我國(guó)公用企業(yè)制度改革的法律對(duì)策

我國(guó)公用企業(yè)制度改革的法律對(duì)策 　　摘要：公用企業(yè)具有行業(yè)特殊、國(guó)有國(guó)營(yíng)普遍的特點(diǎn)，但可競(jìng)爭(zhēng)性仍然是其主要的市場(chǎng)屬性；必須從立法上對(duì)其壟斷和競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行規(guī)范。

　　關(guān)鍵詞：公用企業(yè)、立法、壟斷、競(jìng)爭(zhēng)、改革

　　1 公用企業(yè)的定義、特點(diǎn)和市場(chǎng)屬性

　　公用事業(yè)是指社會(huì)中為適應(yīng)公眾生活需要而提供有關(guān)公共利益性質(zhì)的服務(wù)。具體而言，指公園、圖書館、博物館、科技館、消防、治安、公共交通、電信、水電煤氣等服務(wù)。公用事業(yè)組織是從事公用事業(yè)的機(jī)構(gòu)，它以是否免費(fèi)又可劃分為公用事業(yè)單位和公用企業(yè)單位。前者如圖書館、博物館、科技館、消防、公安；后者如給排水、供電、燃料、電信、郵政通訊、有線電視、鐵路、城市公交等服務(wù)的單位。

　　公用企業(yè)作為企業(yè)存在，即具有企業(yè)的一切特性，是從事某種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的獨(dú)立的商品經(jīng)濟(jì)組織，但公用企業(yè)又有其特殊性。①營(yíng)業(yè)目標(biāo)的公益性；②市場(chǎng)地位的壟斷性；③服務(wù)渠道的管網(wǎng)化和產(chǎn)品不可貯性；④公用企業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售不可分離，因其產(chǎn)品基本上不可貯存，只在存在消費(fèi)需求時(shí)才能進(jìn)行生產(chǎn)；⑤運(yùn)行的規(guī)�；�和國(guó)家補(bǔ)貼。公用企業(yè)主要分布在基礎(chǔ)性行業(yè)中，其建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的時(shí)間長(zhǎng)，投入長(zhǎng)，收效慢。但公用企業(yè)的社會(huì)功能性較強(qiáng)。

　　我國(guó)的公用企業(yè)，由于歷史原因，基本上行政壟斷，也不乏法定壟斷和行業(yè)壟斷，所以和其他國(guó)家的公用企業(yè)的自然壟斷不同。事實(shí)上從世界范圍看，公用企業(yè)的一部分是自然壟斷，另一部分是可以競(jìng)爭(zhēng)的，是自然壟斷和潛在競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)合，屬于可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的范疇。

　　所以，公用企業(yè)應(yīng)該在政府的引導(dǎo)下，通過(guò)一系列法律規(guī)范和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的制定，保證競(jìng)爭(zhēng)的存在和正常發(fā)展。

　　2 目前存在的問(wèn)題

　�。�1）經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的雙重性導(dǎo)致利益難以協(xié)調(diào)。公用企業(yè)的意識(shí)逐漸強(qiáng)大，社會(huì)效益-經(jīng)濟(jì)效益的天平開始傾斜，公用企業(yè)大都獨(dú)占了國(guó)家公共資源-而這類資源又與居民日常生活休戚相關(guān)，同時(shí)，公用企業(yè)又是解決人口就業(yè)問(wèn)題的一大渠道，政府往往將其作為重要財(cái)源。公用企業(yè)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，它的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)卻具有雙重性，一方面，作為經(jīng)營(yíng)者追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)要求有利潤(rùn)，有效率，但維持過(guò)高的價(jià)格又利于公共利益；另一方面，由于自然壟斷的公益性，它又要追求以較低的價(jià)格和很好誠(chéng)信和質(zhì)量服務(wù)，讓利于公眾，這又會(huì)導(dǎo)致其經(jīng)營(yíng)虧損。如何平衡公共利益與集團(tuán)利益的矛盾成為兩難。

　�。�2）壟斷地位的濫用。公用企業(yè)利用其獨(dú)占地位，收取壟斷高價(jià)，服務(wù)質(zhì)量低下，甚至附加種種不合理的交易條件；針對(duì)普通消費(fèi)者，大量地使用格式合同，而且在許多行業(yè)，公用企業(yè)經(jīng)營(yíng)者就是行業(yè)管理者，當(dāng)事人就是裁判者，于是就出現(xiàn)了許多行業(yè)行政法規(guī)與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》不一致的現(xiàn)象，消費(fèi)者權(quán)益得不到應(yīng)有的保護(hù)。

　�。�3）內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力不足。公用企業(yè)大多數(shù)是國(guó)有且國(guó)營(yíng)的，由于體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方面的原因，其內(nèi)在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張動(dòng)力與私人相比，明顯顯得不足。另外，由于沒有實(shí)際上和潛在的競(jìng)爭(zhēng)者，他們沒有競(jìng)爭(zhēng)的壓力，往往不注意加強(qiáng)管理，以最大限度節(jié)約成本，提高經(jīng)濟(jì)效率，改善服務(wù)質(zhì)量。

　　（4）部分公用企業(yè)主體身份不明確。由于經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革進(jìn)程的影響，政企沒有分開，部分公用企業(yè)現(xiàn)在身份仍不確定，如新成立的數(shù)據(jù)通信局既是數(shù)據(jù)通信網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)者，又是數(shù)據(jù)通信行業(yè)的管理人，這種“一身數(shù)職”的制度類似于市場(chǎng)開放初期的“雙軌制”，公用企業(yè)制度內(nèi)在的行業(yè)與公用企業(yè)制度外的行業(yè)（如商業(yè)、煤礦業(yè)）就會(huì)存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則上的不平等，妨礙競(jìng)爭(zhēng)且不能充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。

　�。�5）企業(yè)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制不完善。在十五大提出國(guó)有企業(yè)改制方針后，解決公用企業(yè)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)問(wèn)題迫在眉睫。公用企業(yè)現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)財(cái)產(chǎn)從性質(zhì)上分為三個(gè)來(lái)源：國(guó)家無(wú)償劃撥財(cái)產(chǎn)、企業(yè)積累財(cái)產(chǎn)、企業(yè)借貸資產(chǎn)（主要是銀行貸款）。三者之間的比例關(guān)系說(shuō)明企業(yè)的經(jīng)營(yíng)善。從功能上分為重要基本建設(shè)部分和企業(yè)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)部分�；�本建設(shè)部分是公用事業(yè)真正的命脈所在，后者只能說(shuō)明企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，兩部分財(cái)產(chǎn)要認(rèn)真加以區(qū)分，當(dāng)公用事業(yè)放開競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，前者如果由國(guó)家控制，企業(yè)則可以以租賃方式有償使用，以平衡公眾利益與集團(tuán)利益。

　�。�6）公用企業(yè)管理法規(guī)不健全。為了加快公用事業(yè)發(fā)展，國(guó)家在某些行來(lái)放開管理，限制競(jìng)爭(zhēng)，出現(xiàn)新的地方保護(hù)主義，明顯在競(jìng)爭(zhēng)中濫用優(yōu)勢(shì)地位，規(guī)避法律。

　　3 建立積極有效的公用企業(yè)法律制度

　�。�1）明確公用資源的所有者主體地位和所有制關(guān)系。公用資源（土地、水、能源、、、、、、）不論為私人或國(guó)家利益集團(tuán)占有，其升值完全是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人群的聚攏。亨利。喬治認(rèn)為，“人不能生產(chǎn)土地，所以私人不能對(duì)土地?fù)碛兴�有�?quán)”，利益集團(tuán)也無(wú)權(quán)占有公共資源，只能根據(jù)國(guó)家的授權(quán)，代表國(guó)家對(duì)公共資源進(jìn)行利益分配。所以加快政企分開步伐，將行業(yè)管理者與公用企業(yè)分開來(lái)，加強(qiáng)對(duì)公用企業(yè)及其他有獨(dú)占地位企業(yè)的監(jiān)督，防止其濫用市場(chǎng)勢(shì)力。

　�。�2）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。許多人認(rèn)為，公用企業(yè)長(zhǎng)期的表現(xiàn)說(shuō)明，公用企業(yè)國(guó)營(yíng)和國(guó)有都不利于它的發(fā)展，那么，就應(yīng)該實(shí)行私有化或私營(yíng)化，使它的所有制形式和經(jīng)營(yíng)模式都有根本的改變。而事實(shí)上，私有化或私營(yíng)化并不是包醫(yī)百病的良藥，建立一個(gè)私有并且不受控制的壟斷企業(yè)，往往可能會(huì)帶來(lái)更高的價(jià)格。所以，公用企業(yè)僅僅表明它從事的行業(yè)必須是公有（全民所有制或集體所有制）或者私有，經(jīng)營(yíng)方式只能是私營(yíng)或者國(guó)營(yíng)，關(guān)鍵是必須存在競(jìng)爭(zhēng)。如果有競(jìng)爭(zhēng)，公用企業(yè)完全可以是多元化的所有制形式，經(jīng)營(yíng)模式既可以私營(yíng)也可以國(guó)營(yíng)。

　　在實(shí)行政府全面規(guī)劃、統(tǒng)一管理、特許經(jīng)營(yíng)、適度競(jìng)爭(zhēng)方針的同時(shí)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展和服務(wù)的改善。

　　大中城市公用行業(yè)的供水、管道燃?xì)夤��?yīng)、公共汽車、電車、集中供熱、排水污水處理、垃圾處理等，是國(guó)家需要控制的領(lǐng)域，但控制不一定控股。要根據(jù)行業(yè)的不同特點(diǎn)，積極探索吸收多元投資發(fā)展公用事業(yè)的途徑，并在堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、統(tǒng)一價(jià)格收費(fèi)制度的基礎(chǔ)上，研究在投資主體多元化的情況下，國(guó)家對(duì)公用行業(yè)的控制和監(jiān)管辦法。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前水、氣、熱生產(chǎn)和供應(yīng)能力還比較低、供需矛盾尚未根本緩解的實(shí)際情況，市政公用行業(yè)中的供水、排水和污水處理、供熱及公共交通等行業(yè)，應(yīng)主要采取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)標(biāo)和鼓勵(lì)跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)或城鄉(xiāng)一體化經(jīng)營(yíng)方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

　�。�3）完善立法。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，改革對(duì)自然壟斷行業(yè)的調(diào)控起了至關(guān)重要的作用，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的調(diào)節(jié)和干預(yù)，包括實(shí)施各種政府管制也都必須依法進(jìn)行。法律調(diào)控主要體現(xiàn)在制定有關(guān)行業(yè)的單行法反壟斷法（反托拉斯法、競(jìng)爭(zhēng)法）的對(duì)自然行業(yè)的豁免兩者有機(jī)結(jié)合。有關(guān)的單行法及其配套的法令成為政府對(duì)該自然壟斷行業(yè)實(shí)施政府管制的法律依據(jù)。需要變行業(yè)、部門立法為人大立法或授權(quán)國(guó)務(wù)院立法，確保公用企業(yè)有關(guān)法規(guī)的獨(dú)立性、完整性，削弱部門立法的本位及壟斷特色。尤其是必須強(qiáng)化執(zhí)法力度，改變現(xiàn)實(shí)中各級(jí)工商行政管理局對(duì)查處公用企業(yè)濫用行為時(shí)所遇的強(qiáng)大阻力；同時(shí)，加強(qiáng)反壟斷立法，規(guī)范公用企業(yè)的市場(chǎng)行為，防止形成壟斷地位，必要時(shí)對(duì)過(guò)于龐大的公用企業(yè)進(jìn)行分割，使其保持競(jìng)爭(zhēng)的格局；此外，自然壟斷行業(yè)應(yīng)實(shí)行反壟斷法豁免。雖然工業(yè)化國(guó)家各自的情況有所差別，但大多數(shù)情況下，這些國(guó)家的反壟斷法（反托拉斯法、競(jìng)爭(zhēng)法）對(duì)自然壟斷行業(yè)還是網(wǎng)開一面，將其排除在反壟斷法適用范疇之外，而給予特別的豁免，當(dāng)然豁免的范圍上（全部豁免和部分豁免）和方式（絕對(duì)豁免和有條件的豁免）有所不同；另外，還要制訂特定行業(yè)的專門法。自然壟斷行業(yè)的反壟斷法上的豁免與其受到嚴(yán)格的政府管制有密切的聯(lián)系，當(dāng)然反壟斷法上的豁免并不意味著這些行業(yè)可以游離于法律調(diào)控范圍之外，恰恰相反，在水、煤氣、電力、郵政、電信等領(lǐng)域，因事關(guān)公共利益，各國(guó)對(duì)此予以高度重視，一般都制定專門法律，規(guī)范該行業(yè)行為。

　�。�4）要強(qiáng)化執(zhí)法，推廣政府行政契約制度。第一，以規(guī)范性條款保持公用企業(yè)投資規(guī)模在地區(qū)間的平衡，以促使公用企業(yè)在低利潤(rùn)甚至無(wú)利潤(rùn)的地區(qū)也要保持政黨的投資，以維持基礎(chǔ)設(shè)施的地區(qū)平衡發(fā)展。第二，維持公用企業(yè)的利潤(rùn)率在社會(huì)平均利潤(rùn)線上下浮動(dòng)，即經(jīng)濟(jì)學(xué)上所稱的“零利潤(rùn)”狀態(tài)（即達(dá)到社會(huì)平均利潤(rùn)）。這樣，在整體社會(huì)“微利”趨勢(shì)下，不會(huì)因公用企業(yè)利潤(rùn)偏高而消耗過(guò)多的社會(huì)成本；同時(shí)，對(duì)于仍采取政府補(bǔ)貼、銷售的公用企業(yè)，政府應(yīng)在契約中明確補(bǔ)貼的取消期限，督促公用企業(yè)提高效率，并確定其制定適當(dāng)價(jià)格的時(shí)間表。第三，通過(guò)基本條款的一致來(lái)達(dá)到公用企業(yè)之間的平等，這樣有利于打破現(xiàn)有的公用企業(yè)的壟斷地位，必要時(shí)法律可以授權(quán)一定機(jī)構(gòu)對(duì)過(guò)于龐大的公用企業(yè)進(jìn)行縱向或橫向分割，打破其壟斷地位，給新的公用企業(yè)以平等資格。

　�。�5）建立聽證制度。聽證制度是行政程序的靈魂。例如雖然目前由國(guó)家計(jì)委主持的電信價(jià)格聽證制度還不很完善，但這恐怕是信息產(chǎn)業(yè)法出臺(tái)之前監(jiān)督電信管制者最有效的辦法之一。應(yīng)該使公用企業(yè)的價(jià)格聽證制度化，成為每一項(xiàng)價(jià)格政策出臺(tái)之必經(jīng)程序。同理，可考慮暫時(shí)由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委來(lái)組織公用企業(yè)準(zhǔn)入許可、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)確定等重大管制制度的聽證。聽證會(huì)應(yīng)該是公開的，應(yīng)該允許任何利益相關(guān)者的參與（如電視直播，網(wǎng)上征集）和表達(dá)意見。

　　（6）擴(kuò)大《行政訴訟法》的受案范圍。適時(shí)修正行政訴訟法，使任何行政機(jī)構(gòu)在行使其行政行為（行政執(zhí)法、準(zhǔn)行政立法和準(zhǔn)行政司法行為）的過(guò)程中可能出現(xiàn)的任何行政違法行為（不作為、權(quán)力濫用、權(quán)力瑕疵、有失公正等）都有可能付諸司法審查管理和其他方面的法律措施。此外，政府以及有關(guān)的價(jià)格法，對(duì)自然壟斷行業(yè)的價(jià)格監(jiān)督是制止不收取壟斷高價(jià)的有效法律手段。自然壟斷行業(yè)中有國(guó)防大學(xué) 營(yíng)情況較常見，一些國(guó)家為保證國(guó)有資產(chǎn)保值、增值和維持良好的運(yùn)營(yíng)狀態(tài)，還針對(duì)國(guó)有企業(yè)專門制定了一些有關(guān)企業(yè)組織制度、人事制度、經(jīng)營(yíng)管理制度的法律。這些法律的實(shí)施實(shí)際上對(duì)自然壟斷行業(yè)都產(chǎn)生了一定的影響。

　�。�7）加強(qiáng)監(jiān)督，包括部門監(jiān)督和專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督。如美國(guó)、德國(guó)多有專門的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)或反托拉斯局來(lái)監(jiān)督公用企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)它的規(guī)范有巨大的作用，我國(guó)可以效仿，并且對(duì)公用企業(yè)格式合同實(shí)施審查制度。

　　公用企業(yè)制度改革是現(xiàn)代企業(yè)制度改革的一部分，涉及諸多法律問(wèn)題，尤其是行政性壟斷這一敏感的問(wèn)題，值得認(rèn)真探討研究。

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