我國銀行危機救助法律制度的缺陷及其改進

我國銀行危機救助法律制度的缺陷及其改進 　　[摘　要]銀行危機救助法律制度是有效化解銀行危機的一個重要保障機制，是金融安全法制的有機組成部分。本文分析了我國銀行危機救助法律制度存在的問題，在借鑒國外相關立法與經(jīng)驗的基礎上，提出了改進我國銀行危機救助法律制度的措施，即改革中央銀行最后貸款人制度、完善對危機銀行的接管制度和盡快建立明確的存款保險制度。

　　[關鍵詞]危機救助　最后貸款人制度　接管制度　存款保險制度

　　一、我國銀行危機救助法律制度現(xiàn)狀

　　銀行危機救助是指對發(fā)生危機的銀行機構進行拯救，以恢復其清償能力、經(jīng)營能力，救助的目的在于盡快控制危機，防止系統(tǒng)危機的發(fā)生，維護金融安全，保護存款人和社會公共利益。從國外的立法與實踐看，銀行危機救助主要存在三種法律制度安排，即中央銀行的最后貸款人制度、存款保險制度和對危機銀行的接管制度。

　　最后貸款人是一國中央銀行履行銀行的職能，向暫時出現(xiàn)流動性困難的銀行提供緊急援助的一種制度安排，其目的是防止暫時流動性危機向清償危機和系統(tǒng)性危機的轉化。中央銀行作為最后貸款人，向可能或已經(jīng)發(fā)生信用危機的銀行提供流動性支持是世界各國的普遍做法。如《美國聯(lián)邦儲備法》規(guī)定，作為最后借款人，美聯(lián)邦儲備銀行可以向會員銀行提供臨時性抵押貸款；德國《聯(lián)邦信用業(yè)法》規(guī)定，德意志聯(lián)邦銀行可通過限額之內(nèi)的合格票據(jù)再貼現(xiàn)和證券抵押貸款的方式向各銀行隨時提供流動性支持。存款保險制度是指由經(jīng)營存款業(yè)務的金融機構按規(guī)定費率向法定的專門存款保險機構繳納保險金，在投保金融機構出現(xiàn)支付危機或面臨破產(chǎn)時，由存款保險機構向其提供資金援助或直接向其存款者支付部分或全部存款的特殊的保險制度。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，截止2000年，全球已有72個國家建立了存款保險制度。存款保險制度與最后貸款人制度具有極強的危機救助功能，它們是各國反銀行危機的重要法律制度安排，二者一起構成各國拯救危機銀行的核心法律制度。存款保險制度通過保險費支付、資金援助等手段使危機銀行走出困境；最后貸款人制度通過流動性援助，使陷入困境的銀行走出困境，兩種制度共同組成一國保護性監(jiān)管體系，構成一國金融體系的最后一道安全防線。對危機銀行的接管是指金融監(jiān)管部門依法對陷入危機的銀行通過成立接管組織強行介入，行使經(jīng)營管理權，防止其資產(chǎn)和業(yè)務進一步惡化，以保護存款人和其他債權人，恢復銀行經(jīng)營能力的法律行為。它是對出現(xiàn)困難、瀕臨破產(chǎn)但有繼續(xù)經(jīng)營價值的銀行采取的一種挽救措施。在商業(yè)銀行不能支付到期債務，瀕臨破產(chǎn)時，各國法律都無一例外地規(guī)定，由銀行監(jiān)管部門成立接管組織進行接管，對其實施整頓改組，幫助其重新調(diào)整經(jīng)營方向，合理組織資金運用，改善經(jīng)營管理，以使被接管的商業(yè)銀行恢復正常的經(jīng)營能力。如美國《聯(lián)邦儲備法》規(guī)定，聯(lián)儲銀行和聯(lián)邦存款保險公司可以充當瀕臨倒閉銀行的接管人，并在了解和調(diào)查被接管銀行發(fā)生信用危機原因的基礎上，根據(jù)問題所在，制定相應的對策來挽救被接管的銀行。菲律賓《中央銀行法》規(guī)定，金融董事會（菲律賓中央銀行的決策機構）發(fā)現(xiàn)某個銀行或非銀行金融機構處于不愿清償或無力清償狀態(tài)，為保護存款人或債權人的利益，可任命一名接管人接管該機構的資產(chǎn)、負債和進行管理，行使必要的權力重新整頓機構，恢復其活力。

　　我國銀行危機救助制度的內(nèi)容主要規(guī)定在《中國人民銀行法》（1995）、《商業(yè)銀行法》（1995）、《防范和處置金融機構支付風險暫行辦法》（1998）等法律法規(guī)中，具體的救助方式有中央銀行提供再貸款給予流動性支持、中央銀行對陷入危機的銀行進行接管或組織并購。

　　關于再貸款，《中國人民銀行法》第27條規(guī)定，中國人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策的需要，可以決定對商業(yè)銀行貸款的數(shù)額、期限、利率和方式，但貸款的期限不得超過一年；《防范和處置金融機構支付風險暫行辦法》第22條規(guī)定，對于出現(xiàn)支付風險后必須通過人民銀行再貸款方式給予流動性支持的金融機構，應由人民銀行省級分行（現(xiàn)為大區(qū)行，下同）提出方案，報總行審批。中國人民銀行作為我國的中央銀行，在救助危機金融機構時先后多次履行了最后貸款人職責。如1997年11月實施緊急流動支持，成功拯救了威海城市商業(yè)銀行的危機；1998年，海南發(fā)展銀行因兼并28家資本充足率低、資產(chǎn)質(zhì)量差、不能支付到期債務的城市信用社，托管5家被關閉的信用社而導致自身經(jīng)營惡化，出現(xiàn)客戶擠兌現(xiàn)象，為解決擠兌造成的支付危機，中國人民銀行向海南發(fā)展銀行提供了34億元人民幣的再貸款進行緊急援助；①1997～1998年期間，我國有42家有問題的吸收社會公眾存款的機構被中國人民銀行依法關閉，為防止這些個別、局部風險演變?yōu)橄到y(tǒng)性、區(qū)域性甚至全國性危機，在對問題機構的處置中，中國人民銀行向這些機構提供了數(shù)額巨大的緊急流動支持。②

　　我國對危機銀行的接管制度主要是由商業(yè)銀行法確立的�！渡虡I(yè)銀行法》第64條規(guī)定，商業(yè)銀行已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機，嚴重影響存款人的利益時，中國人民銀行可以對該銀行實行接管；接管的目的是對被接管的商業(yè)銀行采取必要措施，以維護存款人的利益，恢復商業(yè)銀行的正常經(jīng)營能力。第65至68條對接管決定的發(fā)布、接管組織實施、接管期限、接管終止作了規(guī)定。1995年10月中國人民銀行依法接管嚴重資不抵債的中銀信托投資公司，這是中國人民銀行實行接管的第一家金融機構。接管一年期滿后，中國人民銀行批準中銀信托投資公司由廣東發(fā)展銀行收購，其債權債務由廣東發(fā)展銀行承接。廣東發(fā)展銀行按1：1的比例收購中銀信托投資公司的實有股權并承接其債權債務，較好地保護了債權人的利益。

　　二、我國銀行危機救助法律制度評析

　　從立法與危機處理的實踐看，我國為救助危機金融機構做出了一定的努力，及時鎖定了風險，避免了大范圍的系統(tǒng)危機，維護了金融的基本穩(wěn)定。但危機救助法律制度也暴露出許多不足，主要表現(xiàn)在一是現(xiàn)有制度不完善，二是制度缺位。

　　現(xiàn)有制度不完善體現(xiàn)為中央銀行的最后貸款人制度和對危機銀行的接管制度有缺陷。最后貸款人制度存在的主要問題有：一是拯救標準不明確，哪些機構應該拯救，哪種程度應該拯救缺乏明確的法律規(guī)定， 以至實踐中對危機金融機構的救助基本上是無限度的支持，“對所有出現(xiàn)危機的金融機構都實行貸款援助、對所有的存款者都實施賠償?shù)倪^度保護，客觀上鼓勵了銀行進行投機行為，加劇了金融風險”；「3」二是救助工具單一，目前主要是再貸款，再貼現(xiàn)等手段運用不多，且再貸款中多是信用貸款，抵押貸款很少；三是拯救權過于集中，表現(xiàn)在目前我國出現(xiàn)問題的金融機構多為地方性中小金融機構，而《防范和處置金融機構支付風險暫行辦法》規(guī)定，對于出現(xiàn)支付風險后必須通過人民銀行再貸款方式給予流動性支持的金融機構，應由人民銀行省級分行提出方案，報總行審批，這使處于監(jiān)管一線的分支機構在再貸款的動用上沒有決策權，易延誤拯救的最佳時機；四是中央銀行在提供緊急流動性支持時缺乏清楚的配套措施以懲罰銀行不謹慎行為的決策者和受益各方。

　　對危機銀行的接管制度存在的不足主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是接管標準不明確�！渡虡I(yè)銀行法》第64條規(guī)定，商業(yè)銀行已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機，嚴重影響存款人的利益時，中國人民銀行可以對該銀行實行接管。此處“已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機”的衡量標準，“嚴重影響存款人的利益”的判定標準，都缺乏一個相對明晰的界定。接管標準的模糊將會影響危機處理部門迅速做出判斷，進而及時、快速地介入危機機構解決危機。二是缺乏重整措施。接管組織在接管陷入危機的銀行后，應采取一系列的重整措施，挽救危機，幫助銀行恢復正常的經(jīng)營能力。重整措施是挽救銀行危機的關鍵，立法應予明確，但我國《商業(yè)銀行法》對此未作任何規(guī)定。三是未對接管組織的行為做出必要的限制。

　　制度缺位主要是缺乏明確的存款保險制度。我國盡管早在1993年《國務院關于金融體制改革的決定》中就指出要建立存款保險基金，1997年全國金融工作會議又提出要建立適合國情的存款保險制度，但這一制度至今尚未建立。由于存款保險制度缺位，致使在危機救助中對危機金融機構的流動性支持、接管等多由中國人民銀行承擔，使中國人民銀行的責任過于繁重，更大的問題是，最后貸款人制度的過度使用會導致基礎貨幣供應量的增加，帶來通貨膨脹，由此也導致了中國人民銀行維護幣值穩(wěn)定職責與最后貸款人職責的沖突。一方面，中國人民銀行為穩(wěn)定幣值必須嚴肅執(zhí)行貨幣政策，不得以貨幣發(fā)行人的便利而增投基礎貨幣處置銀行危機；另一方面，中國人民銀行為化解銀行危機，確保金融體系的安全與穩(wěn)定，在救助措施單一的情況下，又不得不履行最后貸款人職責，動用基礎貨幣。在存款人的保護方面，從近年我國處理危機金融機構的實踐看，我國自始至終對存款人的利益是予以保護的，等于我國政府提供了一個隱含的存款保險制度，其實質(zhì)上是國家的信用擔保。而隱含的存款保險制度由于缺乏一個有形的保險基金和明確的“游戲規(guī)則”，帶有隨意性和模糊性，因此當某個金融機構出現(xiàn)問題時，公眾極易出現(xiàn)猜疑甚至參與擠兌的強烈動機，我國一些地方發(fā)生的大面積擠兌的事實說明了這點。而有一個明確的存款保險制度公眾就不會因某個銀行出現(xiàn)危機而擔心自己的存款招致?lián)p失而產(chǎn)生恐慌心理，導致連鎖反應。因此，我國迫切需要建立明確的存款保險制度，由存款保險機構分擔一定的救助職責，消除存款擠兌和恐慌，維護公眾對銀行的信心。

　　三、改進我國銀行危機救助法律制度的思考

　　（一）改革中央銀行最后貸款人制度。第一，確立明確的救助規(guī)則。中央銀行在提供流動性救助時是否應設計一些明確的規(guī)則，即關于中央銀行是否救助，何時救助以及何條件下救助等，對這一問題目前有不同的看法。1974年，十國集團和瑞士的中央銀行行長曾發(fā)表聲明，認為事先確定流動性支持的具體規(guī)則是不可行的，因為將中央銀行的承諾明確化、具體化，可能導致銀行對中央銀行流動性支持的依賴�！�4」有些學者也認為，中央銀行最后貸款人的標準不宜太明確，否則易產(chǎn)生道德風險，即如果銀行形成了中央銀行會出手拯救危機的預期，它們往往會過于從事高風險的活動，因此，應該實行“建設性模棱兩可”（constructiveambiguity），使銀行不確定自己是否是援助的對象，給銀行以壓力，使其謹慎行動�！�5」我們認為，在我國制定一個明確的救助規(guī)則是必要的。其一，可以防止中央銀行受非法干預，導致緊急貸款救助的濫用。預先設立規(guī)則，可以幫助判定是否濫用權力的行為，增強公眾對中央銀行行為的監(jiān)督；其二，在缺乏經(jīng)驗的情況下，明確的規(guī)則可以使救助工作有章可循，有法可依，減少貸款決策的隨意性、盲目性；其三，緊急救助的透明度可以減少不確定性，對金融機構和存款人有鎮(zhèn)定效應，產(chǎn)生中央銀行會救助危機的良好的心理預期，從而減弱存款人參與擠兌的心理動機，維護公眾信心。至于中央銀行救助可能產(chǎn)生的道德風險，可以通過其他手段予以補救，如按懲罰性的利率貸出資金，加強對銀行有關責任人的處罰等。第二，完善貨幣市場和公開市場操作，為中央銀行最后貸款手段的及時、靈活、有效的運用創(chuàng)造條件。同時要建立和完善再貸款中的抵押貸款制度，保證中央銀行再貸款的安全。第三，合理劃分人民銀行總行和各級分支機構在危機救助中的職責，對運用再貸款、動用存款準備金的權限可依據(jù)數(shù)額大小在總分支行間進行劃分，以把握救助時機，降低拖延成本，提高救助效率，最大限度地防止危機蔓延和減輕存款人的損失，防止單個銀行危機演變?yōu)橄到y(tǒng)性危機。第四，加強中央銀行與銀監(jiān)會的合作與協(xié)調(diào)。我國設立銀監(jiān)會之后，中央銀行負責宏觀貨幣政策的制定與實施，銀監(jiān)會專事商業(yè)銀行監(jiān)管。職能的劃分決定了只有銀監(jiān)會才能快速地得到金融風險方面的信息，但銀監(jiān)會不可能給發(fā)生擠兌風險的銀行以資金救助，因為中央銀行是最后貸款人職責的履行者；而銀行風險一般都具有暫時性、突發(fā)性的特征，一旦不及時救援就會發(fā)生嚴重的社會問題。因此，在新的監(jiān)管體制下，必須加強中央銀行與銀監(jiān)會的合作與協(xié)調(diào)。建議在未來的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中對中央銀行與銀監(jiān)會在銀行風險防范與處置的合作和協(xié)調(diào)方面做出明確規(guī)定，形成制度化的跨部門協(xié)調(diào)機制，以更好地發(fā)揮中央銀行作為最后貸款人的作用。

　　（二）完善對危機銀行的接管制度。一是界定接管標準。就國外立法看，一般都確立有較為明確的接管標準。如美國1991年《聯(lián)邦存款保險公司促進法》規(guī)定，對于資本致命短缺的銀行，若銀行的資本比率降至2%以下時，聯(lián)邦存款保險公司有權在90天內(nèi)指定一個接管人或監(jiān)管者；若九個月后，該銀行資本仍然處于致命短缺狀況，則必須指定一個接管人。新加坡1971年《銀行法》規(guī)定，商業(yè)銀行有下列情形之一的，新加坡貨幣主管當局可以接管該銀行的管理和業(yè)務，或者命令他人管理及經(jīng)營該銀行的業(yè)務：銀行無法履行其債務，已經(jīng)或?qū)⒁�破產(chǎn)、停止支付；若該銀行繼續(xù)開展業(yè)務，將損害其存款人或債權人利益；銀行已違反或不能履行銀行法的有關規(guī)定。我國應參照國外有關立法，確立一個基本的接管標準。二是明確重整措施。重整措施應包括：對被接管的銀行進行整頓和改組；人民銀行發(fā)放臨時貸款，給予資金援助；清理財產(chǎn)，催收債權。三是對接管組織的行為做出必要的限制。我國現(xiàn)行立法缺乏對接管組織行為的限制，使接管組織對危機銀行有較大的自由處置權。為防止權力的濫用，保證被接管銀行的合法權益，實現(xiàn)接管目的，有必要對接管組織的行為做出必要的限制。如規(guī)定接管組織的一切行為應以挽救銀行，保護存款人利益、維護金融秩序穩(wěn)定為準則，接管組織及其人員不得有損害銀行利益和其他人利益之行為；接管組織在接管銀行期間行使權力不力，使銀行或存款人遭受不必要損失的，應承擔相應的法律責任等。

　　（三）建立明確的存款保險制度。我們認為我國應制定《存款保險法》，對存款保險機構的設置及其職能、投保方式、投保機構范圍、保險標的、保險基金的籌集及保險費率核定、存款保險限額、保險金給付等內(nèi)容進行設計與規(guī)范，以立法形式構架存款保險制度。限于篇幅，現(xiàn)僅就幾個主要問題提出一些建議。

　　關于存款保險制度組織形式的選擇。根據(jù)出資方式的不同，各國存款保險制度的組織形式可分為三種類型：一是由政府出資設立公營的存款保險機構，稱官方模式，美國、加拿大、英國等屬于該種模式；二是由政府和銀行機構共同出資設立公私合營的混合型存款保險機構，屬于官銀模式，如日本存款保險公司由政府、日本銀行和銀行業(yè)聯(lián)合出資；三是由銀行同業(yè)出資設立行業(yè)性的民營存款保險機構，即非官方模式。就國際經(jīng)驗看，政府介入程度與存款保險制度的救助能力直接相關，因為政府的介入提供了國家信用，一旦發(fā)生銀行危機，除了存款保險基金，政府會以國家財政為擔保向存款保險基金提供支持，所以多數(shù)國家的存款保險機構為官方模式。就我國而言，如果完全由銀行同業(yè)出資設立民營存款保險機構，由于缺乏強制性，會影響對危機的迅速及時處理；我國財政資金緊張，完全由政府獨立出資建立也有困難。因此，較好的選擇是由政府和銀行機構共同出資組建一個全國性的存款保險機構。該機構應實行一級法人制度，定性為非營利性的、專門的政策性保險機構。

　　關于存款保險機構職能的定位。就世界各國存款保險機構的職能看，有單一和綜合之分。單一職能只限于保險基金的籌集管理和投保金融機構破產(chǎn)時對存款人進行賠付，即最基本的保險職能；綜合職能則不僅包括保險職能，還包括對投保金融機構的各種援助職能和一定的監(jiān)管職能。隨著存款保險制度的進一步發(fā)展，各國存款保險機構的職能具有綜合化的趨勢。我國存款保險機構的職能定位也應綜合化，存款保險法應賦予存款保險機構多重職能。具體包括：一是監(jiān)管職能，即對投保金融機構進行監(jiān)督管理，為避免與中央銀行等監(jiān)管機構的重復與沖突，其監(jiān)管應限定在微觀方面，即重于監(jiān)測投保機構的風險狀況、建立預警系統(tǒng)等。二是危機救助職能，這是其最重要的職能。救助方式設定為：資金援助，當投保機構出現(xiàn)支付危機或陷入破產(chǎn)境地時，存款保險機構可通過贈款、貸款、購買其資產(chǎn)等，幫助其渡過難關；協(xié)助并購，協(xié)調(diào)健全金融機構對危困投保機構進行并購或重組；對危困機構實行接管。三是破產(chǎn)處置職能，即對救助無望的投保機構，經(jīng)法律程序宣告破產(chǎn)后，存款保險機構按照有關法律規(guī)定，對存款人進行存款賠付。

　　關于投保機構范圍的確立。我們認為立法應把投保機構的范圍確定為所有在我國境內(nèi)吸收存款的金融機構，包括四大國有商業(yè)銀行、全國性及區(qū)域性商業(yè)銀行、城市及農(nóng)村合作銀行、城市及農(nóng)村信用社以及在我國境內(nèi)經(jīng)營人民幣業(yè)務的外商獨資銀行、中外合資銀行。將外資銀行納入存款保險體系，是因為我國加入WTO后，外資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務使其融入國內(nèi)金融風險傳導機制。「6」有一種觀點認為，工、農(nóng)、中、建四大國有商業(yè)銀行有國家信用作后盾，根本不存在擠兌或倒閉的可能性，因而不必強制其參加存款保險�！�7」但我們認為，第一，存款保險制度的設計原則就是通過積累沒有發(fā)生嚴重金融風險或擠兌的金融機構的資金，對危困金融機構進行救助，其運行機理就是“劫安濟困”，它體現(xiàn)了金融同業(yè)之間共擔風險、同御危機的一種努力，其實質(zhì)是將個別銀行面臨的風險通過存款保險機構在整個銀行業(yè)內(nèi)部進行分攤和補償，從而達到維護整個銀行體系安全的目的，四大商業(yè)銀行有責任和義務通過同業(yè)互助維護金融體系的安全與穩(wěn)定。第二，盡管“大則不宜倒”（TooBigToFail）也是我們遵循的原則，但并非大銀行不需要資金援助，銀行間的緊密聯(lián)系完全可能因部分中小銀行陷入危機而拖累四大商業(yè)銀行。第三，過于狹窄的存款保險范圍不利于維護一個強大的存款保險基金。20世紀80年代美國俄亥俄州存款擔�；�金、瑪麗蘭儲蓄保險公司、羅德島股份與存款保障公司以及美國聯(lián)邦儲蓄存款貸款保險公司的破產(chǎn)都說明，保險范圍過窄，保險基金規(guī)模過小是無力救助危困金融機構的。因此，應把四大國有商業(yè)銀行納入存款保險體系。

　　四、簡短結論

　　“即使最有效的金融監(jiān)管體制也無法消除銀行陷于困境的可能性”�！�8」當銀行陷入困境時，若不采取有效措施予以及時拯救，不僅會給存款人和其他債權人帶來損失，而且由于銀行危機高度的傳染性，單個銀行危機具有演變?yōu)殂y行業(yè)危機的可能，將會使整個金融體系的安全與穩(wěn)定受到?jīng)_擊，并進而危及國民經(jīng)濟的發(fā)展。而完善的法律化的救助制度安排必將提高危機應對能力與效率，把危機對社會公眾和金融、經(jīng)濟的影響降到最低程度。因此銀行危機救助法律制度是有效化解銀行危機的一個強有力的保障機制，是金融安全法制體系的重要組成部分。為使我國銀行危機救助能有穩(wěn)健充分的法律保障，做到常備不懈，實現(xiàn)金融的長治久安，建立完善的銀行危機救助法律制度十分必要與迫切。

　　注釋：

　　「1」李有星：《銀行風險防治的法律研究》，第204頁，浙江大學出版社，2002

　　「2」周清杰：《問題銀行救助的最后貸款人政策》，《金融理論與實踐》2003，（2）。

　　「3」馬衛(wèi)華：《WTO與中國金融監(jiān)管法律制度研究》，第123頁，中國人民大學出版社，2002。

　　「4」孟龍：《市場經(jīng)濟國家金融監(jiān)管比較》，第162頁，中國金融出版社，1995。

　　「5」楊宇茵等：《最后貸款人的“建設性模棱兩可”》，《中國外匯管理》2003，（1）。

　　「6」賀小勇：《金融全球化趨勢下金融監(jiān)管的法律問題》，第161頁，法律出版社，2002。

　　「7」 張靜等：《從國際經(jīng)驗看我國存款保險制度的建立》，《經(jīng)濟評論》1999，（3）。

　　「8」張忠軍：《金融監(jiān)管法論》，第268頁，法律出版社，1998。

　　參考文獻：

　　[1]王自力 反金融危機[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1998。

　　[2]蘇同華 銀行危機論[M].北京：中國金融出版社，2000。

　　[3]潘碩健等 最后貸款人政策與銀行危機管理[J].當代財經(jīng)，2002，（8）。

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10