兩權分離并非國企改革惟一出路

兩權分離并非國企改革惟一出路 　　20多年的國企改革誤區(qū)

　　改革開放以來的20多年里，中國的國企改革一直沿著“所有權與經營權分離”的方向進行，從中央政府到地方市縣、從官方政策到學者研究，都津津樂道于“兩權分離”。但20多年的實踐卻表明：兩權分離并沒有取得預期的效果，截至2002年底，國有企業(yè)仍沒有大面積好轉，“脫困”都似乎難以達到，更不用說長久的健康發(fā)展。

　　是什么原因導致國有企業(yè)兩權分離的失靈？這個問題十分令人困惑。當初論證“國企應該徹底兩權分離”時，曾列舉了無數(shù)條有力的論據(jù)，主要有：（1）馬克思主義經典作家早在19世紀前期就明確論述過現(xiàn)代工業(yè)大生產必然導致普遍的兩權分離。（2）西方經濟學家也認為由于股份制大公司逐漸成為主流，股東人數(shù)太多，將導致所有者無法直接控制企業(yè)，經理層將成為實際上的企業(yè)控制者，兩權必然分離。（3）社會學者從專業(yè)化分工越來越細的趨勢中，也認為國企必須進行徹底的兩權分離。（4）計劃經濟的弊病根源，正在于國企的兩權合一，所以商品經濟（以及后來的市場經濟）條件下必須對國企進行兩權分離之改革。

　　國企的真正病根在哪里？

　　科斯定理表明，作為市場經濟條件下的“理性經濟人”，人們在進行某一項行為之前，會計算自己的效益，計算自己的投入產出。達到某一目標的方法有多個，人們會從中選擇對“自己”（而不是對自己所在的組織）最有利的方法。在國有企業(yè)里，人們的個人利益及目標常常與組織（即國企）的利益及目標不致、相背離，在這些情況下，國企的利益對于主管官員及經營者而言，只不過是一種“外部性”因素；而他們自己的利益則是一種“內部化”因素�？扑苟ɡ砩羁痰亟沂境觯豪硇越洕�人只會積極關心內部化因素，而不會積極關心外部性因素。如此，便不難理解國企的真正病根之所在。

　　我國長期以來所進行的國企兩權分離之改革，僅僅是廓清了政府與國企之間的關系，而沒有理順主管官員及經營者與政府及國企之間的關系。毫無疑問，政府與國企，二者都是組織機構而非自然人，只不過一個是“大”組織機構、一個是“小”組織機構。社會學表明，組織機構本身是沒有生命、沒有意志的，它不能象自然人那樣去進行思考決策，所以，政府與國企都不能“直接”維護自身的利益。歸根結底，還必須由主管官員和經營者“代理（代表）”政府及國企來進行決策。在“代理”的過程中，主管官員和經營者就會在外部性因素（即政府及國企利益）和內部化因素（即他們自己的利益）之中，關心后者而犧牲前者。

　　司法部“國有企業(yè)問題研究”及“公司治理結構專項研究”課題負責人、我國經濟專家劉大洪指出：國企的真正病根在于它沒有解決好“自然人”（即主管官員和經營者）與“組織機構”（即政府和國企）之間的利害關系問題，沒有在“自然人”與“組織機構”之間搭建出一套行之有效的企業(yè)治理結構（包括外部結構和內部結構），沒有使二者的外部性與內部化相趨同。兩權分離之改革，僅僅在這個大的組織機構（即政府）與那個小的組織機構（即國企）之間進行，而沒有深入到自然人與組織機構之間的關系之深層。這正是20多年的國企改革誤區(qū)之所在。

　　桔生淮南淮北：兩權分離的中西比較

　　兩權分離在西方也普遍存在，尤其是上市公司中更是典型。西方的兩權分離為何能取得較好的效果？我國學者型企業(yè)家、永誠實業(yè)集團董事長劉孟奇指出：根本原因在于西方企業(yè)的最終所有者并不是組織機構，而是確定的自然人，這些自然人不存在“外部性風險”，他們所擁有的是一種“內部化產權”，他們可以對自己的產權作出決策；即使通過代理人或代理機構來行使自己的產權，他們也能有效地監(jiān)督代理者，從而較好地維護自己的所有權。因此，西方的兩權分離只會在一個環(huán)節(jié)上產生“代理風險”，即經營者代理風險。這個環(huán)節(jié)的風險相對來說容易控制一些，可以通過更換新的、勝任的經營者來解決。

　　而中國國企的所有者是國家（政府），如前所析，政府本身并不是自然人，它無法直接行使所有權，必須通過主管官員的代理來進行。這樣，國企就存在兩個環(huán)節(jié)的“代理風險”，即主管官員代理風險、經營者代理風險。

　　桔生淮南則為桔，生于淮北則為枳。西方的兩權分離只在一個環(huán)節(jié)（經營者代理）上產生風險，經營者環(huán)節(jié)出了問題，只不過是下游，可以通過迅速更換經營者來解決。而中國國企除了經營者環(huán)節(jié)之外，還會在所有者環(huán)節(jié)（通過主管官員的代理）產生風險，這個環(huán)節(jié)是上游，是根源，一旦出了問題，它會導致整個鏈條的崩潰。

　　西方興起“兩權合一”浪潮

　　實際上，兩權分離并不是完美的、唯一的選擇。早在1776年，亞當。斯密在《國民財富的性質和原因的研究》中就發(fā)現(xiàn)：在兩權分離的企業(yè)中，經營者是在“使用別人的而不是自己的錢財，也就不可能盼望他們會有像私人公司那樣的警覺性去管理企業(yè)”。但這種“異樣的聲音”被淹沒在近現(xiàn)代飛速發(fā)展的大工業(yè)浪潮里，因為公司規(guī)模的龐大導致了普遍的兩權分離。

　　但后來，西方實行兩權分離的公司屢屢發(fā)生經營者腐敗、經理層侵害公司和股東利益、大股東操縱公司損害中小股東、甚至跨國公司被內部人搞垮等等惡性事件。西方經濟學家對此進行了認真分析，于是產生了今天廣為人知的科斯定理。在這樣的社會背景及理論分析之下，西方興起了“中小企業(yè)將成為21世紀主流企業(yè)”的浪潮，許多大公司也因此而化大為小、化整為散，集團式大企業(yè)也不再是傳統(tǒng)的“總分公司制”，紛紛改成“母子公司制”。（總分公司制中，分公司不是獨立法人；而母子公司制中，各個子公司都是獨立的中小型企業(yè)法人。）

　　這種做法可以避免兩權分離帶來的種種弊端。中小企業(yè)由于規(guī)模相對較小，所有者就能夠直接有效地監(jiān)控企業(yè)經營，防范經營者風險。大多數(shù)中小企業(yè)里，兩權是合一的，所有者同時也是高層經營者。（注意：所有權與經營權合一，并不是所有權與法人財產權合一；從法律的技術層面上講，法人財產權是必須獨立的、不得受所有者非法操縱。法人財產權不等于經營權。）

　　西方的“兩權合一”浪潮，有力地證明了一個事實：兩權分離并不是解決中國國企深層癥結的靈丹妙藥，中國20多年的國企改革并沒有抓住問題的深層本質。

　　國企新出路：虛擬私有化改革為了使中國具備“淮南”的氣候及土壤，以便于“桔樹”在中國真正結出“桔”而非“枳”，一些人主張中國國企迅速、徹底、全面進行私有化產權運動。但是，中國國情又要求私有化產權運動必須慎行、緩行。在這種兩難處境下，“虛擬私有化”倒不失為一種新出路。我國經濟法專家劉大洪指出，傳統(tǒng)的公有化之所以缺乏活力，是因為它否認、排斥國有企業(yè)經營者的合理私權，薪酬僵死，國企經營者不能通過合法的正常途徑來主張、獲取相關私權，于是就產生了兩種后果：一種是營私舞弊，“積極地搞垮國企”；另一種是雖然不侵吞國資，但喪失經營熱情，碌碌無為，“消極地拖垮國企”。從公司治理結構的角度講，正是由于這個原因，使國企不具有私企的“經營欲望和活力”。

　　西方的私有化是一種“實在的私有化”，是徹底的私有化。它雖然能有效地解決公司治理結構中的問題，能孵生出當今發(fā)達的市場經濟，但它并不是“放之四海而皆準的”通用規(guī)則，它不適于目前的中國國情。西方的實在私有化，其精髓之處并不在于私有，而在于它能激勵“確定的人”去關心、維護、監(jiān)督企業(yè)的經營狀態(tài)，使企業(yè)向“好的方向”發(fā)展，最終，也就使整個國民經濟向上提升而不是向下墜落。所以，只要能找到一個（些）勝任的“確定的人”來經營企業(yè)、監(jiān)督企業(yè)，就能使企業(yè)充滿活力。在國有制的基礎上，允許并鼓勵優(yōu)秀的國企經營者擁有企業(yè)股份，使他們也成為國企的股東。根據(jù)科斯定理，一旦外部性實現(xiàn)了內部化，就能激勵他們關心國企的經營狀況，最終，他們獲得了豐厚私利，國企也得到了良好發(fā)展，國有資產也實現(xiàn)了保值、增值。

　　與“實在私有化”相應，“虛擬私有化”在本質上并不是私有化，仍是公有化（或國有化），形象點說，它是“披著私有化外衣的公有化”。這種做法中，私人股份是從國有股份中派生出來的，整個企業(yè)的股份結構中既有國有股、也有私有股，是一種混合所有制。它并不是西方式的徹底實在私有化，但同樣能實現(xiàn)其精髓（即激勵“確定的人”去關心、維護、監(jiān)督企業(yè)的經營狀況），因而，可以稱之為虛擬私有化。

　　除了對“經營者代理環(huán)節(jié)”進行虛擬私有化改革之外，還必須對國企“所有者代理環(huán)節(jié)”進行同樣的改革。方法是：改革舊有的國有資產管理模式，不再搞分散式管理，而是由專門的統(tǒng)一的部門來管理，該部門實行委員會制，每個官員（委員）都分別負責一個或幾個國企，并擁有其所負責的國企的一定股份，這樣，把主管官員的外部性也內部化了，他們也象經營者一樣成了國企的私人股東，為了自身的股權利益，他們會比較盡職盡責、減少腐敗行為。同時，通過專項立法來規(guī)定這些官員一旦瀆職、失察所應負的法律責任，從民事責任到行政責任、直至刑事責任。

　　這樣，在兩個環(huán)節(jié)上都進行虛擬私有化改革，就可以有效治理國企的“所有者缺位”和“經營者缺位”，通過重獎重罰來促使主管官員和經營者以“維護自己利益”的心態(tài)來關心國企績效。最終，虛擬私有者和國家所有者實現(xiàn)雙贏共利。這種措施從表面上看，是使一部分國有資產“流失”到了私人手中，但只要能有效解決國企的頑疾，這點代價是值得的，也是必須的。用一個蘋果大的虛擬私有化代價去贏得一個西瓜大的國企優(yōu)績，這根本不是國資流失，而是增值。相反，如果因為舍不得一個蘋果而失去一個西瓜，那才是真正地對國資不負責任。

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