20世紀中國票據(jù)立法的歷史經(jīng)驗

20世紀中國票據(jù)立法的歷史經(jīng)驗 　　1929年票據(jù)法和1995年票據(jù)法是我國20世紀票據(jù)立法的最重要的成果。但是它們在立法精神和具體制度上，卻有著很大的不同。

　　1929年票據(jù)法緊跟世界潮流，在內(nèi)容上與各國通行的票據(jù)法原則相同，表現(xiàn)出很強的預(yù)見性。該法否定了當(dāng)時還有一定市場的送金主義思想，堅決貫徹流通主義和信用主義的立法精神，承認票據(jù)行為的無因性，把票據(jù)關(guān)系與基礎(chǔ)關(guān)系（即資金關(guān)系和信用關(guān)系）分開，比較全面地規(guī)定了票據(jù)權(quán)利的取得、轉(zhuǎn)移、喪失和補救，有力地促進了票據(jù)的流通和安全。這些規(guī)定即使是現(xiàn)在，也還是適用的。其次，1929年票據(jù)法還結(jié)合中國國情，做出了一些富有中國特色的規(guī)定，具有很強的可行性：（1）適應(yīng)中國的傳統(tǒng)，將匯票、本票與支票都訂入一個法律之內(nèi)，即所謂“三票一法”的立法模式，與大陸法系各國不同，與英美法系國家也不全同。（2）適應(yīng)中國國情，規(guī)定掛失（止付通知）制度。（3）將支票付款人擴充及于信用合作社、農(nóng)會及漁會。該法在臺灣施行五十多年來，只有過幾次小的修改，重大原則方面基本沒有變動。

　　相比之下，1995年票據(jù)法卻無視世界通行規(guī)則，做出了許多有背世界潮流、阻礙票據(jù)流通的規(guī)定。以至當(dāng)時就有學(xué)者批評說是“一部令人失望的法律”。首先，該法仍未擺脫計劃經(jīng)濟的影響。立法者擔(dān)心放開使用票據(jù)會引起通貨膨脹和信用膨脹，導(dǎo)致金融危機，因而對票據(jù)使用做出了許多限制，如匯票限于銀行和商業(yè)匯票，本票限制為銀行本票等等。其次，該法否認票據(jù)為無因證券的國際通則，在好幾個地方，把票據(jù)的基礎(chǔ)關(guān)系（原因關(guān)系和資金關(guān)系）拉扯進來。如第10條第1款規(guī)定：“票據(jù)的簽發(fā)、取得和轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)……具有真實的交易關(guān)系和債權(quán)債務(wù)關(guān)系�！钡�21條第1款規(guī)定：“匯票的出票人必須與付款人具有真實的委托付款關(guān)系，并且具有支付匯票金額的可靠資金來源。”第83條第2款：“開立支票存款帳戶和領(lǐng)用支票，應(yīng)當(dāng)有可靠的資信，并存入一定的資金�！苯Y(jié)果因為與實際生活相差太遠，更和市場經(jīng)濟的基本原則相背，導(dǎo)致法院在審判工作中只得“有法不依”。

　　按照常理而言，1995年票據(jù)法起草時的社會環(huán)境比之1929年票據(jù)法，不啻是天壤之別。但是最后的結(jié)果卻截然相反。這是為什么呢？

　　我們首先看民國時期票據(jù)法的立法活動。概括言之，民國時期票據(jù)立法活動有如下幾個特點：

　　其一，廣開言路，認真聽取其他部門和群體甚至個人的意見。如作為政府部門的南京工商部一向關(guān)注工商立法，還在成立之初就設(shè)立了工商法規(guī)討論委員會，起草了包括票據(jù)法在內(nèi)的多種商事法規(guī)。在工商部之前，財政部金融監(jiān)理局也起草過一個票據(jù)法草案。工商部在起草第一案的時候，就吸收了其中的一些內(nèi)容。而在討論工商部第二案的時候，財政部錢幣司又就其中的六條提出了意見。這些意見立法院在最后的定稿中也有所采納。社會團體對于與自己利益相關(guān)法律的關(guān)注則是一以貫之的。如二十世紀二十年代上海銀行公會成立票據(jù)法研究會以及對票據(jù)法草案的討論，以及三十年代初上海的銀行與錢莊之間為銀行法發(fā)生的激烈論戰(zhàn)。工商法規(guī)討論委員會還邀請了社會團體代表（如徐寄庼）直接參與立法。這些對立法機關(guān)了解民意、促進立法無疑都是有著很大益處的。事實上，民間團體和專家學(xué)者在推動立法、開展研究方面有著政府部門無可替代的作用。一部法律有數(shù)個甚至十多個草案做基礎(chǔ)，那么其成功可以說是有所保證的。

　　其二，客觀對待和虛心吸取前人的立法成果，允許爭論。法律作為制度文化，具有很強的延續(xù)性。這決定了法律的發(fā)展不可能一蹴而就，更不能一筆抹殺前人的努力，而要認真汲取前人的經(jīng)驗教訓(xùn)。北洋政府是國民黨北伐的對象。但是，對于北洋政府（包括前清）的票據(jù)立法成果，國民黨南京政府并沒有簡單否定，而是虛心繼承下來，作為參考。也正是在北洋政府比較豐富的立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國民黨南京政府才能較快的完成票據(jù)立法。另外，法律是很復(fù)雜的。創(chuàng)造適合國情的法律制度更加艱難，不但需要智慧，也需要時間。因此，還要允許爭論，以便統(tǒng)一認識。使立法的過程也成為推動法學(xué)進步的過程。北洋時期對共同案和愛氏案的討論就是很好的例子。

　　其三，最重要的是，吸收了一大批年富力強、學(xué)有專長的專家學(xué)者參加立法，組建了一個獨立性比較強、專業(yè)水平較高的法律起草機構(gòu)。從而避免了在立法活動中出現(xiàn)“內(nèi)行起草、外行定稿”的情況，影響立法的進度和質(zhì)量（1995票據(jù)法起草就犯了這樣的錯誤，見下文）。南京政府工商部票據(jù)法草案比較成功，立法院能夠從善如流，采納該草案，并有很大的改進，都和參與其事的人員學(xué)有專長有極大關(guān)系。而北洋政府時期王鳳瀛則對共同案和整個民國時期的票據(jù)立法都做出了重要貢獻�？梢哉f，立法官員水平的高低直接決定著立法成敗。而立法權(quán)的獨立與否則無疑是從根本上決定著國家法制建設(shè)的成敗。否則，就難免受到行政部門或其他社會團體甚至個人的不正當(dāng)干預(yù)。

　　與1929年票據(jù)法比較，1995年票據(jù)法草案的起草工作并不遜色。1995年票據(jù)法由中國人民銀行主持起草。中國人民銀行為此進行了廣泛的調(diào)查研究，幾易其稿。1993年提交給國務(wù)院后，國務(wù)院法制局又花了一年的時間廣泛征求意見，進行修改。在修改中，國務(wù)院法制局吸收了許多國外票據(jù)法的先進規(guī)定，并特別注意減少行政管理的色彩，使得草案更為完善。但是出臺的票據(jù)法不但遠未能超越前人，甚至還有所退步。這是為什么呢？

　　問題出在全國人大常委會。把國務(wù)院草案和正式公布的票據(jù)法比較就可以知道：1995年票據(jù)法的幾個重大原則問題，如限制票據(jù)使用問題、否認票據(jù)無因性問題，都是在人大常委會討論階段對國務(wù)院草案修改的結(jié)果。如本文引言所舉第10條第1款、第21條和第83條第2款，還有第73條第2款、74條、75條的內(nèi)容，都是原草案中沒有而由人大常委加上去的。從前文我們已經(jīng)知道，即使在民國時期，這種立法主張即已不為多數(shù)人所贊同，而在半個世紀之后的1995年票據(jù)法里，竟堂而皇之地死灰復(fù)燃了。又有的條文，原草案中的規(guī)定是對的而被改錯了，如第18條關(guān)于利益償還請求權(quán)的規(guī)定，原草案（第16條）中“超過本法規(guī)定的行使票據(jù)權(quán)利、保全票據(jù)權(quán)利期間”的話是對的，被改成“因票據(jù)記載事項欠缺”反而錯了。這些修改直接導(dǎo)致了1995年票據(jù)法的失敗。

　　為什么人大常委會會做出這樣的修改呢？我以為，主要原因是就當(dāng)時的社會環(huán)境來說，人們對票據(jù)的認識確實還不深刻，也不統(tǒng)一。這表現(xiàn)在三個方面：一是這一時期適用的票據(jù)法規(guī)和規(guī)章，都是在計劃經(jīng)濟體制下制定的，帶有很濃的行政管理的色彩。比如，對于票據(jù)關(guān)系和基礎(chǔ)關(guān)系，《銀行結(jié)算辦法》（第14條第3項）和《上海市票據(jù)暫行規(guī)定》（第7條第3款）都是把二者攪和在一起的。這大大影響了人們對票據(jù)的正確認識。二是票據(jù)立法上的遲緩。早在1986年，根據(jù)國務(wù)院的指示，中國人民銀行就主持召開了第一次票據(jù)立法會議，并起草了《中華人民共和國票據(jù)法暫行條例（草案）》。但是由于認識上的原因，這項工作很快就半途而廢了。一直到1990年，由于部分全國人大代表的建議，中國人民銀行才正式成立了票據(jù)法起草小組。三是人大常委會和法院、銀行在認識上的巨大差異。比如，在1994年的一份判決書中，最高人民法院已經(jīng)委婉地排除了前述《銀行結(jié)算辦法》（第14條第3項）中的規(guī)定，1995年中國人民銀行副行長周正慶在向全國人大常委會的報告中也明確承認票據(jù)的無因性，并做了較詳細的說明。但在人大常委會審議的時候，相關(guān)法律條文仍然遭到了被否決的命運�？梢�，相比如1929年票據(jù)法公布前“千呼萬喚”的情況，1995年票據(jù)法的起草環(huán)境實際要惡劣許多。這是1995年票據(jù)法失敗的深層原因。

　　但立法機關(guān)沒有能夠超越于客觀的環(huán)境，高瞻遠矚一點，如最高法院和中國人民銀行那樣，卻不能不說是個巨大的遺憾。與民國時期立法機關(guān)的擇善而從、錦上添花相比，我們的立法機關(guān)在此次票據(jù)立法中，扮演了很不愉快的角色，不但未能使國務(wù)院草案的質(zhì)量有所提升，反而有所下降。這既暴露出我們的立法機關(guān)在加強法制建設(shè)、引導(dǎo)社會發(fā)展方面的很大欠缺，也再次說明“內(nèi)行起草，外行審稿”的立法模式總會出現(xiàn)一些不必要的甚至是很致命的失誤。因此，立法機關(guān)需要吸收更多的專家學(xué)者參加實際工作，并形成制度，如委托專家立法等。我們的立法機關(guān)的決策層也要在法治意識和法學(xué)專業(yè)素養(yǎng)方面自覺提高。

　　特別值得注意的是：立法機關(guān)的這些問題至今還在一定程度上存在，并且影響到了當(dāng)前的法制建設(shè)。比如對1995年票據(jù)法這樣一部有著嚴重問題的法律，在公布之后，一直到現(xiàn)在，立法機關(guān)都沒有進行修改。為了便于審判，最高人民法院只得以司法解釋否決了有關(guān)的條文。更嚴重的例子是全國人大在起草民法典上的隨意性，其工作作風(fēng)和立法水平與起草1995年票據(jù)法的時候相比，似乎并沒有多少進步。梁慧星老師、徐國棟教授都先后在網(wǎng)上和雜志上對此提出了批評。徐國棟教授還特地列舉了多個國外立法活動成功的先例，以為借鑒。本文聊舉1929年票據(jù)法成功的例子，希望對我們思考這個關(guān)系子孫后代的大問題有所啟發(fā)。

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