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論公眾參與環(huán)境影響評價中的信息公開制度
論公眾參與環(huán)境影響評價中的信息公開制度 內(nèi)容提要 公眾參與權(quán)實現(xiàn)的前提條件是公眾具有充分的知情權(quán)。我國《環(huán)境影響評價法》雖然對公眾參與環(huán)境影響評價做了規(guī)定，但卻對公眾的環(huán)境知情權(quán)未做相應(yīng)的規(guī)定，這將大大制約公眾參與環(huán)境影響評價的實效，也制約公眾參與環(huán)境影響評價機制的真正形成。解決這一問題的惟一途徑就是盡快建立、健全我國環(huán)境信息公開制度，從而使公眾參與環(huán)境影響評價具有制度上的基礎(chǔ)和保障。
關(guān)鍵詞 公眾 環(huán)境影響評價 環(huán)境信息 信息公開制度
在環(huán)境影響評價制度中引進公眾參與機制，這已經(jīng)成為人們的共識，正是基于這種共識，我國《環(huán)境影響評價法》對公眾參與環(huán)境影響評價作了明確規(guī)定�！董h(huán)境影響評價法》對公眾參與環(huán)境影響評價做出規(guī)定，是否就意味著公眾參與環(huán)境影響評價制度真正建立起來了呢？通觀我國《環(huán)境影響評價法》以及其他相關(guān)的立法，我們認(rèn)為，我國環(huán)境影響評價制度的公眾參與機制尚未真正形成。就公眾參與制度而言，我國《環(huán)境影響評價法》還存在著諸多不完善的地方，如對“公眾”缺乏明確的界定，對參與方式與階段規(guī)定也不盡全面合理，對公眾參與權(quán)的侵害沒有提供司法救濟渠道。不僅如此，從公眾參與環(huán)境影響評價的前提條件來看，我國《環(huán)境影響評價法》對公眾所應(yīng)有的對環(huán)境影響評價相關(guān)信息的知情權(quán)也沒有做出具體的規(guī)定，從而使得公眾參與環(huán)境影響評價機制在根基上存在重大缺陷，這一缺陷對公眾參與環(huán)境影響評價制度建立有著根本性的影響。因為，環(huán)境信息公開制度是直接決定公眾參與環(huán)境影響評價機制是否真正形成的核心因素。鑒于此，本文試圖通過對知情權(quán)和信息公開制度的探討來思考進一步完善我國《環(huán)境影響評價法》的途徑。
知情權(quán)與環(huán)境信息公開制度
“知情權(quán)”一詞來自英文“righttoknow”。在日語中被譯為“知る權(quán)利”。我國臺灣地區(qū)翻譯為“知的權(quán)利”或者“資訊權(quán)”。我國學(xué)者通常稱之為“知悉權(quán)”、“知情權(quán)”。關(guān)于知情權(quán)，通常從兩種意義上加以理解：一是從人權(quán)的意義上對知情權(quán)加以理解。認(rèn)為“作為制度構(gòu)成的知情權(quán)，它以行使政治權(quán)利與自由的公民知悉政治生活及公共管理的情況、國家有義務(wù)予以提供的作為、確立公開的范圍與界限等主體、客體、內(nèi)容與界限諸要素構(gòu)成�！薄霸谀承┧筋I(lǐng)域內(nèi)對特定情況和住處的知悉，如消費者對商品情況的知悉，婚前當(dāng)事人對他方健康情況的知悉等，尚不是人權(quán)意義上的知情權(quán)。”①這種觀點實際上所表達(dá)的意思是：知情權(quán)的義務(wù)主體只限于政府。我們通常把基于這種看法的知情權(quán)稱作為狹義的知情權(quán)。另一種觀點認(rèn)為，“知情權(quán)是指自然人、法人及其他社會組織依法享有的知悉、獲取與法律賦予該主體的權(quán)利相關(guān)的各種信息的自由和權(quán)利。知情權(quán)包含的內(nèi)容十分廣泛，既包括屬于公法范圍的事務(wù)，也包括民事方面的情況�！雹谶@種觀點認(rèn)為知情權(quán)的義務(wù)主體既包括政府也包括一切掌握信息的企業(yè)。通常將這種觀點稱之為廣義的知情權(quán)。近些年來，人們傾向于把環(huán)境要素看做是一種“公共產(chǎn)品”，認(rèn)為在環(huán)境領(lǐng)域中實際上不存在任何“私”的成分，因而有關(guān)公眾對環(huán)境事務(wù)的知情權(quán)，實際上已不限于政府對環(huán)境信息的公開，它同樣要求企業(yè)等掌握環(huán)境信息的主體公開環(huán)境信息的義務(wù)。
從環(huán)境保護特別是環(huán)境影響評價的角度看，環(huán)境信息的公開是公眾參與環(huán)境影響評價能夠得以進行的前提，沒有相應(yīng)的環(huán)境信息，環(huán)境影響評價的公眾參與就無法進行，公眾即使參與也是盲目的參與，甚至僅僅是一些情緒的發(fā)泄。這就決定了在環(huán)境影響評價過程中，公眾必須享有充分的知情權(quán)，而一切擔(dān)負(fù)環(huán)境保護責(zé)任以及其行為對公眾環(huán)境利益發(fā)生實際影響的主體，都有義務(wù)和責(zé)任公開相關(guān)環(huán)境信息。其中，政府在環(huán)境信息公開的問題上負(fù)主要責(zé)任，而企業(yè)自覺地把環(huán)境信息向公眾公開，又是環(huán)境影響評價得到有效實施的先導(dǎo)。
第一，公眾參與環(huán)境影響評價的目的在于保護有關(guān)受影響群體的利益，同時，也為政府有關(guān)部門進行規(guī)劃與建設(shè)項目的科學(xué)決策和民主決策提供依據(jù)，以保證決策的正確性和民主性。因而，公眾參與環(huán)境影響評價不過是國家民主行政和公民政治參與的一個環(huán)節(jié)，其重點在于保證政府行政的科學(xué)性，防止行政效率的低下和行政決策的失誤。所以，不論是在政策層面的環(huán)境影響評價還是建設(shè)項目層面的環(huán)境影響評價上，都需要公眾參與，而公眾參與又需要政府將有關(guān)環(huán)境影響評價的信息向公眾予以公開。
第二，政府所掌握的環(huán)境信息要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于企業(yè)所擁有的環(huán)境信息。雖然環(huán)境影響評價更多地涉及企業(yè)特別是建設(shè)項目業(yè)主自身的環(huán)境信息（如企業(yè)是否屬于重點污染行業(yè)、企業(yè)的環(huán)境等級特點③、環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制考核、污染源達(dá)標(biāo)、污染限期治理）以及建設(shè)項目對環(huán)境質(zhì)量影響的信息，但是，環(huán)境影響評價制度本身是作為國家的一項環(huán)境管理法律制度，而且，建設(shè)項目最終是否能夠獲得批準(zhǔn)也取決于政府的決策。事實上，作為建設(shè)項目的“業(yè)主”所擁有的一切有關(guān)項目的資料包括項目的環(huán)境影響評價報告書都要提交有關(guān)審批部門進行審批，因而政府所掌握的環(huán)境信息較之于企業(yè)更為全面。正是這一點，決定了政府是公眾參與環(huán)境影響評價過程中信息公開的主要義務(wù)主體。
第三，企業(yè)的環(huán)境信息公開對公眾的有效參與能夠起到先導(dǎo)的保證作用。就公眾參與環(huán)境影響評價而言，政府對環(huán)境信息的公開發(fā)揮著不可替代的重要作用。但是，政府的審批與決策僅僅屬于建設(shè)項目決策的最后環(huán)節(jié)，如果在決策時才將環(huán)境信息公開，引進公眾參與，這實際上是知情與參與的滯后，會極大地影響公眾參與實效的發(fā)揮，這也是我國現(xiàn)行環(huán)境影響評價公眾參與制度中的一個嚴(yán)重問題。解決這一問題的辦法之一，就是將公眾參與的階段盡量前置于建設(shè)項目環(huán)境影響評價大綱編制階段，而在此階段，公眾參與的首要條件就是企業(yè)對相關(guān)環(huán)境信息的公開，所以，企業(yè)也是保護公眾環(huán)境知情權(quán)與參與權(quán)實現(xiàn)的義務(wù)主體。
總之，對于公眾參與環(huán)境影響評價而言，知情權(quán)的實現(xiàn)比在政治生活以及社會生活的任何領(lǐng)域更具有決定性的意義。但是，環(huán)境保護是一項技術(shù)性較強的綜合性社會運動，公眾能否知情，主要取決于掌握環(huán)境信息的義務(wù)主體能否積極地公開環(huán)境信息。在一定程度上，公眾對于環(huán)境影響評價的知情權(quán)問題實際上就是環(huán)境信息的公開問題，而健全的環(huán)境信息公開制度正是公眾環(huán)境影響知情權(quán)的保障。因此，在《環(huán)境影響評價法》中，確立政府以及對環(huán)境有直接影響的企業(yè)公開環(huán)境信息的制度是最為關(guān)鍵的一部分內(nèi)容。然而，在我國的《環(huán)境影響評價法》中，恰恰是在這一部分最為關(guān)鍵的內(nèi)容上，存在著嚴(yán)重的不足。
發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的環(huán)境信息公開制度
我國環(huán)境影響評價制度基本上可以看做是從國外借鑒而來的，考察國外關(guān)于環(huán)境信息公開制度的做法對于建立我國環(huán)境信息公開制度，從而進一步完善我國公眾參與環(huán)境影響評價機制具有積極意義。
美國是最先建立起環(huán)境影響評價制度的國家，也是最早對公眾參與環(huán)境影響評價進行規(guī)定的國家。雖然美國《國家環(huán)境政策法》對公眾參與的規(guī)定十分原則，僅僅規(guī)定主管機關(guān)進行詳細(xì)的評價之前，應(yīng)與其他相關(guān)機關(guān)協(xié)商并征詢意見。但是，值得注意的是，美國《國家環(huán)境政策法》明確規(guī)定環(huán)境影響報告書及所征詢的相關(guān)機關(guān)的意見，應(yīng)按照《情報自由法》（FreedomofInformationAct）的規(guī)定對外公開。④除了《國家環(huán)境政策法》的規(guī)定以外，美國國家環(huán)境質(zhì)量委員會制定的《關(guān)于實施國家環(huán)境政策法的條例》也要求聯(lián)邦或者州機關(guān)在環(huán)境影響評價程序中不時地發(fā)布公告。公告包括范圍界定公告、初步?jīng)Q定公告、意思通告、可獲得環(huán)境影響報告書草案的通告、可獲得最后的環(huán)境影響報告書的通告，以及做出決定記錄的公告等。從美國的立法和實踐中的具體做法來看，在環(huán)境影響評價信息公開中負(fù)責(zé)信息公開的主體既包括政府部門，也包括項目提議者即企業(yè)。環(huán)境信息公開的主要辦法就是采用包括在聯(lián)邦登記等上發(fā)布公告�！懊绹�(lián)邦政府根據(jù)行政程序法規(guī)定，設(shè)立《聯(lián)邦登記》。凡未在《聯(lián)邦登記上》公開的文件，不得強迫任何人服從�！雹萦捎凇堵�(lián)邦登記》是聯(lián)邦政府公開政務(wù)的一個媒介，因此，有關(guān)環(huán)境影響評價的各種文件也必須在《聯(lián)邦登記》上公開。
在加拿大，為保證公眾的有效參與，《加拿大環(huán)境影響評價法》規(guī)定，“為進行環(huán)境評價的每個項目開設(shè)公開檔案室，方便公眾獲得該項目的檔案資料。”⑥項目環(huán)評檔案包括：所有評價的報告；有關(guān)項目的公眾意見材料；主管機構(gòu)編制的材料；由于執(zhí)行隨后項目產(chǎn)生的材料；調(diào)解或?qū)徸h小組審議的參照條款，以及要求實施削減環(huán)境影響措施的文件。⑦公眾可以獲得的信息的種類包括：
�。�1）根據(jù)《加拿大環(huán)境影響評價法》進行環(huán)境評價時公眾通過其他途徑獲得的資料以及通過其他途徑可以獲得的其他資料；（2）對于主管機構(gòu)所掌握的材料或其中部分材料，或加拿大環(huán)境評價機構(gòu)掌握的材料或其中部分材料。主管機構(gòu)或環(huán)境部長認(rèn)為，如果有人根據(jù)《信息公開法》的規(guī)定要求獲得這樣的資料，則應(yīng)根據(jù)《信息公開法》的規(guī)定向公眾公開的資料或其中部分資料，包括按照《信息公開法》的規(guī)定基于公眾利益而公開的資料；（3）對于主管機構(gòu)所掌握的材料或者其中部分材料，或加拿大環(huán)境評價機構(gòu)掌握的材料或其中部分材料，主管機構(gòu)或環(huán)境部長認(rèn)為，其公開可以有利于公眾積極有效地參與項目環(huán)境影響評價，因而符合公眾利益的資料或其中一部分，但不包括含有第三方信息的資料。
日本《環(huán)境影響評價法》也十分重視信息的公開，規(guī)定了從范圍界定階段、準(zhǔn)備環(huán)境影響報告書草案階段到最終環(huán)境影響報告書三個階段的相關(guān)信息的公開。該法第7條名為“范圍文件公布和公開復(fù)審”，規(guī)定“為了征求意見，從保護環(huán)境的角度出發(fā)，關(guān)于環(huán)境影響評價所需考慮的事項和所要采用的調(diào)查、預(yù)測和評價方法，根據(jù)總理府規(guī)定，項目提議者應(yīng)公布范圍文件已準(zhǔn)備好的事實，可以在范圍文件公布之日后的一個月內(nèi)對范圍文件進行公開復(fù)審�！钡�16條名為“公告EIS草案以備公眾檢查”，規(guī)定“項目發(fā)起人從保護環(huán)境的角度考慮，本著收集意見的目的，依據(jù)第15條的程序提交相關(guān)材料后，即根據(jù)總理府通過的規(guī)章的相關(guān)條款進行的有關(guān)環(huán)境影響評價結(jié)果的EIS草案，項目發(fā)起人應(yīng)公告EIS草案和‘條例’中規(guī)定所要準(zhǔn)備的其他材料，并接受公眾對相關(guān)區(qū)域進行從公告之日起為期一個月的公開審查�！钡�27條名為“公告EIS并接受公開審查”，規(guī)定“項目發(fā)起人應(yīng)公告EIS及其他規(guī)定的事項，在公告之日起一個月內(nèi)，接受公眾對其EIS等的審查。”可見，公開相關(guān)信息資料也是日本公眾參與環(huán)境影響評價的重要組成部分，而日本所采用的公開辦法大多也是公告。
我國臺灣地區(qū)《環(huán)境影響評估法》第8條規(guī)定：“認(rèn)為對環(huán)境有重大影響之虞，應(yīng)繼續(xù)進行第二階段環(huán)境影響評估者，開發(fā)單位應(yīng)辦理下列事項：（1）將環(huán)境影響說明書分送有關(guān)機關(guān)。（2）將環(huán)境影響說明書，于開發(fā)場所附近適當(dāng)?shù)攸c陳列或揭示，其期間不得少于三十日。（3）在新聞紙刊載開發(fā)單位之名稱、開發(fā)場所、審查結(jié)論及環(huán)境影響說明書陳列或揭示地點�！钡�13條規(guī)定，環(huán)境影響評估書經(jīng)主管機關(guān)認(rèn)可后，應(yīng)將評估書及審查結(jié)論摘要公告，并刊發(fā)公報。可以肯定地說，臺灣地區(qū)將環(huán)境影響評價中信息公開的義務(wù)主體界定為政府與企業(yè)兩個方面是比較全面的，而且，把政府公開信息的辦法規(guī)定為公告，將企業(yè)公開信息的辦法界定為陳列、揭示，也較為準(zhǔn)確。
《歐盟關(guān)于一定公共和私人項目環(huán)境影響評價指令》第6條第2項規(guī)定：“成員國應(yīng)保證將開工批準(zhǔn)申請和根據(jù)第5條規(guī)定收集的信息在一定的合理時間之內(nèi)向公眾公開，以便有關(guān)公眾有機會在該項目開工批準(zhǔn)之前提出他們的意見�！钡�9條規(guī)定“在批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)開工申請決策之后，主管當(dāng)局應(yīng)根據(jù)適當(dāng)?shù)某绦驅(qū)⒋耸乱送ㄖ�，并向公眾提供下列信息：決策的內(nèi)容以及附帶的條件；決策時考慮的主要事項及其原因；必要時，對避免、削減和消除重大負(fù)面影響的主要措施所作的說明�！�
歐洲環(huán)境部長級會議于1998年6月25日在丹麥奧胡斯通過的《公眾在環(huán)境事務(wù)中知情權(quán)、參與權(quán)與獲得司法救濟公約》，也明確規(guī)定了政府部門對公眾提供環(huán)境信息的義務(wù)：除非公民請求的環(huán)境信息會對國防或者公共安全或其他法定的保密事項造成不利影響外，政府部門應(yīng)在公眾獲取環(huán)境信息的請求提交后一個月內(nèi)予以答復(fù)，特殊情形下可以延長至兩個月（4.2）；政府部門應(yīng)具備并不斷更新與其自身職能相關(guān)的環(huán)境信息（5.1a）；在公眾健康和環(huán)境面臨緊急威脅的情況下，有關(guān)政府部門應(yīng)迅速向可能受到影響的公眾發(fā)布所掌握的一切能夠幫助公眾采取措施預(yù)防或減少此種威脅所造成的損害的信息（5.1b）；應(yīng)逐步運用電子數(shù)據(jù)庫這種便于公眾通過公共電信網(wǎng)絡(luò)檢索的方式提供環(huán)境信息（5.3）；應(yīng)按不超過3～4年的間隔定期發(fā)表和散發(fā)關(guān)于環(huán)境狀況的國家報告（5.4）；應(yīng)鼓勵企業(yè)定期向公眾提供充分的產(chǎn)品信息（5.6），使消費者能夠在環(huán)境方面做出明智的選擇（5.8）；應(yīng)逐步建立一個向公眾開放的，全國范圍的污染源清單或登記系統(tǒng)（5.9）。
世界銀行關(guān)于公眾參與環(huán)境影響評價的程序分為三步：向公眾傳達(dá)信息、聽取公眾的意見和將公眾納入決策程序。根據(jù)世行環(huán)境影響評價指令的要求，至少要在環(huán)境影響評價的種類確立后（在范疇界定過程中）和環(huán)境評價報告書草案準(zhǔn)備完，及時公開信息，世行認(rèn)為信息的公開是十分重要的而且有助于形成保證利益相關(guān)人及時獲得信息的有效機制⑧。世界銀行通常使用的傳遞信息的方法包括⑨：印刷資料（包括信息布告、小冊子）；展示與展覽；印刷媒體（報紙、新聞發(fā)布、新聞發(fā)布會）；電子媒體（電視、收音機、視頻）；正式的信息發(fā)布會；非正式的信息發(fā)布會（開放式辦公室、現(xiàn)場訪問、田間辦公室）等。由于各種方法有利有弊，世行項目組認(rèn)為，在具體決定使用哪一種方法時，應(yīng)當(dāng)考慮下列因素：（1）利害關(guān)系人的數(shù)量和他們的特性，包括平均受教育的水平，環(huán)境知識、社會和文化地位；（2）將要傳遞的信息的性質(zhì)，特別是技術(shù)內(nèi)容；（3）所涉國家的社會事業(yè)性質(zhì)的情況，特別是項目可以利用的技術(shù)的類型和財政資源；（4）規(guī)定進行環(huán)境影響評價的對象等。世行指令還規(guī)定，成員國應(yīng)保證任何開工許可申請以及任何與項目有關(guān)的信息都要向公眾公開，公眾有機會在該項目開工許可前提出他們的意見。⑩
為了接觸所有的受影響的團體，需要一系列的交流方法和媒體。例如，為了接觸因為部落聯(lián)盟、宗法等級、宗教信仰、性別、和地理位置而被忽視的弱勢群體或團體，還需要一些特殊的措施。讓這些利害關(guān)系人參與的最有效的方法只有在對當(dāng)?shù)氐奈幕土?xí)俗進行研究后才能明確。又如，在孟加拉共和國，歐美石油公司與孟加拉共和國的國家石油公司達(dá)成合作生產(chǎn)合同，開發(fā)勘探在該國東北部的汽田。國際金融公司（IFC）進行了投資，根據(jù)IFC的指南進行了環(huán)境影響評價。調(diào)查表明，當(dāng)?shù)匕l(fā)布消息的最常用的方法是用擴音器進行廣播，所以，這個開發(fā)項目的消息除了用更習(xí)慣的方法外，也是使用這種擴音器進行廣播的。「11」
從發(fā)達(dá)國家或地區(qū)以及國際組織的情況看，環(huán)境影響評價公眾參與立法的一個重要內(nèi)容就是相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)透明。實現(xiàn)透明和開放的方式包括發(fā)布公告，利用報紙、電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布簡報或消息或發(fā)布專題新聞，利用信息發(fā)布會散發(fā)項目概要小冊子等書面材料。
發(fā)達(dá)國家信息公開包括公眾參與環(huán)境影響評價的信息公開是與這些國家行政公開的大環(huán)境和對信息公開的立法密切聯(lián)系在一起的。從立法的角度看，美國為了保障行政公開，陸續(xù)頒布了《情報自由法》、《陽光下的政府法（行政會議公開法）》、《隱私權(quán)法》、《電子的情報自由法》。加拿大于1982年7月制定了《信息公開法》。英國作為歐盟成員國，沒有制定統(tǒng)一的情報公開法，只是在1994年后以政府內(nèi)部規(guī)則為基礎(chǔ)實施情報公開制度�！�12」 但是，英國1990年頒布的環(huán)境法中，卻規(guī)定環(huán)境信息必須向大眾、其他部門、政府和國際組織公開，尤其是公眾有權(quán)向污染者和政府索取資料。英國環(huán)境法還確定了“公共注冊”（publicreg ister），公共注冊是一個法定信息系統(tǒng)，環(huán)保局控制著許多注冊者以便公眾隨時得到信息�！�13」 德國的情況與英國類似，德國也沒有制定全國基本的情報公開法。但受歐盟環(huán)境指令的壓力，德國于1994年7月8日公布了《環(huán)境信息法》。該法第1條明確規(guī)定：“制定本法的目的是為確保自由獲取并傳播由主管部門掌握的環(huán)境信息，規(guī)定獲取環(huán)境信息的先決條件�！钡�4條規(guī)定：“人人都有權(quán)從主管部門或其他法人處獲取環(huán)境信息。主管部門可以根據(jù)申請發(fā)布信息，允許保護環(huán)境的檔案被查閱，開通多種信息渠道。獲得信息的其他要求不受影響。”日本于1999年4月28日由參議院通過了《關(guān)于行政機關(guān)保有的情報公開的法律案》，規(guī)定除包括個人的情報，法人等經(jīng)營情報，國家安全和外交的情報，公共安全的情報，審議、討論的情報，行政機關(guān)事務(wù)、事業(yè)的情報6類不公開的情報和其他限制公開的情報外，其他情報應(yīng)當(dāng)予以公開�！�14」此外，瑞典、芬蘭、丹麥、挪威、法國、澳大利亞、韓國等國家都制定了本國的情報公開法。在這些國家，由于信息公開制度有法律的保障，因而與信息公開制度密切關(guān)聯(lián)的公眾參與包括環(huán)境影響評價的公眾參與都具有基本的前提條件和可能性。
由此看來，在進一步完善我國《環(huán)境影響評價法》的過程中，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在該領(lǐng)域中的立法和制度建設(shè)方面的經(jīng)驗是需要加以借鑒的。
我國環(huán)境信息公開制度的建立與健全
我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民。憲法明確規(guī)定，“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和機關(guān)工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利”：“一切國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督”。這些規(guī)定被普遍解讀為是賦予人民知情權(quán)和監(jiān)督國家機關(guān)的權(quán)利、規(guī)定政府信息公開的憲法依據(jù)。然而，由于種種原因，這些憲法規(guī)定既沒有得到進一步明確，也沒有得到很好地落實。“中國社會的宗法傳統(tǒng)深遠(yuǎn)，雖經(jīng)民主革命和社會主義革命，卻一直未能解決公民參與和自治、官民脫節(jié)的問題，政府一如千百年來那樣， 論公眾參與環(huán)境影響評價中的信息公開制度慣于神秘運作模式，缺乏向老百姓解釋自己行為的傳統(tǒng)�！薄�15」 所以，“長期以來，權(quán)力者，特別是國家權(quán)力者，往往運用其權(quán)力，壟斷信息，拒絕公開；或者把公開相關(guān)信息，看做是他們對相對人的恩賜；公開多少，也只是政府‘欽定’。這是權(quán)力與義務(wù)的脫節(jié)，權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的顛倒�！薄�16」 政府所掌握的政府信息全部歸國家所有，不公開是原則，公開是例外，有時，甚至連例外都沒有。經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉指出：“有些政府部門及其工作人員把工作領(lǐng)域看做自己的‘領(lǐng)地’，把自己所掌握的公共信息視為自己的‘私有財產(chǎn)’和權(quán)力基礎(chǔ)。依靠職權(quán)，千方百計地壟斷信息，甚至用信息壟斷尋租。這種錯誤的做法，因為認(rèn)識的不清，在某些部門不但沒有得到糾正，甚至用紅頭文件的形式加以確認(rèn)，對政府機構(gòu)的工作產(chǎn)生了極大的危害。”「17」
十一屆三中全會以來，我國行政機關(guān)在行使職權(quán)中，早已注意到公開原則的重要性，在實踐中曾產(chǎn)生并推廣過公開原則，但始終沒有上升為法律制度。近年來，隨著我國民主法制建設(shè)的加快，信息公開制度的重要性被越來越多的人們所認(rèn)識，民主參與和政務(wù)公開也被提高到從未有過的高度。黨的十五大報告明確提出“公開原則”、“公開辦事制度”。在這一精神指導(dǎo)下，各級政府及主管部門開始實施政務(wù)公開，從最早的村務(wù)公開、廠務(wù)公開到警務(wù)公開，一直到法院開始實行審務(wù)公開，檢察機關(guān)實行檢務(wù)公開，人大實行信息公開等，行政公開不斷向縱深推進。同時，由于我國已經(jīng)成為WTO成員國，按照WTO透明度規(guī)則要求，政府必須公開信息。因而學(xué)者們不斷呼吁加快制定情報公開法，認(rèn)為“抓緊制定政府會議公開法和政府信息公開法，應(yīng)該成為我國政治體制改革所不容忽視的任務(wù)�！薄�18」 從2000年開始的，全國人大法工委、國務(wù)院法制辦、公安部、國家保密局等相關(guān)單位20多人進行有關(guān)政府信息公開的立法。在研究和集中了相關(guān)領(lǐng)域最主流意見的基礎(chǔ)上，形成了《政府信息公開條例》（討論稿），盡管條例尚未正式通過，但它無疑是我國信息公開制度建立的一個重要起點。
但是，如上所說，我國現(xiàn)行立法雖然初步確立了環(huán)境影響評價報告書的公眾參與制度，但是在信息公開問題上的規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這與我國缺乏信息公開制度的大環(huán)境有關(guān)�！董h(huán)境影響評價法（草案）》在讓公眾知情問題上曾經(jīng)規(guī)定：“開發(fā)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報批開發(fā)建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前公布該草案的摘要”，但在最終通過的《環(huán)境影響評價法》時卻連如此簡單的一條也不知去向了。根據(jù)新頒布的《環(huán)境影響評價法》，公眾無論是參與專項規(guī)劃的環(huán)境影響評價，還是參與建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，只需由規(guī)劃的編制機關(guān)和項目的建設(shè)單位在報批環(huán)境影響報告書前，采取有關(guān)形式征求公眾的意見，而無需在此前將有關(guān)的文件予以公開。這也就意味著，公眾事實上只能在事前并不知情的情況下參與環(huán)境影響評價�！董h(huán)境影響評價法》如此規(guī)定無疑是一種缺憾。
實際上，我國在環(huán)境事務(wù)上的公開，遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于在其他領(lǐng)域的公開。1989年的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第11條第2款就規(guī)定：“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護行政主管部門，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報。”到目前，我國公開的環(huán)境信息已經(jīng)不止于國家環(huán)境狀況公報和各省、市、自治區(qū)、直轄市的環(huán)境狀況公報，地區(qū)或流域環(huán)境狀況公報、城市空氣環(huán)境狀況周（日）報、企業(yè)環(huán)境信息公告等都成為環(huán)境信息公開的重要組成部分。不容置疑，在中國，目前環(huán)境信息公開化已經(jīng)并且越來越成為從中央到地方各級政府、從行政機構(gòu)到民間組織以至人民大眾的共識。在這種情況下，筆者認(rèn)為，我國可以借鑒德國的做法，制定《環(huán)境信息公開法》，或者在《環(huán)境影響評價法》中增加有關(guān)信息公開的內(nèi)容，以為公眾參加環(huán)境影響評價奠定前提條件。
環(huán)境信息公開制度的建立必須解決三個問題：一是信息公開的主體，即由誰公開信息；二是公開的方法，即如何來公開信息；三是公開的內(nèi)容，即公開哪些信息。
如前所述，環(huán)境信息公開的主體實際上包括政府，也包括企業(yè)。在環(huán)境影響評價公眾參與程序中，既需要政府將有關(guān)信息向公眾公開，也需要企業(yè)或者開發(fā)建設(shè)單位將有關(guān)信息向公眾公開。因為，開發(fā)建設(shè)者掌握著與開發(fā)建設(shè)項目相關(guān)的信息，如若此部分信息不予公開，公眾同樣難以參與。
公開的方法是技術(shù)性的問題，它涉及的僅僅是如何有效的讓信息到達(dá)公眾。按照美國《情報自由法》的規(guī)定，政府情報公開的主要方式主要有三種，分別適用于不同的政府文件：第一種公開方式是在聯(lián)邦登記上公布，公布的主要是影響公民權(quán)益的抽象行政行為，包括機關(guān)的組織、機關(guān)的職能和工作方法、程序規(guī)則、實體規(guī)則、政策和影響公眾權(quán)利的法律解釋等。在公布以前，這些文件對公民沒有法律約束力；反之，已經(jīng)在聯(lián)邦登記上登記的文件，即使當(dāng)事人實際不知道該文件的內(nèi)容，也不影響行政機關(guān)適用該文件。第二種公開方式是行政機關(guān)依職權(quán)主動公開，具體方式是發(fā)布公告、放置在政府閱覽室供公眾查閱、出版，由公眾復(fù)制等。適用這種方式的政府文件是行政裁定和理由、政策的說明和解釋、對公眾有影響的行政職員手冊和指示。第三種方式是應(yīng)申請公開，即行政機關(guān)只有在公民提出申請的情況下才負(fù)有公開的義務(wù)。沒有人提出申請時，行政機關(guān)沒有義務(wù)公開該文件。這種公開方式適用于行政機關(guān)的一切記錄。
在我國，由于沒有情報公開法，因而如何公開信息，沒有法律依據(jù)。不過，我們認(rèn)為，未來的行政公開立法籠統(tǒng)地規(guī)定通過公告的辦法讓公眾知情是比較可行的。這是因為：第一，我國目前的法律、行政法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章以及一些政策通過全國人大公報、國務(wù)院公報、最高人民法院公報、最高檢察院公報、政府部門公報等予以公開。第二，我國國家機關(guān)和公民對使用公告的辦法比較熟悉。我國民事訴訟法規(guī)定宣告失蹤、宣告死亡（第168條）、宣告破產(chǎn)等案件均采用公告的方式。專利法、證券法等法律也規(guī)定了公告的形式。環(huán)境影響評價中政府對相關(guān)信息的公開不過是信息公開的一個方面，因而應(yīng)當(dāng)遵守信息公開立法有關(guān)信息公開方式的規(guī)定。但是，由于我國環(huán)境影響評價對象當(dāng)前主要限于建設(shè)項目的評價，而不是政府的政策，建設(shè)項目的情況又不同于政府行政文件，因而環(huán)境影響評價中信息的公開就比較復(fù)雜，完全使用政府公報的形式，可能信息并不能到達(dá)受影響之群眾。此外，由于我國地域遼闊，各地經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展的相當(dāng)不平衡，有些地區(qū)由于受地形、氣候等影響，交通、通訊相當(dāng)不便或者不暢，信息相當(dāng)閉塞，就整體而言，東南沿海地區(qū)較西部地區(qū)為上，城市較農(nóng)村為優(yōu)。在這種情況下，采用什么手段進行公開，應(yīng)根據(jù)各地的具體情況由地方進行規(guī)定。臺灣地區(qū)與世界銀行采用的陳列、展示、信息發(fā)布，甚至采用廣播喇叭、擴音器等辦法都值得我們借鑒。
在信息公開的一般意義上來講，信息公開的內(nèi)容是一個復(fù)雜的問題，不過，對于環(huán)境影響評價的公眾參與來說，信息公開的內(nèi)容是有相當(dāng)?shù)亩〝?shù)的。各國環(huán)境影響評價立法所規(guī)定的環(huán)境信息公開的內(nèi)容都與環(huán)境影響評價本身有關(guān)，如環(huán)境影響評價范疇界定文件、環(huán)境影響評價草案、最終的環(huán)境影響報告書等。我們認(rèn)為，我國也可針對環(huán)境影響評價不同階段公眾參與所要解決的問題和目的不同，環(huán)境信息公開的內(nèi)容可以有相當(dāng)?shù)牟町悺－h(huán)境影響評價大綱階段，公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是環(huán)境影響評價大綱的內(nèi)容，如提議行動概況、可能產(chǎn)生的環(huán)境影響、預(yù)防的措施以及替代方案等重要問題應(yīng)是公開的對象；環(huán)境影響評價草案階段的公眾參與應(yīng)當(dāng)公布環(huán)境影響評價草案；最后公布環(huán)境影響報告書。
各國信息公開法都將國家秘密、企業(yè)商業(yè)秘密和個人隱私作為不公開的信息�！�19」 美國《情報自由法》規(guī)定有九種文件可以免除公開：國防和外交政策的某些文件；機關(guān)內(nèi)部人員的規(guī)則和習(xí)慣；其他法律規(guī)定保密；貿(mào)易秘密和商業(yè)秘密；機關(guān)內(nèi)部和機關(guān)之間的備忘錄；人事、醫(yī)療和類似檔案；執(zhí)行法律的記錄和信息；關(guān)于金融機構(gòu)的信息；關(guān)于油井、地質(zhì)和地球物理的信息。我國行政公開法也應(yīng)當(dāng)注意對相關(guān)秘密的保護。在環(huán)境影響評價過程中，涉及國家秘密、企業(yè)秘密和個人秘密的亦應(yīng)當(dāng)注意保密，不予公開。
總的說來，由于環(huán)境信息公開對于公眾參與環(huán)境影響評價至關(guān)重要，關(guān)于這方面的制度建設(shè)必須首先考慮環(huán)境信息公開的問題。通過以上的考察，我們認(rèn)為，我國現(xiàn)有的《環(huán)境影響評價法》需要加入信息公開的條款，只有當(dāng)我們在這方面做出明確的規(guī)定，才能真正把公眾參與環(huán)境影響評價落到實處。
注釋：
「1」徐顯明：《人權(quán)建設(shè)三愿（代序）》，載徐顯明主編《人權(quán)研究》（第二卷），山東人民出版社2002年版。
「2」陳焱光：《知情權(quán)的法理》，載徐顯明主編《人權(quán)研究》（第二卷），山東人民出版社2002年版，第254頁。
「3」我國采取國際上的做法分別用綠色、藍(lán)色、黃色、紅色和黑色5種顏色表示企業(yè)的環(huán)境等級，綠色代表符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，是最高肯定等級色；而黑色代表企業(yè)環(huán)境管理不達(dá)標(biāo)，其余顏色為過渡等級。
「4」美國《國家環(huán)境政策法》第102條規(guī)定，環(huán)境影響報告書的復(fù)印件和相關(guān)聯(lián)邦、州和地方機構(gòu)對環(huán)境影響報告書的意見和評論應(yīng)當(dāng)依據(jù)《美國法典》第五章第552部分提交給總統(tǒng)、環(huán)境質(zhì)量委員會和公眾。而美國法典第五章第552部分是《情報自由法》。見42U.S.C.A，4332.
「5」 「18」杜鋼鍵：《知情權(quán)制度比較研究》，載《中國法學(xué)》1993年第2期，第112、115頁。
「6」「7」《加拿大環(huán)境評價法》，第55（1）條、55（3）條。
「8」「9」TheWorldBank：“EnvironmentalAssessmentSourcebook”，p.7，No26，1999.
「10」TheWorldBank：“EnvironmentalAssessmentSourcebook”，p.9，No26，1999.
「11」TheWorldBank：“EnvironmentalAssessmentsourcebook”，Box2.6，No26，May1999.
「12」「19」劉杰：《外國情報公開法述評》，載《法學(xué)家》2000年第2期，第126、129頁。
「13」王愷：《環(huán)境知情權(quán)研究》，第14頁，中國人民大學(xué)碩士學(xué)位論文，2000.
「14」杜鋼建：《日本情報公開法的制定和實施》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2000年第2期，第96頁。
「15」史際春：《構(gòu)筑規(guī)則新平臺-政府：透明、責(zé)任、服務(wù)、競爭》，載《人民法院報》2002年1月9日B2.
「16」 郭道暉：《公開：溝通政府與人民的渠道》，載《法制日報》（京），2001年6月3日。
「17」徹底調(diào)查：“政府信息公開條例”的臺前幕后，http： www.si na.com.cn2002年11月05日。
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