以“三農(nóng)”問題為例看經(jīng)濟(jì)法與社會法的關(guān)系

以“三農(nóng)”問題為例看經(jīng)濟(jì)法與社會法的關(guān)系 　　關(guān)于不同部門法之間關(guān)系的研究，需要從法理學(xué)、部門法總論、部門法分論三個層次展開。從部門法分論層次研究，主要是圍繞著特定的具體制度、具體問題或具體對策研究不同部門法之間關(guān)系。然而，現(xiàn)階段法學(xué)界主要著力于部門法總論層次的研究，忽視了法理學(xué)和部門法分論層次的研究，對經(jīng)濟(jì)法與社會法的關(guān)系的研究，也是如此。之所以強(qiáng)調(diào)從制度、問題或?qū)Σ叩膫�案展開研究，其意義在于：（1）將不同部門法之間關(guān)系的原理應(yīng)用于個案，有助于原理的深化和細(xì)化，并且可以豐富原理甚至實(shí)現(xiàn)原理創(chuàng)新，避免空洞和玄妙的純理論研究。（2）圍繞個案展開研究，有助于在制度設(shè)計和法律適用的個案中處理好不同部門法之間關(guān)系，便于在立法和執(zhí)法過程中不同部門法之間的職能分工和配合。（3）堅(jiān)持圍繞個案研究不同部門法之間關(guān)系，有助于了解在不同時空中進(jìn)行這種研究的背景，并進(jìn)一步理解這種研究的實(shí)踐意義，從而目標(biāo)明確地展開這種研究。這一點(diǎn)對于明確為什么要研究經(jīng)濟(jì)法與社會法之間關(guān)系尤為重要。近年來，社會法及其與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系似乎成為法學(xué)界的一個熱點(diǎn)問題，在探究其原因時，有人認(rèn)為是在經(jīng)濟(jì)法獨(dú)立性的論證上困惑難解之際，社會法理論可以為論證經(jīng)濟(jì)法的獨(dú)立性提供一種有說服力的新解釋和新思路。其實(shí)不然，各種理論熱點(diǎn)的出現(xiàn)都有其明顯和深厚的時代背景，在我國改革開放進(jìn)入到現(xiàn)階段，社會危機(jī)因素日益凸現(xiàn)，社會政策目標(biāo)在國家政策目標(biāo)體系中的地位顯著提升，共同富裕問題在貧富分化加劇的形勢下越來越受到官方重視，社會條款與國際貿(mào)易掛鉤的國際壓力逐步加大等等，這些都迫切要求加快社會政策法律化的步伐。于是，國家把社會法和經(jīng)濟(jì)法并列為法律體系的組成部分。這也是社會法及其與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系成為理論熱點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)原因。而這種認(rèn)識只有在個案研究中才可以深刻地體會到。如果只做純理論研究，就難免將其主要原因誤解為經(jīng)濟(jì)法與社會法之間劃地盤和為經(jīng)濟(jì)法的獨(dú)立性提供新的注腳�；�于上述認(rèn)識，本文僅以“三農(nóng)”問題為例，就經(jīng)濟(jì)法與社會法的關(guān)系談些概要性認(rèn)識。

　　“三農(nóng)”問題即農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題，在第十屆全國人大一次會議上，首次將“三農(nóng)”概念寫入政府工作報告�！叭�農(nóng)”問題是舊經(jīng)濟(jì)體制遺留的問題，在體制轉(zhuǎn)軌過程中不但沒有得到改善，反而愈加嚴(yán)重。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，以犧牲“三農(nóng)”利益為代價優(yōu)先發(fā)展工業(yè)（尤其是重工業(yè)）和城市一直是我國發(fā)展策略的重要內(nèi)容。在黨和國家的工作中心由階級斗爭轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的背景下展開的改革開放中，追趕型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直是發(fā)展策略的中心內(nèi)容，于是，“發(fā)展是硬道理”被理解為經(jīng)濟(jì)發(fā)展是硬道理，為了追求經(jīng)濟(jì)高速增長就無法顧及幅員廣闊且落后的“三農(nóng)”包袱。由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，其自然風(fēng)險和市場風(fēng)險都大于其它產(chǎn)業(yè)，而市場機(jī)制以助強(qiáng)欺弱為特點(diǎn)，故農(nóng)業(yè)隨著經(jīng)濟(jì)體制市場化程度的加深，在與其它產(chǎn)業(yè)的競爭中處境越來越艱難。農(nóng)業(yè)還是正外部效應(yīng)極強(qiáng)、社會效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)，它在我國的社會保障功能尤為突出，因而農(nóng)業(yè)長期處于落后狀態(tài)并在競爭中相對萎縮，勢必加大社會風(fēng)險。不僅如此，“三農(nóng)”問題還是阻礙我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，例如，近些年來我國經(jīng)濟(jì)陷入通貨緊縮的困境，“三農(nóng)”問題的解決，對于擴(kuò)大內(nèi)需至為關(guān)鍵�？梢姡�“三農(nóng)”問題既是經(jīng)濟(jì)問題，也是社會問題，甚至還是政治問題。黨的十六大提出全民建設(shè)小康社會的目標(biāo)后，解決“三農(nóng)”問題就當(dāng)然成了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。正因?yàn)槿绱�，新一屆政府對“三農(nóng)”問題重視的程度，超過了歷屆政府。

　　“三農(nóng)”問題牽涉到經(jīng)濟(jì)、社會、政治等多個方面，城市與農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)與社會、人與自然、國內(nèi)發(fā)展與對外開放之間的沖突在“三農(nóng)”問題中都有所體現(xiàn)。①因而，運(yùn)用法律手段解決“三農(nóng)”問題，需要各個法律部門綜合發(fā)揮作用，其中，對經(jīng)濟(jì)法和社會法的需求尤為強(qiáng)烈。從經(jīng)濟(jì)法的角度看，根本性問題是在法律上給“三農(nóng)”定位的問題，特別是國民經(jīng)濟(jì)中的地位問題。雖然“農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)”一貫是我國產(chǎn)業(yè)政策的重要內(nèi)容，但一直停留在“口號”階段，《農(nóng)業(yè)法》對此所作的保障性規(guī)定多為政策性、綱要性語言，法律約束力和可操作性不強(qiáng)。為此，應(yīng)當(dāng)在法律上將農(nóng)業(yè)是“國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)”落到實(shí)處，明確并細(xì)化各級政府、各個政府部門對解決“三農(nóng)”問題的責(zé)任，在充實(shí)、細(xì)化農(nóng)業(yè)立法的同時，在發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、財政、稅收、金融、價格等宏觀調(diào)控立法和商業(yè)、工業(yè)、科技、土地、環(huán)保、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等立法中，就解決“三農(nóng)”問題所需要的資金投入、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)產(chǎn)品流通和加工貿(mào)易、農(nóng)業(yè)科技推廣和運(yùn)用、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)用地保護(hù)、鄉(xiāng)村財政等條件規(guī)定具體的對策；從社會法的角度看，主要是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市化過程中所引發(fā)的社會問題，最為急迫的是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題和農(nóng)村社會保障問題。全國需要轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)村剩余勞動力目前已達(dá)1.4億，到2010年可能高達(dá)2 7億。②目前進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民雖然已突破1個億，但備受歧視，處境艱難。社會保障事業(yè)一直將重點(diǎn)放在城鎮(zhèn)，而占全國總?cè)丝?0%，占世界總?cè)丝?5%、世界農(nóng)業(yè)人口35%的中國農(nóng)民卻被拒之社會保障大門之外，已市民化的農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的比例只有4%和2 7%，尚未市民化的農(nóng)民工更不可能進(jìn)入社會保險范圍。③這些問題亟需通過勞動法和社會保障法的逐步完善來解決。

　　“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵是解決農(nóng)民收入問題。20世紀(jì)90年代后期以來，農(nóng)民收入增長幅度連續(xù)幾年下降（農(nóng)民收入率1997年為4 6，1998年為4 3%，1999年為3 8%，2000年為2 1%），直接影響對農(nóng)業(yè)的投入與產(chǎn)出效率，遲滯農(nóng)村市場和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的拓展，進(jìn)而制約整個國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展。④可見，農(nóng)民增收不只是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)部問題，應(yīng)當(dāng)將其放在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的全局中通盤考慮和解決。對此，學(xué)界已提出許多對策，例如，減少務(wù)農(nóng)農(nóng)民、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、加大財政支農(nóng)力度、改善農(nóng)業(yè)和農(nóng)村信貸環(huán)境、穩(wěn)定糧食保護(hù)價水平并敞開收購農(nóng)民余糧、發(fā)展農(nóng)業(yè)科技、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、提高農(nóng)民素質(zhì)、振興鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，等等。其中任何一項(xiàng)措施的法律化，都需要經(jīng)濟(jì)法對策與社會法對策的組合才可實(shí)現(xiàn)。例如，在農(nóng)業(yè)增長面臨日益強(qiáng)化的市場約束的形勢下，農(nóng)產(chǎn)品價格尤其是糧食價格的漲價空間非常有限，農(nóng)產(chǎn)品總量擴(kuò)張已經(jīng)不能為農(nóng)民在農(nóng)業(yè)中創(chuàng)造更多的收入來源，實(shí)踐中已有糧食增產(chǎn)而農(nóng)民收入減少的深刻教訓(xùn)，故農(nóng)民收入增長應(yīng)當(dāng)在增加農(nóng)業(yè)收入之外另辟途徑，于是，減少務(wù)農(nóng)農(nóng)民成了增加農(nóng)民收入的一項(xiàng)重要舉措。而減少務(wù)農(nóng)農(nóng)民的根本出路在于提高經(jīng)濟(jì)“非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化”和城市化的程度。對此，需要采取的經(jīng)濟(jì)法對策主要有：把實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)納入產(chǎn)業(yè)政策法的立法目的體系，并將其精神貫徹于發(fā)展規(guī)劃、財政、稅收、金融等相關(guān)立法之中，注重發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，甚至有必要進(jìn)行專門的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策立法；修改《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》，尤其是減少該法中的政策性語言表述，增強(qiáng)該法的規(guī)范功能和可操作性，并制定配套法規(guī)，將國家扶持、保護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的措施具體化；通過修改《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，鞏固第三階段農(nóng)村改革的成果（即允許農(nóng)民“離土又離鄉(xiāng)”），在穩(wěn)定聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的同時，允許農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)讓承包土地，規(guī)范土地分散經(jīng)營向土地規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)化的秩序；清理和修訂限制非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)和政策，擴(kuò)大非公有資本的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入范圍，落實(shí)《中小企業(yè)促進(jìn)法》所規(guī)定的各項(xiàng)政策和法律措施，引導(dǎo)、支持、促使非公有制經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)發(fā)揮其吸納勞動力的功能，等等。

　　上述經(jīng)濟(jì)法對策只有在與相應(yīng)的社會法對策聯(lián)動的條件下才可能發(fā)揮作用。例如，農(nóng)村剩余勞動力的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”就業(yè)必須以勞動力市場為通道，而現(xiàn)階段這一通道存在著由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所造成的戶籍制度等體制性障礙，為此，應(yīng)當(dāng)貫徹《勞動法》所規(guī)定的勞動平等和市場調(diào)節(jié)就業(yè)的原則，全面打破和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制和政策障礙，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，形成城鄉(xiāng)勞動者公平競爭就業(yè)的制度，賦予進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民與當(dāng)?shù)鼐用衿降鹊木蜆I(yè)權(quán)利。又如，農(nóng)民工在勞動力市場上的自由流動依賴于社會保險的保障，而農(nóng)民工社會保險制度的缺失既給農(nóng)民工自由流動造成障礙，又威脅著城鄉(xiāng)的社會穩(wěn)定，尤其是土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”所引發(fā)的農(nóng)村勞動力“農(nóng)轉(zhuǎn)非”對農(nóng)民工社會保險的需求更為緊迫，因而，應(yīng)當(dāng)建立便于同城市職工社會保險和農(nóng)村社會保險相銜接的農(nóng)民工社會保險制度，這就需要在未來的《社會保險法典》中單列“農(nóng)民工社會保險”專章， 或制定專門的農(nóng)民工社會保險基本法，就農(nóng)民工社會保險作出特殊的制度設(shè)計，并按照工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、生育保險的先后順序，逐步建立和完善農(nóng)民工社會保險的體系和制度。①再如，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工由于職業(yè)技能原因難以同城市居民平等競爭就業(yè)，許多不平等待遇都起因于農(nóng)民的職業(yè)技能低下，而現(xiàn)階段的勞動力市場上已出現(xiàn)技術(shù)工人短缺現(xiàn)象，因而，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行的《職業(yè)教育法》和職業(yè)培訓(xùn)法律法規(guī)中增加針對農(nóng)民和農(nóng)民工的特殊保障規(guī)定；同時，落實(shí)《義務(wù)教育法》的規(guī)定，增加財政對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，利用助學(xué)貸款等經(jīng)濟(jì)杠桿積極引導(dǎo)農(nóng)民家庭增加對子女的人力資本投資和文化教育消費(fèi)，并且，將進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女納入城市義務(wù)教育的范圍，保障其享有義務(wù)教育的權(quán)利。

　　注釋：

　　①現(xiàn)階段的“三農(nóng)”問題突出表現(xiàn)為“八降四升”即農(nóng)業(yè)收入下降、糧食單位面積產(chǎn)量下降、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勞動力下降、財政支農(nóng)比重下降、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在GDP中比重下降、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對GDP增長率貢獻(xiàn)額比重下降、農(nóng)村商品銷售額占全國商品零售總額比重下降、農(nóng)民儲蓄比重下降；成災(zāi)率上升、城鄉(xiāng)居民差距上升、農(nóng)民上訪人數(shù)上升、鄉(xiāng)村債務(wù)上升。詳見陸學(xué)藝：《三農(nóng)問題的“八升四降”》，《經(jīng)濟(jì)要參》2003年第28期。

　�、趨⒁娭鞎苑澹骸段覈�農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)：是與非及戰(zhàn)略選擇》，《經(jīng)濟(jì)要參》2003年第53期。

　�、踙ttp://www.jcrb.com/n1/icrb20/ca22702.htm.

　�、軈⒁妱�偉：《農(nóng)民增收問題的理性思考》，《經(jīng)濟(jì)要參》2003年第13期。

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