土地使用規(guī)則的不確定：一個(gè)解釋框架

土地使用規(guī)則的不確定：一個(gè)解釋框架 　　[內(nèi)容提要]

　　本文主題在認(rèn)識土地糾紛的性質(zhì)，并嘗試對土地使用規(guī)則不能確定的原因作出解釋。文章指出，目前，在政治和法律各自的活動領(lǐng)域及活動原則未經(jīng)區(qū)分（分化）的安排下，不存在包含確定性原則和限定性合法性聲稱的法律系統(tǒng)，事實(shí)上是多種土地規(guī)則并存以“備”選擇。這些規(guī)則包含有不同乃至對立的原則，各自有著合法性聲稱來源，在實(shí)踐中通過力量競爭被選擇使用。這個(gè)選擇過程使法律事件政治化：它不是根據(jù)確定的法律規(guī)則辨認(rèn)正當(dāng)利益（是否有理原則），而是根據(jù)利益競爭對規(guī)則作出取舍（是否有人原則），并且“允許”利益政治進(jìn)入法律過程，通常力量大者對選擇有影響力（政治同意原則）。因此，土地使用規(guī)則隨著利益、力量的變動而不確定。

　　「關(guān)鍵詞」規(guī)則不確定，合法性聲稱，利益政治，利益競爭模式，法律衡量模式

　　問題

　　最近幾年，中國鄉(xiāng)村社會發(fā)生了大量土地糾紛。在糾紛中，人們分別引用不同的政策法規(guī)說明自己“正確”：一些人援引土地承包合同，認(rèn)為土地是承包戶（在承包期間）專門使用的財(cái)產(chǎn)，其生產(chǎn)價(jià)值應(yīng)當(dāng)屬于承包戶；另一些人則援引土地法中“集體所有”條文，認(rèn)為它屬于（村莊所有成員的）公共財(cái)產(chǎn)，其價(jià)值應(yīng)當(dāng)由所有村民共同分享；還有一些人援引一般的“公有制”理念，認(rèn)為土地是公家的，應(yīng)當(dāng)由“公家”機(jī)構(gòu)或人員、即政府來決定如何處理。這些糾紛的焦點(diǎn)在于，使用土地產(chǎn)生的價(jià)值應(yīng)如何分配，顯然，不同的人認(rèn)同的分配規(guī)則不同。如果把這類價(jià)值連同土地資源一起，看成是鄉(xiāng)村社會一般意義上的社會財(cái)富，那么，上述土地糾紛的中心問題，在于確定這類財(cái)富分配的規(guī)則。從研究的角度看，這實(shí)際上包含了三個(gè)更具體的問題：第一，土地財(cái)富按照什么規(guī)則分配；第二，由誰來決定、實(shí)施這種分配；第三，土地分配規(guī)則的合法性來源，即它以什么途徑獲得社會承認(rèn)、并能夠作為實(shí)踐中的分配依據(jù)。

　　本文的目的在認(rèn)識這類糾紛的性質(zhì)，并嘗試對土地使用規(guī)則不能確定的原因給出解釋。這個(gè)研究方向在理論上的意義，是尋找影響規(guī)則確定的要素、并建立一個(gè)解釋框架，使之可能對中國社會的“法治”現(xiàn)象提供認(rèn)識。本文的問題視角采取韋伯式的（Weberian）法律社會學(xué)立場。在對法學(xué)和社會學(xué)兩種“法律觀念”進(jìn)行區(qū)分時(shí)，韋伯注意到，法學(xué)的法律觀念關(guān)注法律的內(nèi)在效力，社會學(xué)的法律觀念則傾向于關(guān)注社會成員承認(rèn)并履行法律規(guī)則（即使之有效）的現(xiàn)實(shí)。[2]人們已經(jīng)注意到，中國不缺少關(guān)于土地的法律和政策，盡管它們符合一般意義上的“法律”定義，但并非在任何條件下都能發(fā)揮作用。為什么這些法律缺少實(shí)際效力？從法律社會學(xué)角度看，需要從使規(guī)則獲得承認(rèn)的社會行為中尋找解釋。如果合法性的基本定義是廣泛的社會承認(rèn)，我們也可以說，不具效力的法規(guī)說明，社會成員并沒有真正“授予”一些規(guī)則以（可實(shí)行的）合法性。這樣，我們關(guān)注的問題就變成，社會如何選擇某種土地使用規(guī)則？這種選擇過程遵循什么邏輯？它怎樣影響了規(guī)則的確定？

　　本文計(jì)劃以四個(gè)土地案例為線索，沿著制度分析的傳統(tǒng)，關(guān)注多種土地規(guī)則并存的現(xiàn)象。我希望指明，在政治關(guān)系和法律關(guān)系未經(jīng)分化（區(qū)分）的制度結(jié)構(gòu)下，不存在包含統(tǒng)一原則和限定性合法性聲稱的系統(tǒng)，結(jié)果是多種規(guī)則并存、并分別有著各自的象征合法性。它們分別被不同（利益的）人群承認(rèn)，通過力量競爭被選用實(shí)行。根據(jù)利益政治的邏輯，競爭受到下列因素支配：“大數(shù)”（卷入的人數(shù)）、“影響力”（地位和權(quán)力）、對“實(shí)際情況的闡釋”（說明某項(xiàng)規(guī)則適合本地情況的能力）和“機(jī)會”（預(yù)計(jì)收益）。這樣，規(guī)則的執(zhí)行過程變成規(guī)則的選擇過程，它遵循政治競爭、而非法律衡量原則。我認(rèn)為，這一描述性模式不僅有助于認(rèn)識現(xiàn)階段大量土地糾紛的性質(zhì)，還可以在一般意義上解釋中國社會法律規(guī)則不確定的原因。

　　法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

　　在學(xué)者中間，中國土地規(guī)則的不確定事實(shí)似乎不存在大的爭議，然而，對于這種不確定的原因解釋各有不同，它們很大程度上受到研究者專業(yè)背景和問題意識的影響。

　　普羅斯特曼根據(jù)他和同事對中國七個(gè)省市中240家農(nóng)戶的119次訪談，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民是土地的“準(zhǔn)所有者”，其“準(zhǔn)所有”的程度，超過了1979年集體農(nóng)業(yè)化解體之前的狀況。但是，至少在三個(gè)重要方面，農(nóng)民的“準(zhǔn)所有權(quán)”是不確定的。（1）使用權(quán)期限的不足、也不確定；（2）存在著因人口變化調(diào)整土地而失去土地的風(fēng)險(xiǎn)；（3）存在著因非農(nóng)征地而失去土地的風(fēng)險(xiǎn)。這說明農(nóng)戶的土地使用權(quán)不是明確永久的。據(jù)此，普羅斯特曼指出，土地使用權(quán)的不明確是土地制度不穩(wěn)定的原因。比如“集體”究竟是什么含義不甚明確，哪種實(shí)體有權(quán)實(shí)施土地集體所有權(quán)，也存在著模糊不清的概念。這種模糊狀態(tài)導(dǎo)致了權(quán)利真空現(xiàn)象，農(nóng)民中沒有一個(gè)人知道具體誰擁有土地。這使得各級政府和集體經(jīng)濟(jì)組織都可以分頭介入土地使用權(quán)的管理（普羅斯特曼，1994）。[3]這種解釋在說明權(quán)力實(shí)體（各級政府和集體經(jīng)濟(jì)組織）對土地使用的影響方面頗有說服力，但它假定農(nóng)民是地權(quán)確定的支持力量。后面的案例將提示我們，這一假定并不可靠。有時(shí)農(nóng)民運(yùn)用集體行動強(qiáng)行終止當(dāng)事人土地合約，并要求不斷進(jìn)行土地調(diào)整以減少土地受益在農(nóng)戶間的差異。艾爾溫。萊施認(rèn)為，中國在土地利用（規(guī)則）方面出現(xiàn)自相矛盾的情況，反映了“領(lǐng)導(dǎo)人未能確定土地所有制度的最終目標(biāo)”。他列舉土地制度的基本目的有：提高產(chǎn)量；保護(hù)小農(nóng)和自然資源；保持土地在農(nóng)用和非農(nóng)用之間的平衡；保護(hù)生態(tài)資源。根據(jù)不同目的設(shè)計(jì)的土地制度有所不同。由于土地私有是個(gè)人生產(chǎn)行為的動力源泉，而追求私利又可能忽略公共利益（資源、生態(tài)、土地過于集中導(dǎo)致社會不滿和不公感受）、并阻礙經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展，他提議，建立兼顧私人動力和公共需要的土地所有制度是當(dāng)務(wù)之急。但在這之前，不得不面對的事情，是確定建立土地制度要達(dá)到的目標(biāo)。比如，目的是防止土地過于集中，一些國家立法對私人擁有土地進(jìn)行最高限量，并禁止非農(nóng)業(yè)買主在農(nóng)業(yè)地區(qū)內(nèi)購買土地；相反，目的是防止土地過于分散，一些國家法律規(guī)定了購地者的資格（比如，要求他們必須已經(jīng)擁有一定面積的土地），以避免土地細(xì)碎化（艾爾溫。萊施，1994）。[4]在艾爾溫。萊施看來，每一種地權(quán)劃分的方式都有它確定要達(dá)到的目的，如果目標(biāo)不明確，就不可能明確地權(quán)劃分，因?yàn)椴恢�道劃分地�?quán)究竟是要干什么。

　　這兩種說法都在法律文本方面尋找解釋，認(rèn)為具有明確目標(biāo)和使用權(quán)原則的法律，是土地使用制度穩(wěn)定的原因。這是對的，但前提恐怕是要假定，有一個(gè)政治市場存在，作用于上述目標(biāo)或原則的公共認(rèn)同達(dá)成。這是一種政治和法律的分化性結(jié)構(gòu)。在土地法規(guī)被確定之前，政治活動領(lǐng)域發(fā)揮作用，政治市場中各種持不同“目標(biāo)”、不同原則主張的團(tuán)體，通過爭論，競爭出相對更多公眾接受的原則。這些原則之所以能夠作為立法基礎(chǔ)，在于它們政治上是可接受的（被不同的利益團(tuán)體承認(rèn)），土地規(guī)則確立的結(jié)果（法律文本）因此具有合法性（權(quán)威性）。當(dāng)糾紛發(fā)生時(shí)，已確立的原則成為法律解釋的準(zhǔn)繩，所有利益都由這一準(zhǔn)繩進(jìn)行衡量。換句話說，存在著一個(gè)與法律領(lǐng)域適當(dāng)分離的政治領(lǐng)域，作用于共識性原則的確立，是法律獲得確定性的前提。

　　在中國的土地立法程序中，也存在著征求意見程序，但由于參與者的產(chǎn)生、相關(guān)者利益的組織化、及其意見的傳輸渠道等方面的特性，法律原則的爭議往往在管理者之間進(jìn)行，而與大量相關(guān)者的利益難以建立直接關(guān)系。因而，直到法律文本確定，社會成員對于其基本原則的接受仍沒有達(dá)成，于是這一過程往往改由其他途徑實(shí)現(xiàn)。認(rèn)識到這一點(diǎn)，我們在接受上述解釋時(shí)就不得不十分謹(jǐn)慎，因?yàn)椴淮嬖谶@個(gè)解釋包含的制度假定。我們發(fā)現(xiàn)，即使當(dāng)某種法規(guī)具有明確的“目的”時(shí)，仍然在實(shí)踐中無法被采納；同樣，在法律沒有明確農(nóng)戶地權(quán)的情況下，當(dāng)事人約定在鄉(xiāng)村仍然受到廣泛承認(rèn)。這種看似“矛盾”的現(xiàn)象說明，“規(guī)則目的”和“明確地權(quán)”的解釋都只是部分的，原因是它基本上是從法學(xué)認(rèn)識的角度出發(fā)，重視的是法律條文本身的缺陷。

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)者對土地制度不確定的研究集中在區(qū)域差異問題上。他們認(rèn)為，中國土地制度隨著區(qū)域差異而變化，區(qū)域差異的核心是地權(quán)的“個(gè)人化程度”不同，因而各種研究的注意焦點(diǎn)，在影響“個(gè)人化程度”的因素分析上。特納，布然特和若澤爾（Turner，Brandt ，Rozelle）發(fā)現(xiàn)，區(qū)域差異的主要決定因素，是追求“生產(chǎn)剩余之和”行為對農(nóng)地調(diào)整的影響。由于農(nóng)地分配由村干部決定，他們關(guān)心的是全村“生產(chǎn)剩余最大化”，當(dāng)調(diào)整土地有利于達(dá)到這一目的時(shí)，村干部就會決定調(diào)整土地。在這個(gè)解釋中，土地頻繁調(diào)整的作用是相當(dāng)正面的，因?yàn)樗�可以帶來“全村生產(chǎn)更大的剩余之和”。[5]

　　那么，追求“剩余之和”為了什么？恭啟圣（1994）和董曉媛（1996）指出，調(diào)整土地追求剩余之和的目的在于福利。而福利如此重要，原因在于農(nóng)村保險(xiǎn)市場的不完備，與此相適應(yīng)，村莊必定通過對土地的控制權(quán)、或一般所稱的“集體所有權(quán)”，使土地發(fā)揮社會保障功能。這個(gè)解釋的基本論證是，村莊土地調(diào)整的目的在利用剩余之和最大化村民福利，由于生存約束的存在，村集體不再追求單純效率意義上的帕雷托最優(yōu)，而是防止村民的生活跌落至生存線以下，所以調(diào)地提供了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，當(dāng)調(diào)地的集體收益大于它的集體成本時(shí)，它就會成為一個(gè)集體選擇。影響這一選擇的幾個(gè)因素有：財(cái)富積累、土地稟賦、非農(nóng)業(yè)的發(fā)達(dá)程度、土地稅收和土地租賃市場的完備（姚洋，2002）。[6]

　　也許是受到斯科特（J.Scott ）早期工作的影響，這些研究從生存環(huán)境角度解釋問題，基本上，它將農(nóng)地制度不確定的原因歸因?yàn)樯�存環(huán)境不同。但是在上述影響調(diào)地的“五個(gè)因素”中，有三個(gè)（土地稟賦、土地稅收和土地租賃市場的完備）顯然是制度因素，“農(nóng)村保險(xiǎn)市場的不完備”也是制度因素。那么究竟是制度環(huán)境因素（因而改變制度就可能改變這種決策），還是生存環(huán)境因素（貧困，因而需要維持均擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)保障集體生存的決策）導(dǎo)致了這種集體行動的選擇？還不是很清楚。這兩種“環(huán)境”的區(qū)分并非沒有意義，它涉及到解釋模型的重心所在。其中一個(gè)是法律環(huán)境（重心是人與人的關(guān)系），一個(gè)是自然環(huán)境（重心是人與自然的關(guān)系）。由于注重自然關(guān)系而不是法律關(guān)系，這種研究似乎并沒有充分討論它的關(guān)鍵性假定-“集體剩余之和”的性質(zhì)，就認(rèn)定它屬于公共福利，而在我看來，這一點(diǎn)是需要證明的。如果干部的決策是代表集體意愿的，而且集體確實(shí)可以共享“剩余之和”，那么它的確具有公共福利的性質(zhì)，可以成為土地調(diào)整的（福利）決策理由；但如果它的用途和共享存在問題，“全村剩余之和”就無法定義為公共福利，它可能在相當(dāng)程度上具有�？亍⑴潘�、甚至私用產(chǎn)品的意義。目前，大量鄉(xiāng)村社會沖突的研究都證明，公共（福利）和私用（福利）的混淆已經(jīng)是司空見慣的事實(shí)。如果是這樣，“生存環(huán)境”和“集體福利”就成了調(diào)整地權(quán)的借口，它只在學(xué)術(shù)論證中有書面的合理化意義。

　　劉守英、卡特（Carter）和姚洋進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，土地制度是國家和農(nóng)戶之間博弈的結(jié)果。由于所有權(quán)的多面性和合同的不完備性，所有權(quán)也不可能是完備的。所有者在選擇所有權(quán)更改時(shí)，對某種所有權(quán)的態(tài)度取決于他從中獲益的程度。比如在生產(chǎn)責(zé)任制實(shí)施之前，土地所有權(quán)歸于國家。后來國家向農(nóng)民讓度部分土地權(quán)的原因是，家庭經(jīng)營的制度轉(zhuǎn)變是一個(gè)帕雷托改進(jìn)，它既增加了農(nóng)民的收入，也增加了全國糧食產(chǎn)量。但國家一直保留對地權(quán)的控制，原因是關(guān)心國內(nèi)糧食供應(yīng)的充足來源，避免糧食供給的市場風(fēng)險(xiǎn)。作為這一論證的根據(jù)，他們指出，對土地使用權(quán)和土地流轉(zhuǎn)限制最多的地區(qū)，是國家糧食采購依賴的重點(diǎn)糧區(qū)；而在非主要糧產(chǎn)地區(qū)，國家對農(nóng)民的自發(fā)選擇則給予了高度彈性空間（姚洋，2002）。[7]這等于說，是不是主要產(chǎn)糧區(qū)的“環(huán)境差異”，影響了國家利益考慮，進(jìn)而影響了土地制度的穩(wěn)定或變化。

　　這個(gè)研究存在兩個(gè)問題。一是前面提到的環(huán)境決定論，如果過分注重這一點(diǎn)，那么必然的結(jié)論就是，調(diào)整人與人關(guān)系的法律演進(jìn)之貢獻(xiàn)非常有限；二是似乎過高估計(jì)了國家在地權(quán)變更和控制方面的作用。從法律文本方面看，國家力量的確是地權(quán)合法化的一個(gè)重要因素，但在實(shí)踐中并非完全如此。否則，我們怎樣解釋在國家的三令五申、甚至“凍結(jié)”地方批地權(quán)的情況下，全國農(nóng)用土地的流失仍然嚴(yán)重？這說明，國家權(quán)威只是地權(quán)變化或穩(wěn)定的因素之一，不是全部。但上述討論顯然把國家不適當(dāng)?shù)胤旁诹艘?guī)則確定的唯一重要位置上，而忽略了對法律的社會承認(rèn)問題。

　　上面這些研究雖然認(rèn)識到，利益權(quán)衡經(jīng)常發(fā)生在地權(quán)變動之時(shí)，但基本上，它們停留在法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)通常注重的方面觀察這些現(xiàn)象，而沒有充分注意到，地權(quán)變革在法律和經(jīng)濟(jì)之外的意義。在很大程度上，權(quán)利的變化不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)和法律過程，它更是一個(gè)社會的乃至政治的過程。如果我們擴(kuò)大眼界，將法律、經(jīng)濟(jì)、社會和政治過程聯(lián)系起來，就可能有更豐富的觀察。我贊同這樣的說法，所有權(quán)結(jié)構(gòu)是由政治因素決定的，同時(shí)這些結(jié)構(gòu)又對財(cái)富和政治權(quán)力實(shí)行重新配置（利貝卡普，2001[1989]，頁13）。[8]聯(lián)系到我們關(guān)注的問題來說，地權(quán)變化意味著重新界定一些利益正當(dāng)或不正當(dāng)，如果存在著可選擇機(jī)會，利益政治就會競爭對自己有利的安排。這種競爭的目標(biāo)不完全在效率，而在對財(cái)富分配施加有利于自己的影響，否則就是政治上不可接受的；這種競爭目標(biāo)也不完全在穩(wěn)固地支持一種規(guī)則建立，因?yàn)榇_定規(guī)則會限制利益變化和機(jī)會。即便如此，我們還是發(fā)現(xiàn)，一些社會運(yùn)用法律控制了人類的利益政治和機(jī)會主義行為，而另一些社會則沒有找到約束上述行為的途徑。下面的案例可以證明后一種情況。

　　多種土地使用規(guī)則

　　[案例一]國家政策

　　1984年，農(nóng)民SH與D 縣H 鄉(xiāng)簽定了承包三千畝荒沙地合同。合同規(guī)定，SH負(fù)責(zé)種樹種草進(jìn)行綠化，未來木材按照二八分成，鄉(xiāng)政府二成，SH八成。他先后說服了七戶農(nóng)民加入，他們變賣家產(chǎn)購置樹苗，當(dāng)年栽樹成活率達(dá)到85%.1985年在陜西治沙工作會議上，SH作為先進(jìn)樣板到會發(fā)言，他表示愿意擴(kuò)大承包面積，繼續(xù)治理沙地�？h林業(yè)局長支持SH的想法，在他的聯(lián)絡(luò)下，SH又承包了5800畝沙地。這是當(dāng)?shù)赜忻�的不毛之地，約定也是二八分成，有127戶農(nóng)民入股加入。開始他們沒有技術(shù)，第一年成活率只有10%，第二年也只有20%.第三年找到治沙專家請教，采用網(wǎng)絡(luò)障壁技術(shù)，先固沙，再種樹，加上當(dāng)年雨量充沛，成活率達(dá)到85%.長茂灘綠化為縣里創(chuàng)造了一個(gè)奇跡，因?yàn)槿绻�這塊沙地能治好，就沒有比它更差的地了。這鼓舞了更多的人投入種樹治沙。SH于是在1986年辦起了“D 縣黃沙治理有限股份責(zé)任公司”，承包沙地?cái)U(kuò)大到228000畝。公司對內(nèi)的組織形式是聯(lián)戶開發(fā)，入股分紅，分割承包，他們和鄉(xiāng)簽定的治沙合同明確規(guī)定，入股家庭的獲益方式為樹木未來的市場贏利。1993年，一些早年種下的樹木進(jìn)入成材期，部分股民開始砍伐樹木變賣，但受到縣林業(yè)局的警告和處罰，說必須獲得批準(zhǔn)，因?yàn)闃淠疽呀?jīng)歸入國家防護(hù)林體系，不能隨便砍伐。一些有經(jīng)濟(jì)困難的股民要求公司兌現(xiàn)入股利益，這才發(fā)現(xiàn)有國家政策不讓砍，SH無權(quán)同意他們砍樹，拿出合約也不頂事，尖銳對立發(fā)生。股民堅(jiān)決要求兌現(xiàn)合同收益，SH多方努力還是做不到，最后不得不到信用社貸款給他們退股，但這些農(nóng)民幾年的勞動仍然無法得到補(bǔ)償。從此以后，大家對治沙公司的贏利能力發(fā)生了普遍懷疑。[9]

　　在這個(gè)案例中，農(nóng)民的承包合同與鄉(xiāng)政府簽定，明確未來財(cái)富分配為種植樹木的二八分成。但是顯然，這個(gè)合約確定的原則并不具有唯一的權(quán)威地位。由于其財(cái)富不僅是樹木，而且是防護(hù)林，在保護(hù)林木、謹(jǐn)慎砍伐的政策下，當(dāng)事人合約被國家的環(huán)境保護(hù)政策廢止。在這一案例中，國家政策顯然可以影響（改變或阻止）當(dāng)事人合約的兌現(xiàn)。

　　[案例二]村干部決定

　　河北Q 縣農(nóng)戶收入的主要來源是栗樹。在調(diào)整土地時(shí)，需要對每棵栗樹估計(jì)產(chǎn)量，按產(chǎn)量估計(jì)和人口在農(nóng)戶中分配承包有樹的地塊。Q 縣在1983年施行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，1991年進(jìn)行了重包（調(diào)整）。承包合同在村干部和農(nóng)戶之間簽定，承包期十年，應(yīng)當(dāng)?shù)?000年再進(jìn)行重包�？墒�，為了防止短期經(jīng)營并控制人口，1995年國家出臺了新政策，規(guī)定土地繼續(xù)延包三十年不變。根據(jù)這項(xiàng)政策，到2000年合同期滿的時(shí)候，Q 縣不應(yīng)當(dāng)再進(jìn)行土地重包調(diào)整。但縣政府下發(fā)了自己的文件，因地至宜給出了彈性政策：要求重分過栗樹的村遵守合約，需要調(diào)就調(diào)，沒有重分過的村遵守國家規(guī)定，延期三十年，不得再進(jìn)行大調(diào)。而實(shí)際上，不同的村采取了各不相同的調(diào)整方案：有的沒有做任何調(diào)整，按照國家規(guī)定“繼續(xù)延包三十年”；有的村進(jìn)行了“微調(diào)”，只在人口變化的農(nóng)戶之間進(jìn)行了調(diào)整（先由他們自己協(xié)商調(diào)換，協(xié)商未成的由村出面進(jìn)行調(diào)換，差額由公共土地或每年補(bǔ)貼50斤栗子解決）；有的村進(jìn)行了大調(diào)，打破隊(duì)界，在村內(nèi)重新均攤土地和栗樹。[10]

　　這個(gè)案例突出顯示了基層干部在土地分配上的作用。如果完全按照國家政策辦，則不應(yīng)當(dāng)有調(diào)與不調(diào)、微調(diào)和大調(diào)的區(qū)別，如果完全按照農(nóng)戶自己的意見辦，則不會出現(xiàn)大規(guī)模的意見（上面三個(gè)村都出現(xiàn)了程度不同的意見，其中一個(gè)村70%的人對調(diào)整結(jié)果不滿意，另一個(gè)村幾乎100%的農(nóng)戶有意見）。這里，基層干部的作用在于決定-（選擇）用什么方案調(diào)整土地分配，例如是微調(diào)、大調(diào)還是不調(diào)，以及微調(diào)后用什么方法補(bǔ)償不均，這些決定還包括利用公共土地補(bǔ)償差異。而國家政策、甚至縣政府文件并不能“統(tǒng)一”這些決定。根據(jù)一位村干部的認(rèn)識，這樣的決定地位來自于他們處置集體資產(chǎn)的“發(fā)包方”身份：“承包地我們村委是發(fā)包方，到時(shí)間就應(yīng)該能收回來，我們有權(quán)這樣做�！盵11]

　　[案例三]集體意愿

　　因?yàn)槭墟?zhèn)建設(shè)，浙江某縣和鎮(zhèn)聯(lián)合征用Y 村土地約269畝。按市政府規(guī)定，每畝田補(bǔ)償農(nóng)戶6萬元現(xiàn)金，同時(shí)從其他地方調(diào)撥返還25％的土地，作為Y 村村民宅基地和村集體的建設(shè)用地。據(jù)此計(jì)算，應(yīng)當(dāng)返還Y 村69畝地，這些地如果分給200多戶人家，每家可以得到一間房大小的宅基地。由于返還地的位置靠近市政規(guī)劃的新城，有很大的商業(yè)利用價(jià)值，Y 村許多村民指望以后炒這塊地皮發(fā)財(cái)（有人算了帳，每家光轉(zhuǎn)手賣地就能從中獲利10萬以上，更不用說建房以后再賣或者出租了）。但當(dāng)時(shí)的村干部沒有把返還土地分到村民手中，而是和縣城建指揮部做了一筆交易：在這片土地上建房由村委會支配，建房指揮部負(fù)責(zé)辦建設(shè)手續(xù)，并可以租用一幢建筑開茶館；河?xùn)|11畝土地送給鎮(zhèn)政府，讓縣領(lǐng)導(dǎo)干部作為宅基地。

　　1998年，按照這個(gè)方案開始動工建房時(shí)，村民一百多人聚集在河?xùn)|建房的工地上，阻止工程隊(duì)建房。在對峙中，城建指揮部承認(rèn)他們占了村民的地，但說這是村委會主任同意的，而且有新的地皮調(diào)換。但村民經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，計(jì)劃用來調(diào)換的土地已經(jīng)賣給開發(fā)商，98年簽的協(xié)議，一共是6畝。開發(fā)商答應(yīng)為村委會干部代辦一座6層建筑的土地使用權(quán)手續(xù)，村委會可以建房出租。村民認(rèn)為，這樣實(shí)際上等于征地后返還的利益都由村干部支配，村民不能分享。為了要回土地，村民不斷向上級反映，2000年縣政府返還了部分土地，但部分村民繼續(xù)到省土地檢察局，要求返還另一部分土地。有700多村民聯(lián)名的舉報(bào)材料上交到了中紀(jì)委。在信訪材料中，村民反復(fù)強(qiáng)調(diào)，村干部所為違反了村莊的集體利益。[12]在村民的集體努力下，相關(guān)方面承諾正在研究還地方案，一定返還村民土地。

　　這個(gè)案例與案例二的不同之處在于，村干部對土地的處置被集體意愿否定。農(nóng)民采取集體行動阻止了村干部決定、以及他們和它方簽署的土地使用合約。這意味著，雖然沒有任何正式程序，但沒有多數(shù)村成員的默許，干部的處置方案不能輕易實(shí)現(xiàn)。對于我們關(guān)心的土地規(guī)則來說，這里有重要意義的事實(shí)是，當(dāng)多數(shù)農(nóng)戶不接受時(shí)，他們可以經(jīng)由集體行動進(jìn)行干預(yù)，并在相當(dāng)程度上改變原先確定的規(guī)則。

　　[案例四]當(dāng)事人約定

　　河北X 村在前幾年土地調(diào)整中留出1000多畝公共機(jī)動地，由村委會支配。其中有的原先是荒地，承包給農(nóng)民耕種改造，期限15年，有的簽了書面合同，有的只是承包人和村干部間的口頭協(xié)議。但這些農(nóng)戶承包費(fèi)只交了一年，以后就沒有交了。村里其他農(nóng)戶有意見，要求新村班子處理，讓他們補(bǔ)交承包費(fèi)。一些承包戶拿出了15年合同；另一些承包戶說，當(dāng)時(shí)口頭協(xié)議是為村里種棉花，許諾給補(bǔ)助，但后來村里沒給，所以不交承包費(fèi)�？紤]到口頭協(xié)議和書面合同存在，村里沒有強(qiáng)行要求歸還過去的承包費(fèi)，而是決定重新丈量土地，和他們重新簽定承包合同，一戶一戶的做。這項(xiàng)工作進(jìn)行順利，村民認(rèn)可。[13]

　　這說明，在實(shí)踐中，如果在當(dāng)事人之間確有承包合同，當(dāng)其他人希望對分配規(guī)則作出改變時(shí)，也必須適當(dāng)承認(rèn)原合同。但與前幾個(gè)案例相比，當(dāng)事人合同最容易被改變，原因是少數(shù)（意見）往往不敵多數(shù)（意見）。對河北另一地區(qū)干部采訪證實(shí)了這一點(diǎn)：

　　“旁村出現(xiàn)了這樣一件事。有一戶承包了果園，合同上規(guī)定1995年到期，但如果承包戶進(jìn)行了嫁接，就繼續(xù)延包三年。1995年的時(shí)候，果園收成特別好，很多村民眼紅他的果園，要求村里收回重包。但承包戶堅(jiān)持繼續(xù)承包，這樣就出現(xiàn)了問題：承包戶只嫁接了一部分，另一部分沒有嫁接。怎么說得清？關(guān)鍵看合同，可合同里沒有說明繼續(xù)承包的條件是全部還是部分嫁接。承包戶進(jìn)行了部分嫁接，各說各有理。我們只好做工作，哪邊好做就做那邊。承包戶是個(gè)老師，挺講道理的，他讓了步。他的理由是沒嫁接的產(chǎn)量也挺高，所以就有一部分沒嫁接”[14].

　　村干部的處理原則是兩邊做說服工作，“哪邊好做做哪邊”，這等于哪邊堅(jiān)持且力量大聽哪邊的。顯然，這不是用規(guī)則衡量利益要求的正當(dāng)性，而是用利益要求去選擇人們同意的規(guī)則。如果多數(shù)人不接受，合同對少數(shù)人的保護(hù)往往非常困難。

　　選擇規(guī)則的競爭

　　根據(jù)以上案例，在鄉(xiāng)村實(shí)踐中，至少存在四種影響土地規(guī)則變動的要素，它們是國家政策、村干部決策、集體意愿、當(dāng)事人約定。其中的每一種都可能成為選擇土地規(guī)則的力量，但不必然一定成為決定性力量，要視具體情形。在鄉(xiāng)村土地實(shí)踐中，人們的實(shí)際做法是，根據(jù)需要作出選擇。哪一個(gè)規(guī)則勝出選擇并不能確定，只有在力量競爭結(jié)束后才知道。

　　國家力量理論上具有最高地位，在一些特別事件中，國家可以以新的土地政策強(qiáng)制性地改變基層慣例，比如治沙案例中顯示的那樣。但顯然，國家無法成功地控制其代理人完全執(zhí)行它的政策，相反，基層代理人-擁有審批、

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10