“西部大開發(fā)”解讀及其法律環(huán)境之重

“西部大開發(fā)”解讀及其法律環(huán)境之重 　　「摘要」：21世紀(jì)伊始， 西部大開發(fā)被作為一個(gè)跨世紀(jì)的戰(zhàn)略擺上我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的案頭，作為主要角色的西部人該如何去面對？ 我們在付諸行動(dòng)前似乎應(yīng)更多些理性的思考。本文對西部大開發(fā)的有關(guān)背景作了必要的闡釋， 并對開發(fā)什么及其實(shí)施中有關(guān)政府法制化的問題發(fā)表了作者的看法。

　　「關(guān)鍵詞」：西進(jìn)運(yùn)動(dòng) 西部 開發(fā) 法律環(huán)境 政府法制

　　“西部大開發(fā)”這個(gè)概念就其表述形式而言已算不上個(gè)新概念了。早在18世紀(jì)末19世紀(jì)初，在利益和“理想”的雙重驅(qū)動(dòng)下， 美國曾在北美大陸進(jìn)行了大規(guī)模的擴(kuò)張運(yùn)動(dòng)，又稱西進(jìn)運(yùn)動(dòng)， 也就是人們常提起的美國的“西部開發(fā)”。理論源于理性， 信仰來自于上帝。在美國人看來， 最崇高的事業(yè)莫過于上帝給美國人的使命-將完美無缺的“美國模式”推廣到世界的每一個(gè)角落去。 以“天定之命運(yùn)”為理論注解，在美國歷史上堪稱發(fā)展神話的西進(jìn)運(yùn)動(dòng)， 現(xiàn)實(shí)中卻是一部印第安人倍受欺凌的血淚史。在新的世紀(jì)之交， 以江澤民同志為核心的中共中央高瞻遠(yuǎn)矚， 在中國共產(chǎn)黨第十五屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》中， 把實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略作為“十五”期間需要著重研究和解決的重大戰(zhàn)略性，宏觀性和政策性問題提了出來， 但就其性質(zhì)和內(nèi)涵而言已與歷史上美國的所謂“西部開發(fā)”大相徑庭。這是一個(gè)關(guān)系中華民族全面振興和共同繁榮的戰(zhàn)略部署， 具有重大的現(xiàn)實(shí)意意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

　　解讀“西部大開發(fā)”

　　早在20世紀(jì)50年代， 毛澤東在其著名的《論十大關(guān)系》中就指出，要處理好沿海工業(yè)和內(nèi)地工業(yè)的關(guān)系。到了80年代， 鄧小平同志創(chuàng)造性地提出了“沿海開發(fā)”、 “長江開發(fā)”和“中西部開發(fā)”三個(gè)戰(zhàn)略構(gòu)想，90年代初， 又提出了“兩個(gè)大局”的思想：一個(gè)大局是沿海加快對外開放，較快地先發(fā)展起來，內(nèi)地要顧全這個(gè)大局。另一個(gè)大局是沿海地區(qū)發(fā)展到一定時(shí)期， 要拿出更多的力量幫助內(nèi)地發(fā)展，沿海地區(qū)也要顧全這個(gè)大局。 這也就是鄧小平關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“臺(tái)階理論”。世紀(jì)之交，江澤民同志果斷指出， 經(jīng)過改革開放20多年的發(fā)展，我國的綜合國力顯著增強(qiáng)， 進(jìn)行西部大開發(fā)的條件已經(jīng)具備，時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟， 從現(xiàn)在起要把西部大開發(fā)作為一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，擺在更加突出的位置。

　　西部，作為地理意義上的概念講，是指中國版圖上的西部地區(qū)，包括西北和西南兩大片。西北地區(qū)包括新疆、陜西、甘肅、 寧夏和青海共三省兩區(qū)，西南地區(qū)包括四川、云南、貴族、 西藏和重慶共三省一區(qū)一市。西部地區(qū)總面積540萬平方公里，占全國總面積的56％，人口2.85億，占全國總?cè)丝诘?3％， 但其人均國民生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于全國平均水平的60％左右。其中西北地區(qū)總面積309.3萬平方公里，占全國總面積的32.2％，人口8903萬人（1998年），占全國總?cè)丝诘?.13％，人口密度僅為28.8人/平方公里，是全國所有地區(qū)中最小的。西部大多數(shù)地區(qū)都屬不發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)， 有相當(dāng)多的人口處于文盲半文盲狀態(tài)。在黨的十五大報(bào)告中， 江澤民同志對社會(huì)主義初級(jí)階段的基本特征作了精辟的概括， 幾乎就是西部地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀的特別寫真。具體而言即：西部地區(qū)還處于不發(fā)達(dá)狀態(tài)；農(nóng)業(yè)人口占很大比重且主要依靠手工勞動(dòng)；經(jīng)濟(jì)市場化程度低， 自然經(jīng)濟(jì)半自然經(jīng)濟(jì)占很大比重；科技教育文化落后， 文盲半文盲人口占很大比重；人民生活水平較低，貧困人口占很大比重； 地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展很不平衡，這是客觀方面的現(xiàn)狀。 其主觀方面的現(xiàn)狀是：思想觀念保守僵化，缺乏創(chuàng)新精神和冒險(xiǎn)意識(shí)。 由此導(dǎo)致的只能是決策上的被動(dòng)性和缺乏靈活性及發(fā)展上的滯后性， 工作效率低下，發(fā)展速度緩慢。但西部地區(qū)也有其特色優(yōu)勢。 西部地區(qū)幅員遼闊，自然資源豐富（如陜西素有中國的“科威特”之譽(yù)， 有豐富的煤、石油和天然氣；陜西、四川等省有豐富的礦產(chǎn)和旅游資源）。 但發(fā)展水平較低，蘊(yùn)藏著巨大的投資機(jī)會(huì)和市場潛力。近年來， 國內(nèi)有效需求不足，已成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”， 國內(nèi)有相當(dāng)一部分資金、技術(shù)和勞動(dòng)力需要尋找新的市場和發(fā)展空間， 加快西部地區(qū)開發(fā)，把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢， 不僅可以在西部培育出新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，而且能為中部、 東部地區(qū)的發(fā)展提供新的市場空間和資源接續(xù)，增強(qiáng)中東部地區(qū)持續(xù)發(fā)展的后勁， 從而打破制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。 社會(huì)主義初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí)， 是國家制定各項(xiàng)方針政策的客觀依據(jù)，同樣， 西部地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀及各種有利不利因素是我們?yōu)槁鋵?shí)“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略而部署各項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)和依據(jù)。 我們必須清醒認(rèn)識(shí)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國內(nèi)和國際環(huán)境， 準(zhǔn)確把握西部地區(qū)發(fā)展的主要矛盾所在，在具體工作中務(wù)求有的放矢、主觀符合客觀， 不急于求成，不一哄而上，把西部大開發(fā)的各項(xiàng)工作要求落到實(shí)處。了解了西部地區(qū)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)， 緊接著就要分析解決“開發(fā)什么”和“如何去開發(fā)”的問題�！冬F(xiàn)代漢語詞典》（1996年7月第三版）中對“開發(fā)”的釋義為：（1）以荒地、礦山、森林、水力等自然資源為對象進(jìn)行勞動(dòng)，以達(dá)到利用的目的。（2）發(fā)現(xiàn)或發(fā)掘人才、技術(shù)等以供利用。由此我們可以看出， “開發(fā)”的對象不僅包括具體的、有形的自然資源，更包括人才、技術(shù)等無形的智力資源。 就智力資源而言，我認(rèn)為， 在“西部大開發(fā)”這個(gè)具有戰(zhàn)略意義的背景下， 更為重要的是要去開發(fā)“西部人”頭腦中存在的被惰怠和保守所掩埋的那種富于創(chuàng)造和活力的一種腦力資源，即思想、 觀念的開發(fā)，沒有這一開發(fā)作基礎(chǔ)，其它的任何開發(fā)都會(huì)成為無根之草。 思想、觀念的開發(fā)也就是解放思想的過程。解放思想、 實(shí)事求是是馬列主義、毛澤東思想的精髓，也是鄧小平理論的精髓。 鄧小平同志曾指出：“我們講解放思想， 是指在馬克思主義指導(dǎo)下打破習(xí)慣勢力和主觀偏見的束縛，研究新情況，解決新問題。 ”正是因?yàn)橛辛私夥潘枷搿��?shí)事求是的思想路線的指引， 中國人民才能在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下選擇出一條實(shí)踐已證明是正確的且切實(shí)可行的發(fā)展道路，才能取得綜合國力顯著增強(qiáng)， 人民生活水平大大提高的輝煌成就。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。只有讓思想這臺(tái)機(jī)器轉(zhuǎn)動(dòng)起來， 我們才能在實(shí)際工作中大膽創(chuàng)新，靈活出擊，化解前進(jìn)中的各種困難和障礙， 才能做到因地制宜、合理施治，充分發(fā)揮本地區(qū)的特色和優(yōu)勢。

　　“西部大開發(fā)”的法律環(huán)境之重

　　西部地區(qū)應(yīng)該為“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略的實(shí)施營造一個(gè)什么樣的環(huán)境呢？我認(rèn)為首要的是良好的法律環(huán)境。關(guān)于“環(huán)境”， 《現(xiàn)代漢語詞典》（1996年7月版）中注釋為：（1）周圍的地方；（2）周圍的條件或狀況。在此我們只能取其第（2）種意義，所以法律環(huán)境就是指事物發(fā)展過程中其周圍的有關(guān)法律的條件和狀況， 具體包括法律的制定、執(zhí)行、遵守和監(jiān)督。法是與國家基于同樣的原因、 同時(shí)產(chǎn)生的，正如列寧所指出的“法律就是取得勝利， 掌握國家政權(quán)的階級(jí)的意志的表現(xiàn)。 ”從法與國家起源的依連性不難理解法律之于國家的重要性。法律是統(tǒng)治階級(jí)實(shí)行階級(jí)統(tǒng)治、 政治統(tǒng)治和經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治的強(qiáng)有力的工具。正是由于法律的干預(yù)， 個(gè)人專制和權(quán)力的濫用得以遏制，社會(huì)發(fā)展得以文明、公正、秩序地進(jìn)行。 而在這被需要的良好的法律環(huán)境中最重要的是有關(guān)政府和法制的關(guān)系問題， 因?yàn)槲鞑康貐^(qū)的各級(jí)政府是“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略的最具體和直接的實(shí)施者。

　　何謂政府？盧梭在其著名的《社會(huì)契約論》中道出了政府的本質(zhì)和職能：“因此，我把行政權(quán)力的合法應(yīng)用稱之為政府或最高行下，……”由此可見， 政府是一個(gè)特殊的也是最大的社會(huì)關(guān)系主體，其特定的職能決定了其行為機(jī)制必然要法制化。沒有法制化， 就沒有政府的現(xiàn)代化，也就不能實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)作的高效化。所以， 以法制化來架構(gòu)政府并規(guī)范其“行為”，是確保政府依法行政，提高辦事效率，抵制腐敗現(xiàn)象的有效措施。正如一位外國法學(xué)專家所言：世界上根本不存在腐敗，只存在不健全的法律。1987年4月，我國全國政府法制工作會(huì)議提出了“政府法制”的概念。 所謂“政府法制”就是政府在行政立法、 行政執(zhí)法和行政司法等方面建立的法律制度及其以法進(jìn)行的職能活動(dòng)。政府法制與行政法制并非同一概念， “政府法制”在實(shí)踐中通常是指行政法制中涉及政府的那一部分內(nèi)容。政府法制工作在實(shí)際中早已存在，但在此將其作為一個(gè)獨(dú)立的概念提出并加以強(qiáng)調(diào)是非常必要的。隨著現(xiàn)代科技的飛速發(fā)展， 社會(huì)分工日益精細(xì)化、專業(yè)化，由此也導(dǎo)致社會(huì)關(guān)系的日益復(fù)雜化、 專業(yè)化，單靠立法機(jī)關(guān)已不能適應(yīng)時(shí)變的需要。此刻， 政府在立法中的作用愈發(fā)地凸現(xiàn)出來。就管理國家經(jīng)濟(jì)、行政事務(wù)來講， 恐怕沒有比政府更有發(fā)言權(quán)的國家政權(quán)機(jī)關(guān)了。 正是由于政府在國家內(nèi)部事務(wù)管理中的厚重地位，所以在“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略的實(shí)施中， 西部地區(qū)必須重視“政府法制化”的問題。 否則會(huì)影響到西部大開發(fā)的戰(zhàn)略全局。只有建立起依法行政、高效、廉潔、 充滿活力的政府，才有可能成就“西部大開發(fā)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，舍此，則成功無望。

　　挺立于新技術(shù)革命浪潮的潮頭， 面臨著“西部大開發(fā)”的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，西部地區(qū)各級(jí)政府該如何組織好這場新世紀(jì)的大會(huì)戰(zhàn)， 勿庸置疑是要抓住“政府法制化”這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。具體而言， 就是要抓好幾個(gè)方面：一是要實(shí)現(xiàn)行政組織這一管理主體的法制化， 二是要實(shí)現(xiàn)管理的現(xiàn)代化（其最主要的是管理思想和觀念的現(xiàn)代化）， 三是要實(shí)現(xiàn)政府行為機(jī)制和決策的規(guī)范化、程序化。 最后一個(gè)方面也是最應(yīng)強(qiáng)調(diào)的方面是：要為西部大開發(fā)中的人才開發(fā)戰(zhàn)略創(chuàng)造一個(gè)良好的法律環(huán)境。這可以說是當(dāng)前政府管理工作中的首要任務(wù)。 當(dāng)今和未來的國際競爭，是以經(jīng)濟(jì)實(shí)力為基礎(chǔ)的綜合國力的競爭， 科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性因素。 “科學(xué)技術(shù)第一生產(chǎn)力”的著名論斷早已為其作了最好的注解。 而科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步是依靠人才的參與實(shí)現(xiàn)的。所以， 當(dāng)今和未來的國際競爭說到底是人才的競爭。21世紀(jì)是知識(shí)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代， 知識(shí)經(jīng)濟(jì)是以知識(shí)和信息為基礎(chǔ)的創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造和應(yīng)用知識(shí)、 信息的能力與效率成為決定國家綜合國力的主要因素， 因而人才資源凸現(xiàn)為一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的最主要的戰(zhàn)略資源。 西部地區(qū)的各級(jí)政府要義無反顧地舉起法律這把利刃， 為開發(fā)人才資源營造一個(gè)良好的社會(huì)氣氛而披荊斬棘。需要提醒的是，開發(fā)人才資源決不能只停駐在口號(hào)上和表面上， 要切實(shí)在“育才、引才、人盡其才”上下一番功夫， 細(xì)致扎實(shí)地做些工作，切莫把人才當(dāng)作裝飾“西部大開發(fā)”的花瓶。

　　“西部大開發(fā)”戰(zhàn)役的序幕已經(jīng)開啟，只要全國上下齊心協(xié)力，在以江澤民同志為核心的黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下， 共同積極地實(shí)施好既定的反貧困戰(zhàn)略、知識(shí)發(fā)展戰(zhàn)略、 人力資源開發(fā)戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，在不久的將來，一個(gè)經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)進(jìn)步、民族團(tuán)結(jié)、 山川秀美的新西部就會(huì)在中國的大地上升騰！

　　「參考文獻(xiàn)」

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　�。�3）孫振中 著：《政府法制論》，陜西人民教育出版社，1992年第1版。

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　�。�5）（法）盧 梭 著：《社會(huì)契約論》，商務(wù)印書館， 1980年2月第2版。

　�。�6）中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 主編：《〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展 第十個(gè)五年計(jì)劃的建議〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)講座》，人民出版社，2000年10月第1版。

　�。�7）盧 云 主編：《法學(xué)基礎(chǔ)理論》，中國政法大學(xué)出版社，1994年版。

　　（8）李忠峰、張峰著：《學(xué)習(xí)鄧小平理論綱要》，中共中央黨校出版社，1998年8月第1版。

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