金融資產管理公司運作問題芻議

金融資產管理公司運作問題芻議 　　1999年以來我國相繼成立了信達、華融、東方、長城四大金融資產管理公司，這是我國經濟、金融生活中的一件大事。我國金融資產管理公司的成立既有其深刻的歷史背景和重要的現(xiàn)實意義，同時也是解決改革開放以來我國經濟運行中形成的特殊問題的產物。與社會經濟生活相適應，法學界也對金融資產管理公司這一新生事物進行了積極的研究，2000年11月20日國務院正式頒布《金融資產管理公司條例》，為我國金融資產管理公司的成立與運作提供了法規(guī)依據。

　　本文擬研究金融資產管理公司的法律問題，為進一步促進我國金融體制改革，改善商業(yè)銀行資產情況，分散銀行金融風險提供一些建議。

　　一、金融資產管理公司概述

　　金融資產管理公司，是指經國務院決定設立的收購國有銀行不良貸款，管理和處置因收購國有銀行不良貸款形成的資產的國有獨資非銀行金融機構。

　　我國金融資產管理公司的成立，具有其特殊的時代背景。簡而言之，就是我國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌過程中，為了深化國有企業(yè)改革，為了處置銀行不良資產、化解金融風險而專門采取的一種對策性措施。在亞洲金融危機過后，我國雖然頑強的抵抗了風暴的襲擊，但事后看我國的金融風險防范制度，還是有欠缺的地方，特別是銀行不良資產的長期積累，給金融風險的預防帶來很大的難度。

　�。ㄒ唬┪覈�成立金融資產管理公司的時代背景

　　我國金融資產管理公司的成立，有其特定的時代背景。從國內來講，它是我國經濟體制改革到達一定程度時，為了進一步推動國有企業(yè)改革，實現(xiàn)“三年脫困”的目標而采取的對應措施；從國際來講，由于受到亞洲金融危機的沖擊，需要對我國金融風險防范機制作進一步的調整，對我國現(xiàn)有銀行內存在的問題進行解決；我國即將加入世界貿易組織，如何讓我國銀行業(yè)、金融界面對世界，與國外金融機構有效競爭，這是目前需要重點研究的課題之一。

　　從國有企業(yè)改革過程看，金融資產管理公司為國有企業(yè)擺脫改制過程中的困境起到了積極的作用。我國國有企業(yè)改革經歷了三個階段，第一階段是擴大自主權，賦予國有企業(yè)一定的生產經營權；第二階段是建立國有企業(yè)經營責任制；第三階段是以建立適應社會主義市場經濟要求的產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度為目標的國有企業(yè)改革，并對國有企業(yè)實施戰(zhàn)略性重組。由于歷史的原因，我國國有企業(yè)資產負債結構不合理，在長期的計劃經濟體制下，企業(yè)經營沒有自主權，依靠國家計劃向銀行借貸，只要能夠貸款成功，就認為是萬事大吉，而從來沒有考慮過如何還貸的問題。在計劃經濟體制下，長期的如此行事，日積月累，導致企業(yè)債務負擔過重，成為國有企業(yè)發(fā)展的一個嚴重障礙：企業(yè)繼續(xù)虧損不算，即使有部分的盈利，在發(fā)放工人工資、向國家繳納稅款以后，能夠償還長期積累的貸款利息已經是很不錯了，更不用提償還貸款了。目前國有企業(yè)改革的一個重要方面就是要改善國有企業(yè)資本金不足、財務結構不合理問題，以提高資信、債信水平，使國有企業(yè)從沉重的貸款償還負擔中解脫出來。金融資產管理公司在國有企業(yè)財務重組中可以發(fā)揮獨特的作用，并可通過“債權轉股權”主導國有企業(yè)改革。通過這種方式使企業(yè)原來對銀行的債務轉化為金融資產管理公司對企業(yè)持有的股權，可以降低企業(yè)的負債率，解除企業(yè)沉重的債務包袱。

　　從我國銀行的不良資產形成的過程來看，我國成立了商業(yè)銀行以后，銀行不良資產數(shù)量一直在不斷擴大。國有商業(yè)銀行的不良資產既是歷史上各種因素積累的結果，也是國民經濟深層次矛盾的綜合反映。我國銀行業(yè)不良資產大量累積的問題已經嚴重威脅到我國金融體系的安全穩(wěn)健運行，成為國民經濟和社會發(fā)展的重大隱患。國家為此也采取了許多政策手段化解銀行不良資產，但效果不很明顯。在此情況下，參考國際上普遍的做法和一些較為成功的經驗，加上對我國經濟、金融現(xiàn)狀的客觀判斷，我國決定組建四家金融資產管理公司，分別收購、管理和處置從各家國有商業(yè)銀行剝離出來的一部分不良資產。

　　從國際范圍內的金融風險防范來看，成立金融資產管理公司也是減少金融風險的一項有效措施。商業(yè)銀行壞帳現(xiàn)象在每一個國家中都切實的存在，關鍵在于如何去應對這個問題。一個處理良好的措施可以有效的防范金融風險。如日本在1998年7月2日通過了《過渡銀行計劃》，以拯救日本銀行體系高達76萬億日元的巨額壞帳。這項措施被美國財政部長魯賓稱為“是一項為解決銀行系統(tǒng)的全新的具有潛在重要意義的步驟”。過渡銀行計劃實質是以一個政府機構作為牽頭人來接受面臨倒閉的銀行，為它們提供資金、暫時承擔這些銀行的壞帳，讓這些銀行可以繼續(xù)運作，使一些良好的貸款人不會因為此類銀行的倒閉而受到牽連，也保護了銀行存款人的利益。1我國的金融資產管理公司的成立，是為了“依法處理國有銀行不良貸款，促進國有銀行和國有企業(yè)的改革和發(fā)展”2，在一定程度上和日本的《過渡銀行計劃》相似。

　�。ǘ�）金融資產管理公司對我國金融體制改革的意義

　　從我國金融體制改革看，金融資產管理公司可以其特殊的法律地位和專業(yè)化優(yōu)勢，對銀行不良資產進行管理和處置，解決了金融改革中面臨的不良貸款問題。銀行的不良債權在今天的金融體制改革實踐中成為很大的問題，有學者認為中國面臨的金融風險之一就是“各銀行金融資產中不良貸款所占比重較大，對銀行的信用產生不良影響”3.在我國金融分業(yè)經營的條件下，如果依靠銀行自己處置不良資產，既沒有特殊法律地位的保障，也沒有專業(yè)化的優(yōu)勢，無法合理的處理不良貸款。金融資產管理公司可以以其特殊的法律地位和專業(yè)化優(yōu)勢對銀行的不良資產進行處置，也就是把原來銀行與企業(yè)間的債權債務關系轉變?yōu)榻鹑谫Y產管理公司與企業(yè)之間持股與被持股、控股與被控股的關系，形成一種資本市場化運營機制。這是從金融資產管理公司的有利方面分析。但是我們應該看到解決我國金融領域內問題的關鍵還不是金融資產管理公司的有效運作，因為即使金融資產管理公司的運作再有效，但是如果不能夠在同時加強對銀行的監(jiān)管、強化銀行的內部控制和風險管理能力，可能會加劇銀行業(yè)道德的風險，使銀行業(yè)的新的不良貸款繼續(xù)出現(xiàn)，從而使不良資產問題得不到根本的解決。4因此在某種程度上，我們也應該認清其作用，不能盲目迷信金融資產管理公司。

　　二、金融資產管理公司的法律地位

　　（一） 各國處理銀行不良資產的方式借鑒

　　世界上大多數(shù)國家是在接管銀行或者銀行破產后進行不良資產處理的5.各個國家的金融資產管理公司，都是先由國會進行立法，在完成立法程序、制定有明確的法律框架之后再成立公司進行運作。而我國的做法正好相反，是先把四家金融資產管理公司成立起來，然后再考慮由國務院頒布《條例》和由全國人大進行金融資產管理公司特別立法的問題。 美國1989年成立整理信托公司（Resolution Trust Corporation ，簡稱RTC），制定了一整套的法律框架，使其能很快接管不良資產。其宗旨是接管和處理破產的儲貸協(xié)會的資產和負債，將其資產以盡可能高的價格出售，所得到的資金用于償付其存款人。整理信托公司可以限制被接管的儲貸機構的下列經營活動：資產的增長情況；資產的購置；利率的確定；信貸政策標準和資本標準。為了使外界監(jiān)督，整理信托公司還建立了定期信息披露制度，定期向國會、整理信托公司監(jiān)督委員會委員和公眾提交反映其運營情況的報告。此外，美國還設立了聯(lián)邦儲貸保險公司重組基金負責接管并處理或者償付聯(lián)邦儲貸保險公司的資產和負債；成立債務重整融資公司作為美國政府設立的半官方機構，負責籌集資金支持整理信托公司的運作。6 波蘭為確保銀行不良資產重組計劃的實施，早在1992年就在9家國有銀行內部建立“不良資產處理部”，在銀行內部推行“好銀行/壞銀行”模式，并立法確定重組計劃，形成規(guī)范企業(yè)與銀行重組過程的法律體系。波蘭通過《銀行法》、《會計法》和《破產法》，為銀行不良資產重組掃清了道路。1993年2月3日政府提出的“企業(yè)與銀行財務重組法”獲得議會通過，將重組計劃付諸法律。根據這些法律，銀行在企業(yè)債務重組和代表債權人談判中被賦予準司法權，銀行在外和債務人（企業(yè)）達成的重組協(xié)議具有最終效力，法院不能再予否定等等。波蘭采取銀行不良資產管理與企業(yè)債務重組結合起來，并進行民營化改革等，取得比較好的效果。 總結各國銀行業(yè)處理不良資產的經驗和教訓，主要的有：（1）不良資產的處理要及時。如果對不良資產處理不及時，則會造成不良資產繼續(xù)增加，破產機構數(shù)量增多，資金耗費擴大，影響經濟復蘇。（2）不良資產的處理要采取成本最小化的措施。無論是對銀行不良資產的國有化、破產、合并還是立刻拍賣或待機銷售，都涉及到了如何處理不良資產成本最小化的問題。（3）不良資產的處理要求依靠市場化的手段。堅決的抵制政府的“拉郎配”，應該以需求為指導，以市場定價為基礎。（4）政府在不良資產處理中有重要的地位，但是必須依法參與，不能搞行政手段。（5）對不良資產處理的整個過程和處理方法應該定期披露，避免再次發(fā)生道德風險。7

　�。ǘ�）我國金融資產管理公司的法律地位 　　《金融資產管理公司條例》中規(guī)定：“金融資產管理公司，是經國務院決定設立的收購國有銀行不良貸款，管理和處置因收購國有銀行不良貸款形成的資產的國有獨資非銀行金融機構。”金融資產管理公司的注冊資本為人民幣100萬元，由財政部核撥。從以上規(guī)定中，我們應該明確其屬于經濟法主體中的特殊企業(yè)形態(tài)。因為經濟法主體包括“公有制及其主導的經濟組織的地位及其內外部組織關系的國有企業(yè)法、合作制暨集體所有制組織法、公司法、中央銀行法、政策性經營或兼有公共管理職能的公司等特殊企業(yè)法特殊經濟組織法，以及經濟性行業(yè)組織法”。8同時在條例中將其定義為“國有獨資的非銀行金融機構”，主要依據的標準是：第一，金融資產管理公司是經過法定程序設立的經營金融業(yè)務的金融機構；第二，金融資產管理公司沒有冠以“銀行”的名稱。9

　　根據經濟法主體制度責任“宜特則特”的原則，應該對金融資產管理公司采取單獨立法的模式，也就是要單獨制訂高層次的《金融資產管理公司法》。10

　　三、金融資產管理公司的運作

　�。ㄒ唬� 金融資產管理公司運作中的問題 經過兩年的金融資產管理公司的實踐，目前表現(xiàn)出來的問題主要有：

　　1、金融資產管理公司的特殊法律地位沒有有效體現(xiàn)。我國設立金融資產管理公司的主要任務是為了依法收購國有銀行不良貸款，管理和處置因為收購不良貸款形成的資產。這項工作從實際意義上講，是將商業(yè)銀行追查歷史形成的不良貸款的職能專業(yè)化，專門由金融資產管理公司負責。但是根據金融資產管理公司的法律地位來看，其是非銀行金融機構，在法律地位上并沒有優(yōu)越于商業(yè)銀行，在經驗上還不如商業(yè)銀行熟悉，這就給金融資產管理公司的業(yè)務帶來了一定的麻煩。同時由于沒有相配套的法律規(guī)定，金融資產管理公司只能是“摸著石頭過河”，容易造成實踐中的失誤。

　　2、對金融資產管理公司的管理沒有落實到實處。雖然對金融資產管理公司的管理法規(guī)規(guī)定既有外部管理，又有內部管理，但是應該落實到實處。目前在外部管理上，《條例》第四條規(guī)定財政部、人民銀行、證監(jiān)委根據各自的法定職責對金融資產管理公司實施監(jiān)督管理，看上去規(guī)定地非常合理。但是由于將金融資產管理公司單獨設立，沒有明確的主管部門，則各個部門之間會產生推諉現(xiàn)象，因為誰都知道由于歷史形成的不良貸款的追償是非常困難的，而且要運營這些國有資產也是有很大難度的，各個部門都沒有管理的意思，因此在管理上會形成一定的盲區(qū)。而商業(yè)銀行方面，由于金融資產管理公司對不良資產的收購，其自然認為銀行內部不良資產已經大大減少，而不會再關心金融資產管理公司如何運作的問題。在內部管理上，由于金融資產管理公司的實踐在我國還是剛剛開始，缺乏相應配套的法規(guī)和實踐的經驗，同時由于歷史上形成的不良資產數(shù)額巨大，債務人數(shù)多，而相對來講金融資產管理公司內部人員配備不足，導致其無法及時針對債務人逃廢行為進行追查，也有可能造成業(yè)務上的損失。

　　同時在我國金融行業(yè)中，實行的是嚴格分業(yè)經營模式。但是在金融資產管理公司的業(yè)務范圍上，存在著債務追償、資產重組、推薦上市、發(fā)行金融債券、向金融機構借款等多項工作，屬于銀行、證券等行業(yè)混業(yè)的情況，因此在我國的實踐中會帶來法律法規(guī)規(guī)定上的沖突，也影響金融資產管理公司的正常運營。

　�。�3）我國相關法律規(guī)定不配套。盡管國務院出臺了《金融資產管理公司條例》，在立法層次上屬于法規(guī)，但是和國外相關立法層次比較還是低了。同時金融資產管理公司的業(yè)務中涉及到了《公司法》、《證券法》等部門，特別是我國《破產法》中的規(guī)定不能夠很好的與現(xiàn)實契合。我國現(xiàn)有的《破產法》規(guī)定適用于全民所有制企業(yè)，而對于大部分金融資產管理公司追償?shù)膶ο髞碇v不適用。而且在中國，有的小型企業(yè)還利用企業(yè)破產逃避銀行債務，或以各種非法手段，不償還銀行的金融債務，從中不當?shù)美�。同時我國沒有《破產法》中沒有金融機構破產的規(guī)定，造成不良資產不斷積壓。為此，中國人民銀行副行長吳曉靈指出：“目前金融體制改革關鍵的一點是要提高金融機構的效率，畢竟金融機構的生生死死、新陳代謝是一個必然規(guī)律，如果沒有一個健全穩(wěn)定的金融破產法，就無法按照市場的原則讓效益低下的金融機構穩(wěn)定退出�！�11由此看來，制訂相應的金融破產法也應該是金融體制改革中的一項內容。

　　（二）金融資產管理公司運作問題的對策

　　目前國務院對金融資產管理公司出臺了專門的條例規(guī)定，明確其法律地位，但是還需要做好以下工作：

　�。�1）金融資產管理公司應該有自已特別的法律。如前文所述，國外處理不良資產的機構都是在國會或者政府有相應的法律規(guī)定以后才成立的，而我國是現(xiàn)設立金融資產管理公司，通過實踐檢驗以后才出臺有關法規(guī)，和各國通行方式不同。因此我國應該盡可能的縮短金融資產管理公司立法和實踐之間的距離，通過立法明確規(guī)定資產管理公司的經營目標，確立資產公司的法律地位，明確處置不良資產方式的合法性，以及資產轉移后債權人的法律地位等等。在我國現(xiàn)行情況下，通過實踐完善《金融公司管理條例》，并能盡快地提高立法層次，由全國人大立法。這種做法也符合國外由議會通過處理不良資產相關法律的做法。

　�。�2）應該賦予特別的職能。在國外，處理銀行不良資產的專門機構通常被賦予準司法權，例如波蘭銀行在企業(yè)債務重組和代表債權人談判中被賦予準司法權。在我國金融資產管理公司的運作中，涉及到債務追償、資產租賃、轉讓、重組、債權轉股權、上市推薦、資產評估等多方面的業(yè)務，涉及到銀行、證券、公司等相關法律部門；并且由于我國不良資產形成是一個長期的歷史過程，現(xiàn)在再重新清理的難度比較大。如果不能賦予金融資產管理公司特殊的職能，則會影響其工作效率；但是由于我國執(zhí)法水平普遍較差，應該對其執(zhí)法范圍有所限制，所以應該以法律的形式賦予資產管理公司調查信貸欺詐、違法操作等涉及分管不良資產企業(yè)范圍內的特別的職能。 　　同時由于金融資產管理公司在經營上屬于混業(yè)經營方式，應該賦予其較寬的經營權，只要是有利于不良資產的處置就可以了。從其經營業(yè)務活動的范圍看，還可以增加投資業(yè)務和引進外資業(yè)務。在投資業(yè)務上，由于金融資產管理公司是政策性經營的金融機構，則不便與普通的投資機構一樣擁有廣泛的投資業(yè)務范圍，但是金融資產管理公司的運營也需要市場化，可以在一定程度上開放投資范圍，促進其資產運作的最佳。在引進外資收購不良資產方面，可以大膽嘗試，因為如果依靠財政部撥款、人行發(fā)放給商業(yè)銀行的再貸款劃撥、發(fā)行金融債券的方式籌集收購不良貸款的資金，一方面在資金優(yōu)勢無法體現(xiàn)，現(xiàn)在金融資產管理公司資本金還不到位；另一方面，引進外資進行不良貸款的收購，可以同時引進相應的監(jiān)督機制，與國際接軌，使我國金融體制改革方面獲得有益的經驗。

　�。�3）盡快修改有關法律，制訂配套法規(guī)。如前所述，我國現(xiàn)有法律中存在著部分不符合金融資產管理公司實踐的規(guī)定，應該盡快的修改。同時現(xiàn)有的規(guī)范金融資產管理公司的專門性法律法規(guī)只有《金融資產管理公司條例》，缺乏相應配套的法規(guī)。特別是在不良資產的界定、不良資產處置的估價定價、處置后的損失彌補等方面缺乏，造成實踐困難。建議可以由金融資產管理公司以外的專業(yè)資產評估機構對資產進行評估，金融資產管理公司確定資產處置的最低價格，通過招標、拍賣的方式實現(xiàn)資產價值。對于由資產評估造成的損失，應該追究資產評估機構的法律責任。這樣的做法改進了由金融資產管理公司從事資產評估業(yè)務，避免自己估價自己定價的局面，防范金融道德風險的發(fā)生。此外，在《破產法》及相關司法解釋中應該充實保護債權人權益的內容、制止地方政府對金融資產管理公司重組企業(yè)的干預、落實減免行政性收費和有關稅費的政策等。針對中小企業(yè)逃避銀行債務的情況，可以采取雙罰制，一方面嚴厲處罰不講信用的公司或者企業(yè)，另一方面需要嚴厲處罰對此負有責任的個人或者單位的負責人及其有關人員。12

　　注釋：

　　[1]朱光耀、鄭權著：《金融危機。經濟安全與政府債務政策》，第64頁，中國財政經濟出版社1999年版。

　　[2]參見《金融資產管理條例》第一條。

　　[3]李曼云著：《中國非銀行金融機構發(fā)展對策研究》，第38頁，中國金融出版社2000年版。

　　[4]蘇同華著：《銀行危機論》，第303頁，中國金融出版社2000年版。

　　[5]蘇同華著：《銀行危機論》，第302頁，中國金融出版社2000年版。

　　[6]蘇同華著：《銀行危機論》，第294—295頁，中國金融出版社2000年版。

　　[7]蘇同華著：《銀行危機論》，第301頁，中國金融出版社2000年版。

　　[8]潘靜城、劉文華主編：《21世紀法學系列教材-經濟法》，第175頁，中國人民大學出版社1999年版。

　　[9]徐孟洲、朱大旗主編：《中國金融法教程》，第204頁，中國人民大學出版社1997年版。

　　[10]潘靜城、劉文華主編：《21世紀法學系列教材-經濟法》，第179頁，中國人民大學出版社1999年版。

　　[11]參見中國人民大學金融與證券研究所網站（www.fsi.com.cn）：《央行副行長吳曉靈：要制定金融破產法》。

　　[12]吳志攀著：《金融全球化與中國金融法》，第10頁，廣州出版社2000年版。

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10