我國稅收基本法制定中的重大問題

我國稅收基本法制定中的重大問題 　　按照全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的要求，近期全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)已正式啟動(dòng)對(duì)稅收基本法的起草工作，并爭(zhēng)取在“十五”計(jì)劃末期或十屆人大常委會(huì)任期屆滿完成。制定我國稅收基本法是我國稅收法制的重大事件，對(duì)于規(guī)范政府和納稅人的征納稅行為，鞏固和發(fā)展稅制改革的成果，加強(qiáng)和完善稅收立法、執(zhí)法和司法活動(dòng)，充分發(fā)揮稅收的職能作用，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善有著重大的意義。本文就立法中的有關(guān)重大問題進(jìn)行闡述。

　　一、稅收基本法和制定稅收基本法的意義

　�。ㄒ唬┒愂栈�本法的概念

　　稅收基本法是指一個(gè)國家對(duì)稅收制度的根本性問題、共同性問題、原則性問題、重大問題和綜合性問題而進(jìn)行的規(guī)定，以統(tǒng)帥、約束、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、各單行稅收法律法規(guī)，在稅法體系中具有僅此于憲法的最高法律地位和法律效力的法律規(guī)范。

　�。ǘ�）制定稅收基本法的重大意義

　　連續(xù)三屆全國人大常委會(huì)都把制定稅收基本法列入立法規(guī)劃，并納入重要的議事日程，而且近期還加大了制定稅收基本法或稅法通則的力度。其原因是：（1）由于稅法的地位和稅收法制建設(shè)的規(guī)律所確定的，稅法是屬于憲法、行政法之類的公法，是國家的重要法律。我國稅種比較多，不可能每個(gè)稅種都制定一部法律，只有首先制定一部稅收基本法或稅法通則，把我國稅收法制原則、稅法構(gòu)成要素、稅種設(shè)計(jì)、稅制結(jié)構(gòu)、稅收管理體制、納稅人的權(quán)益保護(hù)、征稅機(jī)關(guān)的基本職責(zé)等重大問題規(guī)定下來，才能總攬和協(xié)調(diào)稅收法律制度的全局，才能彌補(bǔ)各個(gè)稅種單行規(guī)定的缺欠和漏洞。（2）我國現(xiàn)在雖然已經(jīng)有了一部稅收征管法，但這僅是一部以稅收程序法為主要內(nèi)容的法律，如果沒有一部綜合性的稅收實(shí)體法，稅收征管程序法也很難發(fā)揮作用，必須配套。（3）稅收基本法的提出，已經(jīng)過了一定的論證并列入了全國人大常委會(huì)八五、九五、十五立法規(guī)劃之中，并且已由財(cái)政部和國家稅務(wù)總局牽頭組織了專門班子負(fù)責(zé)這一工作，已經(jīng)有了一定的基礎(chǔ)。（4）尤其是根據(jù)十六屆三中全會(huì)決定的要求，新一輪的稅制改革已經(jīng)有計(jì)劃、分步驟的開始，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)已經(jīng)展開，稅收基本法或稅法通則在當(dāng)前整個(gè)財(cái)稅立法和經(jīng)濟(jì)立法中處于非常重要的地位，是推進(jìn)財(cái)稅法制建設(shè)，帶有全局性、綜合性的立法。它將規(guī)定我國稅收制度的基本結(jié)構(gòu)和重大制度。

　　二、制定稅收基本法應(yīng)體現(xiàn)哪些特點(diǎn)

　　（一）以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體，以其他輔助稅種為補(bǔ)充的現(xiàn)代稅收體制結(jié)構(gòu)

　　所得稅有兩大優(yōu)點(diǎn)：一是征收合理。利大多征，利小少征，不論利潤多寡均可征收。二是計(jì)算方便。它應(yīng)用于各行、各業(yè)、各環(huán)節(jié)，有利既可征，十分方便�，F(xiàn)在各發(fā)達(dá)國家都采取以所得稅為中心的稅收制度，可以說這是稅制發(fā)展的趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國所得稅占稅收收入的86.6%，日本占66.9%，英國占61.6%.一般說來，以什么稅為主體的稅收制度反映了一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入的主要來源。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家總產(chǎn)值高，國民收入大，企業(yè)利潤多，職工工資比較高，可以建立所得稅為主體的稅收制度。但是，對(duì)發(fā)展中國家來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度一般較慢，總產(chǎn)值低，國民收入少，要取得足額、穩(wěn)定的財(cái)政收入，只有建立以流轉(zhuǎn)稅為中心的稅制才比較合適，現(xiàn)在多數(shù)發(fā)展中國家也是這么做的。我國是屬于發(fā)展中國家，流轉(zhuǎn)稅稅源廣，負(fù)擔(dān)合理，人民已經(jīng)習(xí)慣，仍占我國全部稅收的60%.但是隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是企業(yè)經(jīng)營管理由“粗放型”向“集約型”轉(zhuǎn)化，所得稅必將成為我國稅收制度中的重要稅制。因此，我國建立以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體，以其他輔助稅為補(bǔ)充的稅制結(jié)構(gòu)是必要的、合理的。

　�。ǘ�）有一定彈性的稅收基本法律制度

　　稅收基本法一經(jīng)制定需要有相當(dāng)程度的穩(wěn)定性。但由于它賴以建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是變化的、運(yùn)動(dòng)的，所以穩(wěn)定只是相對(duì)的。因而要求稅收制度有較強(qiáng)的適用性，盡可能的保持穩(wěn)定，即具有一定的外在彈性和內(nèi)在彈性。外在彈性是指稅收基本法能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，特別是能調(diào)節(jié)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新的生產(chǎn)力組織形式。例如，設(shè)立增值稅，是因?yàn)樗�適應(yīng)性強(qiáng)，可以做到稅收合理，不論生產(chǎn)組織形式是分是合，都不會(huì)增加或減少稅負(fù)。內(nèi)在彈性是指在稅種不變的情況下，對(duì)其稅率減免、繳納期限等是可以調(diào)整和變化的。從而能適應(yīng)各企業(yè)的不同情況，靈活保持對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)作用。它主要通過在稅率上有一定彈性的稅種來解決。例如可以考慮建立分別適應(yīng)比例稅率、各種累進(jìn)稅率、有幅度的定額稅率或固定稅率、彈性稅率的稅種，讓它們互相配合進(jìn)行調(diào)節(jié)。從而使稅制的外在彈性和內(nèi)在彈性有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮稅收的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。

　　（三）中央稅制與地方稅制相結(jié)合的稅收基本法

　　我國實(shí)行分稅的財(cái)政體制，要求強(qiáng)化中央財(cái)政，加強(qiáng)地方財(cái)政。稅收也要依次劃分為中央稅、地方稅、共享稅，這早在1985年起實(shí)行劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干的財(cái)政管理體制就已經(jīng)逐步明確了。從1994年實(shí)行分稅制后更使中央財(cái)政收入有足夠來源，地方財(cái)政收入有相當(dāng)?shù)谋Ｕ�。既能保證國家稅制的集中統(tǒng)一，又利于發(fā)揮地方稅制的調(diào)節(jié)作用，收到更好的經(jīng)濟(jì)效果。同時(shí)，地方上有了固定的收入渠道，能調(diào)動(dòng)地方積極性，加速地方建設(shè)。

　�。ㄋ模┍阌谂涮�齊全的稅收基本法制度

　　稅收制度包括有關(guān)稅收的憲法規(guī)定、法律、單行法規(guī)等。除憲法和法律外，大部分法規(guī)是由立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定的。授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行稅收之必要，不僅僅是因?yàn)槎愂樟⒎ǖ募寄苄詮?qiáng)，需由專門機(jī)關(guān)制定，更重要的是便于行政部門充分運(yùn)用稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，而采取必要措施實(shí)施法律，盡可能的保持穩(wěn)定性。所以，稅法體系不是單一的平行的，而是多層次、階梯式的結(jié)構(gòu)。憲法的規(guī)定、基本法的規(guī)定、法律及其授權(quán)是母法，據(jù)此制定的是子法，據(jù)子法授權(quán)產(chǎn)生孫法。然而基本法是僅次于憲法而又同其他法律相平行的法律制度。這樣的稅法制度才是完整的、嚴(yán)密的、步步深入的、配套齊全的稅法制度。

　　（五）稅收實(shí)體法與程序法以及稅收主體法相結(jié)合的稅收基本法

　　也就是說除了稅收的實(shí)體法，還要規(guī)定有完善的稅收征管制度和稅務(wù)組織機(jī)構(gòu)。隨著新稅制改革的完善和稅收工作重心向征管的轉(zhuǎn)移，以及現(xiàn)在正在完善和實(shí)施的“以納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收、重點(diǎn)稽查”的征收模式，標(biāo)志著我國的稅收征管正朝著現(xiàn)代化的先進(jìn)水平邁進(jìn)。所有這些，2001年4月九屆全國人大常務(wù)委員會(huì)第23次會(huì)議對(duì)1992年出臺(tái)的稅收征管法進(jìn)行較大的修改，這些都應(yīng)在稅收基本法中得到反映和記載。

　　此外，稅收基本法還應(yīng)具有權(quán)威性、統(tǒng)一性、宏觀性的特色，能體現(xiàn)維護(hù)國家權(quán)益、公平、公正、公開、平等的納稅原則等。

　　三、稅收基本法的結(jié)構(gòu)

　　應(yīng)制定一部什么樣的稅收基本法，世界上有成文稅收基本法的國家主要有德國、日本、韓國、印尼、俄羅斯、蒙古等等，就其體制結(jié)構(gòu)而言，有三種情況：

　�。ㄒ唬┮缘聡鵀榇�表的篇幅宏大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、包羅萬象的稅收基本法

　　整部法律共計(jì)9編25章48節(jié)72小節(jié)415條，除了稅法還涉及民法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、刑法、刑訴民訴、行訴、法院法等內(nèi)容。

　�。ǘ�）以日本、韓國為代表的章節(jié)適中、結(jié)構(gòu)簡潔、內(nèi)容得體的稅收基本法

　　日本稅收基本法分為10章139條（加上附則的12條）約6萬字（相當(dāng)中文），與有關(guān)法律交叉不多。

　�。ㄈ�）以俄羅斯為代表的篇幅短小、結(jié)構(gòu)簡便、內(nèi)容狹小的稅收基本法

　　該法只有3章26條，沒有節(jié)的簡便體例結(jié)構(gòu)。內(nèi)容只是稅收的權(quán)責(zé)法。

　　作為稅法母法的稅收基本法，其制定應(yīng)立足我國國情，同時(shí)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)。因此，我國的稅收基本法可采取中型的立法結(jié)構(gòu)模式，與日本、韓國的稅收基本法相類似。其好處是既突出稅收基本法的特征又容易為大眾所遵循和掌握。具體結(jié)構(gòu)建議是：章、節(jié)、條款，全法可分為13章35節(jié)�？偟膬�(nèi)容應(yīng)包括稅制結(jié)構(gòu)、征納稅程序、稅務(wù)機(jī)構(gòu)組織等基本內(nèi)容。

　　第一章總則（應(yīng)包括立法宗旨、適用范圍、稅法原則、主體稅與輔助稅種、稅的要素、主管機(jī)關(guān)、時(shí)效等內(nèi)容。）

　　第二章通用條款

　　第一節(jié)稅收和稅法（應(yīng)包括稅的定義、稅和費(fèi)的界定、稅法的定義和稅收法規(guī)體系。）

　　第二節(jié)稅法淵源〔應(yīng)包括法律、行政法規(guī)、規(guī)章、國際稅收規(guī)定、貫例、解釋�！�

　　第三節(jié)稅種設(shè)置的條件和程序

　　第四節(jié)稅種的分類和稅權(quán)的劃分

　　第五節(jié)中央稅及其稅權(quán)

　　第六節(jié)地方稅及其稅權(quán)

　　第七節(jié)共享稅和稅收返還

　　第三章稅收管轄

　　第一節(jié)稅收管轄權(quán)的原則

　　第二節(jié)稅收管轄權(quán)的范圍

　　第三節(jié)國際重復(fù)征稅的消除措施

　　第四章納稅人的權(quán)利和義務(wù)

　　第一節(jié)納稅人的權(quán)利及其保護(hù)

　　第二節(jié)納稅人的義務(wù)及其履行

　　第三節(jié)扣繳義務(wù)人的權(quán)利和義務(wù)

　　第四節(jié)稅務(wù)代理制度

　　第五章征稅機(jī)關(guān)及其征稅行為

　　第一節(jié)征稅機(jī)關(guān)的組織及其獎(jiǎng)勵(lì)

　　第二節(jié)征稅機(jī)關(guān)的權(quán)利和義務(wù)

　　第三節(jié)具體行政行為

　　第四節(jié)具體行政行為的形式和程序

　　第五節(jié)具體行政行為的效力、無效和撤銷

　�。ê�稅務(wù)行政處罰的種類和權(quán)限、稅務(wù)行政處罰的程序和效力）

　　第六章稅款的征收與管理

　　第一節(jié)稅務(wù)登記

　　第二節(jié)納稅申報(bào)

　　第三節(jié)稅款征收的方式

　　第四節(jié)稅務(wù)檢察

　　第五節(jié)賬簿、憑證、報(bào)表等管理制度

　　第六節(jié)稅收信息化

　　第七章稅務(wù)行政復(fù)議

　　第一節(jié)稅務(wù)行政復(fù)議程序

　　第二節(jié)稅務(wù)行政復(fù)議效力

　　第八章稅務(wù)行政訴訟

　　第一節(jié)稅務(wù)行政訴訟

　　第二節(jié)稅務(wù)行政賠償

　　第九章稅收協(xié)助與社會(huì)監(jiān)督

　　第一節(jié)工商行政協(xié)助

　　第二節(jié)公、檢、法、司協(xié)助

　　第三節(jié)社會(huì)協(xié)助與監(jiān)督

　　第十章稅收法律責(zé)任

　　第一節(jié)違反稅收征管制度的法律責(zé)任

　　第二節(jié)違反海關(guān)稅收制度的法律責(zé)任

　　第三節(jié)違反發(fā)票管理的法律責(zé)任

　　第四節(jié)違反稅務(wù)代理制度的法律責(zé)任

　　第十一章附則

　　第一節(jié)基本術(shù)語

　　第二節(jié)稅收基本法和其他現(xiàn)行稅法、法規(guī)、稅收協(xié)定的銜接

　　第三節(jié)稅收特別條款

　　第四節(jié)稅收基本法實(shí)施、修訂和解釋

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