金融監(jiān)管體制的法律思考

金融監(jiān)管體制的法律思考 　　金融是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的核心，金融秩序則直接關系到國民經(jīng)濟穩(wěn)定健康地發(fā)展。近幾年來在世界范圍內(nèi)，金融危機爆發(fā)頻繁，給世界經(jīng)濟的發(fā)展帶來了巨大的沖擊。而在我國，金融問題也一直是備受關注的重大課題。市場經(jīng)濟國家的實踐表明，金融業(yè)因其具有特殊性質(zhì)，是受監(jiān)管最嚴厲的行業(yè)，而金融監(jiān)管也是各國法律關注的重點內(nèi)容。朱镕基在《關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要的報告》中明確指出：“要改善和強化金融監(jiān)管，實行嚴格的經(jīng)營管理考核制度和責任追究制度，改進金融服務，努力提高金融資產(chǎn)質(zhì)量，防范和化解金融風險�！边@說明，強化金融監(jiān)管已成為我國建立完善的市場經(jīng)濟體系的當務之急。金融監(jiān)管的相關內(nèi)容很多，本文僅就金融監(jiān)管體制加以論述。另外，“金融監(jiān)管無論體現(xiàn)為制度還是付諸行動，它通常都可以視為一個法律問題” ，因此，本文的論述側(cè)重從法律角度進行。

　　一、 金融監(jiān)管體制的理論基礎

　　金融監(jiān)管體制是指為實現(xiàn)特定的社會經(jīng)濟目標而對金融活動施加影響的一整套機制和組織機構(gòu)的總和。 其涉及體制的參加者和如何進行監(jiān)管兩個基本要素。具體而言，對金融監(jiān)管體制的研究涉及金融監(jiān)管機關的組織構(gòu)成、職權、作用機制等方面的內(nèi)容。

　　從法律角度來講，進行金融監(jiān)管有其必要性：（1）權力必須加以制約的法律規(guī)則決定了必須進行金融監(jiān)管。金融機構(gòu)承擔了一定的社會職能，中央銀行具有提供公共服務，進行宏觀調(diào)控和進行金融監(jiān)督的職能；商業(yè)銀行具有信用中介、支付中介和信用創(chuàng)造的職能；證券、信托、保險等活動也都具有一定的分配和調(diào)節(jié)社會資源的職能。這些機構(gòu)的職權隱含著某種權力因素。如果不對其權力進行監(jiān)督，就容易導致權力的濫用和對社會利益的侵犯。因此，必須對其進行監(jiān)管。（2）維護公平的法律原則要求進行監(jiān)管。金融機構(gòu)通常具有一定的壟斷地位，當今世界各國對金融機構(gòu)的設立都采取特許制，金融機構(gòu)的設立及其營業(yè)范圍都必須取得政府的特別許可。特許權是一種獨占權，即行業(yè)壟斷。這種壟斷地位決定了金融機構(gòu)在市場中處于一定的優(yōu)勢地位，也給其濫用特權提供了可能。為了維護公平，保護處于劣勢的相對方的合法權益，對金融機構(gòu)必須進行監(jiān)管�？偠�言之，監(jiān)管是金融體系所必需，是制約金融權力，防止濫用壟斷權力的必要手段。

　　從以上分析可以看出，金融監(jiān)管的進行是必不可少的，但監(jiān)管的進行需要體制的保障，只有將其通過體制加以固定，才能使其公開化、透明化，從而具有效率。如前所述，金融監(jiān)管無論作為一種權力還是作為一種制度，本質(zhì)上都是一個法律問題。這是因為，金融監(jiān)管體制的主體、構(gòu)成、職權和作用機制等都要通過法律來確定，正因為法具有“使國家權力的運用合理化、經(jīng)�；�、系統(tǒng)化、公開化的價值”，使得金融監(jiān)管體制離不開法律的作用。 因此，本文對金融監(jiān)管體制的研究更多關注法律方面。

　　二、 金融監(jiān)管體制的比較研究

　　“他山之石，可以攻玉”。在我們研究我國的金融監(jiān)管體制時借鑒其他國家，尤其是市場經(jīng)濟比較發(fā)達的國家的經(jīng)驗，具有重要的意義。世界各國的金融監(jiān)管體制大致有三種類型： （1）高度集中的金融監(jiān)管體制，即由單一的管理機構(gòu)負責監(jiān)督管理。目前世界上大多數(shù)國家采用這種體制，英國為這一體制的典型。根據(jù)1986年《金融服務業(yè)法》，英格蘭銀行主要負責對銀行業(yè)的監(jiān)管，而對銀行業(yè)以外的其他金融服務業(yè)的監(jiān)管則屬于證券和投資委員會（SIB）的權限范圍。1996年英國借鑒德國的統(tǒng)一監(jiān)管模式，建立了金融業(yè)監(jiān)督管理局進行統(tǒng)一的監(jiān)管。英國素以非正式監(jiān)管著稱，但強調(diào)監(jiān)管的法制化、規(guī)范化亦是其近年來的重要舉措。英國雖是不成文法國家，但也制定了成文法律對金融業(yè)進行監(jiān)管。1979年成文形式的《銀行法》確定了英格蘭銀行的監(jiān)管銀行系統(tǒng)的職能，1987年《銀行法》進一步確定了英格蘭銀行監(jiān)管的法制基礎。（2）雙層多頭的監(jiān)管體制，即在中央和地方兩級設立多家管理機構(gòu)共同負責金融監(jiān)管工作。這種體制多存在于聯(lián)邦制國家，以美國為代表。在聯(lián)邦一級，有貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲備系統(tǒng)、聯(lián)邦存款保險公司對銀行進行監(jiān)管，而證券交易委員會、聯(lián)邦住房放款銀行委員會、聯(lián)邦儲備貸款保險公司、國民信貸公會管理局和國民信貸公會保險基金負責對非銀行金融機構(gòu)的監(jiān)管。在州一級，各州都有各自的金融法規(guī)和銀行監(jiān)管機構(gòu)。美國是典型的分業(yè)監(jiān)管，但1999年通過的《1999年金融服務法》標志著美國金融監(jiān)管制度的重大變革，它允許銀行、證券公司和保險公司以金融控股公司的方式相互滲透，實現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營，徹底結(jié)束了銀行、證券、保險分業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管的局面。這一法律對其金融監(jiān)管體制提出了新的挑戰(zhàn)。美國是西方國家金融立法管制嚴格的國家之一，僅在銀行方面就制定了繁多的 法律、條例，并以規(guī)范銀行監(jiān)管為主要內(nèi)容。其銀行監(jiān)管方面的重要立法主要有：《聯(lián)邦儲備法》、《麥克弗登法》、《銀行法》、《銀行合并法》等，其內(nèi)容涵蓋了金融業(yè)的各個方面。 （3）單層多頭的金融監(jiān)管體制，即只在中央一級設立幾家管理機構(gòu)共同進行金融監(jiān)管。如法國設有國家信貸委員會、銀行委員會、銀行規(guī)章委員會、法蘭西銀行等機構(gòu)共同負責監(jiān)管工作。我國也采用這一體制。具體情況在下文中進行分析。

　　通過對以上國家金融監(jiān)管體制的分析，可以看出，在世界范圍內(nèi)，金融監(jiān)管體制具有如下發(fā)展趨勢：（1）銀行是重要的金融監(jiān)管機關。無論在任何監(jiān)管體制中，中央銀行都是重要的監(jiān)管機關。這是因為央行具有實施金融監(jiān)管的特殊信息優(yōu)勢、技術優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，擁有金融調(diào)控手段，居于一國金融體系中的特殊地位，能有效地履行監(jiān)管職責。（2）重視金融業(yè)的自律 .金融業(yè)自律組織比政府更熟悉金融業(yè)運做的實際情況，在執(zhí)法檢查和紀律檢控方面具有更大的靈活性和預防性，因此，在監(jiān)管方面有很大的作用空間。（3）強調(diào)金融機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)控。金融機構(gòu)的內(nèi)部控制可以防范和規(guī)避風險，實現(xiàn)穩(wěn)健和審慎經(jīng)營，理應是金融監(jiān)管的重點。（4）逐漸從分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變。（5）建立健全金融監(jiān)管的法律法規(guī)體系，這樣可以實現(xiàn)監(jiān)管的規(guī)范化和法制化。

　　三、 我國的金融監(jiān)管體制

　　1、我國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀 如上所述，我國采取的是單層多頭的金融監(jiān)管體制。具體而言，在我國，中國人民銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會等都是監(jiān)管機關。近年來，我國頒布《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》、《證券法》、《保險法》、《擔保法》和《刑法》等一系列法律、法規(guī)，中國金融監(jiān)管體制的法律、法規(guī)框架初步形成。中國人民銀行作為中國的中央銀行以及金融監(jiān)管的主體，其法律地位是1995年《中國人民銀行法》明確確定的�！吨袊�人民銀行法》規(guī)定：“中國人民銀行依法對金融機構(gòu)及其業(yè)務實施監(jiān)督管理，維護金融業(yè)的合法、穩(wěn)健運行”。 《證券法》第166條規(guī)定：“國務院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法對證券市場實行監(jiān)督管理，維護市場秩序，保障其合法運行”，并規(guī)定了其職責、監(jiān)管方法等。 《保險法》也規(guī)定了監(jiān)管部門、監(jiān)管內(nèi)容、方法等。 目前，中國金融監(jiān)管的內(nèi)容主要包括三個方面：一是對金融機構(gòu)市場準入的管理；二是對金融機構(gòu)業(yè)務經(jīng)營活動的監(jiān)督檢查；三是對有問題金融機構(gòu)進行處理并采取化解風險的政策措施。

　　雖然我國的金融監(jiān)管體制已初步建立，但由于其建立時間較短，而且我國的金融體制尚未理順，因此還存在一些問題。

　　第一， 我國的金融監(jiān)管體制尚未理順。表現(xiàn)在：（1）中央銀行的監(jiān)管地位雖已確立，但其獨立性仍有待加強。（2）監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部各職能部門之間和分支機構(gòu)間監(jiān)管協(xié)調(diào)機制尚待完善。（3）同一級別的監(jiān)管機構(gòu)之間職權劃分不明，尚存在監(jiān)管的“真空”。（4）重視政府監(jiān)管，對行業(yè)自律和社會監(jiān)管不夠重視。

　　第二， 金融監(jiān)管的法律制度不完善。金融監(jiān)管的成敗取決于是否具有堅實的法律基礎。金融監(jiān)管對法律基礎的基本要求是：①金融監(jiān)管必須有明確的法律授權；②對金融機構(gòu)的各種經(jīng)營管理行為必須有明確的法律規(guī)范；③金融監(jiān)管必須嚴格按照法律規(guī)定和法規(guī)程序?qū)嵤�，杜絕隨意性，保證客觀性和公正性。 目前，中國金融監(jiān)管的法律體系仍存在不少弊端，無法保證金融監(jiān)管合理、有效、規(guī)范地實施。首先是配套法規(guī)不完善，大法不少，實施細則和其他規(guī)章制度卻不配套。其次是法律法規(guī)普遍缺乏科學定量，實際執(zhí)行中尺度不易把握，可操作性不強。再次是執(zhí)行監(jiān)管者缺乏監(jiān)督，既不能保證金融監(jiān)管的公正、合理，又無法衡量其工作的績效。最后是影響金融監(jiān)管的外部環(huán)境因素缺乏約束，使監(jiān)管的效用不近如人意。

　　2、我國金融監(jiān)管體制的完善途徑

　　第一， 逐步建立起包括中央銀行監(jiān)管、行業(yè)組織自律、金融機構(gòu)內(nèi)控、社會監(jiān)督配合的大系統(tǒng)監(jiān)管體系。（1）建立金融監(jiān)管的專門機構(gòu)，完善金融監(jiān)管的組織體系。就銀行監(jiān)管而言，可以設立中央銀行銀行監(jiān)管委員會專司監(jiān)管，由其負責除證監(jiān)會和保監(jiān)會監(jiān)管范圍之外的監(jiān)管工作。具體而言，就是執(zhí)行銀行（含外資銀行、附屬機構(gòu)等）、信托投資公司、城鄉(xiāng)信用合作社的監(jiān)管。中央銀行的分行和營業(yè)管理部以及其他各級支行的銀行監(jiān)管委員會亦參照設置，這樣有利于統(tǒng)一領導、協(xié)調(diào)運作和提高效率。（2）健全各金融行業(yè)的自律性組織。金融業(yè)自律具有政府監(jiān)管所不可替代的優(yōu)勢，他們熟悉金融業(yè)運作的具體情況，而且自律的規(guī)則往往含有行業(yè)、倫理和道德標準的約束，作用空間比較大。我國已于1991年建立了證券業(yè)的自律組織證券業(yè)協(xié)會，并于2000年5月建立了銀行業(yè)的自律組織銀行業(yè)協(xié)會，但這兩個自律組織的作用尚未得到充分發(fā)揮。證券業(yè)協(xié)會帶有比較濃厚的行政色彩，而銀行業(yè)協(xié)會所采用的自愿入會的做法使得其發(fā)揮作用的空間大為減少。今后，應還原證券業(yè)協(xié)會民間組織的本來面目，同時對銀行業(yè)協(xié)會的職權加以界定，以利于其發(fā)揮應有作用。（3）建立健全金融機構(gòu)內(nèi)部控制系統(tǒng)。金融機構(gòu)內(nèi)部控制的著眼點在于保證金融企業(yè)資產(chǎn)的安全性和流動性，防范經(jīng)營風險。內(nèi)部稽核監(jiān)控系統(tǒng)應有明確的監(jiān)控目的、監(jiān)控項目、專門負責監(jiān)控的機構(gòu)和人員、科學的方法與程序及向領導與有關部門反饋信息的制度。通過內(nèi)部監(jiān)測可以及早在風險顯化之前作出預警，并反饋信息。 （4）充分發(fā)揮社會中介機構(gòu)的社會監(jiān)督作用。應當充分發(fā)揮會計師事務所、律師事務所等機構(gòu)的社會監(jiān)督作用。

　　第二， 完善我國的金融監(jiān)管法律法規(guī)體系。如果說金融監(jiān)管體系是進行金融監(jiān)管的前提，而金融法規(guī)則是實施金融監(jiān)管的基礎，因此，金融監(jiān)管法律的建立健全對監(jiān)管體制能否發(fā)揮作用至關重要。如上所述，我國的金融法律法規(guī)尚有不足，其完善當從以下幾方面進行：（1）盡快完善主體法律，制定《信托法》、《外匯管理法》、《投資基金法》等金融法律、法規(guī)。 同時，制訂與金融法律相配套的實施細則，并對原頒布的有關法律、制度進行清理，對不適應的條款進行廢除或修訂。首先，必須堅定地樹立《中國人民銀行法》的主導地位，積極構(gòu)筑以《中國人民銀行法》為核心，《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》、《信托法》、《擔保法》、《票據(jù)法》等基本法律為框架，《貸款通則》、《外匯管理條例》、《外資金融機構(gòu)管理條例》等業(yè)務和機構(gòu)管理法規(guī)為主體，《銀行間債券交易規(guī)則》、《銀行間債券交易結(jié)算規(guī)則》等單項業(yè)務規(guī)章制度為基礎的、層次分明、互相銜接、全面系統(tǒng)的法規(guī)體系。其次必須抓緊制定各項法規(guī)的實施細則，實現(xiàn)金融法規(guī)定性與定量明晰的雙重目標，提高其可操作性。（2）我國金融監(jiān)管法律制度對加入WTO的回應。目前，我國的《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》以及外資銀行法中均存在許多與WTO和國際慣例不適應的內(nèi)容，急需修改。如我國現(xiàn)行對經(jīng)常性項目的真實性審查，嚴格資本項目的管理，由于影響到了經(jīng)常性項目下的活動，與WTO的服務貿(mào)易總協(xié)定有明顯的距離。而且，隨著我國入世進程的加快，我國金融業(yè)勢必受到外資金融企業(yè)的沖擊。尤其值得注意的是，許多國家的金融企業(yè)正在或已經(jīng)向全能化邁進，如果開放金融市場，我國金融企業(yè)必將處于不利地位，這也對我國的分業(yè)監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)。我國現(xiàn)在也已經(jīng)出現(xiàn)了不同業(yè)務的交叉，如允許證券公司和基金管理公司進入同業(yè)拆借市場進行拆借、債券購回；以股票質(zhì)押從商業(yè)銀行取得貸款；允許保險公司進入銀行間債券市場進行回購交易，允許保險資金通過證券投資基金進入股市等，對這種“混業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)督”的現(xiàn)狀進行管理，除了需要各主管監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)合作之外，超前性的立法也是不可或缺的，立法的前瞻性對我國金融市場的穩(wěn)定具有重大作用。

　　總而言之，我國的金融監(jiān)管體制已初步建立，但仍存在許多不足。面對風云變幻的國際金融形勢和全球金融自由化浪潮的沖擊，面對建立社會主義市場經(jīng)濟對金融體制的要求，可以看出，如何完善金融監(jiān)管體制，保持我國金融市場健康、穩(wěn)定發(fā)展的道路任重而道遠，而法律無疑是我國“依法治國”方略指引下的正確選擇。以法律固定已有的成果，指引進一步的改革，并使法律適應現(xiàn)實的要求將是我們最大的目標。

　　注釋：

　�。�1）參見陸澤峰：《金融創(chuàng)新和法律變革》，法律出版社2000版，第271頁。

　�。�2）參見張忠軍：《金融監(jiān)管法論》，法律出版社1998年版，第103頁。

　�。�3）參見孫國華、朱景文：《法理學》，中國人民大學出版社1999年版，第61頁。

　�。�4）參見朱大旗：《金融法》，中國人民大學出版社2000年版，第59頁。

　�。�5）參見陳曉：《中央銀行法律制度研究》，法律出版社1997年版，第32頁。

　�。�6）參見《中華人民共和國中央銀行法》第五章，金融監(jiān)督管理。

　�。�7）參見《中華人民共和國證券法》第十章，證券監(jiān)督管理機構(gòu)。參見《中華人民共和國保險法》第五章，保險業(yè)的監(jiān)督管理。

　�。�8）參見唐文琳：“構(gòu)建完善的中國金融監(jiān)管體系”，《改革與戰(zhàn)略》2000年第1期。

　�。�9）參見李少遠：“做好對金融機構(gòu)內(nèi)部控制的評價加強金融監(jiān)管”，《南方金融》2000年第5期。

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