中國電信業(yè)應(yīng)對(duì)“入世”沖擊的法律思考(下)

中國電信業(yè)應(yīng)對(duì)“入世”沖擊的法律思考(下) 　　摘要： “入世”給中國電信制造業(yè)和電信服務(wù)業(yè)都帶來挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)突破法學(xué)界以往只關(guān)注電信服務(wù)業(yè)的視野，分別針對(duì)電信制造業(yè)和電信服務(wù)業(yè)的特殊情況，參照世貿(mào)組織《信息技術(shù)協(xié)議》和《基礎(chǔ)電信協(xié)議》，尋求各自的法律對(duì)策，并重視相互間的照應(yīng)和配合。

　　關(guān)鍵字： 世貿(mào)組織 電信制造業(yè) 電信服務(wù)業(yè) 沖擊 對(duì)策

　　三、“入世”對(duì)中國電信服務(wù)業(yè)的沖擊

　　1997年2月達(dá)成的《基礎(chǔ)電信服務(wù)協(xié)議》，是在世貿(mào)組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）范圍內(nèi)第一次由各參加方對(duì)基礎(chǔ)電信服務(wù)業(yè)作出的具有法律約束力的承諾，內(nèi)容涉及電信服務(wù)業(yè)務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域。各參加方根據(jù)本國法律政策和電信發(fā)展?fàn)顩r，承諾允許外資進(jìn)入本國電信服務(wù)市場和給予國民待遇并可列明相應(yīng)的準(zhǔn)入條件、要求和限制。

　　GATS電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則框架由四部分構(gòu)成[12]：（1）《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》框架協(xié)議，規(guī)定了各成員在所有服務(wù)貿(mào)易部門（包括電信服務(wù)）中應(yīng)承擔(dān)的一般義務(wù)和具體承諾的義務(wù)；（2）烏拉圭回合談判達(dá)成的GATS電信附件，規(guī)定了各成員在電信服務(wù)貿(mào)易方面應(yīng)承擔(dān)的基礎(chǔ)義務(wù)；（3）55個(gè)成員1997年達(dá)成的基礎(chǔ)電信服務(wù)協(xié)議，即《GATS第四議定書》，規(guī)定了這些成員在基礎(chǔ)電信服務(wù)市場開放中的具體承諾，以及政府應(yīng)遵守的電信服務(wù)管理原則；（4）58個(gè)成員達(dá)成的關(guān)于增值電信業(yè)務(wù)現(xiàn)狀約束的具體承諾，已列入GATS國家具體承諾表。

　　中國“入世”后，上述規(guī)則應(yīng)成為政府、行業(yè)協(xié)會(huì)在電信服務(wù)貿(mào)易管理方面的準(zhǔn)則。根據(jù)這些規(guī)則，中國應(yīng)承擔(dān)以下義務(wù)[13]：（1）必須履行GATS電信附件規(guī)定的基本義務(wù)，允許外國服務(wù)提供者（包括自然人和法人）進(jìn)入和使用中國公共電信網(wǎng)及其服務(wù)，不得在安裝服務(wù)、設(shè)施配備、收費(fèi)等方面違反國民待遇和最惠國待遇原則。（2）必須履行與主要WT0成員達(dá)成的關(guān)于電信業(yè)市場準(zhǔn)入、國民待遇等方面具體承諾，遵守《GATS第四議定書》中規(guī)定的電信業(yè)管理的指導(dǎo)原則。主要包括：防止交叉補(bǔ)貼、不正當(dāng)?shù)孬@得和使用其他電信經(jīng)營者信息等不正當(dāng)競爭行為；以透明的非歧視的條件保證外國電信經(jīng)營者進(jìn)入本國公共電信網(wǎng)，與其他電信經(jīng)營者互聯(lián)；實(shí)現(xiàn)透明的非歧視的普遍服務(wù)；公開許可證的授予標(biāo)準(zhǔn)和拒絕理由；管理當(dāng)局獨(dú)立，保證與任何電信經(jīng)營者分離；按照透明的非歧視的原則合理分配電信號(hào)碼、無線電頻率、頻段等稀缺資源；公開國際會(huì)計(jì)結(jié)算費(fèi)率。作為履行上述義務(wù)的要求，中國原有的電信壟斷經(jīng)營者利用占有公共電信網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)阻止其他經(jīng)營者進(jìn)入或與之互聯(lián)的做法將難以維持。（3）必須在電信領(lǐng)域承擔(dān)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》規(guī)定的一般義務(wù)，主要是最惠國待遇（MFN）和透明度要求。根據(jù)MFN要求，中國應(yīng)立即無條件地將其在基礎(chǔ)電信國家承諾表中作出的具體承諾，非歧視地適用于所有其他成員，應(yīng)給予每一成員的服務(wù)及服務(wù)提供者不低于具體承諾表所規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的待遇。并且在未作出具體承諾的電信領(lǐng)域，中國也必須給予另一成員的服務(wù)和服務(wù)提供者不低于給予其他國家（包括WTO成員和非成員）類似的服務(wù)和服務(wù)提供者的待遇。中國還必須符合GATS及電信附件規(guī)定的透明度要求，公布影響外國電信服務(wù)提供者進(jìn)入中國市場、進(jìn)入和使用中國公共電信網(wǎng)及其服務(wù)的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和行政措施。

　　而中國電信服務(wù)業(yè)市場與世貿(mào)組織開放市場的上述要求很難吻合，其癥結(jié)在于轉(zhuǎn)型期形成的電信服務(wù)業(yè)市場存在著諸多結(jié)構(gòu)性缺陷。申言之，自80年代以來，電信服務(wù)業(yè)經(jīng)過放松價(jià)格管制、打破獨(dú)家壟斷和管制機(jī)構(gòu)改革并產(chǎn)業(yè)重組為內(nèi)容的三階段改革，突破了原來政企合一、行政性獨(dú)家壟斷的體制框架，初步形成了各類業(yè)務(wù)在基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)層次上的數(shù)家競爭格局，但是結(jié)構(gòu)性缺陷的深層次矛盾仍未解決，主要表現(xiàn)為：

　　1、在中國電信服務(wù)市場上雖然存在原中國電信和聯(lián)通兩家競爭者，但遠(yuǎn)未形成“雙寡頭壟斷競爭（Duopoly）”的格局。“雙寡頭壟斷競爭”，指的是同一個(gè)電信市場上存在兩個(gè)各自擁有獨(dú)立基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的營運(yùn)商并相互競爭的模式。一般而言，第二家營運(yùn)商占市場份額20%以上，才能稱之為“雙寡頭”。[14]像1994-1998年間中國電信占全國市場份額99%以上、“聯(lián)通”占1%不到的格局[15]，還稱不上“雙寡頭壟斷競爭”。盡管電信業(yè)經(jīng)過1999-2000年又一波改革、特別是分拆原中國電信和扶持“聯(lián)通”之后，電信市場上兩個(gè)（或兩個(gè)以上）營運(yùn)商之間實(shí)力天壤之別的局面有所改變，但要達(dá)到發(fā)達(dá)國家和相當(dāng)一批發(fā)展中國家已經(jīng)超越的“雙寡頭壟斷競爭”標(biāo)準(zhǔn)，還有相當(dāng)一段路程要走。

　　2、目前中國電信服務(wù)業(yè)主要是替代性產(chǎn)品（服務(wù)）之間的競爭，而不是同質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）之間的競爭。一般而言，異質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）之間不能做到百分之百互相替代，而且有些異質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）之間還互相依賴，如訊呼和IP對(duì)固定和移動(dòng)通信的依賴，因而其競爭程度低于同質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）之間的競爭。正因?yàn)檫@樣，各國電信改革的首選政策目標(biāo)是在一切技術(shù)上可能的領(lǐng)域形成同質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）的競爭，僅在技術(shù)上一時(shí)難以開展同質(zhì)競爭的領(lǐng)域（如市話市場），才以異質(zhì)替代競爭作為向同質(zhì)競爭發(fā)展的過渡。但是，目前中國電信市場上同質(zhì)競爭的范圍還遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于技術(shù)上可能的空間。最突出的是固定通信，雖然政策已經(jīng)允許“聯(lián)通”建設(shè)、經(jīng)營固定通信業(yè)務(wù)，但是如上所述，“聯(lián)通”由于非技術(shù)因素造成的地位和實(shí)力微弱，目前在固定通信業(yè)務(wù)上還不具有足夠的競爭能力。

　　3、電信消費(fèi)者的選擇權(quán)利向大都市傾斜。目前移動(dòng)通信的市場消費(fèi)能力集中在大都市，而中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)主要還是靠傳統(tǒng)固定通信。這是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡在電信市場上的表現(xiàn)，短期內(nèi)不可能根本改變。因此，以移動(dòng)通信市場為中心的數(shù)網(wǎng)競爭體制，以及由此帶來的消費(fèi)者選擇度增加、價(jià)格下降、服務(wù)質(zhì)量提高等效益，主要或首先由大都市的居民和企業(yè)分享。1999-2000年電信業(yè)又一波改革之后，在中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，固定通信市場仍基本沒有同質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）競爭對(duì)手，異質(zhì)替代競爭也很薄弱。于是，國內(nèi)各地區(qū)之間電信服務(wù)水平的差距，將會(huì)因電信市場數(shù)網(wǎng)競爭體制分布失衡而加大。

　　4、目前中國電信服務(wù)業(yè)改革的范圍局限于原郵電部門管轄的“公網(wǎng)市場”，而沒有包括全部電信資源。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“重復(fù)建設(shè)”所遺留的部門通信專網(wǎng)資源十分可觀，已提供了開展數(shù)網(wǎng)競爭的物質(zhì)條件。但各部門通信專網(wǎng)仍處在互不聯(lián)通、分割管理的狀態(tài)，使數(shù)網(wǎng)競爭缺乏體制條件。此外，廣電寬帶網(wǎng)絡(luò)和部門專網(wǎng)資源也是中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)在固定通信市場上較快形成同質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）競爭的有利條件，但是，至今為止電信業(yè)體制改革并沒有對(duì)全部電信網(wǎng)絡(luò)資源作通盤考慮，造成了通信資源的閑置浪費(fèi)。

　　5、中國電信服務(wù)業(yè)現(xiàn)有體制框架是不同國家改革模式的拼湊。1994年成立“聯(lián)通”，是以英國1981年電信改革為范本，即由政府組建第二家綜合電信營運(yùn)商，率先形成“雙寡頭壟斷競爭”，然后逐步向市場增發(fā)各類電信牌照，從而轉(zhuǎn)向全面競爭體制。[16]1999-2000年分拆原中國電信，則是參考美國1982年分拆貝爾系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)。美國當(dāng)時(shí)是運(yùn)用《反托拉斯法》將電信運(yùn)營商分拆為長話公司和市話公司，禁止混業(yè)經(jīng)營。[17]但是，在按分業(yè)經(jīng)營原則拆分原中國電信的同時(shí)，仍允許“聯(lián)通”混業(yè)經(jīng)營，為其將來取得壟斷優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造了條件。這表明我國現(xiàn)行電信體制框架缺乏內(nèi)在一致性，并給未來電信市場管制帶來復(fù)雜的影響。

　　面對(duì)“入世”的挑戰(zhàn)，為克服中國電信服務(wù)業(yè)市場現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)性缺陷，必須在管制體制改革上做出符合市場競爭要求的戰(zhàn)略選擇。

　　四、改革中國電信服務(wù)業(yè)管制的法律對(duì)策

　　有的研究認(rèn)為，中國電信服務(wù)業(yè)“入世”的當(dāng)務(wù)之急是強(qiáng)化管制，加大政府干預(yù)的力度。[18]與此相反，筆者認(rèn)為在市場存在結(jié)構(gòu)性缺陷的現(xiàn)實(shí)條件下，參考其他國家電信管制改革的經(jīng)驗(yàn)，中國電信服務(wù)業(yè)應(yīng)逐步擴(kuò)大市場競爭的范圍和程度，相應(yīng)減少政府管制，采取放松管制和改善管制相結(jié)合的改革戰(zhàn)略。

　　一般認(rèn)為，“市場失靈”的存在是政府管制的依據(jù)。但是，關(guān)于管制必要性的種種理論，忽略了政府的管制權(quán)力也是一種壟斷力量的事實(shí)。對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷施加行政壟斷，未必能夠擴(kuò)大競爭度。如果政府管制不能夠自覺地時(shí)刻代表“社會(huì)利益”，那么，誰來管制“管制者”，如何減少管制過程中的“設(shè)租和尋租”行為？如果不幸形成斯蒂格勒所說的管制者成為被管制壟斷商的“俘虜”[19]，消費(fèi)者和潛在競爭者如何尋求救濟(jì)？如果技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件的變化已經(jīng)瓦解了“自然壟斷”的基礎(chǔ)，而管制的既得利益者仍然維持過時(shí)的管制體系，使管制本身成為市場競爭的障礙時(shí)，又該如何？更值得注意的是，管制行為非常有可能“上癮”，以致“對(duì)一項(xiàng)不當(dāng)管制的解決辦法通常就是增加更多的管制”[20]，如果管制者陷于“日益完備的管制體系”不能自拔，市場如何解除不當(dāng)和過度管制的重負(fù)？因此，我們不能停留在復(fù)述“市場失靈”理論并熱衷于照搬“完備的管制體系”，必須全面注意70年代率先在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中討論、而后席卷全球的“放松管制（Deregulation）”、“管制改革（Regulatory Reform）”和“無管制（Non-regulation）”的理論和實(shí)踐。[21]

　　中國更應(yīng)當(dāng)警惕“管制崇拜”的陷阱。原來高度政企合一、國家?guī)缀蹩刂迫�部�?jīng)濟(jì)資源和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“傳統(tǒng)”，在至今為止的改革中沒有、也不可能完全中止，政府的行政權(quán)力和長官意志仍在經(jīng)濟(jì)生活中居于主導(dǎo)地位，加之轉(zhuǎn)型期民主和法治基礎(chǔ)薄弱，“完備的管制體系”很容易成為濫用行政權(quán)力的棲身之所，市場競爭非但得不到保障，反而受到抑制。

　　這種問題在中國電信服務(wù)業(yè)已有體現(xiàn)。政企分離后的各電信公司憑借其已有的法定壟斷地位損害消費(fèi)者利益的行為，并未因政府強(qiáng)化管制而加以收斂。究其原因，并不是管制多與少的問題，而是管制適當(dāng)與不當(dāng)?shù)膯栴}。就電信服務(wù)業(yè)的現(xiàn)狀而言，對(duì)電信服務(wù)業(yè)價(jià)格、質(zhì)量和市場準(zhǔn)入等管制的必要性應(yīng)當(dāng)不容質(zhì)疑，但是需要管制與需要什么樣的管制才能實(shí)現(xiàn)管制的初衷，不能混為一談。在電信服務(wù)市場存在結(jié)構(gòu)性缺陷、有效競爭不足的條件下，只強(qiáng)調(diào)管制的范圍和力度，將難以奏效。因?yàn)樵谟邢藓褪Ш獾母偁庴w制下，不當(dāng)管制不但不能有效解決市場上原有的利益矛盾，反而很可能形成新舊既得利益膠著的局面，導(dǎo)致政府管制在諸多問題上左右為難、進(jìn)退失據(jù)。

　　以電信費(fèi)率問題為例，歐美的經(jīng)驗(yàn)顯示，即使在“雙寡頭壟斷競爭”的市場中，經(jīng)過管制當(dāng)局根據(jù)成本定價(jià)原則決定的電信服務(wù)費(fèi)率，仍然包含了過高的壟斷利潤。[22]例如，在美國移動(dòng)通信市場的“雙寡頭壟斷競爭”時(shí)期，移動(dòng)通信的直接成本每分鐘約為8美分，加上擴(kuò)容成本為10-12美分，而核定的收費(fèi)卻為40-50美分；直到市場上進(jìn)入4-5家競爭者時(shí)，由原雙寡頭與管制者共同控制超額利潤的局面才開始改變，因?yàn)榭傆懈偁幷邽闋帄Z市場份額而降價(jià)。[23]中國目前的電信市場尚未達(dá)到“雙寡頭壟斷競爭”標(biāo)準(zhǔn)，消費(fèi)者和輿論界指望政府加強(qiáng)管制就可以降低電信資費(fèi)，這只能是一廂情愿。與其指望加強(qiáng)價(jià)格管制來大幅度降低電信資費(fèi)，不如以激烈的市場競爭來解決服務(wù)提供商追求“成本最小化”的動(dòng)力不足問題。

　　由此可見，面對(duì)“入世”的挑戰(zhàn)，不應(yīng)當(dāng)延續(xù)以強(qiáng)化行政管制為主的改革思路，而應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建數(shù)網(wǎng)競爭框架為目標(biāo)，走放松和改善管制的改革道路。其具體對(duì)策有如下三方面：

　�。ㄒ唬�構(gòu)建新型的管制機(jī)構(gòu)體系

　　電信服務(wù)市場競爭的自由化，對(duì)立基于“政治國家-市民社會(huì)”二元框架的傳統(tǒng)電信行政管制體制提出了挑戰(zhàn)，需要尋求多元化和多層次的新型管制模式。根據(jù)“政府-社會(huì)中間層-市場”的三元框架[24]，筆者認(rèn)為，可以從政府和民間兩個(gè)層次來構(gòu)建新型的管制機(jī)構(gòu)體系：

　　1、政府管理層。它由中央和地方電信服務(wù)管理機(jī)構(gòu)所組成，既不能擁有企業(yè)和接受企業(yè)掛靠，也不應(yīng)直接介入企業(yè)經(jīng)營。中央電信服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是：發(fā)放電信營業(yè)許可證；制定行業(yè)規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；制訂電信服務(wù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；分配和管理稀缺通信資源；指導(dǎo)和協(xié)調(diào)網(wǎng)路互聯(lián)和網(wǎng)路營運(yùn)；裁決電信糾紛；指導(dǎo)地方電信服務(wù)管理；代表國家參與國際電信合作等。地方電信服務(wù)管理機(jī)構(gòu)按照中央電信服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)，負(fù)責(zé)某些二類、三類業(yè)務(wù)許可證的發(fā)放和管理，并負(fù)有監(jiān)督、調(diào)處糾紛和查處違法行為等職責(zé)。

　　2、民間管理層。主要是指獨(dú)立于政府與市場主體，為政府干預(yù)市場、市場影響政府和市場主體之間相互聯(lián)系起中介作用，協(xié)助政府管理電信服務(wù)市場的民間組織。國外這類民間組織（行業(yè)協(xié)會(huì)、委員會(huì)、聯(lián)合會(huì)、聯(lián)盟、論壇等）已有不少，如澳大利亞電信用戶申訴委員會(huì)（TIO），它成立于1993年，不以營利為目的，起初的服務(wù)是處理居民和小企業(yè)對(duì)電信公司的申訴，由于能獨(dú)立、公正、迅速地解決電信服務(wù)糾紛，得到用戶和社會(huì)的認(rèn)可，1997年后所有的電信運(yùn)營者和服務(wù)提供者都成為了它的成員，1998－1999年度只有不到四分之一的公司被起訴。[25]由此可見，這樣的中介機(jī)構(gòu)在幫助政府實(shí)施行業(yè)管理方面，既保護(hù)了用戶利益，又促進(jìn)了電信服務(wù)質(zhì)量的提高，使用戶與電信公司更為融洽。因此，建議我國也設(shè)立這種組織，賦予其為監(jiān)督電信運(yùn)營商、維護(hù)電信服務(wù)業(yè)公平競爭、保護(hù)電信用戶而對(duì)成員自律、維護(hù)和組織并與相關(guān)利益者交涉的職責(zé)。

　�。ǘ�）實(shí)現(xiàn)管制規(guī)則的法典化

　　中國從80年代開始改革電信管制體制，至今還沒有頒布規(guī)制電信管制的基本法-《電信法》。目前電信業(yè)立法的主要形式是效力等級(jí)較低的規(guī)范性文件，如部門規(guī)章。由于部門立法受部門利益所左右，很難保證所制定法規(guī)的公正性和中立性。同時(shí)，現(xiàn)行立法還帶有明顯的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的特征，使電信管制體制改革缺乏一個(gè)明確的改革目標(biāo)，上文所述“中國電信服務(wù)業(yè)現(xiàn)有體制框架是不同國家改革模式的拼湊”，即是適證。

　　現(xiàn)在各方對(duì)于《電信法》的出臺(tái)均寄予厚望，但是必須看到，在電信改革的范圍和目標(biāo)、電信資源的配置和管理、電信市場準(zhǔn)入的門檻和方式等關(guān)鍵問題沒有解決之前，草率通過一個(gè)部門立法色彩濃厚的《電信法》，不但不利于消除現(xiàn)有電信市場的結(jié)構(gòu)性缺陷，而且可能使既得利益硬化、未來支付更昂貴的調(diào)整成本。譬如中國《航空法》通過了許多年，航空市場還是亂象叢生、管制進(jìn)退失據(jù)，并沒有出現(xiàn)預(yù)期的所謂規(guī)范發(fā)展的局面。[26]

　　因此，必須重新審視《電信法》的性質(zhì)、立法宗旨、基本原則、管制內(nèi)容及體系結(jié)構(gòu)等內(nèi)容。在其立法宗旨中應(yīng)當(dāng)突出維護(hù)電信市場公平競爭和電信管制秩序，保障電信經(jīng)營者和用戶合法權(quán)益的內(nèi)容。其立法原則應(yīng)當(dāng)肯定公平競爭、適度管制、網(wǎng)路共享等內(nèi)容。

　　為了淡化部門立法色彩，建議全國人大常委會(huì)委托由有關(guān)政府部門和社會(huì)團(tuán)體以及法學(xué)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)專家組成的專門機(jī)構(gòu)起草，然后廣泛聽取電信用戶、經(jīng)營者等利益相關(guān)各方的意見，通過論證會(huì)、辯論會(huì)等形式吸取合理化建議，最后由全國人大或其常委會(huì)頒布。

　�。ㄈ�）優(yōu)化管制的內(nèi)容

　　1、普遍服務(wù)的管制。普遍服務(wù)是指“任何人在任何地點(diǎn)都能以承擔(dān)得起的價(jià)格享受電信業(yè)務(wù)，而且業(yè)務(wù)質(zhì)量和資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一視同仁�！盵27]為彌補(bǔ)中國電信服務(wù)市場“電信消費(fèi)者的選擇權(quán)利向大都市傾斜”的結(jié)構(gòu)性缺陷，在管制中必須貫徹“普遍服務(wù)”的理念。借鑒國外電信服務(wù)管制的經(jīng)驗(yàn)，可以采取以下做法：（1）許可證中的附加條款。作為許可證發(fā)放的條件，電信運(yùn)營者必須向農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)提供普遍服務(wù)；（2）附加額外的網(wǎng)間接續(xù)費(fèi)。新運(yùn)營者在與原有運(yùn)營者之間互聯(lián)互通時(shí)，必須支付額外費(fèi)用，這些費(fèi)用的部分或全部用來向農(nóng)村地區(qū)提供普遍服務(wù)；（3）普遍服務(wù)基金。該基金由電信運(yùn)營者繳納、由電信管制部門管理，專用于支持普遍服務(wù)。允許電信運(yùn)營者在交納普遍服務(wù)基金與直接提供普遍服務(wù)之間進(jìn)行選擇。（4）普遍服務(wù)的委托和指定。當(dāng)原有運(yùn)營者不能或不愿向農(nóng)村或未受服務(wù)的區(qū)域提供普遍服務(wù)時(shí)，這種服務(wù)應(yīng)委托給其它運(yùn)營者，或由電信管制機(jī)構(gòu)指定其它運(yùn)營者來實(shí)施，接受委托或指定的運(yùn)營者可從普遍服務(wù)基金得到補(bǔ)償。

　　2、電信資源的管制。電信資源一般指號(hào)碼、無線電頻率、Internet域名、衛(wèi)星軌道及各種管線資源，屬于公共資源，其管制應(yīng)遵循公正性、效率性及公益性原則。管制者應(yīng)當(dāng)客觀、透明和無歧視地分配和管理電信資源，保證不同電信網(wǎng)和電信業(yè)務(wù)使用者的平等和簡單接入，不偏袒任何一方。目前中國電信資源的分配權(quán)主要掌握在經(jīng)營電信業(yè)務(wù)、且與其他公司競爭的原中國電信手中，難以保證資源分配的公正性。并且原中國電信按部門或系統(tǒng)來分配電信資源的做法，也有悖于效率原則，因?yàn)樵S多潛在的更能有效使用這些資源的企業(yè)被排除在外。如果不能公正、有效地分配資源，社會(huì)公益的實(shí)現(xiàn)更無從談起。這也是中國電信服務(wù)市場“不對(duì)稱寡頭競爭”、“替代性產(chǎn)品（服務(wù)）競爭”等結(jié)構(gòu)性缺陷的癥結(jié)所在。

　　電信資源管制的優(yōu)化，關(guān)鍵是要體現(xiàn)電信資源的公共性，公正分配電信資源。為此美國設(shè)立了獨(dú)立于政府和企業(yè)的美國聯(lián)邦通訊委員會(huì)（FCC），由其負(fù)責(zé)電信資源的分配。[28]在中國應(yīng)當(dāng)改變電信資源由具有行政壟斷性的中國電信分配的局面，設(shè)立不具有企業(yè)性質(zhì)和特殊部門利益的公共機(jī)構(gòu)，來行使電信資源分配權(quán)。不僅如此，還應(yīng)當(dāng)改變電信資源無償使用的狀況，在優(yōu)先滿足軍隊(duì)、政府機(jī)構(gòu)、廣播電視業(yè)務(wù)需求的同時(shí)，像土地等公共資源一樣實(shí)行有償使用制度，采取公開招標(biāo)的方式向電信運(yùn)營商有償出讓，其制度設(shè)計(jì)中應(yīng)體現(xiàn)資源性質(zhì)的差異和保證有效的輿論監(jiān)督。

　　3、互聯(lián)互通的管制。電信網(wǎng)路互聯(lián)互通對(duì)維護(hù)網(wǎng)路的整體性，充分實(shí)現(xiàn)網(wǎng)路的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益具有決定作用。為克服目前“公網(wǎng)”與“專網(wǎng)”分立、大量網(wǎng)路資源閑置浪費(fèi)的市場缺陷，必須對(duì)網(wǎng)路互聯(lián)互通實(shí)行統(tǒng)一管制，為確立數(shù)網(wǎng)競爭的格局提供法律保障�；ヂ�(lián)互通管制的具體形式應(yīng)當(dāng)由《電信法》規(guī)定，所有網(wǎng)路運(yùn)營者都有義務(wù)與其它運(yùn)營者進(jìn)行互聯(lián)，且在各個(gè)技術(shù)可行點(diǎn)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)。為此，在互聯(lián)互通管制中應(yīng)當(dāng)突出以下幾個(gè)方面的要求：（1）統(tǒng)一互聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)。中央電信管理機(jī)構(gòu)制定的網(wǎng)路進(jìn)入和兩網(wǎng)互聯(lián)技術(shù)規(guī)范在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一適用。要求入網(wǎng)方應(yīng)當(dāng)保證自己的網(wǎng)路、設(shè)備和裝置符合國家規(guī)定的技術(shù)體制和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并且不影響被要求方的網(wǎng)路、設(shè)施正常運(yùn)行。否則，被要求方有權(quán)拒絕。（2）按成本定價(jià)。即互聯(lián)費(fèi)的確定要以成本為基礎(chǔ)。目前世界上還沒有形成統(tǒng)一的成本標(biāo)準(zhǔn)，有的依據(jù)全分配成本，有的依據(jù)邊際成本，有的依據(jù)長期平均增量成本。為培育數(shù)網(wǎng)競爭的體制框架，建議近期內(nèi)政府以成本為基礎(chǔ)制訂聯(lián)網(wǎng)價(jià)格時(shí)，選擇邊際成本作為主要依據(jù)，對(duì)新入網(wǎng)企業(yè)則不應(yīng)當(dāng)要求其承擔(dān)通信網(wǎng)絡(luò)的固定投資費(fèi)用。[29]（3）無差別對(duì)待。即對(duì)不同運(yùn)營者提供互聯(lián)服務(wù)，在收費(fèi)、技術(shù)條件和服務(wù)質(zhì)量等方面應(yīng)一視同仁。當(dāng)運(yùn)營者既向互聯(lián)者又向自己的最終用戶提供服務(wù)時(shí)，其向互聯(lián)者提供服務(wù)的各種條件不得高于自己的最終用戶。（4）扶持市場新進(jìn)入者。要求原有運(yùn)營者向新進(jìn)入者提供設(shè)備共享、平等接入和非綁定計(jì)價(jià)網(wǎng)費(fèi)等條件。

　　4、價(jià)格管制。電信服務(wù)市場的價(jià)格可分為：用戶消費(fèi)最終電信服務(wù)的價(jià)格和普通運(yùn)營者與主導(dǎo)運(yùn)營者聯(lián)網(wǎng)的價(jià)格。價(jià)格管制應(yīng)當(dāng)以防止出現(xiàn)壟斷定價(jià)，保障運(yùn)營者公平地運(yùn)用價(jià)格杠桿開展有效競爭為宗旨。為實(shí)現(xiàn)此宗旨，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的管制：（1）價(jià)格水平的管制。堅(jiān)持以成本為基礎(chǔ)兼顧運(yùn)營者合理收益的定價(jià)原則。（2）價(jià)格體系或結(jié)構(gòu)[30]的管制。應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國際電信服務(wù)市場出現(xiàn)的市話與長話費(fèi)率的差距逐步縮��；初裝費(fèi)日益降低，通話費(fèi)略有提高；非高峰期相對(duì)高峰期的價(jià)格折扣逐步加大的趨勢(shì)[31]，調(diào)整中國的價(jià)格體系和結(jié)構(gòu)。（3）價(jià)格日常變動(dòng)的管制。主要是制定價(jià)格調(diào)整的規(guī)范，批準(zhǔn)新的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)異常情況[32]的處理。（4）調(diào)解、仲裁價(jià)格糾紛，特別是網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)費(fèi)糾紛。

　　注釋：

　　[11] 馬治國 孫可舟：《計(jì)算機(jī)軟件的專門立法保護(hù)研究》，《法律科學(xué)》1999年第6期。

　　[12] 參見趙維田 著，《世貿(mào)組織（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389頁。

　　[13] 參見趙維田 著，《世貿(mào)組織（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389頁。

　　[14] 中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)文化研究中心 主編：《三網(wǎng)合一-中國電訊產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究》，中國審計(jì)出版社2000年版，第362頁。

　　[15] 陳小洪：《中國電信業(yè)：政策、產(chǎn)業(yè)組織的變化及若干建立》，《管理世界》1999年第1期。

　　[16] 中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)文化研究中心主編：《三網(wǎng)合一-中國電訊產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究》，中國審計(jì)出版社2000年版，第361-364頁。

　　[17] 云濤：《從美國電信解體過程看我國電信發(fā)展》，《中國經(jīng)營報(bào)》2000年1月25日。

　　[18] 蔡祥：《電信管制的困惑及其思考》，《通信世界》2000年第6期。

　　[19] 斯蒂格勒 著：《產(chǎn)業(yè)組織和政府管制》，上海三聯(lián)出版社1989年版，第145頁。

　　[20] Alchian. A.A. 1995. “Vertical Intergration and Regulation in the Teleone Industry”， Managerial and Decision Economics， Vol.16，Number 4： 323.

　　[21] Armstrong， Mark， Simon Cowan and John Vickers. 1998. Regulatory Reform： Economic Analysis and British Experience. The MIT press.

　　Beesley M.E. 1997. Privatization， Regulation and De

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10