對在發(fā)展我國創(chuàng)業(yè)投資業(yè)中政府角色的法律思考

對在發(fā)展我國創(chuàng)業(yè)投資業(yè)中政府角色的法律思考 　　創(chuàng)業(yè)投資， ① 作為一種新的投資工具，正在我國悄然興起。同發(fā)達國家相比，我國的創(chuàng)業(yè)投資業(yè)尚處在起步階段。但創(chuàng)業(yè)投資業(yè)對推動經(jīng)濟快速發(fā)展的積極作用，正在被我國的廣大投資者和高層管理人士及社會各界所認識，其中不乏法律界人士。常言道：“兵馬未動，糧草先行”。在采取依法治國方略的國家，發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資業(yè)，應(yīng)法律先行。近年來，法律界人士就如何以法律手段規(guī)制我國創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的發(fā)展，特別是在發(fā)展我國創(chuàng)業(yè)投資業(yè)中如何界定政府的角色進行了積極的思考及大膽的探索。

　　對政府角色的法律思考，涉及如下幾個層面的問題：創(chuàng)業(yè)投資是政府行為還是市場行為？政府角色該如何定位？是制度的建設(shè)者、交易的監(jiān)管者還是投資的出資者？創(chuàng)業(yè)投資的經(jīng)營模式采取官辦、民辦的辦法還是二者結(jié)合的辦法？政府在創(chuàng)業(yè)投資中如何發(fā)揮作用？

　　一、創(chuàng)業(yè)投資是市場行為而非政府行為

　　根據(jù)1996年世界經(jīng)濟合作組織科技政策委員會的一份題為《創(chuàng)業(yè)投資與創(chuàng)新》的研究報告，將創(chuàng)業(yè)投資定義為：創(chuàng)業(yè)投資是一種向極具發(fā)展?jié)摿Φ男陆ㄆ髽I(yè)或中小企業(yè)提供股權(quán)資本的投資行為。其實質(zhì)是通過投資于一個高風險、高回報的項目群，將其中成功的項目進行出售或上市，實現(xiàn)所有者權(quán)益的變現(xiàn)。此時不僅能彌補失敗項目的損失，而且還可以使投資者獲得高額回報。就某個創(chuàng)業(yè)投資而言，企業(yè)從股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計、融資渠道選擇到資本運營方式的構(gòu)建都是市場化的過程，無論是投資者、還是創(chuàng)業(yè)者都必須尊重市場的抉擇。投資項目最終是否能夠出售或上市，是否能夠蛻資，取決于市場。投資項目的運行，遵循的是市場規(guī)律。投資主體主要來源于民間，偶有政府介入，也是作為扶持引導的手段，涉足私人不愿問津的風險更大的領(lǐng)域，或者旨在以較少的資金投入帶動較多的私人創(chuàng)業(yè)投資。因此，筆者認為，創(chuàng)業(yè)投資本質(zhì)上是一種市場行為。政府在發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資業(yè)中起著極為重要的作用，發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資業(yè)離不開政府的支持，這在各國都是如此。美國的創(chuàng)業(yè)投資業(yè)之所以得到了迅猛的發(fā)展，原因之一就是得力于政府的大力支持。盡管如此，也改變不了創(chuàng)業(yè)投資作為市場行為的屬性。美國政府的確是在諸多方面直接參與了創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展，如設(shè)立種子基金；提供債務(wù)融資；提供信用擔保；增加政府采購支出等，但這些主要側(cè)重于創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的初期。盡管有政府的直接參與，但美國的創(chuàng)業(yè)投資的組織經(jīng)營方式仍然是屬于以私人創(chuàng)業(yè)投資公司為主體的模式。其重點仍然是放在充分發(fā)揮市場作用上。美國政府強調(diào)對創(chuàng)業(yè)投資市場的主導作用。其致力于以積極的態(tài)度，推動制度創(chuàng)新、培育市場主體、營造政策環(huán)境，推動創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的發(fā)展。

　　所以，確切地說，創(chuàng)業(yè)投資本身是市場行為，而發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資業(yè)則是政府行為。全國人大常委會副委員長成思危在“依靠風險投資推進高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化”一文里曾指出：“風險投資本質(zhì)上是一種商業(yè)行為，而非政府行為，所以風險投資不宜采取官辦（此處”官辦“筆者理解是指政府獨資）的辦法。但是風險投資又離不開政府的支持，政府應(yīng)該創(chuàng)造有利于風險投資發(fā)展的政策法規(guī)環(huán)境，并給以積極的扶持。政府宜采取‘支持而不控股，引導而不干涉’的態(tài)度，來發(fā)展我國的風險投資事業(yè)�！痹谑袌鼋�(jīng)濟條件下，無論是創(chuàng)業(yè)者，還是投資者，各行為人只是站在各自的利益上考慮問題，而不可能是站在全局利益上通盤考慮。這就需要政府以全局利益為重，從全局利益出發(fā)，高屋建瓴地對創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的發(fā)展規(guī)模、發(fā)展方向、市場運作進行積極地引導和規(guī)制，嚴格規(guī)范創(chuàng)業(yè)投資公司的性質(zhì)、經(jīng)營目標、投資方式、投資方向、回收渠道等。至于創(chuàng)業(yè)者是否建立投資公司，建立什麼樣的投資公司；投資者是否愿意投資，向誰投資，完全遵從個人意愿，服從市場的需要。相反，促進、扶持和引導創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的發(fā)展，則必須是政府主動親歷而為，遵從國家意志，服從社會的需要。可見，發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資本身是屬于兩種不同性質(zhì)的行為。前者是政府行為，后者是市場行為，二者不能混淆。

　　二、 政府角色的選擇

　�。ㄒ唬� 政府角色的類型

　　我國正處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，受傳統(tǒng)投資方式的影響，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投入主要靠國家投資，政府撥款，形成了政府辦企業(yè)，一包到底的局面。因而在選擇政府在創(chuàng)業(yè)投資中的角色定位時，一定要防止兩種傾向，一是政府事必躬親，既充當投資主體，直接興建創(chuàng)業(yè)投資公司，又管理創(chuàng)業(yè)投資業(yè)，自己既當運動員，又當裁判員。費力不討好。二是政府撒手不管，對創(chuàng)業(yè)投資，聽之任之，任憑其自由發(fā)展。自由發(fā)展的結(jié)果只能是導致無序�？傊�，發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資業(yè)離不開政府的支持，關(guān)鍵是要看政府如何支持。對政府所扮演的角色及擔負的職責應(yīng)當進行科學的界定�？v觀世界各國，關(guān)于政府角色的類型，大致有三種，即以法、德等國家為代表的政策引導型，政府通過計劃和產(chǎn)業(yè)政策來引導企業(yè)的發(fā)展；以韓國、日本、新加坡等國家為代表的政府主導型，政府除了用計劃和產(chǎn)業(yè)政策引導企業(yè)外，還對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)經(jīng)營方向和銀行貸款進行行政指導；以英、美等國家為代表的政府規(guī)制型，政府只負責制定規(guī)則，創(chuàng)設(shè)外部環(huán)境。具體到創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，政府的角色大致表現(xiàn)為積極參與型和扶持引導型。不管采取何種類型，各國政府的態(tài)度基本上是一致的，即積極支持。只是各國支持的角度、力度、方式、措施不同而已。例如英國政府自80年代以來，為鼓勵創(chuàng)業(yè)投資，采取了一系列措施，其中主要包括，1.政府直接或間接地向企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)投資。2.通過稅收和貸款擔保等措施支持創(chuàng)業(yè)投資公司。3.開辦未上市證券市場，為沒有資格上市的小公司提供籌款市場并為創(chuàng)業(yè)資本提供回收投資的場所。法國政府從90年代以來，制定了兩項支持創(chuàng)業(yè)投資的措施。一是將國家科研成果推廣署用于技術(shù)創(chuàng)新的資金資本化；二是加強技術(shù)保險基金。②美國是世界上創(chuàng)業(yè)投資出現(xiàn)最早、發(fā)展最成熟的國家。綜觀美國創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的成功經(jīng)驗，美國政府對創(chuàng)業(yè)投資的政策扶持主要表現(xiàn)為，一是政府補助。二是政府擔保。三是政府服務(wù)。

　�。ǘ�）我國政府角色的定位

　　我國創(chuàng)業(yè)投資業(yè)尚處在起步階段，創(chuàng)業(yè)投資業(yè)本身的高風險性，加之人們的投資心理不夠成熟，就更需要政府的支持與引導。這是毋庸置疑的。關(guān)鍵是如何支持與引導。筆者認為，我國政府的角色應(yīng)定位在：政府充當制度的建設(shè)者，市場的培育者和交易的監(jiān)管者。原則是以市場為基礎(chǔ)，支持而不控股，引導而不干涉。這是由我國的具體國情所決定的。我國創(chuàng)業(yè)投資業(yè)目前存在的主要問題：一是缺乏創(chuàng)業(yè)投資良性運行發(fā)展的政策環(huán)境；二是缺乏有效的產(chǎn)權(quán)流動機制；三是缺乏合格的投資主體；四是企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰，運作不規(guī)范；五是中介機構(gòu)不能滿足需要；六是專業(yè)人才匱乏；七是缺乏對創(chuàng)業(yè)投資有效的監(jiān)管機制。分析其成因，筆者認為原因是多方面的，但主要的原因是制度建設(shè)不夠，沒有建立起良好的外部環(huán)境。同發(fā)達國家相比，我國創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的發(fā)展存在著明顯的環(huán)境制約。包括政策環(huán)境、法律環(huán)境、市場環(huán)境和投資環(huán)境。1.政策環(huán)境，我國沒有建立起一整套行之有效的稅收優(yōu)惠、信貸擔保、政府補貼、獎勵機制的政策體系�，F(xiàn)行的稅收優(yōu)惠、獎勵機制由于設(shè)置的不科學、不合理難以奏效。過去政府對科技投入實行的財政撥款，并非真正意義上的作為政府扶持手段的政府補貼，而是政府大包大攬，造成的科技投入唯一的資金來源渠道。2.法律環(huán)境，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范創(chuàng)業(yè)投資的立法。即使現(xiàn)有的立法，也存在一些與創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展不相協(xié)調(diào)的地方，如《公司法》中關(guān)于轉(zhuǎn)投資比例的限制性規(guī)定。3.市場環(huán)境，缺乏健全的技術(shù)市場、產(chǎn)權(quán)市場、資本市場。首先，技術(shù)市場的發(fā)育嚴重滯后。我國科技資源相對集中在科研院所和大專院校，企業(yè)尚沒有成為科技創(chuàng)新的主體。科技成果的提供者、需求者之間以及他們相互之間缺乏足夠的競爭。其次，產(chǎn)權(quán)市場的不發(fā)達，嚴重地阻礙了創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的發(fā)展。證券市場和產(chǎn)權(quán)市場是創(chuàng)業(yè)投資運行機制的基礎(chǔ)。沒有健全的產(chǎn)權(quán)交易市場，創(chuàng)業(yè)投資公司無法自由地轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，獲取高額回報，因而也就喪失了再投資的原動力。加之我國證券市場上市的門檻較高，使得能夠上市的高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量很少，難以形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模。再次，資本市場嚴重缺失。資本市場是投資者蛻資的主要渠道，也是其再創(chuàng)業(yè)的主要場所。如果資本市場缺失或不暢，那麼創(chuàng)業(yè)投資就會缺乏良好的撤出機制，投資者就無法實現(xiàn)所有者權(quán)益的變現(xiàn)。因而也就喪失了吸引廣大投資者和創(chuàng)業(yè)者的魅力。創(chuàng)業(yè)投資業(yè)也就無從開展。4.投資環(huán)境。缺乏多渠道籌資，特別是吸引外國創(chuàng)業(yè)投資資本的成功經(jīng)驗和良好的投資激勵機制。資金短缺是一直困擾我國創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的瓶頸問題。過去科技投入完全靠政府財政撥款，資金來源單一且有限。隨著創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展這一局面稍有改觀，但資金來源仍局限在國內(nèi)的銀行、財政、科技等部門，而一般的企業(yè)、私人涉足的很少，特別是外國資本。原因是缺乏鼓勵投資的政策、法律、財政、稅收、信貸等方面的綜合措施。在利用外資上，尚不具備某些必要的條件，如安全的投資環(huán)境；堅實的法律保障；健全的撤出機制等。

　　綜上所述，政府應(yīng)當針對上述問題，著重從完善外部環(huán)境入手，塑造好自己的角色。核心是對創(chuàng)業(yè)投資在政策和法律上加以引導和規(guī)范，提倡社會資本直接參與創(chuàng)業(yè)投資，調(diào)動和保護創(chuàng)業(yè)者和投資者的積極性，加強立法，建立風險防范機制，完善監(jiān)管體制。在此，筆者需要特別指出的是，政府在打造自己的形象時，一定要避免穿新鞋，走老路。否則，又要陷入政府既當運動員又當裁判員的怪圈。

　　三、創(chuàng)業(yè)投資經(jīng)營模式的確定

　　我們之所以要探討經(jīng)營模式的問題，因為它和政府的角色密切相關(guān) .縱觀世界主要發(fā)達國家，創(chuàng)業(yè)投資的經(jīng)營模式，大致可分為三種：一是美國模式。美國的創(chuàng)業(yè)投資主體主要是以私人創(chuàng)業(yè)投資公司為主；二是日本模式。日本的創(chuàng)業(yè)投資主體主要是以大公司、大銀行為主；三是西歐模式。西歐國家的創(chuàng)業(yè)投資主體主要是以國家創(chuàng)業(yè)投資公司為主。仔細分析，這三種模式其實可以分為兩類，一類是以私人經(jīng)營為主，一類是以國家經(jīng)營為主。也就是我們通常所說的是民辦的，還是官辦的問題。具體到我國，在這個問題上，單純地采取民辦或官辦的模式，恐怕都是不合適的。究其原因，私人資本涉足創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，在我國目前還不多見，人們尚缺乏這一方面的意識。更何況讓它獨撐這一片藍天？政府投入一向是我國創(chuàng)業(yè)資金的主要來源。在我國財政撥款有限的現(xiàn)實條件下，單一的政府投入不僅難以形成大規(guī)模的創(chuàng)業(yè)資金，而且常常因為沒有謀求高風險、高收益的投資組合動力，加之缺乏有效的監(jiān)督機制和高效的運營機制，存在諸多弊端，往往不按市場規(guī)律辦事，導致資金使用的低效和浪費。這在國際和國內(nèi)都是有教訓的。例如1958年美國政府直接出資設(shè)立的中小企業(yè)投資公司，就是由于政府所任命的經(jīng)理人員不善經(jīng)營和貪污舞弊，致使所投資的項目大部分以失敗告終。據(jù)查，全國700個項目中有652個都有問題。成立于1986年11月的中國新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司在走過一段興衰路之后，于1998年6月22日被中國人民銀行下令關(guān)閉。有消息稱，至公司關(guān)閉時，中創(chuàng)到期未償還的債務(wù)達20億元人民幣，而總債務(wù)已達60億元人民幣。在此之前，中國農(nóng)村信托投資公司也曾遭此厄運。這幾例事實都證明了單純的政府投資是不可取的。

　　最佳的模式選擇，筆者認為應(yīng)當是官民合辦的模式。既然是官民合辦，這就涉及到以誰為主的問題。是以官辦為主？還是以民辦為主？國內(nèi)理論界有“民助官辦”和“民辦官助”兩種主張。有學者認為：我國目前創(chuàng)業(yè)投資業(yè)發(fā)展的實踐中已出現(xiàn)了以“民助官辦”為特點的創(chuàng)業(yè)投資公司，而且這可能是今后我國創(chuàng)業(yè)投資業(yè)發(fā)展的一種比較好的模式。據(jù)有關(guān)媒體報道，我國目前已有的四五十家創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)，其中很大部分是由當?shù)卣�府作為主要出資者，充當風險投資的投資主體。③有學者認為，我國創(chuàng)業(yè)投資應(yīng)采取“民辦官助”的模式。④筆者同意后一種主張。筆者認為我國創(chuàng)業(yè)投資應(yīng)采取“官民合辦，民辦官助”的模式，政府應(yīng)堅持以市場為基礎(chǔ)，支持而不控股，引導而不干涉的態(tài)度。所謂以市場為基礎(chǔ)是指政府的行為必須符合市場的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，政府的作用應(yīng)當更多地體現(xiàn)在制度建設(shè)上或環(huán)境創(chuàng)制上。所謂的官民合辦，民辦官助的模式是指國家注入適量資金作為啟動資金和擔保資金，采用股份制或發(fā)行債券的方式，廣泛吸收企事業(yè)單位、個人及社會各方面的投資，形成在國家統(tǒng)一規(guī)劃指導下，以市場調(diào)節(jié)為主的經(jīng)營模式。政府投資實質(zhì)上是一種政策性投資，旨在發(fā)揮其政策導向作用。政府通過直接投資，與其他投資者共擔風險，一方面提高了對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投入，增強了扶持力度，另一方面也增強了廣大投資者的信心，起到了拋磚引玉的作用。政府投資的目的不是為了控制企業(yè)，獲得高額回報，而是為了以較少的資金帶動較多的民間資本。并且，多半是投向私人投資者不愿問津的領(lǐng)域。從這個意義上說，政府資金只是作為民間資本的補充。因此，政府投資應(yīng)當是創(chuàng)業(yè)企業(yè)資金來源的一部分且僅僅是一小部分。比較第一種主張和第二種主張區(qū)別在于，在一個創(chuàng)業(yè)企業(yè)中，誰的出資比重占得大？是國家資本還是民間資本？ 如果國家資本占主導地位，達到控股水平，就是官辦民助的經(jīng)營模式；相反，則是民辦官助的經(jīng)營模式。持第一種主張的人，顯然只看到了國家資本相對強大的實力，而忽視了迅猛增長的民間資本的潛力。改革開放以來，我國在國民收入分配上更多地傾向了個人。國家財政收入在國民收入中的比重不斷下降。1996年，我國的國家財政收入僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的11％，而相當大的一部分流向了個人。城鄉(xiāng)居民儲蓄余額逐年高速遞增。國家統(tǒng)計局有關(guān)資料表明，1997年我國居民儲蓄已達4.6萬億元，是同年國家財政收入的5.3倍。私人資本已成為創(chuàng)業(yè)投資一股不可忽視的力量。對此如不加以有效利用，則會造成資源的閑置或浪費。

　　按照筆者的設(shè)想，政府直接投資，充當投資主體是與其充當制度的建設(shè)者，市場的培育者和交易的監(jiān)管者的角色定位相悖的，甚至是相矛盾的。當然，筆者承認，從目前來看，政府要扮演好這一角色，還只能是一個理想，是我們需要為之奮斗的目標。必竟，從我國的實際情況出發(fā)，融資不足與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)成長的矛盾，仍然是制約我國創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的主要因素之一。在目前我國的經(jīng)濟狀況下，國家的財政撥款對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍起著十分關(guān)鍵的作用。對高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資來說，這一資金來源發(fā)揮著無法取代的作用。因此，完全不允許政府作為直接的投資主體，是不現(xiàn)實的。關(guān)鍵是要控制其在企業(yè)中的投資比例，不能控股，并建立起有效的監(jiān)督機制，使其充分發(fā)揮投資導向的作用。從長遠來看，這只是一種短期的過渡行為，是我國創(chuàng)業(yè)投資業(yè)發(fā)展初期，政府為擺脫困境不得已而為之的權(quán)益之計。待制度逐漸完善成熟了，再考慮以其他更好的方式代替政府出資或政府以其他更好的方式資助高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如政府補貼、政府擔保和政府訂貨等。眼下政府在身兼數(shù)職的情況下，為避免回到過去的老路上去，要注意處理好主次關(guān)系。政府充當制度的建設(shè)者，市場的培育者，交易的監(jiān)管者是它的主要角色，是它要致力扮演好的角色。而作為投資主體最多只能是個配角。政府在履行職責時不能主次顛倒，本末倒置。

　　四、政府在創(chuàng)業(yè)投資中應(yīng)如何發(fā)揮作用

　　通過以上的分析比較，政府在創(chuàng)業(yè)投資中采取積極、大力扶持的態(tài)度，幾乎為各國所共識。各國政府發(fā)揮作用的方式主要表現(xiàn)為，在創(chuàng)業(yè)投資業(yè)發(fā)展的初期，采取積極參與的做法。如美國直接向企業(yè)提供種子資金。而在創(chuàng)業(yè)投資業(yè)發(fā)展相對成熟時期，則采取支持、引導而不干涉的做法。此時政府著重從營造外部環(huán)境入手，推動制度創(chuàng)新、培育市場主體、加強規(guī)范運作。針對我國創(chuàng)業(yè)投資中現(xiàn)存的一些問題，筆者認為，我國政府應(yīng)在建立良好的政策、法律、市場環(huán)境上，發(fā)揮作用。目前應(yīng)著重做好以下幾方面工作：

　�。ㄒ唬┟鞔_指導思想。

　　政府要從指導思想上明確把發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資作為推動科技和經(jīng)濟發(fā)展，特別是高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本政策。制定發(fā)展規(guī)劃，并納入國家中長期國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的總規(guī)劃。把創(chuàng)業(yè)投資納入到整個投資體系中去加以設(shè)計。注意發(fā)揮資源配置機制在創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域中的作用。建立專門政府機構(gòu)或指定部門負責制定政策、規(guī)劃并組織實施和協(xié)調(diào)服務(wù)。盡快組建政府部門牽頭，由經(jīng)濟、金融、技術(shù)、管理等專家組成的具有一定權(quán)威的高科技產(chǎn)業(yè)評估咨詢機構(gòu)，為投資和貸款決策提供咨詢服務(wù)。⑤

　�。ǘ�）加大政府扶持力度。

　　各國成功的經(jīng)驗無不向我們揭示，創(chuàng)業(yè)投資離不開政府的支持，政府支持的力度越大，越有助于創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的快速發(fā)展。我國政府對創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的扶持力度遠不如發(fā)達國家。發(fā)達國家采取多渠道、多手段的方法支持創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的發(fā)展。它們不僅采取貸款、低息、貼息、信貸擔保和補貼的方式，同時還采取政府直接出資，減免稅收等優(yōu)惠措施來鼓勵創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的發(fā)展。美、英、法、德、日五國創(chuàng)業(yè)投資占世界創(chuàng)業(yè)投資市場份額的90%以上。這主要得力于政府的大力扶持。各國政府紛紛針對本國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)特點和發(fā)展水平，分別采取不同的扶持政策。美國政府對創(chuàng)業(yè)投資的政策扶持主要表現(xiàn)為，一是政府補助。1982年美國通過的《小企業(yè)發(fā)展法》規(guī)定，政府每年撥出一定比例的經(jīng)費用于扶持小企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新活動。六、七年間，政府共提供此項資助約25億美元左右。二是政府擔保。1953年美國成立了中小企業(yè)管理局，承擔對從事高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的中小企業(yè)的銀行貸款擔保。根據(jù)1993年國會通過的一項法案的規(guī)定，政府可為創(chuàng)業(yè)投資公司向銀行提供90%的貸款擔保。三是政府服務(wù)。以圣河西市為例。圣河西市是美國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)相對集中的地方。著名的硅谷，大部分地域就處在圣河西市境內(nèi)。近幾年來，創(chuàng)業(yè)投資在圣河西市的經(jīng)濟發(fā)展中，起到了至關(guān)重要的作用。這主要得力于市政府所采取的一系列行之有效的措施。市政府主要的不是提供資金，去設(shè)立投資公司，也不是親自參與投資公司的經(jīng)營，而是大力地創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，以推動創(chuàng)業(yè)投資的長足發(fā)展。為此，市政府建立了完善的服務(wù)體系。例如，在高新技術(shù)企業(yè)初創(chuàng)的困難時期，市政府出資建設(shè)辦公用房，并配備完善的設(shè)施，以較便宜的租金租給創(chuàng)業(yè)者。此外市政府還在辦公樓內(nèi)設(shè)立各種機構(gòu)，使創(chuàng)業(yè)者足不出戶便可獲得相關(guān)的免費服務(wù)。⑥英國政府為鼓勵創(chuàng)業(yè)投資，采取的措施主要包括，1.政府直接或間接地向企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)投資。如英國貿(mào)易和工業(yè)部將政府支付款項中的33%作為發(fā)展高新技術(shù)的專款，20%作為支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)費用。1981年英國政府成立了英國技術(shù)集團（BTG）。該集團先后投資430個企業(yè)，累計投資額高達2.26億英鎊。⑦2.通過稅收和貸款擔保等措施支持創(chuàng)業(yè)投資公司。1981年英國政府制定的“貸款擔保計劃”規(guī)定，創(chuàng)業(yè)投資公司向私人金融機構(gòu)貸款額度的80％由政府提供擔保。如貸款到期后，創(chuàng)業(yè)投資公司無法償還的，則由英國貿(mào)易和工業(yè)部以2.5％的年息償還貸款。1983年政府制定了“企業(yè)擴大計劃”，旨在通過為創(chuàng)業(yè)投資者提供個人稅收減免優(yōu)惠，來鼓勵投資。按照該“計劃”的規(guī)定，個人投資者可以享受減免稅待遇。每年可減免4萬英鎊的個人收入稅。3.開辦未上市證券市場，為沒有資格上市的小公司提供籌款市場并為創(chuàng)業(yè)資本提供回收投資的場所。法國政府從90年代以來，制定了兩項支持創(chuàng)業(yè)投資的措施。一是將國家科研成果推廣署用于技術(shù)創(chuàng)新的資金資本化；二是加強技術(shù)保險基金。新加坡政府則采取創(chuàng)業(yè)投資收益前5-10年完全免稅的政策，并規(guī)定凡投資于高技術(shù)企業(yè)連續(xù)3年虧損的可獲得50％的投資補貼。⑧

　　同發(fā)達國家相比，我國政府對創(chuàng)業(yè)投資的扶持顯得相形見絀。我國雖然也有對高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠和出口優(yōu)先的政策，但由于政策設(shè)置的不合理，實施力度的不夠和缺乏相應(yīng)的保障措施，可以說是形同虛設(shè)。例如，1991年國家科委和稅務(wù)局制定了推動高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策。高新技術(shù)企業(yè)所享受的稅收優(yōu)惠按照規(guī)定，高新技術(shù)企業(yè)在成立或被認定的一段時間里，可以免繳所得稅。但高新技術(shù)企業(yè)的投資回收期長，初期回報率低，在免稅期內(nèi)幾乎無稅可免。所以稅收減免名存實亡。相反，對高新技術(shù)企業(yè)的投資者不僅沒有任何所得稅方面的優(yōu)惠，而且還要對其所得收益進行雙重征稅。此外，我國現(xiàn)行稅制對高新技術(shù)企業(yè)也很不利。按照現(xiàn)行稅制，企業(yè)要繳納增值稅。由于高科技產(chǎn)品附加值高，消耗的材料少，可以抵扣的進項稅就少，加上技術(shù)轉(zhuǎn)讓費、研究開發(fā)費、新產(chǎn)品試制費等不能抵稅，造成高附加值產(chǎn)品高稅賦的現(xiàn)象。如軟件業(yè)的增值稅率與傳統(tǒng)工業(yè)相同，而軟件業(yè)屬于知識創(chuàng)新行業(yè)，沒有傳統(tǒng)工業(yè)的大量稅收低扣，實際上使軟件業(yè)企業(yè)稅賦更重。⑨因此，我國當務(wù)之急是制定新的稅法或修改現(xiàn)有稅制，以切實可行的稅收優(yōu)惠政策，向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)傾斜。如可考慮對創(chuàng)業(yè)投資收益在最初的若干年采取免稅或較低的所得稅稅率。改革現(xiàn)行增值稅的計征方法，增大可以低扣的進項稅部分，以從整體上，降低高科技產(chǎn)品的稅賦。同時，嘗試采取新的政府扶持措施。如實行政府信貸擔保、政府補貼等措施。

　�。ㄈ�）修訂和完善有關(guān)法律、法規(guī)，加緊制定《創(chuàng)業(yè)投資法》或《創(chuàng)業(yè)投資基金法》。

　　我國現(xiàn)行法律、法規(guī)中，有一些規(guī)定與創(chuàng)業(yè)投資的運行規(guī)則不相協(xié)調(diào)，需要盡快修訂和完善。如根據(jù)《公司法》第12條的規(guī)定，公司向其他有限責任公司、股份有限責任公司投資的，所累計投資額不得超過本公司 凈資產(chǎn)的50％。此限制，不利于向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資。又據(jù)第147條規(guī)，發(fā)起人持有的本公司股份，自公司成立之日起三年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓。公司董事、監(jiān)事、經(jīng)理所持有的本公司的股份在任職期間內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓。這就意味著，創(chuàng)業(yè)投資一旦投進去，除非等股票正式上市或任職期滿后，否則就無法退出。1999年12月25日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議，雖然對公司法進行了修訂，但沒有觸及上述問題�？上驳氖�，修訂后的《公司法》第229條第2款明確規(guī)定，屬于高新技術(shù)的股份有限公司，發(fā)起人以工業(yè)產(chǎn)權(quán)和非專利技術(shù)作價出資的金額占公司注冊資本的比例，公司發(fā)行新股、申請股票上市的條件，由國務(wù)院另行規(guī)定。這就意味著，發(fā)起人以工業(yè)產(chǎn)權(quán)和非專利技術(shù)作價出資的金額占公司注冊資本的比例不再受20％的限制，解決了高新技術(shù)企業(yè)高科技含量不足的問題，使其成為名副其實的高新技術(shù)企業(yè)。同時還解決了高新技術(shù)企業(yè)難以通過發(fā)行新股籌資的問題以及難以上市的問題。因為，原有的《公司法》對于公司發(fā)行新股、申請股票上市規(guī)定了嚴格的條件，高新技術(shù)企業(yè)一般達不到。正如全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改《公司法》的決定指出的，支持有條件的高新技術(shù)股份有限公司進入證券市場直接融資，有利于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　我國除《公司法》外，盡管還有《證券法》、《科學技術(shù)進步法》、《科技成果轉(zhuǎn)化法》。但這遠不能滿足高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對法律的需求。還應(yīng)當有專門的法律。如《創(chuàng)業(yè)投資法》或《創(chuàng)業(yè)投資基金法》等。目前這在我國立法上還是一片空白。國外（或地區(qū)）一般都有專門的創(chuàng)業(yè)投資方面的法律。例如，美國先后制定了《1940年投資公司法》、《1940年投資顧問法》、《1958年小企業(yè)投資法》、《1980年年小企業(yè)投資促進法》、《1981年股票選擇權(quán)促進法》、《1982年小企業(yè)發(fā)展法》等；韓國制定了《中小企業(yè)創(chuàng)立支持法案》和《新技術(shù)財政資助條例》；我國臺灣地區(qū)1983年頒布了《風險資本條例》。這些法律有力地規(guī)范和推動了創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的發(fā)展。借鑒國外（或地區(qū)）的先進經(jīng)驗，我國也應(yīng)加緊制定有關(guān)方面的專門法律。如果條件尚未成

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