西部開發(fā)必須重視地方環(huán)境立法

西部開發(fā)必須重視地方環(huán)境立法 　　「內容提要」西部開發(fā)，生態(tài)先行；西部開發(fā)，環(huán)境立法更要先行。由于西部地區(qū)地域遼闊，各地 自然條件和生態(tài)環(huán)境存在巨大差異，因而西部開發(fā)必須重視地方環(huán)境立法。各地應在堅 持全國法制統(tǒng)一的條件下，根據(jù)本地具體生態(tài)環(huán)境情況，有針對性地對本地突出的生態(tài) 環(huán)境問題規(guī)定具體的防范與治理措施，從而有效保障西部經(jīng)濟建設與生態(tài)保護走可持續(xù) 發(fā)展的道路。

　　「關鍵詞」西部開發(fā)、地方、環(huán)境立法

　　今天，不僅在亞洲，而且可以說在世界上的每一個角落，都可以聽到人們談論中國的 西部開發(fā)問題。其實，我國的西部開發(fā)，并不是出于招商引資的需要作出的造勢、宣傳 ，而是作為我國社會經(jīng)濟發(fā)展的一個必要的戰(zhàn)略步驟提出來的，是一項一經(jīng)提出就準備 立即付諸實施的戰(zhàn)略決策。正是因它是一項社會經(jīng)濟發(fā)展中的自覺決策，所以，它在提 出來的短短兩年內引起了全世界的矚目。同樣，也正是由于這個原因，這項戰(zhàn)略決策的 實施對于各個方面的影響，都會直接關系到社會經(jīng)濟發(fā)展的狀況甚至人們的生存命運問 題。作為一項戰(zhàn)略性的決策，它的影響是非常深遠的�，F(xiàn)在，對西部開發(fā)這項戰(zhàn)略決策 的研究，在理論的層面上，應當屬于政策分析的范疇；對于實踐來說，則是出于完善這 項偉大決策的需要，以求切實把西部開發(fā)戰(zhàn)略落到實處，使它得到成功的實施�；�于上 述的認識，我們從環(huán)境立法的角度，提出對西部開發(fā)問題的思考。我們的觀點在于提出 地方立法的建議。應當說，當前關于西部開發(fā)的問題，已經(jīng)有了大量的思索和探討。但 是，如果不提出對地方立法的重視，是很難為我國的西部開發(fā)提供可持續(xù)發(fā)展的法律制 度保證的。

　　一、西部開發(fā)應走開發(fā)與保護并行之路

　　我國的西部開發(fā)，是一個有著重大經(jīng)濟意義和政治意義的時代課題，在我國的政治經(jīng) 濟發(fā)展中，西部開發(fā)都是繞不開的一個問題，是中國政治經(jīng)濟發(fā)展過程中必然要揭開的 一頁。在20世紀90年代末，或者，在新世紀的曙光即將展現(xiàn)的時候，中國奏起了西部開 發(fā)的序曲，可以說是恰逢其時。因為，它是在我國的東部沿海地區(qū)已經(jīng)得到了一定的發(fā) 展的基礎上提出來的，也恰恰是在中國經(jīng)濟發(fā)展需要謀求新的啟動杠桿的時候提出來的 .有了東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的前提，中國對于西部的開發(fā)就具備了自主的條件；也正 是有了這樣的基礎，外商外資才會對中國的西部開發(fā)保持信任的態(tài)度。但是，對于一項 適時的工作，也不能夠成為激起盲目熱情的理由，特別是對于關系到國家政治經(jīng)濟發(fā)展 的長久大計的戰(zhàn)略性決策來說，充分的理性和科學的構思是必要的。所以說，在西部開 發(fā)的問題上，根據(jù)西部的現(xiàn)實條件，我們認為，這種開發(fā)是包含著雙重含義的，那就是 “開發(fā)”與“保護”的并行，開發(fā)中包含著保護。在某種意義上，開發(fā)是以保護為前提 的。

　　我們知道，西部地區(qū)包括西北和西南兩個大區(qū)，共有12個省、市、自治區(qū)。西部地區(qū) 具有豐富的自然資源和礦藏，是西部開發(fā)的重要物質基礎。西部地區(qū)土地面積占全國土 地面積的57%；總人口占全國人口的1/4.西部地區(qū)的水資源占全國的51%；森林面積占 全國的36%；草原面積占全國的56%；礦藏資源儲量豐富，已探明礦產(chǎn)量130種，其中天 然氣、鉀、鹽等20多種礦藏儲量占全國絕對優(yōu)勢，“西電東送”、“西汽東輸”說明西 部還蘊藏著十分豐富的能源。這些資源將成為西部發(fā)展的重要保障。但同時我們也應當 清醒地看到，西部地區(qū)是我國生態(tài)環(huán)境形勢最為嚴峻的地區(qū)，其中，江河、湖泊水生態(tài) 平衡失調、水土流失、土地荒漠化嚴重，林草植被覆蓋率低等問題尤為嚴重，許多地區(qū) 已經(jīng)成為不毛之地，不少地方失去生產(chǎn)、生存的基本條件。在西部特殊的自然和經(jīng)濟條 件下，如何開發(fā)西部，使西部實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設的良性互動，是關系西部地區(qū)開 發(fā)全局的重點問題之一。

　　西部地區(qū)的開發(fā)應當吸取我國東南沿海地區(qū)發(fā)展過程中的一些經(jīng)驗教訓。東南沿海地 區(qū)借改革開放的春風在短短20多年間發(fā)生了天翻地覆的變化，一批批現(xiàn)代化城市相繼崛 起，一個個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雨后春筍般的出現(xiàn)，人均收入逐年增長。東部成為富裕的代名詞， 全國的人才、資金紛紛飛向東南沿海地區(qū)。東南沿海地區(qū)的發(fā)展帶動了全國經(jīng)濟的發(fā)展 .改革開放20年后的中國日新月異，今非昔比。然而，東南沿海地區(qū)的發(fā)展也帶來了嚴 重的生態(tài)問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展就是一個典型的例子。由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不考慮環(huán) 境后果，使用落后的技術、設備和工藝，結果小制革、小造紙、小印染、小焦化遍地開 花，而這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都是污染大戶，帶來嚴重的污染。淮河流域的水污染就與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè) 的不適當發(fā)展有密切關系。究其原因，在于我們在大力發(fā)展經(jīng)濟的同時，沒有真正認識 到生態(tài)環(huán)境特別是環(huán)境保護的重要性，依然走了西方資本主義國家在工業(yè)化過程中走過 的“先污染后治理”的道路。而事實證明這條道路是錯誤的，因為污染后的治理所花費 的代價大大超過了預防污染的投入，而且污染不僅僅損害環(huán)境質量，還危害人體健康甚 至貽害子孫后代。以犧牲環(huán)境作為換取經(jīng)濟發(fā)展的代價這個教訓是值得汲取的。

　　目前，我國西部地區(qū)所處的生態(tài)條件已經(jīng)相當脆弱，而西部脆弱的生態(tài)環(huán)境是不少地 區(qū)追求經(jīng)濟發(fā)展，進行掠奪式開發(fā)所帶來的。從這個意義上說，西部對資源的開發(fā)不是 不夠，而是過度了。與東南沿海地區(qū)相比，西部開發(fā)沒有東南沿海地區(qū)發(fā)展前所具有的 良好的自然和生態(tài)條件，因而西部大開發(fā)不能步東部發(fā)展的后塵。同時西部開發(fā)也不能 理解為就是對自然資源的開發(fā)，而應當注重對知識資源的開發(fā)；生態(tài)建設不應是在開發(fā) 資源中的保護，而應當是在保護前提下的開采；環(huán)境保護不是污染后的治理，而應當走 預防為主、防治結合，走可持續(xù)發(fā)展的道路。

　　總之，西部開發(fā)可以說必須探索出一條全新的路子，它不是東部沿海地區(qū)發(fā)展模式的 再現(xiàn)，也不是所有后發(fā)現(xiàn)代化國家的經(jīng)驗可以解決的問題，它所走的是一條全新的道路 .特別是在生態(tài)環(huán)境這個問題上，西部開發(fā)所處的時代，西部生態(tài)環(huán)境的特殊性，都決 定了人類已有的社會經(jīng)濟發(fā)展模式對它的不適應性。正是在這個意義上，西部開發(fā)突出 了制度創(chuàng)新的問題，具有立法先行的特征。而最為迫切的又是環(huán)境立法。

　　二、西部生態(tài)環(huán)境的特性決定了地方環(huán)境立法必須先行

　　健全的法律制度是開發(fā)西部的保障。西部開發(fā)，生態(tài)先行，環(huán)境立法更要先行。西部 地區(qū)地域遼闊，各地的地理、地貌、自然條件、生態(tài)環(huán)境、資源情況、氣候情況、人口 情況、歷史情況等有較大差異，各地生態(tài)環(huán)境的個體特征也相當明顯，因而環(huán)境立法必 須強調地方立法的重要性。各地應因地制宜，制定符合本地經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護要求的 環(huán)境立法。

　　全國人大環(huán)境資源委員會主任委員曲格平對西部地區(qū)的生態(tài)有獨到描述：“西北地區(qū) 礦產(chǎn)資源豐富，但水資源短缺；土地資源廣闊，但荒漠化嚴重；自然景觀獨具特色，但 生態(tài)環(huán)境惡劣”（注：曲格平：《西部大開發(fā)與可持續(xù)發(fā)展》，《環(huán)境保護》，2002年 第6期，第10頁。）。具體來看，各地情況又有所不同。如青海省是長江、黃河、瀾滄江 的發(fā)源地，有“江河源頭”和“中華水塔”之稱，是我國主要的水源地之一，區(qū)域涵養(yǎng) 水源功能顯著，是國家生態(tài)環(huán)境建設的戰(zhàn)略要地。然而由于江河源區(qū)生態(tài)環(huán)境日益惡化 ，造成生態(tài)失衡，黃河下游不斷出現(xiàn)斷流，長江中下游又多次發(fā)生洪災，因而維護青海 的生態(tài)平衡，對改善全國生態(tài)環(huán)境具有舉足輕重的作用，保護江河源頭的生態(tài)環(huán)境也就 成為青海的主要任務。西藏自治區(qū)是具有世界屋脊之稱的青藏高原的主要組成部分，受 青藏高原特殊地形、地質地貌、地理位置、氣候等的影響，西藏自治區(qū)具有獨特的生態(tài) 環(huán)境，它不僅是長江、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江、印度河等著名江河的發(fā)源地或上游 流經(jīng)地，而且成為世界上十分重要的生物多樣性保護區(qū)，是藏羚羊、野牦牛、小熊貓等 珍稀野生動物的理想棲息地。然而由于特殊的地理位置決定西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境的脆弱 性，特別是近幾十年來，受全球環(huán)境變遷的影響，境內湖泊自然萎縮，冰川雪線上升， 土地干化，草地鼠蟲害、植被遭破壞嚴重，生物多樣性減少等現(xiàn)象明顯。因而西藏自治 區(qū)的生態(tài)建設應當圍繞保護西藏的生物多樣性、抓好草地生態(tài)環(huán)境建設、保護大江大河 上游的生態(tài)環(huán)境等重點問題進行。內蒙古是我國北方最重要的生態(tài)防線，但是這條最重 要防線目前遭受嚴重破壞的面積已達972萬公頃，占內蒙古草原總面積的23.5%（注：杜 弋鵬：《讓內蒙古綠起來》，《光明日報》2001年3月5日B②。），這一現(xiàn)象的直接后果 就是風沙進入內陸。因而內蒙古在西部開發(fā)中重要任務之一是建設北方生態(tài)防線，重點 抓好黃河中上游水土流失和風蝕鹽堿的治理，京津周邊和阿拉善等沙源的治理，全面實 施草原建設和保護，大面積進行退耕輪牧還林還草，防沙治沙，建設“三北”保護林、 綠化通道等。云南省是我國旅游業(yè)大省之一，旅游業(yè)是其支柱產(chǎn)業(yè)之一。因而保持良好 的自然生態(tài)環(huán)境是其經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的基礎。但是云南的自然資源與環(huán)境的破壞也相當突 出。滇池飽受富營養(yǎng)化折磨，水面呈現(xiàn)褐綠色，西雙版納的熱帶雨林、滇西森林亦遭到 破壞。如何保護云南的青山秀水、實現(xiàn)旅游經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境的良性互動應是云南面臨的 主要生態(tài)問題。晉陜蒙接壤地區(qū)是世界七大煤田之一，也是我國重要的能源基地，但由 于此接壤區(qū)位于黃河中游，屬于黃土高原和鄂爾多斯高原地帶，因而該地亦屬于典型的 生態(tài)脆弱區(qū)。特別是近年來由于煤田的開發(fā)，進一步加劇了該地區(qū)本來就非常嚴重的水 土流失、大地退化和風蝕沙化。因而此地區(qū)必須以植樹造林、恢復植被，保持水土為主 要任務。寧夏、甘肅、陜北、新疆等西北地區(qū)都干旱缺水，因而西北地區(qū)的節(jié)水任務相 當艱巨，并應當作為重大戰(zhàn)略來實施，而西南地區(qū)生態(tài)環(huán)境面臨的一個重要問題是長江 上游生態(tài)環(huán)境惡化而導致的嚴重水土流失……。

　　可以看出，西部地區(qū)各省市在生態(tài)環(huán)境上具有相當大的個性，而這些地方環(huán)境問題想 通過全國性的立法得到解決，有相當大的困難，實際上根本行不通。地方性環(huán)境問題的 解決必須通過地方立法，這是各國的共同經(jīng)驗。美國各州有自己的州環(huán)境立法，日本亦 十分注重各都道、府、縣的環(huán)境立法。地方環(huán)境立法的最大好處是能充分考慮本地的環(huán) 境特點，制訂出針對性更強、更具操作性的措施，使各地真正能夠做到宜林則林、宜農(nóng) 則農(nóng)、宜牧則牧。反之如果不重視西部地方環(huán)境立法，或者只制定西部統(tǒng)一的《西部地 區(qū)環(huán)境法》，則并不利于有針對性地保護有地方特色的生態(tài)環(huán)境。強調西部各省自己的 地方環(huán)境立法，并不意味著排除流域性或跨省、市的區(qū)域性立法。在強調地方立法的同 時，還可以根據(jù)具體情況制定流域或區(qū)域立法，如針對晉陜蒙接壤區(qū)就可以由國務院制 定單獨的行政法規(guī)加以規(guī)范，對長江、黃河也可以制定流域性的長江法、黃河法等。

　　三、西部地方環(huán)境立法應注意的問題

　　生態(tài)建設與經(jīng)濟建設為西部大開發(fā)的兩大并列目標和任務，西部相關立法應當圍繞這 兩大任務而進行。西部地方環(huán)境立法則必須圍繞本地方的生態(tài)建設和環(huán)境保護而進行。 由于西部地區(qū)的共同生態(tài)問題是水土流失、土地荒漠化嚴重、林草植被覆蓋率低等，因 而各省均應根據(jù)本地的實際情況對保持水土、封山育林、退耕還林（草）規(guī)定切實有效的 措施。同時各地也需要針對本地特殊的環(huán)境問題突出重點、抓住主要矛盾進行具有本地 特色的地方環(huán)境立法。例如內蒙古就應當圍繞建設北方生態(tài)防線的任務，對黃河中上游 水土流失和風蝕鹽堿的治理，京津周邊和阿拉善等沙源的治理，全國實施草原建設和保 護，大面積進行退耕輪牧還林還草，防沙治沙，建設“三北”保護林、綠色通道等作出 明確、可操作性的規(guī)定。青海省則應當圍繞保護江河源頭的生態(tài)環(huán)境的主要任務規(guī)定具 體的保護措施；西藏自治區(qū)則應當著眼于西藏的生物多樣性、大江大河上游的生態(tài)環(huán)境 等重點問題出臺具體的措施和辦法，切實抓好本地生態(tài)環(huán)境建設；甘肅、新疆、陜西等 缺水省份則應當對節(jié)水作出詳細規(guī)定等等。西部地方環(huán)境立法（立、改、廢）除了強調有 針對性地對本地區(qū)的特殊生態(tài)環(huán)境的保護進行規(guī)定外，還應當注意以下一些問題：

　　1.以憲法、法律、行政法規(guī)為依據(jù)。我國《立法法》第63條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直 轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲 法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”。因而西部地方環(huán)境立法 首先應當遵循憲法、法律、行政法規(guī)的規(guī)定，任何違反憲法、法律、行政法規(guī)的規(guī)定都 將是無效的。全國人大常委會已經(jīng)頒布了8部自然資源法、5部污染防治法，正在制定或 將要通過《荒漠化防治法》、《環(huán)境影響評價法》、《清潔生產(chǎn)法》等立法，這些法律 均是制定地方環(huán)境法的依據(jù)。

　　2.以促進本地區(qū)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展為目標�？沙掷m(xù)的發(fā)展是西部大開發(fā) 的必由之路，西部地方環(huán)境立法必須予以堅持，否則西部大開發(fā)就會成為西部自然資源 的大開采、大破壞，那將不是再造西部秀美山川，而是對西部本來就十分脆弱的生態(tài)環(huán) 境“雪上加霜”。

　　3.預防為主的環(huán)境保護基本原則。中外歷史一致表明：環(huán)境保護必須立足于“防”， “防患于未然”。西部地區(qū)的經(jīng)濟相當落后，部分省份的老百姓甚至還有溫飽問題，西 部大開發(fā)能夠讓西部人民徹底擺脫貧窮那將是了不起的豐功偉績。但如果西部的經(jīng)濟發(fā) 展建立在犧牲環(huán)境之上，那么西部地區(qū)是很難再拿出資金來治理污染的。因此，西部地 區(qū)環(huán)境立法亦必須堅持“預防為主”的原則。為此在具體制度上應當嚴格執(zhí)行環(huán)境影響 評價、“三同時”等制度。

　　4.堅持生態(tài)環(huán)境保護與污染防治并舉。對于西部人們往往只注意到其十分脆弱的生態(tài) 環(huán)境，而事實上西部地區(qū)環(huán)境污染也在不斷加劇。1998年全國大氣污染最為嚴重的十大 城市中，西部就占了4個，依次是烏魯木齊、蘭州、重慶和貴陽，并形成西南、西北兩 個酸雨區(qū)。由此看來，西部地方環(huán)境立法在注重生態(tài)環(huán)境建設與保護的同時，必須注意 污染防治。

　　5.貫徹清潔生產(chǎn)理念。清潔生產(chǎn)被譽為“新的工業(yè)革命”（注：王桂玲：《錢易院士談 環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展》，北京觀察，2001年3月15日。），它是指在產(chǎn)品生產(chǎn)過程或預 期消費中，既合理利用自然資源，把對人類的危害減至最小，又能充分滿足人類需要， 使社會經(jīng)濟效益獲得最大的一種模式。清潔生產(chǎn)的最終目的是建立零排放工廠，這種工 廠將所有用的原材料吃干榨盡，沒有任何污染物排放，整個生產(chǎn)過程是一個閉路循環(huán)的 生產(chǎn)工藝。清潔生產(chǎn)作為一種科學的理念已經(jīng)進入立法的視野。全國人大環(huán)境資源委員 會正在起草《清潔生產(chǎn)法》，西部地區(qū)要抓住這個先機，走在這場新的工業(yè)革命前列， 在環(huán)境立法中對清潔生產(chǎn)作出相關規(guī)定。

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