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政府干預(yù)市場經(jīng)濟要走向法治化
政府干預(yù)市場經(jīng)濟要走向法治化 “常在河邊走，很難不濕鞋”。經(jīng)濟行政權(quán)在計劃經(jīng)濟體制下有可能產(chǎn)生腐敗，在干預(yù)市場經(jīng)濟活動的過程中，更是有可能產(chǎn)生腐敗，而且腐敗滋生的危害性有可能愈演愈烈。廉政建設(shè)是一項復(fù)雜的法治系統(tǒng)工程。為預(yù)防和減少經(jīng)濟行政權(quán)的腐化變質(zhì)現(xiàn)象、加強經(jīng)濟行政機關(guān)的廉政建設(shè)，必須強調(diào)政府干預(yù)市場經(jīng)濟走向法治化。沒有納入法治化軌道的恣意、專橫和黑箱經(jīng)濟行政行為，必然滋生腐敗，包括體制性、全面性的腐敗。
一、政府干預(yù)市場經(jīng)濟走向法治化勢在必行
以鄧小平南巡和中共十四大為標志，中國堅定不移地走向了一條大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的康莊大道。相應(yīng)地，作為上層建筑的經(jīng)濟法得以開始徹底擺脫傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的藩籬、清除輕視經(jīng)濟法治的左傾思想，開始實現(xiàn)國家從依靠計劃手段和行政命令管理計劃經(jīng)濟到依靠市場機制和法律手段駕馭市場經(jīng)濟的偉大歷史轉(zhuǎn)變。
市場經(jīng)濟固然不是行政經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟和審批經(jīng)濟，但也決不是放任自流、無法無天的經(jīng)濟。市場也有盲目性和局限性。在市場經(jīng)濟條件下，政府不是甩手掌柜，不能對即將到來的市場機制失靈、潛在的金融風(fēng)險和經(jīng)濟混亂采取大撒把的態(tài)度。政府對市場經(jīng)濟進行適度干預(yù)是必要的。政府是干預(yù)市場經(jīng)濟活動的主體，是最活躍的經(jīng)濟法主體。因此，政府如何干預(yù)才能順應(yīng)經(jīng)濟體制改革和市場經(jīng)濟法治的歷史潮流，取得適度、公平、高效的預(yù)期干預(yù)效果，便成為一個重要的經(jīng)濟法律問題。
市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟。法治法治，既治企業(yè)，也治政府。換言之，經(jīng)濟法不僅要規(guī)制企業(yè)的經(jīng)濟行為，而且更要規(guī)制政府代表國家干預(yù)市場經(jīng)濟的行為。近年來，依法治企的呼聲日益高漲，企業(yè)要依法經(jīng)營的認識趨于統(tǒng)一。但對經(jīng)濟行政法治的強調(diào)仍然有些黯然失色。在新一屆中央政府剛剛上任、并大刀闊斧進行政府機構(gòu)改革之初，強調(diào)政府依法行政、政府干預(yù)市場經(jīng)濟走向法治化，意義非凡�？偨Y(jié)多年來政府管理經(jīng)濟的經(jīng)驗和教訓(xùn)，要真正依法治國、建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟法治，政府必須率先垂范、以身作則，甘當法治改革的促進派而非抵制派。當然，這與“文革”中整官、整人大異其趣。很明顯，政府本身如不依法行事，就難以避免行政權(quán)的腐敗變質(zhì)，就難以贏得企業(yè)和社會公眾的信賴、敬重與合作，就沒有資格要求企業(yè)和其他市場主體依法辦事。
強調(diào)政府干預(yù)市場經(jīng)濟走向法治化，就是要把政府干預(yù)市場經(jīng)濟過程中的每一個行政機關(guān)、行政行為（包括抽象行政行為與具體行政行為）和行政環(huán)節(jié)都納入法治化軌道。在該目標取得后，經(jīng)濟行政行為將完成以下轉(zhuǎn)變：由恣意行政轉(zhuǎn)為法治行政，由專橫行政轉(zhuǎn)為民主行政，由審批行政轉(zhuǎn)為監(jiān)控行政，由壓制行政轉(zhuǎn)為促進行政，由管卡行政轉(zhuǎn)為服務(wù)行政，由警察行政轉(zhuǎn)為給付行政，由黑箱行政轉(zhuǎn)為公開行政，由低效行政轉(zhuǎn)為高效行政，由政府本位行政轉(zhuǎn)為企業(yè)本位行政。這對政府來說既是一次機遇，也是一個挑戰(zhàn)。要實現(xiàn)這一改革目標，應(yīng)當推出一系列標本兼治的重大法律舉措。
二、樹立經(jīng)濟行政法治觀念是政府行為走向法治化的先導(dǎo)
政府部門要自覺拋棄人治和官本位的封建思想、樹立法治行政光榮的觀念。政府部門要真正認識到，依法辦事，不麻煩，也不吃虧。因為，強調(diào)依法行政的最終目的不是刁難政府、讓政府難堪、束縛政府的手腳，而是督促政府更加高效、合法地發(fā)動行政權(quán)，從而做到積極而不越位、守法而不無為、干預(yù)而不添亂、有權(quán)而不濫權(quán)。因此，強調(diào)依法行政對于政府來說，即是一種制約和督促，也是一種關(guān)心和愛護。
法律對于經(jīng)濟行政行為的巨大作用，不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟行政糾紛的事后救濟上，而且體現(xiàn)在經(jīng)濟行政糾紛的事先預(yù)防上；不僅體現(xiàn)在消極地減少和預(yù)防由于法律失誤和法律風(fēng)險所導(dǎo)致的國家和企業(yè)損失上，而且體現(xiàn)在積極地運用法律手段保護和鼓勵企業(yè)創(chuàng)造社會財富上；不僅體現(xiàn)在規(guī)范經(jīng)濟行政機關(guān)與企業(yè)、社會經(jīng)濟團體之間的行政關(guān)系上，而且體現(xiàn)在規(guī)范經(jīng)濟行政機關(guān)之間、經(jīng)濟行政機關(guān)與其工作人員之間的行政關(guān)系上。可見，強調(diào)依法行政具有消防與預(yù)防、去病與保健、治標與治本、規(guī)范與保護兼重的功能。
行政權(quán)介入市場經(jīng)濟的范圍極其廣泛，內(nèi)容十分豐富，稍有不慎就會出現(xiàn)行政權(quán)的濫用，導(dǎo)致市場秩序的混亂，甚至誘發(fā)金融風(fēng)險和經(jīng)濟危機。這絕非聳人聽聞。經(jīng)濟行政機關(guān)必須從思想上把依法行政擺到經(jīng)濟行政工作一盤棋的首位。領(lǐng)導(dǎo)干部要象重視紅頭文件、領(lǐng)導(dǎo)講話和會議決議那樣，重視憲法、法律和行政法規(guī)，帶頭學(xué)習(xí)法律知識，認真吃透市場經(jīng)濟法律的基本原理和精髓，樹立依法行政的好樣板。對于領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)和知識結(jié)構(gòu)來說，法律水平與政策水平具有同等程度的重要性。
法律人才是高級管理人才。加強法治工作是經(jīng)濟行政行為規(guī)范化的內(nèi)在要求，是政府工作水平上檔次的重要表現(xiàn)。除了領(lǐng)導(dǎo)重視，還要在每個經(jīng)濟行政機關(guān)中配備一定比例的高素質(zhì)的專職法律工作者。目前尚未設(shè)立行政法治工作機構(gòu)的經(jīng)濟行政機關(guān)，應(yīng)盡快設(shè)立。即使政府部門要精簡，也不能把行政法治工作機構(gòu)精簡掉；相反，法律工作者在政府部門編制中所占的比例應(yīng)當逐步有所提高。他們作為本部門的法律顧問有權(quán)介入各個職能機構(gòu)開展經(jīng)濟行政活動的全過程。對未經(jīng)法治機構(gòu)審核的法律文件，各級經(jīng)濟行政機關(guān)的負責(zé)人應(yīng)堅決拒簽。要鼓勵法治機構(gòu)在經(jīng)濟行政行為之前參與、影響經(jīng)濟行政行為的決策過程，力求防患于未然。很明顯，如果經(jīng)濟行政機關(guān)在作出某項行政行為之前，充分進行了法律論證，那么既可以避免自身的違法、違規(guī)行政行為，也可以事先采取措施避免企業(yè)和市場主體的違規(guī)行為；更重要的是，還可以直接降低經(jīng)濟行政的成本、提高全社會的經(jīng)濟效益。
要在政府官員中繼續(xù)加大普法力度，務(wù)求每位政府官員都熟知涉及本行業(yè)的相關(guān)法律和法規(guī)。為保障依法行政的先進管理機制制度化、長期化和穩(wěn)定化，建議建立政府官員法律知識資格考試制度，只有通過司法部組織的相應(yīng)考試的政府官員才能上崗。既得利益和期待利益影響甚至決定思想意識。因此，增強政府官員的法治觀念，也要發(fā)揮獎懲制度的作用。對于行政法治工作有功、作出貢獻的的官員，實行精神和物質(zhì)獎勵；對于那些法治觀念淡漠、輕視法律知識學(xué)習(xí)、不喜歡依法行政的政府官員，應(yīng)當在任免、考核、晉升時建立一票否決制。對于違法行政、給國家和企業(yè)造成經(jīng)濟損失和其他重大事故的官員，要依法追究法律責(zé)任。
三、要嚴格區(qū)分政府的雙重法律角色
國家與政府是兩個既相區(qū)別、又相聯(lián)系的兩個概念。政府是國家機關(guān)之一種，只代為行使國家行政權(quán)，無權(quán)干擾立法和司法工作。國家經(jīng)濟行政權(quán)的職能主要是由政府，特別是經(jīng)濟行政機關(guān)承擔的。
在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，作為公權(quán)主體的國家和作為私權(quán)主體的國家被人為地混淆起來。不僅企業(yè)的法人所有權(quán)或法人財產(chǎn)權(quán)得不到應(yīng)有的尊重，國家作為企業(yè)投資者所享有的股東權(quán)和國家作為公權(quán)主體所享有的行政權(quán)也是混沌不清的。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，國家正是憑借著行政管理者與企業(yè)投資者的雙重身份直接干預(yù)各行業(yè)和各企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營等微觀經(jīng)濟活動。這一錯誤做法不僅沒有受到經(jīng)濟法的否定，反而作為社會主義的一個優(yōu)越性受到了長期肯定。
今后必須國家參與的行政法律關(guān)系與國家參與的民事法律關(guān)系（含商事法律關(guān)系）。一方面，從國家公權(quán)力執(zhí)掌者的地位出發(fā)，強化國家的經(jīng)濟宏觀調(diào)控職能；另一方面，明確國家作為企業(yè)投資者所享有的股東權(quán)（包括自益權(quán)與共益權(quán)），如向企業(yè)派出稽察特派員，監(jiān)督企業(yè)資產(chǎn)運營和盈虧狀況；企業(yè)作為獨立的市場經(jīng)濟主體對國家股東及其他股東投入的資本和企業(yè)財產(chǎn)積累享有神圣的法人所有權(quán)。國家行政權(quán)、國家股東權(quán)與企業(yè)法人所有權(quán)“三權(quán)分離”的模式即股東權(quán)模式，是搞好國有大中型企業(yè)的根本出路。企業(yè)只對市場和投資人負責(zé)，企而不是對政府部門負責(zé)，國家原則上不能再直接管理企業(yè)。當然，要在實踐中徹底劃清國家的兩種職能和身份還需要一個過程。
相應(yīng)地，我國當前要嚴格區(qū)分政府作為社會管理者所享有的經(jīng)濟行政權(quán)與其作為國家財產(chǎn)代理人所享有的民事權(quán)利。區(qū)別的實益在于，政府在參與不同的法律關(guān)系時，享有不同的權(quán)力（權(quán)利），負有不同的職責(zé)（義務(wù)）。因此，政府應(yīng)當時刻牢記自己在不同場合下的法律角色。為約束政府濫權(quán)，政府作為社會管理者所享有的經(jīng)濟行政權(quán)與其作為國家財產(chǎn)代理人所享有的民事權(quán)利應(yīng)當交由不同的政府部門或其他法定主體行使。
有人認為，國有企業(yè)的投資主體是缺位的。這是一種誤解。國有企業(yè)的投資主體很明確，那就是國家。真正處于虛位狀態(tài)的是國家股權(quán)的代理人，而非國家本身。有鑒于此，國家股權(quán)的代理人必須界定清楚。當前，這一代理人身份是由政府、國家授權(quán)投資的機構(gòu)或部門共同承擔的。從近期看，要鼓勵國家授權(quán)投資的機構(gòu)或部門與行使經(jīng)濟行政權(quán)的政府部門脫鉤。國家授權(quán)投資的機構(gòu)是私法人，受破產(chǎn)法的規(guī)制，以確保其與其他商事主體間的公平競爭秩序，落實國家作為公司股東所享有的有限責(zé)任利益。國家授權(quán)投資的部門是公法人，為防止其濫用權(quán)力，從長遠看不應(yīng)作為代行國家股權(quán)的主體。從長遠看，國家財產(chǎn)代理人最好由國家權(quán)力機關(guān)行使。
為了降低國家的投資風(fēng)險，建議把政府代表國家投資的范圍限制到法定范圍，例如企業(yè)不愿、無力或不適合投資的公用事業(yè)領(lǐng)域和少數(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)領(lǐng)域。為減少國家股權(quán)的多環(huán)節(jié)多層代理成本（包括腐敗現(xiàn)象），應(yīng)當限制國有獨資公司的適用范圍，不宜把國有獨資公司作為國企改革的主要方向。鑒于國有企業(yè)公司制改革后，國家股在大多數(shù)公司中仍將處于大股東的支配地位、國家股東權(quán)的代理機構(gòu)有可能濫用資本多數(shù)決原則、也極有可能把傳統(tǒng)國有企業(yè)經(jīng)營機制的弊端傳染到現(xiàn)代企業(yè)制度中去，國家所持的股份原則上可以界定為在股東大會上沒有表決權(quán)、但在公司利潤和剩余財產(chǎn)分配上享有累計優(yōu)先權(quán)的股份。這樣既可確保國有資產(chǎn)保值增值，又可充分調(diào)動其他股東的積極性；既減少國家股東權(quán)的代理成本和政府代理國家財產(chǎn)的負擔，又能避免其他股東和公司經(jīng)營者侵害國家股東權(quán)益，有一舉四得之效。
四、盡快制定《商事主體法》，禁止政府部門和政府官員下海經(jīng)商
�。ㄒ唬渡淌轮黧w法》應(yīng)當盡快列入國家的立法規(guī)劃
為真正徹底貫徹政企分開、官商分開的原則，建議盡快制定《商事主體法》，明確規(guī)定哪些人有資格成為商法上的商事主體、從而取得商事權(quán)利能力與商事行為能力，明文禁止禁止政府部門和政府官員從事商事活動，并切實斬斷他們與企業(yè)之間有形、隱形的金錢紐帶。出臺《商事主體法》既與國際慣例接軌，也符合中國國情，更是建設(shè)有中國特色的社會主義廉政法治工程的題中應(yīng)有之義。要把這部法律納入國家立法工作的議事日程，立法機關(guān)應(yīng)當在指導(dǎo)思想上正確認識商法與民法之間的特別法與普通法關(guān)系。商事法律關(guān)系具備民事法律關(guān)系的一般特點，但也有其自身的特殊性。商事法律關(guān)系與一般民事法律關(guān)系在法律依據(jù)、主體、客體和內(nèi)容等方面存在諸多區(qū)別，不容混淆。就主體而言，商事主體不同于一般民事主體、商事權(quán)利能力與商事行為能力不同于民事權(quán)利能力、民事行為能力。政府部門和官員都可以成為民事主體，都具有民事權(quán)利能力、民事行為能力，但不能成為商事主體，非依法律特別規(guī)定，不能取得商事權(quán)利能力與商事行為能力。既不能以商事主體制度吞沒、代替民事主體制度，也不能以民事主體制度吞沒、代替商事主體制度。
�。ǘ┙拐块T卷入商事活動、謀求私利
隨著社會主義市場經(jīng)濟的啟動，合同、公司和資本制度破土而出。資本堂而皇之地成了一種生產(chǎn)要素，一種可以參加經(jīng)濟資源和社會資源再分配的法律事實。下海炒股之風(fēng)日漸高企。企業(yè)、商人、投資者、股東的法律地位和道德身份被社會重新確認。經(jīng)營意識、市場意識、商人意識、股東權(quán)意識、投資者意識空前覺醒。這本是件大好事。但一些政府部門也不甘寂寞，在營利性的商事活動中陷得比較深。
從法理上看，政府不是商事主體，而是公法主體，以追求社會整體經(jīng)濟利益為價值取向。但目前一些政府部門在營利性的商事活動中仍然陷得比較深。政府應(yīng)盡快遠離投資與貿(mào)易等商事活動，毅然決然地與商事主體脫鉤。政府部門不得“下海經(jīng)商”、從事投資與貿(mào)易活動，不得搞有償行政、有償擔保、收取超過工本費以上的審批費和管理費，不得向企業(yè)拉贊助、“化緣”。對那些熱衷于商事活動、且樂此不疲、甚至“師出有名”的政府部門，國家要盡快將其商事權(quán)利能力閹割掉。
目前一些政府下屬的市場中介服務(wù)機構(gòu)（如資產(chǎn)評估、設(shè)計、咨詢、會計、審計、律師、工程監(jiān)理等機構(gòu)）應(yīng)當盡快實現(xiàn)與政府脫鉤。市場中介服務(wù)機構(gòu)要具有競爭性、公正性，就不能成為政府的“搖錢樹”和“第三產(chǎn)業(yè)”。脫鉤后，政府部門不得為了私下收取介紹費、好處費，而向中介服務(wù)機構(gòu)提供客戶來源；不得向作為管理相對人的企業(yè)指定某家中介服務(wù)機構(gòu)，也不得向企業(yè)作出某種帶有傾向性的暗示或以“不批準”相脅迫。
�。ㄈ┙拐賳T的經(jīng)商活動及其與商人的不當私人結(jié)盟
為了自己盡快“脫貧致富”，一些政府官員竟然你追我趕地“傍大款”。不僅不少基層干部爭先恐后，就是某些中層干部和極個別的高級干部也樂此不疲。這在個別地方居然成為時尚。那些下海經(jīng)商的政府官員被群眾稱為“紅頂商人”、“官商”。既然全心全意為人民服務(wù)的政府官員都經(jīng)商，“全民經(jīng)商”的說法也就有了注腳。在這種社會氛圍下，廉政法治工程將何以堪？腐敗之風(fēng)將何以滌除干凈？
政府官員是我黨和我國人民的寶貴財富。為保護和愛護一大批政府官員，確保他們履行對黨和人民所負的忠實義務(wù)和勤勉義務(wù)得到不折不扣的落實，防止個別奸詐的政府官員暗渡陳倉、參酌外國立法例，《商事主體法》應(yīng)當明文禁止政府官員或明或暗地以各種形式瞞天過海、非法從事商事活動。被禁止的商事活動，是指政府官員以任何方式，主動或被動地參與的，任何與其所負忠實義務(wù)和勤勉義務(wù)相悖的的各類商事活動。既包括辦企業(yè)、開公司的投資行為，也包括貿(mào)易行為；既包括直接的商事活動，也包括間接的商事活動。政府官員不得持有公司股份，更不得接受公司饋贈的“干股”或“好漢股”。政府官員也不得在公司任職，從事經(jīng)營管理工作。根據(jù)《公司法》第58條之規(guī)定，國家公務(wù)員不得兼任公司的董事、監(jiān)事、經(jīng)理。這意味著，政府官員既不得兼任公司董事、董事長，也不得兼任經(jīng)理、總經(jīng)理、監(jiān)事、監(jiān)事會主席，就是影子董事、隱名董事也不行。
為杜絕腐敗、確保公平競爭與公正交易，除了鏟除政府官員的實質(zhì)性經(jīng)商活動之外，還要很剎一下政府官員與商人進行不正當私人結(jié)盟的歪風(fēng)邪氣。政府官員為公司、企業(yè)的題詞、政府官員與企業(yè)家的私人合影以及其他象征親昵的私人關(guān)系，早已在實踐中被商人們鑲?cè)腌R框或打入廣告。其商業(yè)目的顯而易見，那就是“拉大旗作虎皮”，巧妙而不正當?shù)靥岣咦约涸谕懈偁幷咧虚g的身價和實力，欺騙或誤導(dǎo)商事活動中的善意第三人。從我國國情出發(fā)，建議除非為執(zhí)行國家公務(wù)所必需，政府官員不得為公司、企業(yè)題詞，不得與企業(yè)家私人合影，不得與企業(yè)家拜把兄弟，不得擔任公司、企業(yè)的任何名譽職（如名譽董事長、名譽董事），不得與企業(yè)發(fā)展任何形式的私人關(guān)系。政府官員無論是在法律上，還是在事實上，都應(yīng)對普通百姓與商賈大亨保持等邊的正常關(guān)系，徹底清除嫌貧愛富的封建意識、言論和行動。
�。ㄋ模┍M快確認國家對官員違法經(jīng)商所得的歸入權(quán)以及公民的代表訴訟提起權(quán)
對政府官員違背上述禁止性規(guī)定的經(jīng)營所得，國家享有歸入權(quán)。若有關(guān)國家機關(guān)對此熟視無睹或束手無策，因而拒絕或怠于行使歸入權(quán)，任何公民個人均有權(quán)以自己的名義、為了國家的利益，對違法經(jīng)商的官員提起代表訴訟，從而實現(xiàn)國家的歸入權(quán)。公民勝訴后，整個勝訴判決中的損害賠償利益歸于國家，但行使代表訴訟提起權(quán)的公民除被補償全部訴訟費用外，可以獲得相應(yīng)的獎勵，以調(diào)動每位公民關(guān)心國家利益、監(jiān)督政府官員廉政勤政的積極性。
�。ㄎ澹┱賳T親朋好友經(jīng)商的信息披露制度和國家的歸入權(quán)應(yīng)當盡快到位
政府官員的親朋好友（包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹等）能否成為商事主體，是個需要認真研究的敏感課題。筆者認為，如果毫無限制地允許他們從事商事活動，勢必助長“全家一部分人按分工撈權(quán)、一部分人按分工撈錢，權(quán)又賣錢，錢又買權(quán)”的所謂“一家兩制”的腐敗現(xiàn)象；但如果絕對禁止政府官員的親朋好友從事商事活動，對于大多數(shù)老實本分的干部家屬來說也不公平，極易傷害一大批干部家屬對黨、國家和人民的深厚感情，在實踐中也很難行得通。唯一可行的折衷辦法是，建立政府官員親朋好友經(jīng)商的信息披露制度，接受國家和社會公眾的監(jiān)督。負有信息披露義務(wù)的主體既包括政府官員的親朋好友，也包括政府官員本身。由于政府官員的權(quán)力來自人民，凡是利用、施展、濫用政府官員的權(quán)勢、地位、影響力、知名度和社會關(guān)系資源的經(jīng)營所得，國家也享有歸入權(quán)�，F(xiàn)在，廣大人民群眾之所以痛恨某些干部家屬肆無忌憚地經(jīng)商炒股票、炒期貨、炒房地產(chǎn)，原因之一在于，他們利用納稅人賦予他們親屬的權(quán)力、賺了納稅人的錢，卻到頭來對納稅人連個交待和“說法”都沒有。
�。┙ㄗh建立政府官員廉政擔保制度
由于我國長期缺乏廉政擔保制度，腐敗分子往往在東窗事發(fā)之前就將其違法所得揮霍一空或轉(zhuǎn)移、藏匿起來。即使人被抓起來，給國家和人民造成的直接經(jīng)濟損失卻無法挽回。有鑒于此，為確保政府官員的廉潔，參考國家教委在資助出國留學(xué)人員事宜上的保證金制度，建議在政府官員走馬上任之前，將一定數(shù)額的個人財產(chǎn)提交公證機關(guān)作為廉政抵押財產(chǎn)，或?qū)ふ移渫扑]人或親朋好友等第三人作為其廉政保證人；一旦被擔保人發(fā)生腐敗現(xiàn)象，上級機關(guān)即可代表廣大人民的利益，依法執(zhí)行擔保財產(chǎn)，或要求廉政保證人承擔經(jīng)濟擔保責(zé)任。
五、政府干預(yù)市場經(jīng)濟應(yīng)限制到五個法律層次
在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，為數(shù)眾多、職能重疊、效率低下的政府部門有權(quán)直接干預(yù)企業(yè)的人財物產(chǎn)供銷等生產(chǎn)經(jīng)營活動。政府部門向企業(yè)發(fā)號施令的必然結(jié)果是，不能形成科學(xué)決策的投資體制，容易造成責(zé)任不清和決策失誤，難以發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用。近年來，雖然政府對經(jīng)濟的控制有所減弱，但仍然存在著必要干預(yù)不足、不必要干預(yù)過濫的問題。順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，必須根據(jù)鄧小平理論和經(jīng)濟法的一般原理，恰當?shù)亟缍ㄕ深A(yù)市場經(jīng)濟的范圍。
界定的原則是，既要重視市場機制在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用，又要注意發(fā)揮政府在彌補市場機制缺陷、維護良好市場秩序方面的導(dǎo)向和校正作用；既要著力塑造和保護有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制和社會主義市民社會，預(yù)防政府行政權(quán)對商法自治領(lǐng)域的不當侵入，又要強調(diào)和樹立政府在經(jīng)濟生活中的應(yīng)有權(quán)威；既要告別政府萬能論，避免重彈政府大包大攬的老調(diào)；又要摒棄政府無為論，反對漫無邊際地削弱政府職能；既要堅決轉(zhuǎn)變和革除政府直接管理企業(yè)的舊職能，又要創(chuàng)造性地擴充和發(fā)展政府干預(yù)市場經(jīng)濟的新職能。
基于以上考慮，以經(jīng)濟行政機關(guān)和企業(yè)的相互關(guān)系為座標，政府干預(yù)市場經(jīng)濟的法律形式可以從以下五個層次上去觀察：
1. 尊重企業(yè)商法自治原則和誠實信用原則（ 簡稱尊重型干預(yù)）。
這是第一層次的干預(yù)。商法自治是私法自治原則（Prinzip der privatautonomie ）或意思自治原則（L‘ autonomie de la volonte humaine）的一個重要組成部分。根據(jù)該原則，企業(yè)在法律規(guī)定和公序良俗容忍的范圍和限度內(nèi)，有權(quán)為了追求自身的經(jīng)濟利益，以自己的名義實施各種商事行為，從而為自己創(chuàng)設(shè)一定的商事權(quán)利、設(shè)定一定的商事義務(wù)，國家對此只能消極地予以確認和保護，而不能積極地予以干涉和妨礙。企業(yè)商法自治原則是市場經(jīng)濟和市民社會的需要和體現(xiàn)，也是現(xiàn)代商法和經(jīng)濟法的共同基礎(chǔ)。企業(yè)商法自治原則又可以引申出三項基本原則：（1）企業(yè)財產(chǎn)所有權(quán)尊重（所有權(quán)絕對或所有權(quán)不可侵）原則。企業(yè)的生存和盈利，要求這個企業(yè)擁有實實在在的財產(chǎn)所有權(quán)（包括法人所有權(quán)）、特別是可以使用的資源，最為典型的包括資本、勞動、管理與技術(shù)。（2）企業(yè)的商事行為自由（含契約自由）原則。盡管有些當代法學(xué)家發(fā)出了“合同死亡”的慨嘆，但契約自由在商法中作為一項根本原則并未發(fā)生動搖。（3）過錯責(zé)任原則。該原則有利于鼓勵企業(yè)放心大膽地開展商事流轉(zhuǎn)、締結(jié)各種商事關(guān)系，更好地取得利潤的最大化。
當前，經(jīng)濟行政機關(guān)轉(zhuǎn)變職能的重要內(nèi)容就是，尊重企業(yè)財產(chǎn)所有權(quán)和企業(yè)的經(jīng)營自由，滿腔熱忱地推動企業(yè)主體的商人化、法人化和平等化，推動企業(yè)行為的市場化、自由化、契約化、競爭化、公平化、公正化、規(guī)范化和誠信化。政府作為市場經(jīng)濟中的“裁判員”，要主動撤離資源的配置活動，不得隨意越過市場、直接干預(yù)企業(yè)的投融資等商事活動，更不得與民爭利。強調(diào)企業(yè)自治或企業(yè)意思自治，是政企分開、轉(zhuǎn)變政府職能、實現(xiàn)商事權(quán)利由政府回歸企業(yè)的關(guān)鍵。因為絕大多數(shù)商事活動是靠無形的手，即市場主體的個體自我調(diào)節(jié)機制去實現(xiàn)的。在這個意義上說，尊重型干預(yù)就是不干預(yù)、少干預(yù)；微觀干預(yù)最少的經(jīng)濟行政機關(guān)是最好的經(jīng)濟行政機關(guān)。
鑒于我國多年實行計劃經(jīng)濟體制，政府尚未完全養(yǎng)成自覺尊重企業(yè)商法自治原則和誠實信用原則的習(xí)慣，政府的這種尊重義務(wù)應(yīng)當被視為當前我國經(jīng)濟行政機關(guān)對企業(yè)所負的首要義務(wù)。要在實踐中做到這一點，就需要在觀念上打破人們在計劃經(jīng)濟體制下形成的，盲目迷信國家和政府、甚至認為國家和政府萬能的固有觀念。在相當長的社會主義市場經(jīng)濟階段，我國將實行“小政府、大市場、大社會”的市場經(jīng)濟體制，國家和政府不可能為公民個人和企業(yè)提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡囊粩堊痈＠⒁虼硕∠?/p> 政府干預(yù)市場經(jīng)濟要走向法治化民個人和企業(yè)的自我奮斗。
2.保護企業(yè)公平競爭與公正交易應(yīng)有秩序（ 簡稱保護型干預(yù)）。
這是第二層次的干預(yù)。僅僅尊重企業(yè)商法自治還是不夠的。因為企業(yè)的經(jīng)營自由，在不法利益和不良動機的驅(qū)使下，有可能被濫用。假冒偽劣、限購排擠、商業(yè)賄賂、商業(yè)欺詐、虛假廣告、非法傳銷、傾銷、搭售、圍標、行政壟斷、經(jīng)濟壟斷等丑惡商事現(xiàn)象也會滋生蔓延。沒有健全的市場管理法治，就沒有消費者和企業(yè)賴以公正交易和公平競爭的大舞臺，政府進行宏觀調(diào)控的信號也會失真，從而誤導(dǎo)企業(yè)行為。
沒有規(guī)矩，不成方圓。政府應(yīng)當堅決制止和反對損害消費者和競爭者利益的不法、不正當行為，為企業(yè)和經(jīng)濟組織創(chuàng)造良好的公平競爭與公正交易秩序，努力培育和維持一個涵蓋各類生產(chǎn)要素的、成熟、開放、誠實、公平、統(tǒng)一的社會主義大市場。要維護市場經(jīng)濟的公正性、公開性、公平性，經(jīng)濟行政機關(guān)必須發(fā)揮應(yīng)有的保護性職能。但政府不得為了私利而限制公平競爭、壘起行政壟斷和地方保護主義的“籬笆墻”。所謂“地方保護主義是塊臭豆腐，聞著臭、吃著香”的實用主義態(tài)度必須予以糾正。
保護型干預(yù)與尊重型干預(yù)是密切相連的。因為，保護企業(yè)公平競爭與公正交易應(yīng)有秩序，實際上就是要保護企業(yè)商法自治原則和誠實信用原則不被濫用。但要明確，企業(yè)商法自治原則受到了侵害，并不必然導(dǎo)致行政權(quán)的干預(yù)。在很多情況下，博大精深、體系嚴密的民商法原則和制度，包括誠實信用原則、公序良俗原則、合同制度、民事侵權(quán)制度和民事責(zé)任制度等，都足以被企業(yè)和市場主體自覺引用，從而鏟除不法、不當?shù)氖袌鲂袨椋眄樖芎θ伺c不法、不當行為人之間的利益關(guān)系，恢復(fù)市場的正常秩序。而且，即使行政權(quán)介入的結(jié)果，導(dǎo)致了不法、不當行為人的行政法律責(zé)任，也不能代替受害人與不法、不當行為人之間私法關(guān)系的再調(diào)整。經(jīng)濟行政機關(guān)以行政罰款代替民事賠償?shù)淖龇ǜ清e誤。
3.對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控（ 簡稱宏觀調(diào)控型干預(yù)）。
這是第三層次的干預(yù)。政府直接管理經(jīng)濟的傳統(tǒng)模式要盡快向宏觀經(jīng)濟調(diào)控模式轉(zhuǎn)變。在真正還權(quán)于企的同時，把大多數(shù)經(jīng)濟行政行為由政府對企業(yè)的直接、微觀管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接、宏觀調(diào)控模式。把綜合經(jīng)濟管理部門改為宏觀調(diào)控部門，絕不是簡單的名稱更換。宏觀經(jīng)濟調(diào)控要“抓大放小”，該管的管住、管好；不該管的，放開、放活。宏觀經(jīng)濟調(diào)控的對象與其說是企業(yè)，不如說是市場。因為，政府原則上不能直接介入企業(yè)的微觀商事活動，對企業(yè)決策直接產(chǎn)生影響作用的，與其說是政府，不如說是被政府引導(dǎo)和調(diào)控的市場。政府、市場、企業(yè)這三者的關(guān)系可以概括為政府調(diào)控市場、市場引導(dǎo)企業(yè)。
宏觀經(jīng)濟調(diào)控以追求社會整體經(jīng)濟利益、宏觀利益為目標。如果說市場機制和商法自治原則的主要功能是保持和增強企業(yè)活力，那么宏觀調(diào)控和宏觀調(diào)控法律制度的主要功能是對國民經(jīng)濟進行合理的調(diào)節(jié)，確保國民經(jīng)濟經(jīng)濟有序運行。所謂“沒有微觀管理權(quán)，宏觀調(diào)控權(quán)必然用不好”的觀點是錯誤的。
要確保國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的方向正確、效果良好，就必須明確宏觀調(diào)控的目標。在實踐中，對此存在著廣狹不同的解釋。狹義解釋僅限于經(jīng)濟增長率和全國商品零售價格漲幅；廣義解釋除覆蓋這兩項內(nèi)容外，尚包括全社會固定資產(chǎn)投資增長率、居民消費價格漲幅、財政收支差額、貨幣發(fā)行量、外貿(mào)進出口總額、人口自然增長率、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、農(nóng)村貧困人口減少數(shù)量、主要工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量、全社會固定資產(chǎn)投資總規(guī)模、基本建設(shè)計劃新增主要生產(chǎn)能力、廣播電視人口覆蓋率、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入實際增長率。
筆者認為，宏觀調(diào)控的目標在不同的歷史時期、在不同的社會經(jīng)濟政治背景下，有著不同的內(nèi)容。但不管在何時何地，宏觀調(diào)控的目標還是具有一些本質(zhì)性的要求，那就是：平衡經(jīng)濟總量，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，防范金融風(fēng)險，抑制通貨膨脹，推動國民經(jīng)濟的穩(wěn)定、快速、健康、可持續(xù)發(fā)展。其中，總量平衡與穩(wěn)定發(fā)展是宏觀調(diào)控目標中的精髓。當然，這種目標需要因時制宜、因地制宜，允許在不同的情形下有所側(cè)重。
為了實現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標，就要設(shè)計一系列宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段。這些手段主要包括：（1）政策引導(dǎo)。即制定經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略、方針和產(chǎn)業(yè)政策，在此基礎(chǔ)上制定行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)政策，控制總量平衡，規(guī)劃和調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局；（2）杠桿引導(dǎo)。即根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)模經(jīng)濟要求，運用利率、稅率、匯率和價格政策等經(jīng)濟杠桿，引導(dǎo)企業(yè)調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)資源合理配置；（3）信息引導(dǎo)。政府要及時發(fā)布各類與企業(yè)經(jīng)營密切相關(guān)的宏觀調(diào)控政策及其貫徹情況的反饋信息，從而引導(dǎo)企業(yè)決策行為；（4）市場準入。即政府為了實現(xiàn)特定的宏觀調(diào)控的目標，根據(jù)法律規(guī)定，對適格企業(yè)發(fā)放行政許可。未獲行政許可的企業(yè)不得進入特定市場。為兼顧宏觀調(diào)控的有效性與經(jīng)濟行政的廉潔性與公正性，應(yīng)當嚴格規(guī)制政府發(fā)放行政許可的范圍與程序。行政許可的適用范圍要少些，少些，再少些；精些，精些，再精些。（5）行政指導(dǎo)。即政府為了實現(xiàn)特定的社會經(jīng)濟利益目標，運用其享有的行政權(quán)，引導(dǎo)和規(guī)勸企業(yè)為一定行為或不為一定行為；（6）法律監(jiān)督。事中和事后的監(jiān)督，與事先引導(dǎo)同等重要。政府要加強對企業(yè)商事行為的監(jiān)督檢查，制止違反宏觀調(diào)控法律制度、破壞宏觀調(diào)控的企業(yè)活動。
宏觀調(diào)控的主要手段絕不是互相孤立、互不搭界的。它們應(yīng)當彼此協(xié)調(diào)、相互銜接、相輔相成，共同構(gòu)成一個內(nèi)在統(tǒng)一的有機整體，即宏觀調(diào)控體系。在一部龐大的全國性宏觀調(diào)控大機器中，每個調(diào)控部門只不過是一個螺絲釘。因此，各個宏觀調(diào)控部門一定要識大體、顧大局，隨時牢記共同的宏觀調(diào)控目標。要強調(diào)部門間的團結(jié)、合作、溝通、默契和團隊精神。宏觀調(diào)控機制內(nèi)部不能發(fā)生內(nèi)耗。尤其是國家發(fā)展計劃委員會、國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、財政部和中國人民銀行這四家宏觀調(diào)控部門，要力戒不同的宏觀調(diào)控手段之間各自為戰(zhàn)、互不協(xié)調(diào)，甚至互相矛盾、互相抵銷、讓企業(yè)和市場主體搞不清究竟以哪個調(diào)控手段的馬首是瞻。
應(yīng)當明確，宏觀調(diào)控法的重心與其說是規(guī)制被調(diào)控者的行為，不如說是規(guī)制調(diào)控者的行為。宏觀調(diào)控者應(yīng)當自覺接受法律的規(guī)制和監(jiān)督。
4.促成企業(yè)享受法定權(quán)利和利益（ 簡稱促成型干預(yù)）。
這是第三層次的干預(yù)。這一干預(yù)的特點是促成和幫助企業(yè)取得最佳的經(jīng)營效果。它既不同于消極的尊重型干預(yù)和保護型干預(yù)，也不同于直接的給付型干預(yù)。其表現(xiàn)形式多種多樣。例如，提供企業(yè)決策和經(jīng)營活動所需要的信息和咨詢；協(xié)調(diào)企業(yè)與其他單位之間的關(guān)系，保障企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營秩序；為企業(yè)正常的購并活動、投融資活動和其他商事活動，清除地方政府、政府部門或其他社會組織的不正當干預(yù)；為企業(yè)擺脫歷史包袱、輕裝上陣而建立和完善職工養(yǎng)老保險等社會保障體系。
政府進行促成型干預(yù)要注意度的把握，力求幫忙而不添亂、熱情而不專斷，力戒喧賓奪主、包辦代替，更不得助紂為虐。例如，政府可以為民營企業(yè)的合并和重組創(chuàng)造條件，但不得越位干預(yù)，硬性捏合、拉郎配；政府可以為企業(yè)的股票上市清除障礙，但不得搞“捆綁上市”、“包裝上市”的惡作劇；若此等等。
5. 向企業(yè)提供某種經(jīng)濟利益（ 簡稱給付型干預(yù)）。
這是第四層次的干預(yù)。在市場經(jīng)濟條件下，適當?shù)慕?jīng)濟利益給付也是必要的。經(jīng)濟行政機關(guān)有義務(wù)為了推動整體社會經(jīng)濟利益（如鼓勵開發(fā)中西部地區(qū)、鼓勵開發(fā)高科技產(chǎn)品、鼓勵產(chǎn)品出口創(chuàng)匯、鼓勵民間投資、鼓勵企業(yè)承擔社會責(zé)任），而向企業(yè)政府采購、政府補貼和獎勵（如出口補貼、退稅、貼息）等經(jīng)濟利益。當前，我國固定資產(chǎn)投資不是過熱，而是偏冷。為確保1998年8％的國民經(jīng)濟增長速度，政府應(yīng)當加大對科教、農(nóng)業(yè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，從而拉動市場內(nèi)需，帶動整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。政府還可以直接向企業(yè)提供定單，與企業(yè)簽訂政府采購合同。包括政府采購合同在內(nèi)的經(jīng)濟行政合同將會愈來愈成為國家干預(yù)市場經(jīng)濟的重要有效形式。
政府的給付型干預(yù)不僅適用于企業(yè)，而且也適用于作為公民個人的勞動者、消費者等市場主體。如政府有義務(wù)為勞動者創(chuàng)造就業(yè)機會、提供社會保障體系等。從廣義上說，經(jīng)濟行政機關(guān)向企業(yè)提供的信息和社會服務(wù)，實質(zhì)上也是一種給付，只不過與傳統(tǒng)的財物型給付有所不同而已。
給付型干預(yù)是圍繞特定的宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策，或者為了國民經(jīng)濟的整體利益而展開的，不是為了企業(yè)的個體經(jīng)濟利益而搞扶貧救濟、“普渡眾生”。應(yīng)當充分體現(xiàn)平等對待的原則，不得開后門。因而，這與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下政府無止境地向企業(yè)輸血、企業(yè)無休止地向經(jīng)濟行政機關(guān)要錢要物的“跑部錢進”現(xiàn)象不同。
六、經(jīng)濟行政權(quán)的行使要遵守法定、效率、公平、人權(quán)尊重四原則
�。ㄒ唬� 經(jīng)濟行政權(quán)法定原則
經(jīng)濟行政權(quán)法定原則應(yīng)予尊重。雖然政府與被干預(yù)企業(yè)之間不平等，但也要貫徹經(jīng)濟行政權(quán)主體法定、內(nèi)容法定與發(fā)動程序法定原則。要杜絕違法行政、脫法行政、賣法行政、弄法行政。經(jīng)濟行政權(quán)的行使不僅要合乎行政法，也要合乎民商法和經(jīng)濟法的規(guī)定。民商法和經(jīng)濟法實質(zhì)上都是對經(jīng)濟行政權(quán)的限制。因為行政權(quán)力與商事權(quán)利都是資源的法律配置方式，二者此消彼長。商事權(quán)利的應(yīng)有生存空間被確認、擴大了，行政權(quán)力的濫用空間也就相應(yīng)地縮小了。
不僅具體行政行為要合法，抽象行政行為也要合法。在政府制定行政法規(guī)和行政規(guī)章時，既要大膽地推進經(jīng)濟體制改革、果敢地進行制度創(chuàng)新，也要注意避免無謂的名詞創(chuàng)新，預(yù)防和減少不應(yīng)有的概念混亂。經(jīng)濟行政法規(guī)和行政規(guī)章中的術(shù)語應(yīng)盡量與現(xiàn)行法律和基本法學(xué)原理中的術(shù)語一致起來。為解決好這一問題，政府部門應(yīng)當自覺、主動地聘請法學(xué)家參與經(jīng)濟行政法規(guī)和行政規(guī)章的論證、起草和把關(guān)。
（二）效率原則
經(jīng)濟行政權(quán)的行使要體現(xiàn)合法性原則，也要體現(xiàn)效率原則。政府要增強服務(wù)和效率意識，自覺樹立尊重市場主體合法利益的市場主體本位意識，從骨子里面剔除輕視企業(yè)權(quán)利、鄙視商法自治的封建官本位意識。要增強政府的公仆意識，必須十分強調(diào)納稅人的主人意識、公民的人權(quán)意識。一些政府工作人員誤以為“經(jīng)濟法治”是指政府用法律手段（法）治企業(yè)、整企業(yè)，而不是指依法保護、成全、服務(wù)于企業(yè)。這種觀念急需轉(zhuǎn)變。要破除官氣十足的衙門作風(fēng)，克服“門難進、臉難看、話難說、事難辦”的怪現(xiàn)象，制止公文丟失、公文旅行、審批速度過慢、甚至謊稱公文丟失、拖著不辦、坐等進貢行賄等封建社會舊官場上惡劣伎倆的重演。經(jīng)濟行政機關(guān)應(yīng)當有一部可資遵循的、對辦事期限作出明確規(guī)定的《行政程序法》。依筆者之見，如果經(jīng)濟行政機關(guān)超過了法定辦事期限，仍然不給予明確答復(fù)，既不表示同意，也不表示反對；那么，有關(guān)的企業(yè)和市場主體有權(quán)推定經(jīng)濟行政機關(guān)已經(jīng)默示地表示同意。此種推定權(quán)，應(yīng)當?shù)玫桨ㄞk事拖拉機關(guān)在內(nèi)的所有經(jīng)濟行政機關(guān)，乃至全社會的尊重。其他經(jīng)濟行政機關(guān)不得以該機關(guān)沒有審批、蓋章為由，拒絕為企業(yè)和市場主體提供行政服務(wù)。
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經(jīng)濟行政權(quán)的行使要體現(xiàn)公平原則。政府在行使行政權(quán)時，應(yīng)當找準自己的角色定位。政府是企業(yè)競爭游戲中的“裁判員”。政府應(yīng)當站在中庸、公允、超然的立場上，對于所有市場主體都一視同仁，而不得厚此薄彼，隨意為某些企業(yè)開小灶、開旁門左道。
強調(diào)公平原則，也是政府干預(yù)市場經(jīng)濟走向法治化的題中應(yīng)有之義。原因在于，政府干預(yù)市場經(jīng)濟的法律基礎(chǔ)不是國家所有制，而是社會管理者的法律角色。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，國家是投資的主體。專業(yè)經(jīng)濟行政機關(guān)正是靠在國家所有制的大樹上直接管理企業(yè)、對企業(yè)的設(shè)立和經(jīng)營活動進行層層審批的。經(jīng)過二十年來的改革開放，不僅國有經(jīng)濟的規(guī)模日益擴大，而且以公有制為主體、多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展的格局已經(jīng)展開，企業(yè)的投資主體日趨多元化，企業(yè)組織形式和經(jīng)營方式發(fā)生了很大變化。在這種情況下，政府干預(yù)市場經(jīng)濟的法律基礎(chǔ)只能是社會管理者的法律角色，舍此無他。
既然是全社會的管理者和代理人，政府在行使行政權(quán)時，對于所有市場主體當然要平等對待、一碗水端平。政府不得為了增進自己由于私利而偏愛的某些企業(yè)的利益，而去剝奪、限制其他企業(yè)的合法權(quán)益。既不能在投資者所有制性質(zhì)上有所偏袒，也不能在貧富企業(yè)間、大小企業(yè)間、內(nèi)資與外資企業(yè)間、本地與外地企業(yè)間有所歧視。
為實現(xiàn)經(jīng)濟行政權(quán)的公平行使原則，既要注重經(jīng)濟行政的公開化，也要強調(diào)經(jīng)濟行政的民主化和科學(xué)化。例如由官員、學(xué)者和社會公眾代表所組成的專家委員會制度就應(yīng)導(dǎo)入經(jīng)濟行政機關(guān)的決策體制。不僅宏觀調(diào)控政策的制定要實行專家委員會制（如中國人民銀行的貨幣政策委員會），其他重大經(jīng)濟行政行為也要實行專家委員會制，如政府采購的招標評審委員會等。
�。ㄋ模┤藱�(quán)尊重原則
經(jīng)濟行政權(quán)的行使要體現(xiàn)人權(quán)尊重原則，實現(xiàn)人道主義行政或仁政。我國歷來重視人權(quán)問題，已經(jīng)加入17個國際人權(quán)公約，簽署了聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會與文化權(quán)利國際公約》，并且正在研究加入《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》。黨的十五大報告在談到健全民主制度時，在黨的歷史上第一次把“尊重和保障人權(quán)”寫進了黨的政治報告。現(xiàn)代社會之所以要賦予和保護人權(quán)，主要是由于公民個人的生存和發(fā)展面臨著政府濫用權(quán)力（包括經(jīng)濟行政權(quán)）的威脅。因此，經(jīng)濟行政機關(guān)在發(fā)動行政權(quán)時，必須顧及、尊重公民的人權(quán)與基本自由，既包括第一代人權(quán)（民事權(quán)利和政治權(quán)利），也包括第二代人權(quán)（經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利），還包括生存權(quán)和發(fā)展權(quán)等。即使行政權(quán)的發(fā)動符合法定原則，也不能侵犯人權(quán)和基本自由。因此，人權(quán)與基本自由也是經(jīng)濟行政行為的最低道德基線。只有同時符合法定原則和人權(quán)尊重原則的經(jīng)濟行政行為，才是既合法（legal）又正當（legitimate）的。
在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌變型期間，經(jīng)濟行政權(quán)與人權(quán)發(fā)生碰撞、沖突的概率和機會極大。在這種情況下，若二者無法同時兼顧，應(yīng)當采取人權(quán)優(yōu)于經(jīng)濟行政權(quán)的價值取向。經(jīng)濟行政機關(guān)對此不可等閑視之。例如，經(jīng)濟行政機關(guān)不能以片面強調(diào)行政審批手續(xù)為由，搗毀沒有社會保障和收入來源的老年人擺地攤的個體營業(yè)活動。又如，政府無權(quán)為了社會公共利益之外的其他目的（例如為了幫助港商或外商賺大錢），強迫城市繁華地段的居民搬遷，搬遷后不予及時、充分、有效、妥善的補償和安置，更是有違人權(quán)保護的精神；即使政府強制居民搬遷的各種行政批文一應(yīng)俱全，也不能逃脫人權(quán)法對經(jīng)濟行政權(quán)的約束。普通百姓與百萬富翁在人格尊嚴和價值上是平等的。再如，除非情況緊急又合乎法律規(guī)定，政府的宏觀經(jīng)濟調(diào)控措施不得剝奪、妨礙、限制公民的人權(quán)與基本自由。
七、禁止行政權(quán)力非法侵害商事權(quán)利
在市場經(jīng)濟條件下，行政權(quán)力與民事權(quán)利存在著諸多密切聯(lián)系。例如，行政權(quán)力在特定條件下是物權(quán)、債權(quán)和股東權(quán)等商事權(quán)利取得的一個合法途徑；根據(jù)民商立法的邀請和授權(quán)，行政權(quán)力還可以為商事權(quán)利賦予公信力。前者如行政劃撥，或者如行政登記。在政府干預(yù)市場經(jīng)濟的過程中，二者極易相互交織，共同作用于某一企業(yè)或市場主體，甚至相互發(fā)生碰撞。那么，行政權(quán)力是否就永遠優(yōu)于民事權(quán)利（含商事權(quán)利）呢？行政權(quán)力是否就能當然地在市民社會中“一竿子插到底”、直接決定所有民事權(quán)利的得喪變更呢？
回答是否定的。從理論上看，行政權(quán)力與民事權(quán)利（含商事權(quán)利）之間涇渭分明、井水不犯河水。行政權(quán)的效力射程原則上僅局限于行政法律關(guān)系之中。行政權(quán)對市場經(jīng)濟的干預(yù)不得非法侵入意思自治領(lǐng)域、侵害市場主體的商事權(quán)利（如，不得擅自對私營企業(yè)和外商投資企業(yè)實現(xiàn)國有化征收）。否則，公法與私法、經(jīng)濟法（實質(zhì)上是行政法的特別法）與商法（實質(zhì)上是民法的特別法）的劃分也就喪失了意義。行政權(quán)與商事權(quán)利都是神圣不可侵犯的，二者效力沒有高低之別。認為“行政權(quán)高于商事權(quán)利，部門紅頭文件高于商事合同”的觀點是錯誤的。有效的合同就是法律，而法律的效力高于違法行政部門的“紅頭文件”。有些行政機關(guān)試圖運用行政權(quán)以干擾、限制和阻撓商事關(guān)系的設(shè)立、變更和終止，顯然違法。例如，工商行政管理機關(guān)吊銷公司的企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照就不能消滅股東的公司清算權(quán)。否則，公司的債權(quán)債務(wù)關(guān)系無法了結(jié)，善意第三人和股東的利益難以得到應(yīng)有的保護。
行政機關(guān)還要區(qū)分強行性行政法律規(guī)范中的效力性規(guī)定與訓(xùn)示性規(guī)定。市場主體的某一商事行為如果違反了前者，不僅導(dǎo)致相應(yīng)的行政處罰，商事行為也歸于無效；如違反了后者，雖承受相應(yīng)的行政處罰，但商事行為依然有效。
八、禁止經(jīng)濟行政機關(guān)黑箱作業(yè)，切實把經(jīng)濟行政行為納入全社會監(jiān)督之下
陽光是最好的防腐劑，燈泡是最有效的警察。沒有監(jiān)督或監(jiān)督流于形式的經(jīng)濟行政權(quán)必然產(chǎn)生腐敗�，F(xiàn)在的問題是，經(jīng)濟行政機關(guān)的工作和生活往往處于很神秘的狀態(tài)，離一般納稅人十分遙遠�，F(xiàn)實經(jīng)濟生活中，有些政府部門制造和發(fā)布虛假統(tǒng)計數(shù)，企業(yè)、學(xué)者、社會公眾向有關(guān)部門查詢信息經(jīng)常受到冷遇和刁難，就是有些政府部門之間也是互相保密、甚至有償提供信息。長此以往，將會嚴重背離政府干預(yù)市場經(jīng)濟的宗旨。
為確保經(jīng)濟行政權(quán)的廉潔、提高經(jīng)濟行政行為的透明度，借鑒證券法上的上市公司信息披露制度，建議在全國實施經(jīng)濟行政行為公開化的陽光工程。除確需保守國家秘密的情形，政府都有義務(wù)及時、全面、真實地向社會披露。經(jīng)濟行政機關(guān)的職責(zé)、辦事制度、辦事程序和辦事期限如何；每月、每周、每天都干了哪些工作；公費吃喝、坐車（包括車輛的種類、檔次、價格）和住房情況如何；政府采購和重大投資項目的招標等政府經(jīng)濟行政行為，以及其他與廣大納稅人利益密切相關(guān)的各種情況，都要形成真實、易懂的文字，并備置于經(jīng)濟行政機關(guān)的辦公場所。經(jīng)濟行政機關(guān)還應(yīng)當經(jīng)濟采用現(xiàn)代通訊技術(shù)，及時全面地通過政府公報、大眾傳媒和電腦互聯(lián)網(wǎng)等信息載體發(fā)布以上經(jīng)濟行政信息。
與經(jīng)濟行政機關(guān)信息披露義務(wù)相對應(yīng)的，是利害關(guān)系人的知情權(quán)。政府是人民的政府，所有人民都有權(quán)監(jiān)督經(jīng)濟行政行為。不僅上級行政機關(guān)、同級權(quán)力機關(guān)，而且所有納稅人、企業(yè)、大眾傳媒、社會經(jīng)濟團體和其他社會組織都對此享有知情權(quán)。每位納稅人在辦公時間之內(nèi)，都有權(quán)前去查閱，也有權(quán)自費復(fù)印有關(guān)內(nèi)容。經(jīng)濟行政機關(guān)對于這種知情權(quán)必須予以尊重，并滿腔熱情地提供有關(guān)方便和條件，如為方便納稅人復(fù)印有關(guān)內(nèi)容而購置復(fù)印機等。如果納稅人的知情權(quán)遭到了經(jīng)濟行政機關(guān)的無理拒絕，納稅人有權(quán)申請法院強制執(zhí)行。
輿論監(jiān)督成本低、覆蓋面廣、社會影響快而深遠。因此，經(jīng)濟行政機關(guān)應(yīng)當滿腔熱情地鼓勵和支持大眾傳媒對其經(jīng)濟行政行為進行經(jīng)常而有效的監(jiān)督。新聞記者是黨的喉舌，是黨代表人民的根本利益而表揚先進、鞭撻丑惡的忠誠衛(wèi)士。當前，新聞記者在披露違法經(jīng)濟行政行為時，不時受到明目張膽的破壞和干擾。對于這股歪風(fēng)邪氣，黨和國家決不能姑息遷就。建議參照處理妨害公務(wù)的違法行為的有關(guān)政策和法律，嚴厲查處毆打新聞記者、破壞新聞記者采訪工作順利進行的各類違法犯罪案件。否則，黨賦予新聞記者的神圣職責(zé)就無法履行，新聞記者的工作熱情就遭受挫折，廣大企業(yè)和人民群眾的怨氣就發(fā)泄不出來。這種狀況是該轉(zhuǎn)變的時候了。為確保新聞監(jiān)督的有效性，新聞監(jiān)督最好與公權(quán)力的監(jiān)督和公民個人的監(jiān)督結(jié)合起來。另一方面，新聞監(jiān)督也要依法進行。大眾傳媒要恪守新聞監(jiān)督的真實性、客觀性、中立性和公正性原則，承擔起應(yīng)有的社會責(zé)任。
要切實加大權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督力度，克服權(quán)力機關(guān)在經(jīng)濟法律監(jiān)督機制中的監(jiān)督權(quán)威虛置現(xiàn)象。政府是由同級權(quán)力機關(guān)選舉產(chǎn)生的。權(quán)力機關(guān)當然有權(quán)對經(jīng)濟行政權(quán)的運作行使監(jiān)督權(quán)。政府的主要負責(zé)人還應(yīng)定期向國家權(quán)力機關(guān)述職、接受質(zhì)詢。值得注意的是，一些地方的權(quán)力機關(guān)已經(jīng)開始強化對政府行政行為的監(jiān)督，而不再停留在“橡皮圖章”的程度上。據(jù)1998年3月14日《南方周末》載，1998年1月22日下午，湖南省八屆人大常委會召開第二十六次會議，省公安廳廳長、高院院長、工商局局長就本單位亂支亂用預(yù)算外資金的情況向人大常委會作了深刻檢討，這三位負責(zé)人在答復(fù)中都誠懇接受委員們的批評、監(jiān)督，承認違反一法一條例情況屬實，并保證今后不再出現(xiàn)類似問題。委員們對這些答復(fù)評價只是“基本滿意”，有的委員批評答復(fù)和整改不能“就事論事”，應(yīng)舉一反三，引起所屬行業(yè)的警醒。此外，權(quán)力機關(guān)還有權(quán)對經(jīng)濟組織的違法行為進行監(jiān)督檢查。這對于制止行政權(quán)專橫，確保經(jīng)濟行政行為的合法性、妥當性和效益性意義重大。
九、濫用經(jīng)濟行政權(quán)的法律責(zé)任要到位
經(jīng)濟行政機關(guān)的責(zé)任，是指經(jīng)濟行政機關(guān)在行使經(jīng)濟行政權(quán)的過程中，由于拒絕或怠于履行自己所負 政府干預(yù)市場經(jīng)濟要走向法治化的法律義務(wù)、或者濫用職權(quán)而依法承受的、由國家強制力保障的不利后果。經(jīng)濟行政機關(guān)的責(zé)任制度是我國經(jīng)濟法體系中不可或缺的重要內(nèi)容。
沒有牙齒的老虎無法成為百獸之王。經(jīng)濟法律要真正有剛性、有力量，也必須以法律責(zé)任作后盾。但當前不少經(jīng)濟法律中，對企業(yè)和其他經(jīng)濟組織的法律責(zé)任往往規(guī)定得面面俱到、天衣無縫，而對于政府濫用經(jīng)濟行政權(quán)的法律責(zé)任卻是躲躲閃閃、語焉不詳，即便有規(guī)定，也往往是停留在“通報批評或依法追究刑事責(zé)任”的抽象提法上。甚至以抽象的、不具有可操作性和法律強制力的“道德責(zé)任”、“紀律責(zé)任”、“責(zé)任感”、和“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制”等提法代替法律責(zé)任。過去，固定資產(chǎn)投資規(guī)模一再膨脹，重復(fù)建設(shè)屢禁不止，投資效益差而又差的根本原因在于，法律對那些違反決策程序而胡亂拍板的政府部門和領(lǐng)導(dǎo)者打得不疼、罰得不重，甚至根本就沒有什么法律責(zé)任。
在一定意義上可以說，如果濫用經(jīng)濟行政權(quán)的法律責(zé)任長期無法到位，那么中國走向經(jīng)濟法治的主要障礙將會是政府而非企業(yè)。因此，要真正實現(xiàn)法治行政和政企分開、推進市場經(jīng)濟法治、加快社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，必須進一步完善經(jīng)濟行政機關(guān)的責(zé)任制度，充分發(fā)揮法律責(zé)任的補償、制裁和教育功能。
政府在行使經(jīng)濟行政權(quán)的過程中，拒絕或怠于履行自己所負的法律義務(wù)、或者濫用職權(quán)的，應(yīng)當承擔相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任與刑事責(zé)任。在實踐中，這三種法律責(zé)任固然應(yīng)予區(qū)分，但要明確：該追究哪一種法律責(zé)任，就追究哪一種法律責(zé)任，不能以一種法律責(zé)任代替另一種法律責(zé)任。換言之，違法行政的政府部門所承擔的三種法律責(zé)任是并行不悖的。所謂“打了不罰、罰了不打”的觀點是錯誤的。對政府法律責(zé)任的追究也要貫徹“穩(wěn)、準、狠”的原則，不能“心太軟”。
就經(jīng)濟行政機關(guān)的行政責(zé)任而言，以其對應(yīng)的權(quán)利主體為準，可分為對國家所負的行政責(zé)任和對管理相對人所負的行政責(zé)任。其中，對國家所負的行政責(zé)任又可分為行政處分與行政處罰。在兩類責(zé)任并存的時候，從切實保護受害人合法權(quán)益的角度來說，追究經(jīng)濟行政機關(guān)對管理相對人所負的責(zé)任處于更加根本、基礎(chǔ)的地位。這也是現(xiàn)代法治社會權(quán)利本位思想的必然要求。以行政違法行為的表現(xiàn)形式為準，對管理相對人所負的行政責(zé)任又分為行政侵權(quán)責(zé)任與行政違約責(zé)任。政府違反了其與經(jīng)濟組織訂立的經(jīng)濟行政合同應(yīng)承擔行政違約責(zé)任。政府就其侵犯經(jīng)濟組織合法權(quán)益、并造成損害的具體行政行為，應(yīng)當承擔行政侵權(quán)賠償責(zé)任。
政府承擔行政侵權(quán)賠償責(zé)任的具體行政行為從外延上看，包括：（1）違法實施的行政處罰（如罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物）；（2）違法對財產(chǎn)采取的行政強制措施（如查封、扣押、凍結(jié)）；（3）執(zhí)火明杖地亂征收財物、亂攤派費用、亂化緣的行為；（4）造成財產(chǎn)損害的其他違法行為（如瞎指揮、非法干預(yù)商事活動的行為、侵害企業(yè)商譽權(quán)、商業(yè)秘密的行為）。具體行政行為既包括積極的作為，也包括消極的不作為。
除了法定的無過錯責(zé)任原則的適用情形外，如果經(jīng)濟行政機關(guān)由于無過錯而實施了某一具體行政行為，雖不屬于行政侵權(quán)行為，不應(yīng)予以行政賠償，但仍應(yīng)予以行政補償。
企業(yè)和經(jīng)濟組織遭受的侵害，既可以體現(xiàn)在財產(chǎn)權(quán)方面，也可體現(xiàn)在人格權(quán)方面。按照我國《國家賠償法》，目前經(jīng)濟行政機關(guān)的行政侵權(quán)責(zé)任只限于財產(chǎn)權(quán)方面，對財產(chǎn)權(quán)造成損害又堅持直接損失賠償原則，拒絕接受實際損失賠償原則，從而把企業(yè)遭受的間接利益損失（即期待利益損失）請求權(quán)拒之門外。殊不知，間接利益損失和直接損失一樣，也是實際損失，把間接利益損失請求權(quán)排斥在外，誠屬不公。對此，值得進一步改革。
經(jīng)濟行政機關(guān)的行政侵權(quán)責(zé)任與民事侵權(quán)責(zé)任在產(chǎn)生原因、賠償義務(wù)主體、賠償范圍、賠償數(shù)額的確定方式和司法救濟的途徑等方面均有不同。二者的區(qū)別不容忽視。因此，《民法通則》第121條規(guī)定了經(jīng)濟行政機關(guān)對經(jīng)濟組織承擔民事侵權(quán)責(zé)任的法律依據(jù)，但不能代替《行政訴訟法》第67條規(guī)定的行政侵權(quán)責(zé)任。
十、盡快承認和加強法院對抽象行政行為和自由裁量行為的司法審查權(quán)
鑒于違法的抽象行政行為（包括違反法律的行政法規(guī)和行政規(guī)章、行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等）造成的損害從廣度上和深度上都甚于具體經(jīng)濟行政行為，自由裁量行為也容易逸出法治框架，有必要謀求相應(yīng)的法律對策。當務(wù)之急是盡快承認和加強法院對抽象行政行為和自由裁量行為的司法審查權(quán)。
魔高一尺，道高一丈。法院對自由裁量型經(jīng)濟行政行為的司法審查，既需要法院的勇氣，更需要法院在公正解釋法律和公平原則、綜合衡量各種利益關(guān)系的基礎(chǔ)上發(fā)揮法院的司法自由裁量權(quán)。只承認經(jīng)濟行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，而否認法院的司法自由裁量權(quán)，就無法把經(jīng)濟行政權(quán)的行使納入法律的監(jiān)督和控制之下。
鑒于抽象行政行為與具體行政行為相比具有自身的特殊性，為穩(wěn)妥起見，確定法院管轄權(quán)的原則應(yīng)當是，各級人民法院有權(quán)對同級人民政府及其所屬部門的抽象行政行為進行審查，也有權(quán)對下級人民政府及其所屬部門的抽象行政行為進行審查；但下級人民法院無權(quán)對上級人民政府及其所屬部門的抽象行政行為進行審查。
十一、要加快經(jīng)濟立法步伐，建立健全完備的經(jīng)濟法律體系
要充分發(fā)揮經(jīng)濟法的推動、保護和規(guī)范作用，實現(xiàn)政府、企業(yè)、消費者、勞動者和社會經(jīng)濟團體的法律角色定位，必須從中國的市場經(jīng)濟和法治建設(shè)的實踐出發(fā)，大膽借鑒西方市場經(jīng)濟國家先進的經(jīng)濟立法經(jīng)驗，以確認和保護社會主義市場經(jīng)濟體制為價值取向，義無反顧地進行經(jīng)濟法改革，構(gòu)建門類齊全、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、功能合理、層次分明、動態(tài)開放、與市場經(jīng)濟規(guī)律相契合、與國際慣例相接軌的經(jīng)濟法律體系。當前，我國經(jīng)濟法仍然存在著兩大缺陷：一是為自由公正的交易和競爭創(chuàng)造條件的法律規(guī)范還不健全，反壟斷法有待出臺，反不正當競爭法有待進一步完善；二是涉及宏觀經(jīng)濟調(diào)控的法律規(guī)范還存在空白，當前急需制定計劃法、固定資產(chǎn)投資法、產(chǎn)業(yè)政策法、國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長法、經(jīng)濟行政指導(dǎo)法、行政合同法、政府采購法、反壟斷法等法律。當然，經(jīng)濟立法不可能也不必要就國家干預(yù)市場經(jīng)濟活動的每個細節(jié)規(guī)定得面面俱到。但從總體上看，中國經(jīng)濟法體系應(yīng)當覆蓋政府干預(yù)市場經(jīng)濟活動的主要領(lǐng)域和主要環(huán)節(jié)。
通過法律形式確認的部門腐敗是最大的腐敗。一些政府部門打著法治的招牌，企圖運用立法形式把本部門不應(yīng)享有的權(quán)力和利益合法化。建議立法機關(guān)在委托政府部門起草法律時，警惕一些政府部門利用立法手段鞏固部門利益、爭權(quán)奪利，確保法律的公正性。政府及其部門起草法律本身的法律角色是行政機關(guān)、而非立法機關(guān)。倘若立法機關(guān)一味鼓勵或縱容政府及其部門起草法律，極易導(dǎo)致政府及其部門的行政權(quán)力膨脹，甚至有可能使政府侵害公民人權(quán)與基本自由、侵害企業(yè)商事權(quán)利與利益的非法行為或脫法行為合法化，立法機關(guān)的立法權(quán)也會被行政權(quán)吞沒。這與我國依法行政、建設(shè)社會主義法治國家的目標背道而馳。
有鑒于此，從長遠看，立法機關(guān)應(yīng)當收回立法草案起草權(quán)，親自起草法律，避免委托政府部門起草法律。中央政府有權(quán)制定行政法規(guī)，中央政府組成部門有權(quán)制定行政規(guī)章，但無權(quán)起草法律。如果立法機關(guān)工作人員專業(yè)和編制有限，可委托法學(xué)專家起草法律，然后提交立法機關(guān)審議。當然，政府及其部門作為成千上萬社會利益集團的一種，還可以就法律草案發(fā)表意見、甚至與法學(xué)家爭鳴商榷。建議立法機關(guān)對現(xiàn)有法律中包含的某些確認和縱容政府部門腐敗的惡法 條款進行一次徹底的清理，該廢止的，堅決廢止。
行政機關(guān)制定的法律實施細則或?qū)嵤┺k法有可能私自塞入部門利益的條款，甚至背離立法宗旨。另外，讓行政機關(guān)集規(guī)則制定權(quán)、規(guī)則執(zhí)行權(quán)和規(guī)則監(jiān)督權(quán)于一身，既不合乎公平理念，也容易滋生腐敗。目前立法機關(guān)授權(quán)國務(wù)院或國務(wù)院組成部門制定法律實施細則或?qū)嵤┺k法的做法亟需改革。經(jīng)濟法律的制定應(yīng)當盡量詳細、具有可操作性，原則上不應(yīng)依賴于實施細則。否則，經(jīng)濟法律過于原則、抽象、圓滑，就喪失了存在意義�！逗Ｉ谭ā肥俏覈ㄒ灰徊坎恍枰獙嵤┘殑t的商事法律。這一立法典范應(yīng)當對今后的經(jīng)濟立法具有啟發(fā)價值。即使確需制定實施細則，也應(yīng)當由立法機關(guān)自己親自制定。當然，這并不排除立法機關(guān)就某些專業(yè)知識向?qū)＜液蛯嵺`部門咨詢。此外，在立法機關(guān)收回經(jīng)濟立法權(quán)之后，立法權(quán)必然較以前有所擴張。因此，預(yù)防立法機關(guān)在立法過程中的腐敗又將是一個嶄新的課題。
十二、當前政府機構(gòu)改革要按照依法有序地進行
現(xiàn)有經(jīng)濟行政機關(guān)設(shè)置的基本框架，是在長期實施計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物。突出的弊端是政企不分：企業(yè)辦社會，企業(yè)管了政府應(yīng)當管的事；政府介入企業(yè)管理，政府管了企業(yè)應(yīng)當管的事。國有企業(yè)長期以來疲于應(yīng)付龐大繁雜并互相牽制的經(jīng)濟行政機關(guān)。這種僵化的經(jīng)濟行政機關(guān)運行體制越來越不適應(yīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求。根據(jù)新一輪的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，為盡快擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟行政機關(guān)體制的束縛，進一步深化經(jīng)濟體制改革，建立社會主義市場經(jīng)濟法治，轉(zhuǎn)變政府職能，中央和地方經(jīng)濟行政機關(guān)的改革和精簡應(yīng)當盡快自上而下、積極而又穩(wěn)妥、有步驟有秩序地啟動。
綜合經(jīng)濟行政機關(guān)要改組為宏觀調(diào)控部門，專業(yè)經(jīng)濟行政機關(guān)應(yīng)予調(diào)整和減少，執(zhí)法監(jiān)管部門應(yīng)予加強；有的部門要改組成社會中介組織。這都有助于減少政府部門的腐敗現(xiàn)象。這次經(jīng)濟行政機關(guān)體制的改革必須真正到位，不能走過場、擺花架子，重蹈過去機構(gòu)改革中穿新鞋走舊路、換新瓶裝舊酒的教訓(xùn)�！安饛R”、裁撤機構(gòu)不是這次改革的全部內(nèi)涵和外延。經(jīng)濟行政機關(guān)的改組、調(diào)整，也絕不僅僅是個更換牌子和公章的問題。即使是牌子和公章不需更換的部門，也要按照改革部署進行一次脫胎換骨的改造。不僅各部門經(jīng)濟行政權(quán)的范圍和內(nèi)容，而且各部門經(jīng)濟行政權(quán)的行使方式、工作作風(fēng)和精神面貌，都要有些實實在在的進步。
改革后各部門經(jīng)濟行政權(quán)的界定，既要分工明確、提高行政效率，避免各部門之間由于職能的不當交叉而互相推諉、互相爭權(quán)；又要互相制衡，避免某一部門的經(jīng)濟行政權(quán)過分集中，出現(xiàn)“部門權(quán)力壟斷”；還要互相銜接，避免出現(xiàn)三不管的問題。
要防止一些被裁撤的政府部門違法搖身變成翻牌公司或兼有行政權(quán)和商事能力的行政性公司，防止一些專業(yè)經(jīng)濟管理部門擅自以母公司或總公司自居，隨意把原來歸其管理的國營企業(yè)捏合成自己的子公司或分公司。行政性公司是我國市場經(jīng)濟發(fā)展進程中權(quán)錢一體的怪胎。它既有普通商事公司所無的行政權(quán)力，又有經(jīng)濟行政機關(guān)所無的經(jīng)濟實力，而且把這兩者合為一體。對于這一害群之馬，企業(yè)和人民群眾痛恨得咬牙切齒。各級政府負責(zé)人必須引起對這一問題的高度重視。要樹立這樣的觀念：不管是誰辦公司，都要根據(jù)《公司法》和有關(guān)法律行事。
經(jīng)濟行政機關(guān)是典型的窗口服務(wù)行業(yè)，機關(guān)工作人員是人民的忠實公仆和勤務(wù)員。在機構(gòu)改革過程中，所有經(jīng)濟行政機關(guān)工作人員應(yīng)當一如既往地保持良好的風(fēng)度，做到上崗不驕、留崗不躁、換崗不怨、下崗不餒。下崗或分流的機關(guān)工作人員在去企業(yè)應(yīng)聘或開辦企業(yè)時，應(yīng)當自覺保守國家機密，遵守市場經(jīng)濟的法律規(guī)則，不把自己利益的取得建立在損害國家利益和社會公共利益的基礎(chǔ)之上。在機構(gòu)改革到位之前，被調(diào)整和撤銷的政府部門必須站好最后一班崗，不得違法行政、怠于或拒絕行政，更不得借機私分小金庫和公共財物、侵吞國家財產(chǎn)。
十三、“經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段”相提并論有違法治精神
�。ㄒ唬┤齻�手段相提并論的歷史由來
黨和國家的一些正式文件經(jīng)常把經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段相提并論。例如，江澤民總書記在黨的十五大報告中強調(diào)：“宏觀調(diào)控主要運用經(jīng)濟手段和法律手段”。李鵬總理在今年的政府工作報告中也指出，“按照市場經(jīng)濟規(guī)律，主要運用經(jīng)濟手段和法律手段，輔之以必要的行政手段，對國民經(jīng)濟進行合理的調(diào)節(jié)”。
類似的提法在我黨的正式文件中已經(jīng)出現(xiàn)多次。黨的十二大報告在談到計劃管理的形式時，分別使用了“指令性計劃”、“經(jīng)濟杠桿”以及“政策法令和工商行政工作”。之后，《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》（黨的十二屆三中全會決議）指出，“社會主義的國家機構(gòu)必須通過計劃和經(jīng)濟的、行政的、法律的手段對企業(yè)進行必要的管理、檢查、指導(dǎo)和調(diào)節(jié)”。黨的十三大報告進一步提出，“國家運用經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段，調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系，創(chuàng)造適宜的經(jīng)濟和社會環(huán)境，以此引導(dǎo)企業(yè)”。黨的十四大報告在表述國家宏觀調(diào)控的內(nèi)容時略有變化：“依據(jù)客觀規(guī)律的要求，運用好經(jīng)濟政策、經(jīng)濟法規(guī)、計劃指導(dǎo)和必要的行政管理，引導(dǎo)市場健康發(fā)展”。但《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》（黨的十四屆三中全會決議）又重新使用了黨的十三大報告的提法：“政府運用經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段管理國民經(jīng)濟，不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動”。此后，“經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段”這一詞組一直沿用至今。
（二）三個手段相提并論所反映的思想認識深化過程
筆者認為，我黨文件把經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段相提并論，有其產(chǎn)生的歷史背景，與我國經(jīng)濟體制改革和法治建設(shè)的偉大實踐息息相關(guān)，實事求是地反映了我黨對于國家管理國民經(jīng)濟的認識過程。
在第一個認識階段尤其是在計劃經(jīng)濟體制下，我黨只重視行政手段特別是指令性計劃的作用。正如1984年黨的十二屆三中全會決議所說的，“我們過去習(xí)慣于用行政手段推動經(jīng)濟運行，而長期忽視運用經(jīng)濟杠桿進行調(diào)節(jié)”。
在第二個認識階段尤其是改革開放以來，我黨重視學(xué)習(xí)價值規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律，自覺運用價格、稅收、信貸等經(jīng)濟手段引導(dǎo)企業(yè)的經(jīng)營活動。正是由于經(jīng)濟手段對國民經(jīng)濟的成功駕馭，才使得我黨最后下決心大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟。
在第三個認識階段尤其是黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)人上臺以來，我黨又開始重視法律在調(diào)整和規(guī)范經(jīng)濟體制改革和國民經(jīng)濟發(fā)展中的巨大作用。黨的十五大報告又在歷史上第一次提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略。
�。ㄈ┤齻�手段相提并論的弊端
無疑，“經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段”的提法在我黨和我國的改革開放歷史上具有重大的理論意義和實踐意義。但嚴格說來，把經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段相提并論有違社會主義法治精神，亟待完善。因為：（1）經(jīng)濟手段和行政手段都是法律手段。法治經(jīng)濟不允許存在超法律的經(jīng)濟手段和超法律的行政手段。根據(jù)依法治國的要求，政府管理和干預(yù)國民經(jīng)濟的行為必須納入法治化軌道，上升為法律行為，即經(jīng)濟行政行為。而經(jīng)濟行政行為本身就是法律手段。（2）由于政府采用的經(jīng)濟手段實質(zhì)上是一種特殊的行政手段或行政行為，因此經(jīng)濟手段和行政手段在外延上勢必發(fā)生重疊，二者的界限有時很難劃清，如稅收手段、政府采購合同等。（3）把經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段相提并論，在邏輯上無法樹立法治在市場經(jīng)濟中的絕對權(quán)威，容易給黨外人士和外國朋友造成我黨輕視法治的印象，也容易為我黨的對立面攻擊我黨不真心實意地搞法治，尤其是經(jīng)濟法治留下口實。（4）在我黨開始正式提出“經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段”的理論時，我黨雖然也意識到了法律在國民經(jīng)濟生活中的重要作用，但遠不如十余年后的今天更加重視法律和法治，以致于把“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”作為我黨的治國方略。既然我黨第三代領(lǐng)導(dǎo)人對法治的認識比起十余年前又前進了一步，再勉強維持我黨在十余年前的提法也有刻舟求劍之嫌，與建設(shè)社會主義法治國家的偉大目標極不協(xié)調(diào)。
（四）改進現(xiàn)有三個手段相提并論的政策建議
鑒于三個手段相提并論的弊端，建議有關(guān)部門在將來起草黨和國家的正式文件時，把“經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段”的三分法改成“民事手段、行政手段和刑事手段”或者“立法手段、行政手段和司法手段”的三分法。其中，“民事手段、行政手段和刑事手段”的提法體現(xiàn)了我國社會主義法律體系中的三大法律部門（民法、行政法和刑法）以及國家對三大社會關(guān)系（民事關(guān)系、行政關(guān)系和刑事關(guān)系）的規(guī)制和調(diào)整。這里所說的民事關(guān)系包括作為特殊民事關(guān)系的商事關(guān)系，行政關(guān)系包括政府對市場經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟行政關(guān)系，刑事關(guān)系包括國家懲治經(jīng)濟犯罪的經(jīng)濟刑事關(guān)系。這一提法的最大特點是要求不同的社會關(guān)系由不同的法律部門予以規(guī)范。而“立法手段、行政手段和司法手段”的提法則體現(xiàn)了我國三大國家機關(guān)即權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下分工協(xié)作，共同規(guī)范、引導(dǎo)、調(diào)整和管理社會主義市場經(jīng)濟的國家職能。這一提法的最大特點是強調(diào)了國家的意志和黨的主張的自覺性和能動性。
無論是“民事手段、行政手段和刑事手段”，還是“立法手段、行政手段和司法手段”的提法，都比“經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段”的提法嚴謹、科學(xué)。
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