以“三農(nóng)”問(wèn)題為例看經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)法的關(guān)系

以“三農(nóng)”問(wèn)題為例看經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)法的關(guān)系 　　關(guān)于不同部門(mén)法之間關(guān)系的研究，需要從法理學(xué)、部門(mén)法總論、部門(mén)法分論三個(gè)層次展開(kāi)。從部門(mén)法分論層次研究，主要是圍繞著特定的具體制度、具體問(wèn)題或具體對(duì)策研究不同部門(mén)法之間關(guān)系。然而，現(xiàn)階段法學(xué)界主要著力于部門(mén)法總論層次的研究，忽視了法理學(xué)和部門(mén)法分論層次的研究，對(duì)經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)法的關(guān)系的研究，也是如此。之所以強(qiáng)調(diào)從制度、問(wèn)題或?qū)Σ叩膫�(gè)案展開(kāi)研究，其意義在于：（1）將不同部門(mén)法之間關(guān)系的原理應(yīng)用于個(gè)案，有助于原理的深化和細(xì)化，并且可以豐富原理甚至實(shí)現(xiàn)原理創(chuàng)新，避免空洞和玄妙的純理論研究。（2）圍繞個(gè)案展開(kāi)研究，有助于在制度設(shè)計(jì)和法律適用的個(gè)案中處理好不同部門(mén)法之間關(guān)系，便于在立法和執(zhí)法過(guò)程中不同部門(mén)法之間的職能分工和配合。（3）堅(jiān)持圍繞個(gè)案研究不同部門(mén)法之間關(guān)系，有助于了解在不同時(shí)空中進(jìn)行這種研究的背景，并進(jìn)一步理解這種研究的實(shí)踐意義，從而目標(biāo)明確地展開(kāi)這種研究。這一點(diǎn)對(duì)于明確為什么要研究經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)法之間關(guān)系尤為重要。近年來(lái)，社會(huì)法及其與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系似乎成為法學(xué)界的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，在探究其原因時(shí)，有人認(rèn)為是在經(jīng)濟(jì)法獨(dú)立性的論證上困惑難解之際，社會(huì)法理論可以為論證經(jīng)濟(jì)法的獨(dú)立性提供一種有說(shuō)服力的新解釋和新思路。其實(shí)不然，各種理論熱點(diǎn)的出現(xiàn)都有其明顯和深厚的時(shí)代背景，在我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)入到現(xiàn)階段，社會(huì)危機(jī)因素日益凸現(xiàn)，社會(huì)政策目標(biāo)在國(guó)家政策目標(biāo)體系中的地位顯著提升，共同富裕問(wèn)題在貧富分化加劇的形勢(shì)下越來(lái)越受到官方重視，社會(huì)條款與國(guó)際貿(mào)易掛鉤的國(guó)際壓力逐步加大等等，這些都迫切要求加快社會(huì)政策法律化的步伐。于是，國(guó)家把社會(huì)法和經(jīng)濟(jì)法并列為法律體系的組成部分。這也是社會(huì)法及其與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系成為理論熱點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)原因。而這種認(rèn)識(shí)只有在個(gè)案研究中才可以深刻地體會(huì)到。如果只做純理論研究，就難免將其主要原因誤解為經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)法之間劃地盤(pán)和為經(jīng)濟(jì)法的獨(dú)立性提供新的注腳�；�于上述認(rèn)識(shí)，本文僅以“三農(nóng)”問(wèn)題為例，就經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)法的關(guān)系談些概要性認(rèn)識(shí)。

　　“三農(nóng)”問(wèn)題即農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問(wèn)題，在第十屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，首次將“三農(nóng)”概念寫(xiě)入政府工作報(bào)告�！叭�農(nóng)”問(wèn)題是舊經(jīng)濟(jì)體制遺留的問(wèn)題，在體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中不但沒(méi)有得到改善，反而愈加嚴(yán)重。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，以犧牲“三農(nóng)”利益為代價(jià)優(yōu)先發(fā)展工業(yè)（尤其是重工業(yè)）和城市一直是我國(guó)發(fā)展策略的重要內(nèi)容。在黨和國(guó)家的工作中心由階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的背景下展開(kāi)的改革開(kāi)放中，追趕型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直是發(fā)展策略的中心內(nèi)容，于是，“發(fā)展是硬道理”被理解為經(jīng)濟(jì)發(fā)展是硬道理，為了追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)就無(wú)法顧及幅員廣闊且落后的“三農(nóng)”包袱。由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，其自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)都大于其它產(chǎn)業(yè)，而市場(chǎng)機(jī)制以助強(qiáng)欺弱為特點(diǎn)，故農(nóng)業(yè)隨著經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化程度的加深，在與其它產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中處境越來(lái)越艱難。農(nóng)業(yè)還是正外部效應(yīng)極強(qiáng)、社會(huì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)，它在我國(guó)的社會(huì)保障功能尤為突出，因而農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期處于落后狀態(tài)并在競(jìng)爭(zhēng)中相對(duì)萎縮，勢(shì)必加大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，“三農(nóng)”問(wèn)題還是阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，例如，近些年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入通貨緊縮的困境，“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需至為關(guān)鍵�？梢�(jiàn)，“三農(nóng)”問(wèn)題既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是社會(huì)問(wèn)題，甚至還是政治問(wèn)題。黨的十六大提出全民建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)后，解決“三農(nóng)”問(wèn)題就當(dāng)然成了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。正因?yàn)槿绱�，新一屆政府�?duì)“三農(nóng)”問(wèn)題重視的程度，超過(guò)了歷屆政府。

　　“三農(nóng)”問(wèn)題牽涉到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等多個(gè)方面，城市與農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然、國(guó)內(nèi)發(fā)展與對(duì)外開(kāi)放之間的沖突在“三農(nóng)”問(wèn)題中都有所體現(xiàn)。①因而，運(yùn)用法律手段解決“三農(nóng)”問(wèn)題，需要各個(gè)法律部門(mén)綜合發(fā)揮作用，其中，對(duì)經(jīng)濟(jì)法和社會(huì)法的需求尤為強(qiáng)烈。從經(jīng)濟(jì)法的角度看，根本性問(wèn)題是在法律上給“三農(nóng)”定位的問(wèn)題，特別是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位問(wèn)題。雖然“農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)”一貫是我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的重要內(nèi)容，但一直停留在“口號(hào)”階段，《農(nóng)業(yè)法》對(duì)此所作的保障性規(guī)定多為政策性、綱要性語(yǔ)言，法律約束力和可操作性不強(qiáng)。為此，應(yīng)當(dāng)在法律上將農(nóng)業(yè)是“國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)”落到實(shí)處，明確并細(xì)化各級(jí)政府、各個(gè)政府部門(mén)對(duì)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的責(zé)任，在充實(shí)、細(xì)化農(nóng)業(yè)立法的同時(shí)，在發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政、稅收、金融、價(jià)格等宏觀調(diào)控立法和商業(yè)、工業(yè)、科技、土地、環(huán)保、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等立法中，就解決“三農(nóng)”問(wèn)題所需要的資金投入、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)產(chǎn)品流通和加工貿(mào)易、農(nóng)業(yè)科技推廣和運(yùn)用、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)用地保護(hù)、鄉(xiāng)村財(cái)政等條件規(guī)定具體的對(duì)策；從社會(huì)法的角度看，主要是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市化過(guò)程中所引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題，最為急迫的是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題和農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題。全國(guó)需要轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力目前已達(dá)1.4億，到2010年可能高達(dá)2 7億。②目前進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民雖然已突破1個(gè)億，但備受歧視，處境艱難。社會(huì)保障事業(yè)一直將重點(diǎn)放在城鎮(zhèn)，而占全國(guó)總?cè)丝?0%，占世界總?cè)丝?5%、世界農(nóng)業(yè)人口35%的中國(guó)農(nóng)民卻被拒之社會(huì)保障大門(mén)之外，已市民化的農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的比例只有4%和2 7%，尚未市民化的農(nóng)民工更不可能進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)范圍。③這些問(wèn)題亟需通過(guò)勞動(dòng)法和社會(huì)保障法的逐步完善來(lái)解決。

　　“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵是解決農(nóng)民收入問(wèn)題。20世紀(jì)90年代后期以來(lái)，農(nóng)民收入增長(zhǎng)幅度連續(xù)幾年下降（農(nóng)民收入率1997年為4 6，1998年為4 3%，1999年為3 8%，2000年為2 1%），直接影響對(duì)農(nóng)業(yè)的投入與產(chǎn)出效率，遲滯農(nóng)村市場(chǎng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的拓展，進(jìn)而制約整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展。④可見(jiàn)，農(nóng)民增收不只是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)部問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)將其放在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局中通盤(pán)考慮和解決。對(duì)此，學(xué)界已提出許多對(duì)策，例如，減少務(wù)農(nóng)農(nóng)民、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、加大財(cái)政支農(nóng)力度、改善農(nóng)業(yè)和農(nóng)村信貸環(huán)境、穩(wěn)定糧食保護(hù)價(jià)水平并敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧、發(fā)展農(nóng)業(yè)科技、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)民素質(zhì)、振興鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，等等。其中任何一項(xiàng)措施的法律化，都需要經(jīng)濟(jì)法對(duì)策與社會(huì)法對(duì)策的組合才可實(shí)現(xiàn)。例如，在農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)面臨日益強(qiáng)化的市場(chǎng)約束的形勢(shì)下，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格尤其是糧食價(jià)格的漲價(jià)空間非常有限，農(nóng)產(chǎn)品總量擴(kuò)張已經(jīng)不能為農(nóng)民在農(nóng)業(yè)中創(chuàng)造更多的收入來(lái)源，實(shí)踐中已有糧食增產(chǎn)而農(nóng)民收入減少的深刻教訓(xùn)，故農(nóng)民收入增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)在增加農(nóng)業(yè)收入之外另辟途徑，于是，減少務(wù)農(nóng)農(nóng)民成了增加農(nóng)民收入的一項(xiàng)重要舉措。而減少務(wù)農(nóng)農(nóng)民的根本出路在于提高經(jīng)濟(jì)“非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化”和城市化的程度。對(duì)此，需要采取的經(jīng)濟(jì)法對(duì)策主要有：把實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)納入產(chǎn)業(yè)政策法的立法目的體系，并將其精神貫徹于發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政、稅收、金融等相關(guān)立法之中，注重發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，甚至有必要進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策立法；修改《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》，尤其是減少該法中的政策性語(yǔ)言表述，增強(qiáng)該法的規(guī)范功能和可操作性，并制定配套法規(guī)，將國(guó)家扶持、保護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的措施具體化；通過(guò)修改《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，鞏固第三階段農(nóng)村改革的成果（即允許農(nóng)民“離土又離鄉(xiāng)”），在穩(wěn)定聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的同時(shí)，允許農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)讓承包土地，規(guī)范土地分散經(jīng)營(yíng)向土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)化的秩序；清理和修訂限制非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)和政策，擴(kuò)大非公有資本的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入范圍，落實(shí)《中小企業(yè)促進(jìn)法》所規(guī)定的各項(xiàng)政策和法律措施，引導(dǎo)、支持、促使非公有制經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)發(fā)揮其吸納勞動(dòng)力的功能，等等。

　　上述經(jīng)濟(jì)法對(duì)策只有在與相應(yīng)的社會(huì)法對(duì)策聯(lián)動(dòng)的條件下才可能發(fā)揮作用。例如，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”就業(yè)必須以勞動(dòng)力市場(chǎng)為通道，而現(xiàn)階段這一通道存在著由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所造成的戶(hù)籍制度等體制性障礙，為此，應(yīng)當(dāng)貫徹《勞動(dòng)法》所規(guī)定的勞動(dòng)平等和市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)的原則，全面打破和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制和政策障礙，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)，形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者公平競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的制度，賦予進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民與當(dāng)?shù)鼐用衿降鹊木蜆I(yè)權(quán)利。又如，農(nóng)民工在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的自由流動(dòng)依賴(lài)于社會(huì)保險(xiǎn)的保障，而農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度的缺失既給農(nóng)民工自由流動(dòng)造成障礙，又威脅著城鄉(xiāng)的社會(huì)穩(wěn)定，尤其是土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”所引發(fā)的農(nóng)村勞動(dòng)力“農(nóng)轉(zhuǎn)非”對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的需求更為緊迫，因而，應(yīng)當(dāng)建立便于同城市職工社會(huì)保險(xiǎn)和農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)相銜接的農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度，這就需要在未來(lái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法典》中單列“農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)”專(zhuān)章， 或制定專(zhuān)門(mén)的農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)基本法，就農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)作出特殊的制度設(shè)計(jì)，并按照工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、生育保險(xiǎn)的先后順序，逐步建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的體系和制度。①再如，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工由于職業(yè)技能原因難以同城市居民平等競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)，許多不平等待遇都起因于農(nóng)民的職業(yè)技能低下，而現(xiàn)階段的勞動(dòng)力市場(chǎng)上已出現(xiàn)技術(shù)工人短缺現(xiàn)象，因而，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行的《職業(yè)教育法》和職業(yè)培訓(xùn)法律法規(guī)中增加針對(duì)農(nóng)民和農(nóng)民工的特殊保障規(guī)定；同時(shí)，落實(shí)《義務(wù)教育法》的規(guī)定，增加財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入，利用助學(xué)貸款等經(jīng)濟(jì)杠桿積極引導(dǎo)農(nóng)民家庭增加對(duì)子女的人力資本投資和文化教育消費(fèi)，并且，將進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女納入城市義務(wù)教育的范圍，保障其享有義務(wù)教育的權(quán)利。

　　注釋?zhuān)?br>
　�、佻F(xiàn)階段的“三農(nóng)”問(wèn)題突出表現(xiàn)為“八降四升”即農(nóng)業(yè)收入下降、糧食單位面積產(chǎn)量下降、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勞動(dòng)力下降、財(cái)政支農(nóng)比重下降、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在GDP中比重下降、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對(duì)GDP增長(zhǎng)率貢獻(xiàn)額比重下降、農(nóng)村商品銷(xiāo)售額占全國(guó)商品零售總額比重下降、農(nóng)民儲(chǔ)蓄比重下降；成災(zāi)率上升、城鄉(xiāng)居民差距上升、農(nóng)民上訪人數(shù)上升、鄉(xiāng)村債務(wù)上升。詳見(jiàn)陸學(xué)藝：《三農(nóng)問(wèn)題的“八升四降”》，《經(jīng)濟(jì)要參》2003年第28期。

　�、趨⒁�(jiàn)朱曉峰：《我國(guó)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)：是與非及戰(zhàn)略選擇》，《經(jīng)濟(jì)要參》2003年第53期。

　�、踙ttp://www.jcrb.com/n1/icrb20/ca22702.htm.

　�、軈⒁�(jiàn)劉偉：《農(nóng)民增收問(wèn)題的理性思考》，《經(jīng)濟(jì)要參》2003年第13期。

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