土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)與產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)與產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新 　　土地是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的基本生產(chǎn)、生活資料和財(cái)富之母，土地產(chǎn)權(quán)制度是古今中外歷朝歷代社會(huì)基本經(jīng)濟(jì)制度的核心和基礎(chǔ)，關(guān)系民生和社稷。黨的十六屆三中全會(huì)圍繞關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制 ， 提出了建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，依法保護(hù)各種財(cái)產(chǎn)權(quán)益的一系列重要思想，為我們?cè)谛碌臍v史時(shí)期，進(jìn)一步解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，依法公正地保護(hù)各種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和社會(huì)民主法治的進(jìn)步，提供重要的理論依據(jù)和強(qiáng)大的思想動(dòng)力。

　　一、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)利國(guó)利民

　　土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)是指將土地作為可以產(chǎn)生財(cái)富和用價(jià)值來(lái)表現(xiàn)的生產(chǎn)生活資料，對(duì)各類(lèi)產(chǎn)權(quán)人依法享有的土地權(quán)利給予法律保護(hù)。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是允許和保護(hù)產(chǎn)權(quán)人根據(jù)其意愿、行使其法律許可的對(duì)其土地所擁有的所有、占有、使用、收益和處分的權(quán)利 ；二是禁止任何部門(mén)、單位和個(gè)人侵犯土地產(chǎn)權(quán)人依法享有的權(quán)利；三是當(dāng)土地權(quán)益受到侵害，對(duì)產(chǎn)權(quán)人依法提出的賠償和訴訟請(qǐng)求，法律給予支持和保護(hù)。黨的三中全會(huì)公報(bào)指出：建立和完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，有利于維護(hù)公有財(cái)產(chǎn)權(quán)，鞏固公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位；有利于保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；有利于各類(lèi)資本的流動(dòng)和重組推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展；有利于增強(qiáng)企業(yè)和公眾的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的動(dòng)力，形成良好的信用基礎(chǔ)和市場(chǎng)秩序。土地權(quán)益是國(guó)家特別是法人和公民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利，依法保護(hù)各類(lèi)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，更有其重要的意義。

　�。ㄒ唬┍Ｗo(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益就是解放和發(fā)展生產(chǎn)力

　　產(chǎn)權(quán)是對(duì)經(jīng)濟(jì)品的權(quán)利，具有激勵(lì)功能、約束功能和分配功能。一項(xiàng)有效的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)與安排能夠使權(quán)利人各盡其能、各得其利，實(shí)現(xiàn)將外部性較大的內(nèi)在化的激勵(lì)。土地作為基本的生產(chǎn)資料，只有當(dāng)其產(chǎn)權(quán)歸屬和獲利預(yù)期都明確統(tǒng)一并得到法律上的保護(hù)時(shí)，地權(quán)人追求經(jīng)濟(jì)效益最大化和趨利避害的本能才能充分的煥發(fā)出來(lái)，產(chǎn)權(quán)歸屬清晰和權(quán)益有保障所產(chǎn)生的激勵(lì)機(jī)制就能成為解放和發(fā)展生產(chǎn)力，快速增加社會(huì)財(cái)富充分涌流出來(lái)的源動(dòng)力。綜觀(guān)我國(guó)歷史，凡是經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)穩(wěn)定都是人民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到較好保護(hù)的時(shí)期，如唐朝的均田制；凡是經(jīng)濟(jì)蕭條，社會(huì)動(dòng)蕩，一定是土地兼并嚴(yán)重，人民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到嚴(yán)重侵害的時(shí)期，如兩漢的土地兼并。新中國(guó)成立五十年我國(guó)農(nóng)村土地制度的演變更能說(shuō)明這一道路，建國(guó)初期進(jìn)行的土地改革，通過(guò)賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，到1952年全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)達(dá)到了解放前中農(nóng)的經(jīng)濟(jì)水平。后來(lái)，由于在合作化和人民公化，違背廣大農(nóng)民的意愿，變相剝奪了他們的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，挫傷了他們的生產(chǎn)積極性，對(duì)生產(chǎn)力造成極大的破壞。改革開(kāi)發(fā)以后，我國(guó)實(shí)行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，賦予農(nóng)民一定的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，解放了生產(chǎn)力，創(chuàng)造出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的“神話(huà)和奇跡 ”。

　�。ǘ�） 保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益才能完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)的宏觀(guān)效益與微觀(guān)效益的高低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的快慢，社會(huì)效益與環(huán)境效益的狀況無(wú)不取決于資源市場(chǎng)配置的效率，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的核心問(wèn)題就在于各種生產(chǎn)要素的合理配置。土地是生產(chǎn)的基本要素，土地市場(chǎng)是資源配置的源頭市場(chǎng)。我國(guó)土地資源稀缺的客觀(guān)存在并隨著人口的增加和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷明顯，決定了市場(chǎng)配置土地資源的必要性和比重的不斷增加。

　　有土地市場(chǎng)，就有市場(chǎng)交易安全的問(wèn)題。交易安全是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的永恒主題。交易越發(fā)達(dá)沖突數(shù)量越多、問(wèn)題越復(fù)雜，對(duì)交易安全保護(hù)的要求越強(qiáng)烈。財(cái)產(chǎn)安全是交易安全的基礎(chǔ)，交易安全程度是由財(cái)產(chǎn)權(quán)益的安全程度決定的，永遠(yuǎn)處于財(cái)產(chǎn)權(quán)的寬容程度之內(nèi)。因此 ， 保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益就是保證土地市場(chǎng)交易的安全，也是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重點(diǎn)。土地市場(chǎng)是人與人之間土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系的集合地。市場(chǎng)上的交易雙方構(gòu)成土地市場(chǎng)的主體，土地產(chǎn)權(quán)則構(gòu)在土地市場(chǎng)交易的真正對(duì)象和客體。保證土地市場(chǎng)交易的安全，最基本的是必須對(duì)交易土地的產(chǎn)權(quán)人和權(quán)益進(jìn)行切實(shí)的保 ，一是必需保護(hù)市場(chǎng)的主體一一個(gè)人或法人的合法土地權(quán)利，即對(duì)產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行資源交易的選擇權(quán)和決定權(quán)以及獲得收益的權(quán)利的保護(hù)，使其成為真正意義的產(chǎn)權(quán)主體。不具備資源交易的選擇權(quán)和決定權(quán)的就不是市場(chǎng)主體，不能但任資源配置的主角。二是必須保證市場(chǎng)客體一一土地產(chǎn)權(quán)的歸屬清晰、準(zhǔn)確，即交易的土地權(quán)利是具有排他性的、可交易的經(jīng)濟(jì)品。否則，不能進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易。只有確保土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，才能確保土地交易的安全，進(jìn)而促進(jìn)土地資源在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，得到優(yōu)化配置、合理利用。

　�。ㄈ�） 保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益是邁向 “小康社會(huì)”的需要

　　改革開(kāi)放以后，通過(guò)實(shí)行農(nóng)村集體土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和推行城鎮(zhèn)國(guó)有土地有償使用制度改革以及城市住房制度改革 ，耕者有其田、居者有其屋、企業(yè)有其產(chǎn)已初具雛形。對(duì)于當(dāng)今中國(guó)廣大農(nóng)民來(lái)所說(shuō)，承包地和宅基地是他們最大最終能保障經(jīng)濟(jì)來(lái)源的財(cái)產(chǎn)；對(duì)大多城市居民來(lái)說(shuō)，房地產(chǎn)中的地產(chǎn)（雖大多沒(méi)有與房產(chǎn)中分離和顯化 ， 但事實(shí)存在）已經(jīng)占到家庭財(cái)產(chǎn)相當(dāng)大的份額；對(duì)于大多數(shù)民營(yíng)企業(yè)以及一些國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，土地已不再是無(wú)償取得的生產(chǎn)場(chǎng)地，而是有償買(mǎi)到的、需要打入成本，進(jìn)行核算的資本和財(cái)產(chǎn)。有了土地財(cái)產(chǎn)便有了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益；有了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，便有了保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的社會(huì)要求。這既是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、人民富裕的反映，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的需要。在一定意義上講，小康社會(huì)的生產(chǎn)關(guān)系應(yīng)當(dāng)是一個(gè)社會(huì)財(cái)富為廣大民眾占有，按勞分配與按資分配相結(jié)合的社會(huì)；社會(huì)結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)以中產(chǎn)階級(jí)為主體，富產(chǎn)與貧產(chǎn)階級(jí)為少數(shù)的橄欖球型的社會(huì) （這樣的社會(huì)往往是人民安居樂(lè)業(yè)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)），而不是貧富兩極分化，缺少中產(chǎn)階級(jí)的啞鈴型的社會(huì)。因此保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，不僅是滿(mǎn)足廣大人民群眾要求保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的正當(dāng)要求，也是邁向小康社會(huì)的一個(gè)重要方面。

　�。ㄋ模� 保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益是社會(huì)政治文明的重要標(biāo)志

　　人類(lèi)政治文明史表明：產(chǎn)權(quán)是一切政治權(quán)力的先導(dǎo)，憲政民主的基石。對(duì)地權(quán)的態(tài)度是區(qū)分不同政體的一個(gè)重要準(zhǔn)繩。就地權(quán)與政體的關(guān)系而言，人類(lèi)的政體有史以來(lái)只有兩類(lèi)，一種是承認(rèn)并保障地權(quán)的政體，一種是否定并剝奪地權(quán)的政體。兩千多年以前的古希臘是人類(lèi)文明史中保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)最為豐富的民主法治政體的代表。在那里最早出現(xiàn)了獨(dú)立的擁有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的農(nóng)民和享有自由平等權(quán)益的公民 ， 最早出現(xiàn)了“擁有高度成熟完備的私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度 ”，最早出現(xiàn)了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的破房子也具有“風(fēng)能進(jìn)、雨能進(jìn)、國(guó)王不能進(jìn)”的抵抗強(qiáng)權(quán)干涉的社會(huì)現(xiàn)象。現(xiàn)代民主憲政的一個(gè)重要標(biāo)志也是國(guó)家要依法公平地保護(hù)社會(huì)各利益主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受侵害，特別是私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利免受公權(quán)力的不正當(dāng)侵害。如美國(guó)憲法的一個(gè)重要原則是對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)政府規(guī)制的限制，這也是一些法治國(guó)家財(cái)產(chǎn)制度的憲法基礎(chǔ)。這些國(guó)家普遍認(rèn)為，現(xiàn)代政體應(yīng)當(dāng)是為保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)而設(shè)立的，只有保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的政體才是正當(dāng)?shù)模�否則是不義的。土地產(chǎn)權(quán)作為一種指標(biāo)性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，能否從基本法律的層面、甚至在憲法的高度給予公平的保護(hù)，在很大程度上，是區(qū)分不同政體的一個(gè)重要準(zhǔn)繩。尊重和保護(hù)民眾的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，得到民主政體；反之，蔑視和侵害民眾的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，得到專(zhuān)制政體。

　　二、土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新勢(shì)在必行

　　土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)需要土地產(chǎn)權(quán)制度作保證，特別是上升為法律的產(chǎn)權(quán)制度對(duì)保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益有特殊重要的意義。改革開(kāi)放以來(lái)，盡管對(duì)土地產(chǎn)權(quán)法律制度改革的理論探討始終不斷，實(shí)踐上也有許多制度的創(chuàng)新，但由于土地產(chǎn)權(quán)制度涉及到基本經(jīng)濟(jì)制度的一些敏感復(fù)雜問(wèn)題，具有牽一發(fā)動(dòng)全身的影響力，因此社會(huì)各個(gè)方面都保持著小心謹(jǐn)慎的態(tài)度，有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)制度的改革在一定程度上，落后與其他產(chǎn)權(quán)制度的改革，一些深層問(wèn)題或核心問(wèn)題的改革仍是 “猶抱琵琶半遮面”。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公眾民主法治、財(cái)產(chǎn)保護(hù)意識(shí)的提高，土地產(chǎn)權(quán)制度存在的缺陷日益突顯，越來(lái)越不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)要求保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的要求和愿望，主要問(wèn)題是：

　　第一，產(chǎn)權(quán)體系不完整。一般來(lái)講，產(chǎn)權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)的簡(jiǎn)稱(chēng)。從產(chǎn)權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)角度看，產(chǎn)權(quán)總是以復(fù)數(shù)形式出現(xiàn)的“權(quán)利束”。包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，也可以包括“受損受益權(quán)”等。有專(zhuān)家指出：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也就是產(chǎn)權(quán)不斷細(xì)化和加速流轉(zhuǎn)的過(guò)程。目前我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)體系中，只有土地所有權(quán)、國(guó)有土地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地抵押權(quán)。隨著土地社會(huì)化和市場(chǎng)化發(fā)展的，新的土地權(quán)利不斷地從所有權(quán)和使用權(quán)中分解和細(xì)化出來(lái) ， 使土地產(chǎn)權(quán)日益多元化，如土地的占有權(quán)、發(fā)展權(quán)、空間權(quán)、通行權(quán)等等。這些分解和細(xì)化出來(lái)的權(quán)利，在現(xiàn)實(shí)生活中大量存在，但對(duì)這些權(quán)利進(jìn)行相應(yīng)規(guī)范的產(chǎn)權(quán)制度的完善和建設(shè)滯后嚴(yán)重，極不適應(yīng)土地市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)交易和平等保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的要求。

　　第二 ， 權(quán)利歸屬不清晰。改革開(kāi)放后，通過(guò)農(nóng)村集體土地實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包和城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度改革，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，土地使用權(quán)的歸屬逐步清晰。但隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)政體制改革以及城市化和工業(yè)化的加速發(fā)展，土地所有權(quán)的歸屬問(wèn)題越來(lái)越突出出來(lái)目前我國(guó)實(shí)行的是土地的社會(huì)主義公有制，既國(guó)家所有和農(nóng)民集體所有。國(guó)有土地所有權(quán)的主體是國(guó)務(wù)院 ， 集體土地所有權(quán)的主體是鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組。對(duì)此國(guó)家憲法和相關(guān)法律均有明確規(guī)定。但對(duì)于一個(gè)公有制的國(guó)家來(lái)講，籠統(tǒng)地談?wù)撏恋貧w誰(shuí)所有是無(wú)關(guān)緊要的，抽象的確定所有權(quán)的主體也沒(méi)有太多的實(shí)質(zhì)意義，因?yàn)?nbsp;“所有權(quán)就像一個(gè)盒子，所有人都可以打開(kāi)盒子，讓與這樣或那樣的東西給別人，即使全掏空了，它仍是盒子的‘所有人’”。而至關(guān)重要的是要在明晰所有權(quán)主體的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確所有權(quán)主體的代表者，明晰土地的實(shí)際占有、使用、收益和處置權(quán)利的歸屬問(wèn)題。然而正是對(duì)這些問(wèn)題的規(guī)定上，我國(guó)沒(méi)有建立一套完整的、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利要求相一致產(chǎn)權(quán)制度。至使土地公有制成了“空有制”或一些人借此隨意處置和不公平分享利益的“唐僧肉”， 成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)不協(xié)調(diào)發(fā)展的突出問(wèn)題。

　　第三，權(quán)能設(shè)計(jì)不合理。首先，是對(duì)土地權(quán)利的層級(jí)和稱(chēng)謂、客體和主體、取得和喪失、內(nèi)容和限制、財(cái)產(chǎn)權(quán)利和行政權(quán)力等方面存在不規(guī)范的地方。其次，是對(duì)于相同的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能給予不相同的對(duì)待。如集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)能給予不相同的對(duì)待。如集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)在法律地位上是不平等的，集體土地所有權(quán)的權(quán)能不完整，在很大程度上所有、占有、使用、收益和處置權(quán)均受到限制，得不到與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)平等的地位和相同的尊重與保護(hù)。此外，土地管理權(quán)力與土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利之間存在不協(xié)調(diào)問(wèn)題，一些本應(yīng)由土地產(chǎn)權(quán)人根據(jù)市場(chǎng)情況，自主選擇決定的土地經(jīng)營(yíng)和處置權(quán)，卻由政府部門(mén)通過(guò)行政審批方式?jīng)Q定。公權(quán)力過(guò)大且缺乏有效約束，公民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利十分弱化，致使廣大農(nóng)民、城市居民以及私營(yíng)企業(yè)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益經(jīng)常在土地征用、城市拆遷、規(guī)劃調(diào)整以及企業(yè)改制中，經(jīng)常受到政府公權(quán)力的不當(dāng)侵害，特別是農(nóng)村集體土地只能由政府低價(jià)征用，再高價(jià)出讓給企業(yè)搞建設(shè)，使農(nóng)民失地失業(yè)，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益遭到巨大侵害，成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、人民群眾反映強(qiáng)烈的一個(gè)重要問(wèn)題。

　　第四，權(quán)益保護(hù)無(wú)秩序。首先，土地產(chǎn)權(quán)相當(dāng)于民法中的物權(quán)，物權(quán)是以登記而生效。因此，登記制度成為保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的重要制度。但目前我國(guó)土地登記實(shí)行部門(mén)分割登記和政府分級(jí)登記的做法，與保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益和保證土地市場(chǎng)交易安全極為不利 ， 由此產(chǎn)生的土地財(cái)產(chǎn)糾紛和土地重復(fù)抵押貸款等問(wèn)題十分嚴(yán)重。此外，對(duì)于歷史和現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)的大量土地爭(zhēng)議問(wèn)題，法律規(guī)定應(yīng)由政府部門(mén)調(diào)處，但由于政府部門(mén)人力、財(cái)力有限以及問(wèn)題復(fù)雜，同時(shí)必要的行政和司法調(diào)節(jié)救濟(jì)的地位不高，渠道不暢，使大量的土地權(quán)益糾紛難以及時(shí)處理，不僅使產(chǎn)權(quán)人的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到保護(hù)，而且影響社會(huì)的穩(wěn)定。

　　第五，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢。產(chǎn)權(quán)只有在流轉(zhuǎn)中，才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置和效益的是大化。但目前，我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)能夠進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的，不論是種類(lèi)、數(shù)量，還是方式方法在制度上和法律上都受到很大的限制。如農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)因法律上開(kāi)的口子過(guò)小，基本不能入市交易；城市劃撥土地也因產(chǎn)權(quán)歸屬、價(jià)值、權(quán)能等界定不清，入市交易也存在制度上和交易方式上的障礙和無(wú)規(guī)范，致使土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)秩序混亂，公開(kāi)、合法交易與隱性、非法交易、魚(yú)目混雜，成為不法投機(jī)和一些地方政府官員尋租腐敗的重要場(chǎng)所。

　　上述問(wèn)題的存在，已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害了土地產(chǎn)權(quán)人，特別是廣大農(nóng)民和市場(chǎng)主體合法的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，極不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家民主法治化的要求。因此，土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新勢(shì)在必行。

　　三、土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的原則和重點(diǎn)

　　按照三中全會(huì)確定的“建立歸屬清晰、權(quán)貴明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的要求，土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的原則應(yīng)當(dāng)是：要從我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展不平衡和多層次的現(xiàn)狀出發(fā)，立足于解放和發(fā)展生產(chǎn)力的角度，解放思想，實(shí)事求是地沖破一些思想和制度禁區(qū)，對(duì)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革創(chuàng)新；要在堅(jiān)持基本土地產(chǎn)權(quán)制度的同時(shí)，創(chuàng)新土地所有制的實(shí)施形式和對(duì)各種所有制平等保護(hù)的規(guī)則；要革除一切影響土地產(chǎn)權(quán)依法進(jìn)入市場(chǎng)，自愿交易的制度障礙，促進(jìn)市場(chǎng)優(yōu)化配置土地資源基礎(chǔ)作用的充分發(fā)揮；要理順土地管理權(quán)力和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的關(guān)系，保證土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益免受公權(quán)力的不當(dāng)侵害。

　　按照上述原則 ， 土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新應(yīng)包括以下內(nèi)容：

　　——完善權(quán)利體系。完善的土地權(quán)利體系，應(yīng)當(dāng)是能夠滿(mǎn)足社會(huì)實(shí)際需要的“權(quán)利束”。為此，首先應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行的土地權(quán)利體系的基礎(chǔ)上，將市場(chǎng)上和社會(huì)中已經(jīng)出現(xiàn)的，幾乎是約定俗成的權(quán)利納入法定的土地權(quán)利體系中，如土地發(fā)展權(quán)，土地空間權(quán)、通行權(quán)等，以適應(yīng)社會(huì)需要和市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)交易的要求。二是要對(duì)各種土地權(quán)利的名稱(chēng)進(jìn)行科學(xué)論證，避免過(guò)多過(guò)亂，不規(guī)范。三是要對(duì)各種土地權(quán)能進(jìn)行必要的規(guī)范 ，明確其各自的內(nèi)涵與外延，防止權(quán)能混亂和越界行使。

　　——明晰權(quán)益歸屬。當(dāng)前明晰土地所有權(quán)的歸屬和實(shí)現(xiàn)形式是土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是最具現(xiàn)實(shí)意義之處。目前我國(guó)對(duì)土地所有權(quán)的制度設(shè)計(jì)和安排，更多體現(xiàn)的是基本經(jīng)濟(jì)制度和其上的政治制度。實(shí)事求是地講，這些規(guī)定仍留在古典的或原始的對(duì)所有權(quán) （所有者直接從事生產(chǎn)活動(dòng)，收益完全歸所有者所有權(quán)和支配財(cái)產(chǎn)的各種權(quán)能高度統(tǒng)一） 的認(rèn)識(shí)階段，不適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，也不符合現(xiàn)代所有權(quán)演進(jìn)的國(guó)際化趨勢(shì)�，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一個(gè)重要現(xiàn)象是，所有者不直接占有、支配財(cái)產(chǎn)，只憑借所有權(quán)來(lái)保留對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的索取權(quán)。財(cái)產(chǎn)的實(shí)際占有權(quán)和支配權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于一個(gè)能獨(dú)立行使產(chǎn)權(quán)權(quán)利的具體主體所有。因此探討土地所有權(quán)主體的代表和所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式有其重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和法定意義�；�于此，對(duì)于國(guó)家土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行的“國(guó)家所有、各級(jí)政府分級(jí)管理”的制度基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推行國(guó)有土地的中央、省級(jí)、地 （市） 級(jí)、縣 （市）級(jí)和鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）級(jí)的分級(jí)占有權(quán)；集體土地的三級(jí)所有權(quán)的具體主體也應(yīng)落到實(shí)處，并應(yīng)按照三中全會(huì)關(guān)于要“使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式”的要求，推廣一些地方如廣東順德、南海、山東煙臺(tái)等地進(jìn)行的集體土地所有權(quán)股份合作制的成功經(jīng)驗(yàn)，使土地所有權(quán)的歸屬由模糊不清的“共同共有”變?yōu)榍逦�可分的“按份共有�?br>
　　——理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系。按照各種產(chǎn)權(quán)主體在法律面前都具有平等地位的憲法原則和任何產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易主體均應(yīng)是平等的民事主體的原則，首先，應(yīng)理順國(guó)家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)改變兩種土地所有權(quán)法律地位不平等的待遇，還集體土地所有權(quán)應(yīng)具有的權(quán)能；第二，理順土地所有權(quán)與其他土地權(quán)利的關(guān)系。在不動(dòng)搖土地所有權(quán)基礎(chǔ)地位的前提下，強(qiáng)化對(duì)其他土地權(quán)利人合法權(quán)益保護(hù)的法律制度 ；第三，理順土地管理權(quán)力與土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的關(guān)系。土地管理權(quán)力是指服務(wù)于國(guó)家和社會(huì)土地利用公共目標(biāo)的公權(quán)力。盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制亦承認(rèn)和尊重“公權(quán)優(yōu)于私權(quán)”，私權(quán)不能對(duì)抗公權(quán)。但問(wèn)題是公權(quán)亦不能無(wú)償侵占私權(quán)合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。特別是我國(guó)土地公權(quán)力的行使代表-政府在一定場(chǎng)合，如出讓土地使用權(quán)市場(chǎng)上，還具有私權(quán)意義上的土地所有權(quán)代表的身份。如果對(duì)公權(quán)力不加以限制和約束，政府介入很多不應(yīng)也不必介入的領(lǐng)域，擅自動(dòng)用公權(quán)力越界侵犯私權(quán)利，尋租獲利將是不可避免。因此，只有明確規(guī)范土地管理公權(quán)力存在和行使的范圍和程序等，理順權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，才能約束公權(quán)力按法定權(quán)限和程序行使，不能隨意動(dòng)用公權(quán)力侵犯私權(quán)利；當(dāng)行使公權(quán)力給私權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益帶來(lái)?yè)p失時(shí)，應(yīng)給予合理的補(bǔ)償。同時(shí)，當(dāng)公權(quán)力人作為土地所有代表進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易時(shí)，應(yīng)以權(quán)利人，而不是權(quán)力人的身份出現(xiàn)，應(yīng)與其他土地權(quán)利人一樣，遵守公平、公正、公開(kāi)和依法、自愿、有償以及誠(chéng)實(shí)守信等市場(chǎng)交易規(guī)則。

　　——拓寬流轉(zhuǎn)渠道。首先應(yīng)當(dāng)確立的一個(gè)基本原則是應(yīng)當(dāng)允許一切合法的土地產(chǎn)權(quán)都能按照依法、自愿和有償?shù)脑瓌t進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易和流轉(zhuǎn)。當(dāng)前可以拓寬的幾個(gè)流轉(zhuǎn)渠道應(yīng)當(dāng)是：1，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)  國(guó)家已經(jīng)在一些地方進(jìn)行了比較成功的大膽實(shí)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)加快推廣，并轉(zhuǎn)化為法定的條款；2，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)允許承包權(quán)人在承包期內(nèi)依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)以逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。 3， 城市劃撥土地使用權(quán)在明晰歸屬和價(jià)值的情況下，應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)，以促進(jìn)和提高土地資源的優(yōu)化配置與高效利用。4，允許城市公房上市流轉(zhuǎn)，其公房所占土地的使用權(quán)價(jià)格和收益應(yīng)當(dāng)合理作價(jià)和分配，保證財(cái)產(chǎn)權(quán)益人的合法權(quán)益。

　　——改革產(chǎn)權(quán)登記制度。首先，要解決認(rèn)識(shí)問(wèn)題。土地產(chǎn)權(quán)登記制度是政府以國(guó)家的公信力來(lái)保護(hù)土地權(quán)益人合法權(quán)益，維護(hù)土地市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)交易安全的基本制度。土地登記不是某個(gè)部門(mén)的權(quán)力，而應(yīng)成為政府的法定職責(zé)。因此，要轉(zhuǎn)變按登記權(quán)利劃定部門(mén)行政管轄范圍的錯(cuò)誤觀(guān)點(diǎn)，廢除土地“多頭登記”的制度。其次，要制定土地登記的相關(guān)法律法規(guī)，明確登記機(jī)關(guān)、登記程序和登記效力，完善土地產(chǎn)權(quán)登記的制度。第三，加快土地登記的進(jìn)度和覆蓋面，強(qiáng)化土地產(chǎn)權(quán)只有登記，權(quán)益才能得到法律保護(hù)社會(huì)意識(shí)。第四，建立土地登記賠償制度和賠償準(zhǔn)備金制度，以利于更好地土地產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益因登記失誤遭受損害時(shí)，能得到應(yīng)有的賠償。

　　——?jiǎng)?chuàng)設(shè)維權(quán)體制。面對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛爭(zhēng)議的日益增多，創(chuàng)設(shè)以調(diào)處土地產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議的機(jī)構(gòu)是廣大土地權(quán)益人的維護(hù)自身合法權(quán)益的迫切要求，也是政府整頓土地市場(chǎng)秩序和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要方面。發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)均非常重視土地爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)構(gòu)的設(shè)置，或在法院設(shè)立專(zhuān)門(mén)的土地法庭、或成立準(zhǔn)司法性質(zhì)的土地裁判所，都收到較好效果。我國(guó)應(yīng)結(jié)合實(shí)際，學(xué)習(xí)借鑒其經(jīng)驗(yàn)，盡快創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，以從整體上建立和完善與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民主法制進(jìn)步相一致的現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度。當(dāng)前，國(guó)家正在修憲和編撰民法典、制定物權(quán)法，這正是我們借機(jī)建立和完善土地權(quán)利體系大大好時(shí)機(jī)。過(guò)去幾年，政府部門(mén)和學(xué)術(shù)界就完善土地權(quán)利體系的實(shí)踐與研究進(jìn)行了大量工作，取得了斐然的成效，應(yīng)當(dāng)抓住當(dāng)前有利時(shí)機(jī)，加快成果轉(zhuǎn)化為立法制度建設(shè)的工作，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)制度的再一次創(chuàng)新。

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