而且也體現(xiàn)了形式公平�，F(xiàn)行法律對(duì)土地承包金未作規(guī)定，筆者認(rèn)為是不妥當(dāng)?shù)�，�?yīng)該加以明確，這樣才有利于推動(dòng)實(shí)踐的發(fā)展。

　　「關(guān)鍵詞」：家庭承包金　農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同　農(nóng)村土地承包

　　以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制是我國農(nóng)村土地的基本經(jīng)營制度，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的基石，在現(xiàn)階段，它主要是通過農(nóng)地的家庭承包經(jīng)營合同的形式來實(shí)現(xiàn)的。作為合同的重要內(nèi)容，價(jià)款或酬金是至關(guān)重要的內(nèi)容，通常被看作合同的一般條款，然而，在我國現(xiàn)階段，法律法規(guī)對(duì)家庭承包合同中的承包金卻殊少規(guī)定，學(xué)界對(duì)此也少有論及，筆者認(rèn)為這對(duì)于進(jìn)一步明晰雙方的權(quán)利義務(wù)、穩(wěn)定土地承包關(guān)系，更好地保護(hù)農(nóng)民利益、切實(shí)實(shí)現(xiàn)土地承包法的立法宗旨是不利的，有必要加以探討。

　　一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同的特殊性決定了承包金的特殊性合

　　同是平等主體間設(shè)立、變更和終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。承包合同通常被認(rèn)為是一種雙務(wù)有償合同。所謂雙務(wù)是指雙方當(dāng)事人互負(fù)對(duì)等給付義務(wù)；所謂有償是指一方享有合同規(guī)定的權(quán)益應(yīng)向?qū)Ψ疆?dāng)事人償付相應(yīng)的代價(jià)。如在買賣合同中表現(xiàn)為一方獲得標(biāo)的物，一方獲得價(jià)款，在租賃合同中表現(xiàn)為一方獲得對(duì)租賃物在一定范圍內(nèi)的合理使用權(quán)，一方獲得租金。相應(yīng)地，在土地家庭承包經(jīng)營合同中，我們似乎可以推知承包方從發(fā)包方取得對(duì)于土地在一定期限內(nèi)的使用權(quán)，發(fā)包方從承包方取得承包金這樣一組對(duì)價(jià)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛若干問題的規(guī)定》第37條，“本規(guī)定所稱承包金，是指承包方依據(jù)承包合同的約定向發(fā)包人繳納的款項(xiàng)、實(shí)物或者應(yīng)當(dāng)履行的勞務(wù)”。乍看起來，承包金似乎同一般雙務(wù)有償合同中的價(jià)款、酬金并無二致，然而仔細(xì)分析我們會(huì)發(fā)現(xiàn)其中的差異。在普通雙務(wù)有償合同中，價(jià)款或酬金通常是合同的主要條款，決定著合同的類型，確定著當(dāng)事人雙方權(quán)利義務(wù)的質(zhì)與量，處于相當(dāng)重要的地位。首先，當(dāng)事人在選擇締約對(duì)象時(shí)，首要考慮的是對(duì)方的履約能力，對(duì)于出讓或出租方來說最重要的是看對(duì)方能否如約繳納價(jià)款，而對(duì)其身份往往并無特殊要求；而在家庭承包經(jīng)營中則不同，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第3條第二款、第5條第一款的規(guī)定，家庭承包經(jīng)營權(quán)是有嚴(yán)格的身份限制的，即限于集體組織內(nèi)部成員，而對(duì)其資力并無其他要求。其次，價(jià)款作為合同的重要內(nèi)容，往往在當(dāng)事人的具體權(quán)利義務(wù)中作出詳細(xì)而明確的規(guī)定，在特別法中尤其如此。而在《農(nóng)村土地承包法》第13條、14條、16條、17條所規(guī)定的發(fā)包方、承包方的權(quán)利義務(wù)時(shí)，甚至對(duì)于承包金無絲毫提及。再次，在普通雙務(wù)有償合同中，價(jià)款的不履行或不適當(dāng)履行足以構(gòu)成違約，當(dāng)事人可以據(jù)以解除合同，如《合同法》第27條規(guī)定“承租人逾期不支付租金的，出租人可解除合同”。而在家庭承包合同中，承包人的承包權(quán)受法律的嚴(yán)格保護(hù)�！掇r(nóng)村土地承包法》第5條第二款明確規(guī)定“任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利”。第26條更是明確規(guī)定在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地，除非承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口或者自愿將承包地交回發(fā)包方，顯然，在這里，承包金給付義務(wù)的不履行并不能構(gòu)成承包人喪失承包權(quán)的條件。從以上可以看出，承包金并非家庭承包合同的主要條款，其獲取并非發(fā)包人的主要目的。那么土地家庭承包合同的目的是什么，是什么原因?qū)е铝思彝コ邪�金與普通合同價(jià)款這種差異？

　　筆者認(rèn)為，是家庭承包經(jīng)營合同的特殊性導(dǎo)致了承包金的特殊性。在我國，家庭承包經(jīng)營合同是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主要方式。而關(guān)于農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界向來眾說紛紜，除基本的“債權(quán)說”、“物權(quán)說”、還有“社會(huì)保障權(quán)說”、“附加土地所有權(quán)”說等不一而足。但不管如何，承包經(jīng)營權(quán)具有或應(yīng)當(dāng)具有“物權(quán)性”，應(yīng)當(dāng)按照物權(quán)的屬性對(duì)其加以改造，已是學(xué)界主流的觀點(diǎn)。新《農(nóng)村土地承包法》在立法上實(shí)際上也體現(xiàn)了這一思想。③同時(shí)家庭承包經(jīng)營權(quán)又具有一定的身份性，家庭承包經(jīng)營權(quán)的主體通常限于集體組織內(nèi)部成員。筆者認(rèn)為這是我國農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)所決定的。我國在多部法律中對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)性質(zhì)及主體做了規(guī)定，對(duì)于農(nóng)地所有權(quán)主體規(guī)定的涵義及其合理性，學(xué)界理論不一，爭(zhēng)議較大，但對(duì)于土地的集體所有性質(zhì)并無異議。而集體都是由成員構(gòu)成的，集體的權(quán)利最終仍是要由成員來具體行使，“人民公社”的失敗已經(jīng)表明由全體成員作為整體共同行使集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的做法是違背客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律、不足取的，而農(nóng)村土地改革的成功卻表明以成員個(gè)體或家庭分別行使部分集體財(cái)產(chǎn)的權(quán)利更為積極有效，于是家庭承包經(jīng)營責(zé)任制應(yīng)運(yùn)而生。在家庭承包的最初，集體與成員的關(guān)系仍比較密切，發(fā)包人對(duì)承包人的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)有很大的干涉權(quán)，并經(jīng)常隨意收回土地重新分配，承包人對(duì)土地的權(quán)利僅限于占有、使用及部分的收益權(quán)。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到土地使用者的權(quán)利保護(hù)的重要性，集體與土地越脫離、使用者與土地越緊密，越有利于生產(chǎn)力的提高。因此應(yīng)當(dāng)將集體享有的對(duì)于全部集體土地的總的所有權(quán)細(xì)化，分給各成員行使，才能滿足效率的要求。當(dāng)然這并不是說每個(gè)承包人對(duì)承包地都擁有完全意義上的所有權(quán)，但至少應(yīng)擁有相對(duì)意義上的所有權(quán)（有時(shí)間、用途限制的所有權(quán)），即用益物權(quán)，學(xué)者們所呼吁的土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化其意義也正在于此。從這個(gè)意義上說，家庭承包經(jīng)營權(quán)實(shí)際上是集體組織所擁有的農(nóng)地集體所有權(quán)的細(xì)化，是土地集體所有權(quán)的一種具體實(shí)現(xiàn)形式，是成員固有權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

　　而這種具有身份性的物權(quán)性權(quán)利要通過債權(quán)性的合同來取得，這就使得家庭承包合同具有了不同于一般合同的特殊性。首先家庭承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性決定了家庭承包合同是一種物權(quán)合同而非債權(quán)合同，其目的是確立物權(quán)而非實(shí)現(xiàn)債權(quán)。其次，家庭承包經(jīng)營權(quán)的身份性又使得其具有不同于一般物權(quán)合同的特點(diǎn)：締結(jié)選擇上的相對(duì)不自由。實(shí)際上，只有承包人選擇是否承包土地的自由，而沒有發(fā)包人決定是否發(fā)包的自由，在發(fā)包期內(nèi)，承包人只要符合法定條件就有權(quán)獲得自己的一份土地權(quán)利。②再次，發(fā)包人（作為成員利益代表的集體經(jīng)濟(jì)組織）與承包人（集體經(jīng)濟(jì)組織所代表的成員）之間的這種內(nèi)部關(guān)系以及二者與作為承包標(biāo)的物的集體土地之間的“曖昧”關(guān)系使得該合同必然具有一定的“福利性”或曰“非營利性”的特點(diǎn)。因此作為這種特殊合同內(nèi)容之一的家庭承包金必然也具有與一般合同價(jià)款不同的特性。實(shí)際上，家庭承包合同的目的在于使集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)于集體土地的抽象的集體所有權(quán)具體化，通過承包合同確定承包人對(duì)于具體地塊的權(quán)利義務(wù)，以便使法定權(quán)利得到落實(shí)。其作用主要是物權(quán)取得的依據(jù)，而非通過發(fā)包土地牟利。承包人并非因?yàn)槔U納承包金獲得承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)包人也不是為獲得承包金而發(fā)包土地，承包金并非合同的對(duì)價(jià)。早就有學(xué)者指出“農(nóng)民取得土地承包經(jīng)營權(quán)的對(duì)價(jià)條件，是具有復(fù)雜意義的聯(lián)產(chǎn)，而不是單純意義的地租”。筆者認(rèn)為這種認(rèn)識(shí)在《農(nóng)村土地承包法》頒布前是符合實(shí)際的，但在該法頒布及實(shí)施之后再這么認(rèn)為就不合適了。新法明確規(guī)定發(fā)包人不得干預(yù)承包人正當(dāng)?shù)纳�產(chǎn)經(jīng)營自由，聯(lián)產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)不復(fù)存在。筆者認(rèn)為家庭承包經(jīng)營合同主要是為將成員權(quán)具體化而設(shè)定的一種特殊合同，不能以普通債權(quán)合同的標(biāo)準(zhǔn)去看待它的雙務(wù)與有償，實(shí)際上，與發(fā)包人發(fā)包土地相對(duì)應(yīng)的是承包人依法行使土地權(quán)利，合理、高效地使用土地的義務(wù)。從《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定可以看出合同的雙方的主要權(quán)利義務(wù)在于保證土地的合理、有效使用，提高土地使用效率，增加土地的經(jīng)濟(jì)效益；而承包金的收取則屬次要。

　　二、承包金的作用與性質(zhì)

　　既然承包金并非家庭承包合同的主要條款，與家庭承包合同“確立物權(quán)”的目的關(guān)聯(lián)不大，那么其是否還有存在的必要，作用為何？答案是肯定的，筆者認(rèn)為盡管承包金對(duì)于家庭承包合同確立物權(quán)的目的并無直接作用，但卻起著重要的輔助作用，其內(nèi)容合理與否對(duì)集體土地家庭承包經(jīng)營權(quán)確立的公平、穩(wěn)定、高效有著重要影響。

　�。ㄒ唬� 分配的依據(jù)

　　土地家庭承包合同的確立過程實(shí)際上是在成員間分配“土地”（權(quán)利）的過程，在這個(gè)過程中，我們要考慮效率，但更要注重公平。特別是由于我國農(nóng)地上還附加有就業(yè)保障、社會(huì)保障等重要的社會(huì)功能，這更要求在土地權(quán)利的初次分配中注重公平。土地作為重要的生產(chǎn)資料，具有巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，尤其對(duì)于廣大農(nóng)民來說，其重要性自不必言。但實(shí)際上并不是所有的人都要種地，那些外出打工、從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或副業(yè)以及老弱病殘無勞動(dòng)能力的人來說是不會(huì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，但如果取消土地承包金，完全采用“無償”的方式，那么上述具有成員資格的人肯定也會(huì)要求自己的一份土地，“不要白不要”嘛。這樣實(shí)際上土地承包就變成了計(jì)劃時(shí)代的“人人有份”的均田制了。這雖然實(shí)現(xiàn)了形式上的所謂“公平”，但是卻是以效率的極大犧牲為代價(jià)的，而且從另一個(gè)角度看來也是實(shí)質(zhì)的不公。土地作為一種重要的稀缺資源，卻不能交給能充分使用它的人，有種田愿望的人得不到足夠的田，而不種田的人又白白擁有它。即使新法規(guī)定了土地可以自由流轉(zhuǎn)，但是流轉(zhuǎn)是需要付出代價(jià)且比較麻煩的，這對(duì)于對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有優(yōu)先使用權(quán)的成員來說需要象成員外的人一樣付出額外代價(jià)才能使用該財(cái)產(chǎn)顯然是不合理的。而確定一定數(shù)額的承包金則可以有效避免這種狀況。既使得無能力不意愿種地的人打消了白白獲得的念頭，又使得有能力有愿望種田的人通過自愿承擔(dān)相應(yīng)數(shù)額的承包金的方式來獲得適合自己需要的土地，有效避免了“均田”制的弊端。

　�。ǘ�） 保證土地的使用效率

　　規(guī)定適當(dāng)?shù)某邪�金�?duì)承包人起著一定的“刺激”作用，它起著承包人的經(jīng)濟(jì)效益底線的作用，它意味著如果承包人不積極行使土地權(quán)利獲得較大收益的話，將會(huì)無利可圖甚至得不償失，從而刺激承包人要么積極有效地使用土地，要么將土地流轉(zhuǎn)出去交給有能力有條件使土地較大增值的人使用，以保證土地使用效益的最大化，提高土地的使用效率。目前我國農(nóng)村許多地方土地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，據(jù)張紅宇（2001）對(duì)安徽壽縣的調(diào)查，2000年全縣土地撂荒面積高達(dá)16 3萬畝，比上年增加1 4倍；占全縣耕地面積的9%.其中常年性撂荒面積占72%，季節(jié)性撂荒面積占28%；撂荒2年以上的，占撂荒面積的26 7%.這種現(xiàn)象的出現(xiàn)固然是農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益的低下造成的，但土地承包金的約定不明，承包人責(zé)任不清顯然也是一個(gè)重要原因。

　�。ㄈ�） 保證“公平”

　　家庭承包是將集體所有的土地權(quán)利在部分成員間的分配。因?yàn)楸M管在法律上全體成員都享有承包經(jīng)營權(quán)，但由于自身?xiàng)l件的不同及客觀情況的限制，總會(huì)有一些成員放棄承包，而且由于新法實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的原則，在承包期內(nèi)新加入的成員（如因出生或入籍）也享受不到該權(quán)利。況且即使在那些切實(shí)取得土地承包經(jīng)營權(quán)的成員之間，也會(huì)因?yàn)樽陨砬闆r的差異及各種原因而獲得數(shù)量不等的土地經(jīng)營權(quán)。因此，實(shí)際上是對(duì)共有財(cái)產(chǎn)權(quán)的“不均勻”分配。這是“效率”的必然要求，但也不能因此完全忽略“公平”�！罢l承包誰交費(fèi)、多包多交、少包少交”符合權(quán)利義務(wù)對(duì)等的基本公平原則。承包金應(yīng)主要是為集體經(jīng)濟(jì)組織用于集體福利、公益事業(yè)，如教育、孤寡老人贍養(yǎng)、必要的精神文化活動(dòng)等。這也是對(duì)于放棄土地承包的成員的間接補(bǔ)償。

　　由此我們可以看出盡管承包金并非家庭承包合同中的主要條款，對(duì)合同確立并無決定性影響，但其對(duì)合同確立的效果卻有重要影響，是實(shí)現(xiàn)家庭承包經(jīng)營權(quán)確立的公平、效率的必然要求。所以筆者認(rèn)為家庭承包金是家庭承包合同中的一項(xiàng)重要輔助條款，承包金給付乃是承包人所負(fù)的為輔助合同有效確立的從義務(wù)。

　　三、承包金的原則

　　家庭承包金的收取是必要的也是必然的，對(duì)此并無異議，但問題在于承包金的數(shù)額應(yīng)如何確定，怎樣的承包金才算合理？如何運(yùn)作才能使家庭承包金收到最好的效果？筆者認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持以下原則。

　�。ㄒ唬� 微利性

　　家庭承包的目的不是“營利”，這是發(fā)包人所必須清醒認(rèn)識(shí)的。首先，如前所述，承包人承包的土地是其所在的集體的土地，承包人是基于其固有的成員權(quán)而行使其固有權(quán)利，是使用“自己”的東西，必須堅(jiān)持微利性，即不以營利為目的。這與為獲取利益而將財(cái)產(chǎn)交與他人使用的普通承包截然不同，否則家庭承包對(duì)成員資格的要求又有什么意義？其次，承包金數(shù)額過高，會(huì)進(jìn)一步加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，造成無人敢種地的現(xiàn)象�，F(xiàn)在農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重是一個(gè)普遍現(xiàn)象，各種稅費(fèi)已成為壓在農(nóng)民身上的沉重包袱，而越來越高的農(nóng)地使用成本及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)更使得許多農(nóng)民視土地為“雞肋”，造成農(nóng)民生產(chǎn)積極性地低下。在這種情況下如果再提高土地承包金的數(shù)額，人為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，必然會(huì)進(jìn)一步挫傷農(nóng)民使用農(nóng)地的積極性。再次，承包金數(shù)額過高不利于土地流轉(zhuǎn)。承包經(jīng)營權(quán)作為承包人的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，流轉(zhuǎn)是其獲利的重要手段之一；同時(shí)流轉(zhuǎn)也是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置、提高土地使用效率尤其是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的重要途徑。而承包金對(duì)流轉(zhuǎn)的影響是顯而易見的，通常說來土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的上限是相對(duì)確定的，即土地（使用權(quán)）的市場(chǎng)價(jià)值，而承包人的獲利空間就在于流轉(zhuǎn)價(jià)格與承包金的差額，如果承包金數(shù)額過大，接近土地（使用權(quán)）的市場(chǎng)價(jià)值，顯然會(huì)使承包人獲利甚少甚至無利可獲，則承包經(jīng)營權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的性質(zhì)無從體現(xiàn)。同時(shí)承包金數(shù)額過大必然會(huì)導(dǎo)致流轉(zhuǎn)價(jià)格的提高，從而影響到土地的流轉(zhuǎn)效率。

　　因此，土地承包金的數(shù)額一定要低，既要保證農(nóng)民種地?zé)o多大負(fù)擔(dān)，又要保證其在流轉(zhuǎn)時(shí)有足夠的利潤空間，這樣家庭承包經(jīng)營權(quán)才能真正成為一種財(cái)產(chǎn)而非負(fù)擔(dān)，成為一種權(quán)利而非義務(wù)，土地才能得到有效利用。當(dāng)然也不是越低越好，數(shù)額過低也會(huì)使承包金的“刺激”功能弱化，也不利于土地使用效率的提高。所以應(yīng)以適度低額為宜，即要保證對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的刺激，又不能過于加重其負(fù)擔(dān)，這是比較難以把握的。筆者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合各地區(qū)的具體情形來對(duì)待。

　�。ǘ�） 統(tǒng)一性

　　由于同一集體內(nèi)部的土地自然條件的不同，承包金固然不應(yīng)千地一價(jià)，搞“一刀切”，體現(xiàn)不出生產(chǎn)資料的價(jià)值差別。但筆者認(rèn)為，也不應(yīng)千地千價(jià)，差別太大，否則可能會(huì)導(dǎo)致“資本決定”，使經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的農(nóng)戶可以通過資本優(yōu)勢(shì)獲得大量?jī)?yōu)良地的承包經(jīng)營權(quán)；而經(jīng)濟(jì)實(shí)力差的農(nóng)戶只能獲得貧瘠單薄的土地，進(jìn)一步削弱了其經(jīng)濟(jì)改善能力，人為加劇農(nóng)村貧富分化。這從經(jīng)濟(jì)意義上固然符合“效率”所要求的資本優(yōu)化配置，但顯然不符合成員權(quán)利分配中的“公平”原則。這只適合貫徹“效率優(yōu)先”原則，完全市場(chǎng)化運(yùn)作的以招標(biāo)、拍賣、公開議價(jià)等其他方式承包土地的情形，而不符合基于平等的成員權(quán)而進(jìn)行的家庭承包。搞“資本決定”會(huì)使一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的成員憑借價(jià)格優(yōu)勢(shì)壟斷大量土地（使用權(quán)），使得其他成員無地可包，承包權(quán)無從實(shí)現(xiàn)，從而構(gòu)成對(duì)其他成員法定權(quán)利的實(shí)質(zhì)侵害。同時(shí)，承包人也完全可以再將這些土地轉(zhuǎn)包、租賃給其他成員以賺取地租與承包金的差額，從而重現(xiàn)舊社會(huì)中的“地主”身份，造成成員間身份上的實(shí)質(zhì)不平等，這顯然是極不合理的。

　　因此筆者認(rèn)為，同一集體內(nèi)部各地塊的承包金數(shù)額差別不宜過大，可以根據(jù)土質(zhì)大致分為優(yōu)、良、中、劣等等級(jí)，每一等級(jí)確定相對(duì)固定的價(jià)額（價(jià)額應(yīng)由全體成員大會(huì)協(xié)商確定），然后根據(jù)成員的意愿進(jìn)行分配。遇到爭(zhēng)執(zhí)不下的情形，應(yīng)結(jié)合成員具體情況，本著憐貧扶弱的原則優(yōu)先照顧條件相對(duì)較差的成員，或由全體成員表決決定，甚至可以采取“抽簽”等原始卻有效的方式，以確保形式上的“公平”。也許有人會(huì)認(rèn)為這種做法不利于“效率”實(shí)現(xiàn)，但筆者認(rèn)為鑒于我國農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)及在其上所附加的經(jīng)濟(jì)功能以外的社會(huì)功能對(duì)農(nóng)民乃至整個(gè)農(nóng)村穩(wěn)定的重要意義，在權(quán)利的初次分配階段著重“公平”是必要的也是必須的。通過平等甚至相對(duì)向弱者傾斜的分配，使經(jīng)濟(jì)能力差的成員有機(jī)會(huì)獲得良好的土地，從而獲得擺脫貧困、改善生活的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的共同富裕，這是社會(huì)主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)，也符合家庭承包的根本目的。

　�。ㄈ�） 征收靈活性

　　家庭承包金是作為成員的承包人向作為發(fā)包人的集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的款項(xiàng)，是因使用集體土地而對(duì)集體的補(bǔ)償，它體現(xiàn)的是成員與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不同于農(nóng)民所要繳納的其他稅費(fèi)。稅收是國家為了實(shí)現(xiàn)其職能需要，按照法律規(guī)定，強(qiáng)制地向納稅人無償征收貨幣或?qū)嵨锼�形成的特定分配關(guān)系，是國家取得國民收入的分配與再分配的一種方式。稅不體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，同時(shí)稅具有強(qiáng)制性、固定性，某個(gè)項(xiàng)目的稅額一經(jīng)法律確定即相對(duì)固定，非依法不得變動(dòng)；稅的征收具有較強(qiáng)的時(shí)限性，逾期不繳應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政乃至刑事責(zé)任。而三提五統(tǒng)等各種雜費(fèi)是為維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)以及進(jìn)行各種公共福利事業(yè)、公益事業(yè)、基礎(chǔ)建設(shè)等而向受益人征收的費(fèi)用，它也具有一定的行政強(qiáng)制性。但承包金則不同，作為一種純粹的民事之債，它可以在當(dāng)事人協(xié)商一致的情況下任意處分，根據(jù)土地的實(shí)際使用情況進(jìn)行增減。在傳統(tǒng)土地租佃關(guān)系中通常規(guī)定，在遇有嚴(yán)重災(zāi)荒的情形可以要求減租減息，作為內(nèi)部成員關(guān)系的家庭承包人與發(fā)包人之間更是可以如此。而且在傳統(tǒng)租佃關(guān)系中，租金一般是可減而不可增的，但在家庭承包中，由于雙方屬于集體內(nèi)部關(guān)系，同時(shí)承包金用于集體事業(yè)，所以在必要的情形下，經(jīng)成員大會(huì)協(xié)商通過，是可以相應(yīng)增加承包金的數(shù)額的。

　　但無論如何，將家庭承包金與家庭承包經(jīng)營權(quán)的得失相聯(lián)系的做法都是不對(duì)的。有學(xué)者提出“土地使用權(quán)人積欠兩年以上土地使用費(fèi)，集體組織可以收回土地使用權(quán)”的立法建議，實(shí)際上是對(duì)家庭承包金性質(zhì)的誤解及將其與其他方式的承包金的混淆。遇到這種情況，筆者認(rèn)為，應(yīng)由集體組織向法院提起追繳欠款的民事訴訟，而不能直接收回已經(jīng)確定的物權(quán)性權(quán)利。

　　在現(xiàn)實(shí)生活中，有些集體組織將承包金與租費(fèi)不分，不論實(shí)際情況如何，一味強(qiáng)行收取，造成十分惡劣的后果，有的以承包金甚至其他稅費(fèi)的拖欠為借口，強(qiáng)行收回發(fā)包地，實(shí)際上是對(duì)承包人承包權(quán)的嚴(yán)重侵害，是違法的。

　　（四） 使用民主性

　　如前所述，承包金是集體財(cái)產(chǎn)的增值與收益，實(shí)質(zhì)上是全體成員的收益，其應(yīng)用于集體公益福利事業(yè)，這一點(diǎn)與村提留有相似之處。但承包金的使用應(yīng)不限于此，有更大的靈活性，只要是經(jīng)全體成員大會(huì)通過的處分方式均可，甚至可以按一定的比例在成員之間進(jìn)行分配。同時(shí)承包金作為集體共有財(cái)產(chǎn)，其處分必須由成員大會(huì)討論通過，公開協(xié)商、民主決定，這與主要由村民委員會(huì)決定、為特定目的而征收的提留也是不同的。

　　四、現(xiàn)有法律規(guī)定不足及完善

　　承包金雖非家庭承包合同中的主要條款，但對(duì)家庭承包確立、實(shí)現(xiàn)的合理與效率起著十分重要的作用，因此，認(rèn)清其性質(zhì)、目的、用途并做合理規(guī)定對(duì)家庭承包的良好實(shí)施具有十分重要的意義。新《農(nóng)村土地承包法》第45條對(duì)以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式進(jìn)行承包的承包費(fèi)的確定方法作了規(guī)定，但對(duì)家庭承包金卻絲毫未提及，這是立法的疏漏還是故意而為？從現(xiàn)有法律規(guī)定上來看，家庭承包金是作為承包方案的具體內(nèi)容交由成員大會(huì)決定，同時(shí)承包金也非家庭承包中的必備條款，如果成員大會(huì)協(xié)商一致，決定無償發(fā)包似乎也未嘗不可。立法者似乎是為充分體現(xiàn)成員的自主權(quán)而故意未作明確規(guī)定而交由成員大會(huì)自主決定，但筆者認(rèn)為這么做是不妥的。首先家庭承包經(jīng)營權(quán)是一種物權(quán)性權(quán)利，盡管成員集體作為土地所有者可以充分行使土地權(quán)利，但由于物權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的重要意義，各國無一例外的綜合考慮各種因素而對(duì)物權(quán)的行使作出限制或規(guī)定，以達(dá)到更好的社會(huì)效果。根據(jù)前面分析的，家庭承包金的確立是必要而且必須的，因此法律應(yīng)當(dāng)明確這一問題，而不應(yīng)采取模糊的規(guī)定。其次，如果承包金的收取是必要的，那么其確立的方式、原則、數(shù)額限制、對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的影響等都應(yīng)由法律作出明確的規(guī)定，這是物權(quán)法定的基本要求。因?yàn)楸M管承包金不是主要條款但仍是合同的重要內(nèi)容，承包金的繳納仍是承包人的一項(xiàng)重要義務(wù)，必須加以明確。再次從實(shí)踐的角度看來，承包金必須明確才能更好的保護(hù)承包人的權(quán)利。長(zhǎng)期以來，我國農(nóng)村社會(huì)稅費(fèi)不分、租費(fèi)不分，往往將各種稅費(fèi)同承包金混在一起進(jìn)行征收。更有許多地方，在發(fā)包時(shí)并未明確約定承包金，卻把各種名目的雜費(fèi)當(dāng)作農(nóng)民使用土地的代價(jià)，隨意收取，動(dòng)輒收回發(fā)包地，這些都是承包金性質(zhì)不明、約定不清造成的惡果。有鑒于此，筆者認(rèn)為法律應(yīng)當(dāng)明確家庭承包金為家庭承包合同的一般條款，明確家庭承包金非家庭承包權(quán)利取得對(duì)價(jià)的性質(zhì)，明確其目的、用途、確立方式和原則尤其是承包金拖欠的法律責(zé)任，將承包金的收取與家庭承包經(jīng)營權(quán)的得失區(qū)別開來，才能更好的實(shí)現(xiàn)家庭承包的根本目的，實(shí)現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》的立法宗旨。

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