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論中國農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的貧困
論中國農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的貧困 權(quán)利貧困（poverty of rights ）是中國農(nóng)村貧困現(xiàn)象的主要原因，而農(nóng)民權(quán)利的貧困主要表現(xiàn)為土地財產(chǎn)權(quán)利的貧困。本文分析了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的三大特征，即農(nóng)民集體土地所有權(quán)的虛置和多元，國家壟斷的土地處分權(quán)的膨脹和隨意性，以及農(nóng)戶實質(zhì)享有的土地財產(chǎn)權(quán)的被剝奪，這三點構(gòu)成了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利貧困的制度因素。筆者進(jìn)而將農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利貧困分為土地的使用權(quán)利、處分權(quán)利和收益權(quán)利的貧困等3類，逐項加以分析，從而討論農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利缺失與農(nóng)民貧困化的因果聯(lián)系，認(rèn)為農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的貧困直接導(dǎo)致了農(nóng)民的失地、失業(yè)、貧困、無家可歸、苛捐雜稅以及失去社會保障。筆者借鑒美國的歷史經(jīng)驗與教訓(xùn)，在本文中提出了解決中國農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利貧困的3大方向和選擇。
從美國的歷史經(jīng)驗來看，民眾的貧困一般可以分為物質(zhì)貧困、能力貧困、權(quán)利貧困和動機(jī)貧困四大類。[1]物質(zhì)貧困是指狹義的貧困，其主要特征是溫飽得不到保障；能力貧困是由于文化、教育、技能的不足而導(dǎo)致謀生、求職能力的缺乏，并由此出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)貧困，屬于“想工作，但沒有能力工作”所造成的貧困；權(quán)利貧困是指制度層面對部份人群的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的限制和歧視所導(dǎo)致的生活貧困，屬于“想工作、能工作，但沒有權(quán)利和機(jī)會工作”所導(dǎo)致的貧困；動機(jī)貧困的主要表現(xiàn)是依賴福利、懶于工作，屬于“有工作、能工作，但不愿工作”所導(dǎo)致的一種貧困。目前，中國的農(nóng)民既有物質(zhì)貧困的一面，也有能力貧困的問題，至于動機(jī)貧困則尚未成為突出問題。[2]但是，容易被人忽視的一大貧困現(xiàn)象則是農(nóng)民的權(quán)利貧困，它正在成為中國農(nóng)民貧困的一大根本原因。
長期以來中國農(nóng)民的權(quán)利貧困主要表現(xiàn)在以下方面。一是參與權(quán)利的貧困，農(nóng)民的選舉權(quán)利僅及城市居民的四分之一，政府安排各級人民代表名額時，農(nóng)村社區(qū)人民代表的人數(shù)僅及居民人數(shù)相當(dāng)?shù)某擎?zhèn)社區(qū)人民代表人數(shù)的四分之一，換言之，4個農(nóng)民的選票只相當(dāng)于1個城鎮(zhèn)居民的選票[3]，這種情況還不如美國黑奴所享有的五分之三的代表權(quán)和選舉權(quán)（60％）[4].二是遷徙權(quán)利的貧困，戶口制度成為農(nóng)民自由遷徙的“緊箍咒”。三是社會保險權(quán)利的貧困，農(nóng)民不得享受社會保險，在中國長期以來就是一種“常識”。四是教育權(quán)利的貧困，農(nóng)民的子女不得與城市居民的子女享有同等的受教育權(quán)利。五是醫(yī)療保險權(quán)利的貧困，農(nóng)民不能加入國家的醫(yī)療保險體系。六是抗?fàn)帣?quán)利的貧困，農(nóng)民的上訪、示威受到現(xiàn)行法律和政策的嚴(yán)格限制。七是土地財產(chǎn)權(quán)利的貧困。這些都可以歸納為公民權(quán)利的貧困，農(nóng)民不能與城市居民一樣享有公民的起碼權(quán)利，此乃最具中國特色的歧視。限于篇幅，本文將側(cè)重討論中國農(nóng)民目前土地財產(chǎn)權(quán)利的貧困。
原湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平2002年1月出版了《我向總理說實話》一書，他揭露了農(nóng)村社會的真相，強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)在農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”。筆者認(rèn)為，這一現(xiàn)象的根源其實就是農(nóng)民的權(quán)利貧困，而權(quán)利貧困的最重要特征之一是農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利不斷遭到來自政府、農(nóng)村自治組織和其他勢力的“合法”剝奪和非法侵犯。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利主要包括土地使用權(quán)、土地處分權(quán)和土地收益權(quán)。土地使用權(quán)是指按照土地的性能和用途利用土地的權(quán)利；土地處分權(quán)主要是指處置土地財產(chǎn)、改變土地用途的權(quán)利，它是法律賦予土地使用人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的權(quán)利；而土地收益權(quán)是指在土地上取得某種經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利，土地使用人可以通過在土地上生產(chǎn)或土地租賃及土地轉(zhuǎn)讓取得經(jīng)濟(jì)收入和孳息。[5]土地使用權(quán)是土地財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)，土地處分權(quán)是土地財產(chǎn)權(quán)的象征，而土地收益權(quán)則是土地財產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)。所謂農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的貧困就是“農(nóng)民使用土地、處分土地和獲取土地收益的權(quán)利被排斥或剝奪，因而缺乏獲取土地使用權(quán)、處置土地財產(chǎn)、決定土地用途和享受土地轉(zhuǎn)讓收益的應(yīng)有權(quán)利”。
一、中國農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困的制度因素
過去半個世紀(jì)以來，中國農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了3次歷史變遷。1950年代初，土地改革使農(nóng)民有了土地所有權(quán)，實現(xiàn)了“耕者有其田”的理想；但好景不長，1950年代中期推行初級社、高級社和人民公社，又逐步剝奪了農(nóng)民的土地所有權(quán)，完成了由私返公的土地集體化[6].直到1980年代初，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制才對土地產(chǎn)權(quán)作了一次不徹底的變動，于是農(nóng)戶重新獲得了土地的承包權(quán)和使用權(quán)，但仍然沒有完整的所有權(quán)[7].1990年代以來，由于政府大規(guī)模的征地、各利益集團(tuán)無止境的圈地，導(dǎo)致農(nóng)民的土地承包權(quán)和使用權(quán)日益喪失，廣大農(nóng)民再度淪為無地?zé)o業(yè)的赤貧者[8].目前，農(nóng)民的土地承包權(quán)利和經(jīng)營權(quán)利正面臨著來自三大方面的威脅，即政府征地、利益集團(tuán)圈地和所在鄉(xiāng)村干部賣地。
農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利得不到保障的制度原因首先在于農(nóng)民集體作為土地所有者的地位虛置，導(dǎo)致其農(nóng)村土地法人地位的模糊和土地產(chǎn)權(quán)主體的多元，農(nóng)村集體不能有效保護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)。在法律上，中國的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》都規(guī)定了農(nóng)村的土地所有權(quán)，其基本要旨是農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有[9].而農(nóng)村集體所有的涵義包括3方面，即村農(nóng)民集體所有[10]、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有[11]、以及村內(nèi)兩個以上的集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民集體所有[12].但在現(xiàn)實中，“農(nóng)村集體”或“農(nóng)民集體”是一個看不見、摸不著的“抽象的、沒有法律人格意義的集合群體”[13]，它不同于農(nóng)民集體組織，也不是法人或自然人，因此不具有法律上的人格。于是，在具體執(zhí)法中，有關(guān)部門就把“農(nóng)民集體”與農(nóng)民集體組織混為一談，比較流行的做法是賦予村民委員會或村民小組這一非經(jīng)濟(jì)組織以法人地位，讓它掌握實際的土地所有權(quán)，控制所有“農(nóng)民集體”的意志，而“農(nóng)民集體”中的每一個農(nóng)民卻失去了直接的參與權(quán)與決策權(quán)。這樣的制度環(huán)境為村民委員會和村民小組的腐敗、專權(quán)提供了條件；一個村的土地權(quán)利“含金量”越高，土地的所謂“集體所有權(quán)”就越有可能轉(zhuǎn)化為村干部的個人支配權(quán)。[14]
其實，村民委員會并非集體經(jīng)濟(jì)組織，它僅僅是一個社區(qū)自治團(tuán)體，并不具備作為產(chǎn)權(quán)主體的法人資格。[15]因此，有學(xué)者提出，應(yīng)該剝奪村民委員會的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，還村委會作為一個村民自治組織的本來面目。[16]除了村民委員會以外，其他一些集體經(jīng)濟(jì)組織如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等也要求行使土地所有權(quán)，它們可以不經(jīng)農(nóng)民集體的同意，擅自分割和瓜分農(nóng)村土地，由此既導(dǎo)致農(nóng)戶利益受損，也鼓勵和促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行行政干預(yù)[17]；而這種干預(yù)對農(nóng)民集體而言往往是“前門拒狼（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）、后門進(jìn)虎（鄉(xiāng)村政府）”，因為無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，都可能是農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯者。農(nóng)村土地所有權(quán)主體的多元和模糊，必然導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利的邊界不清，影響長期投資土地的動力，鼓勵各級政府隨意低價征用農(nóng)村土地，影響農(nóng)民對土地收益和風(fēng)險的不穩(wěn)定預(yù)期，并最終推動多元主體對農(nóng)民巧取豪奪。[18]
這種不正常的制度架構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)了兩個荒誕現(xiàn)象。其一，作為“農(nóng)民集體”組成要素的農(nóng)民個體事實上不能履行土地所有權(quán)。盡管農(nóng)民無時無刻不想爭取和保護(hù)自己的土地權(quán)利，但在政府眼里，這些現(xiàn)實存在的“個體”是完全可以忽略的，政府只承認(rèn)那看不見、摸不著的“農(nóng)民集體”。因此，被那個抽象的“農(nóng)民集體”取代了的農(nóng)民個體及其群體就始終無法成為土地所有權(quán)的法律主體。其二，由于法律上規(guī)定的土地所有者是一個虛幻的“農(nóng)民集體”，它自然不可能具備法律人格，更不可能具體行使對土地的有效監(jiān)督和管理，這樣就事實上造成了司法意義上的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置。[19]
針對這種荒誕的現(xiàn)象，有人提出，應(yīng)該在法律上將“農(nóng)民集體所有”解釋成“農(nóng)民共同所有”；然而，“農(nóng)民共同所有”的實質(zhì)就是私人所有，這與憲法堅持的“社會主義公有制”性質(zhì)是對立的。[20]顯然，如果不改變現(xiàn)有憲法的所有制規(guī)定，法律上土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定的故意模糊、法規(guī)執(zhí)行的隨意性和行政部門的專斷，就是必然的結(jié)果；而農(nóng)民的土地使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)被侵犯，并且由于農(nóng)民土地權(quán)利的貧困日益導(dǎo)致農(nóng)民物質(zhì)生活上的貧困，也就難以避免。除了土地集體所有權(quán)的多元、虛置和模糊以外，無限膨脹的國家權(quán)力和隨意無常的政策法規(guī)，也影響了村民自治組織代表農(nóng)民、保護(hù)土地的能力，導(dǎo)致村民與國家機(jī)構(gòu)在土地權(quán)利博弈的游戲中往往處于必敗的地位。[21]
表面上，中國的憲法規(guī)定“農(nóng)民集體”享有農(nóng)村土地的所有權(quán)，但憲法的修正案、《民法通則》、《土地管理法》等法律都對這種虛擬的所有權(quán)作了致命的限制，導(dǎo)致“農(nóng)民集體”的土地所有權(quán)成為一種擺設(shè)。這些法律的基本精神是，任何組織和個人不能買賣和轉(zhuǎn)讓土地[22]，也不能出租和抵押土地[23]，但國家可以征用集體所有的土地[24].除了國法之外，一些由政府、政黨和行政機(jī)關(guān)所制定的“土法”和政策法規(guī)對“農(nóng)民集體”的土地所有權(quán)還有種種干預(yù)和限制，不僅無所不包，而且隨意性極大，具有超越法律的效力。[25]
這樣，在各類法律和法規(guī)的重重限制下，“農(nóng)民集體所有”的土地產(chǎn)權(quán)徒有其名，并無其實。首先，名義上的“土地所有人”其實沒有土地的處分權(quán)，不得自由買賣、租賃、轉(zhuǎn)讓和抵押土地，而實際上控制著農(nóng)村土地最終處分權(quán)的是政府，只有經(jīng)過政府征用之后，“農(nóng)民集體”才能轉(zhuǎn)讓所屬土地；其次，土地所有者并沒有土地的收益權(quán)，因為政府征用土地時發(fā)放的補(bǔ)貼只是一種政府單方面規(guī)定數(shù)額、用行政強(qiáng)制手段迫使農(nóng)民接受的一次性“補(bǔ)償”，由于“農(nóng)民集體”根本無法對屬于自己的土地自主和自由地定價，政府計算“補(bǔ)償”時往往會低估土地真正的市場價值，農(nóng)民卻不能拒絕接受這種按十分不公平的價格計算的“補(bǔ)償”；再次，在政府與農(nóng)民就土地權(quán)益所作的博弈中，政府永遠(yuǎn)處于超越法律的絕對優(yōu)勢地位，具有“天然”的自行賦予的強(qiáng)制力和決定權(quán)，農(nóng)民無法與行政權(quán)力的控制者處于平等的法律地位，因此土地是否征用、土地征用的用途和征用價格，只能而且必須服從政府的意志。
由于“農(nóng)村集體”的土地產(chǎn)權(quán)法律上的模糊和虛置，導(dǎo)致農(nóng)民難以利用現(xiàn)有的法律與法規(guī)抵制各利益集團(tuán)利用“國家”的名義對農(nóng)民土地所有權(quán)的侵犯，結(jié)果“農(nóng)民集體”所擁有的土地所有權(quán)出現(xiàn)了有限、虛擬和無力自保的特徵；而政府或一些濫用“國家”名義的既得利益集團(tuán)，卻成了農(nóng)村土地的終極所有者、最高仲裁者和絕對控制者。[26]
影響農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)利的另一基本因素是農(nóng)民所擁有的實質(zhì)性的土地產(chǎn)權(quán)不被尊重和承認(rèn)，影響了農(nóng)民的土地使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)的有效運用，導(dǎo)致農(nóng)民經(jīng)營土地權(quán)利的貧困。目前在理解農(nóng)民的土地權(quán)利問題上，存在一個流行的誤區(qū)，以為由于農(nóng)民個人沒有土地的所有權(quán)，所以他們就沒有土地的財產(chǎn)權(quán)。
其實，所有權(quán)不等于財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)戶依法享有的土地承包權(quán)、使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)事實上已經(jīng)構(gòu)成了實質(zhì)性的土地財產(chǎn)權(quán)。[27]2003年3月1日開始施行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》），允許“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。[28]也就是說，農(nóng)民依法享有對土地的支配權(quán)和處分權(quán)。由此可見，目前農(nóng)民所合法擁有的土地承包權(quán)是一種使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)的結(jié)合，應(yīng)該被界定為一種特殊的和實質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)。[29]
既然“農(nóng)民集體”的土地所有權(quán)是虛置的，那么農(nóng)戶的土地使用權(quán)就應(yīng)當(dāng)具有相對的實質(zhì)性和獨立性。土地使用權(quán)應(yīng)該作為獨立的財產(chǎn)權(quán)，可以創(chuàng)造財富、收獲地租、索取剩余。隨著現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的發(fā)展，財產(chǎn)權(quán)越來越傾向于被定義為控制權(quán)[30]；誰擁有控制權(quán)，誰就擁有實質(zhì)的產(chǎn)權(quán)。既然農(nóng)戶所合法地?fù)碛型恋厥褂脵?quán)、承包權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，這些法定權(quán)利實際上已經(jīng)取代了“農(nóng)村集體”的土地所有權(quán)，使土地所有權(quán)高度弱化，并對集體土地所有權(quán)實行了實質(zhì)性的分割。[31]
但是，在征地和非法圈地的狂潮中，農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)遭到了無情的剝奪與侵犯，農(nóng)民們不僅難以保障自己的土地使用權(quán)、占有權(quán)，更無法維護(hù)自己應(yīng)有的對土地的處分權(quán)和收益權(quán)。而且，由于現(xiàn)行法律對“農(nóng)民集體”的土地所有權(quán)也未作明確規(guī)定，更不能有效地保障農(nóng)民的土地權(quán)利免遭侵犯，結(jié)果依附于土地所有權(quán)的農(nóng)戶土地使用權(quán)和承包權(quán)，自然也就處于朝不保夕的危險境地。同時，在現(xiàn)實中，一方面農(nóng)民日益將土地的使用權(quán)視為實際的所有權(quán)，視地如命，誓死保衛(wèi)；但另一方面，面對政府的征地和外力的“侵犯”，農(nóng)民往往只能消極性地抵制，“表達(dá)他們對社區(qū)之外占有土地的不承認(rèn)，造成保護(hù)合法產(chǎn)權(quán)的高額成本，并因此使土地貶值”[32]，最終的受害者其實還是農(nóng)民本身。
由于“農(nóng)民集體”事實上無法履行土地所有者的法人職能，農(nóng)戶的土地使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)又得不到保護(hù)，加上政府和各利益集團(tuán)對農(nóng)村土地的不合理、不公平的征用，導(dǎo)致農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)營土地權(quán)利不斷受到排斥和剝奪，農(nóng)民的貧困也因此成為必然。[33]
二、農(nóng)民土地使用權(quán)利的貧困
農(nóng)民的土地使用權(quán)是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)和核心。沒有土地的使用權(quán)和承包權(quán)，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)就成為空話，農(nóng)民的土地處分權(quán)和收益權(quán)也就無從談起。顯然，農(nóng)民使用土地權(quán)利的有無、多少和長短，直接影響農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入與物質(zhì)利益。盡管在理論和法律上，中國的農(nóng)戶好像合法地?fù)碛型恋氐某邪鼨?quán)和使用權(quán)，但在現(xiàn)實中，農(nóng)民承包土地的權(quán)利處處受到侵犯和歧視。[34]
首先，婦女的土地承包權(quán)利經(jīng)常被剝奪和歧視。目前，農(nóng)村婦女不僅在土地承包的數(shù)量上與男性農(nóng)民不同，而且在土地承包期內(nèi)，若婦女出嫁，她們的承包地往往被沒收。[35]“中國婦聯(lián)”婦女研究所的研究表明，承包責(zé)任田、土地入股分紅、征用土地補(bǔ)償、宅基地分配這4大權(quán)益是農(nóng)民立身存命的根本，但農(nóng)村婦女卻往往難以享受，其應(yīng)有權(quán)利還常常遭到侵害。尤其是適齡未嫁女、有女無兒戶、外村娶來的媳婦和“農(nóng)嫁非”的出嫁女，這4種婦女群體是農(nóng)村土地承包和承包調(diào)整中權(quán)益最容易遭到剝奪的一群。“中國經(jīng)濟(jì)改革研究院”課題組在問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有7.2%的受訪婦女目前沒有土地，其最主要的原因分別是“出嫁后失地”（占45%），“國家征用后失地”（占17%），從未分配過土地（占31%）。進(jìn)一步的分析發(fā)現(xiàn)，在出嫁女、離異婦女、喪偶婦女這3類婦女群體中，每個群體的土地權(quán)益依這一排序由前向后遞減。[36]
其次，對承包土地的變動實行行政強(qiáng)制手段，土地的發(fā)包和調(diào)整程序不公正、不透明。例如，對外出務(wù)工農(nóng)民的承包地往往非法剝奪，抵頂欠款。同時，隨意改變農(nóng)民的承包土地現(xiàn)狀，往往行政性地任意規(guī)定幾年重新調(diào)整一次承包地，經(jīng)常在村委會負(fù)責(zé)人變更時隨意解除、改變土地承包合同。另外，當(dāng)?shù)谝惠喐爻邪贤跐M后，地方當(dāng)局拒不落實第二輪承包的政策（將土地承包期延長到30年），并拒不發(fā)放土地承包權(quán)證書，導(dǎo)致農(nóng)民的承包地長期處于“非法”狀態(tài)。一些地方還對農(nóng)民的承包地實行雙重強(qiáng)制，一方面強(qiáng)行收回農(nóng)民的承包地，強(qiáng)迫實行“土地流轉(zhuǎn)”，強(qiáng)制租賃農(nóng)戶的承包地，或迫使承包方放棄或變更土地承包經(jīng)營權(quán)；另一方面又強(qiáng)力阻止農(nóng)民依法轉(zhuǎn)讓土地的承包經(jīng)營權(quán)，在這方面人為設(shè)置重重的行政障礙，不許農(nóng)民的土地脫手。[37]
再次，地方各級政府對農(nóng)民的土地使用權(quán)利往往保護(hù)不力，導(dǎo)致農(nóng)民的冤屈無處伸張。[38]一些地方行政、司法機(jī)關(guān)和村級自治組織對侵犯農(nóng)民土地使用權(quán)和承包權(quán)的現(xiàn)象，故意擱置不處理，實行“五不”政策（一是基層法院不受理農(nóng)村土地承包糾紛訴訟；二是農(nóng)村土地承包仲裁管理機(jī)關(guān)不受理農(nóng)村土地承包糾紛仲裁請求；三是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不受理農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解；四是農(nóng)業(yè)行政主管部門不受理農(nóng)民有關(guān)農(nóng)村土地承包糾紛的來信來訪；五是村級組織不執(zhí)行仲裁、司法結(jié)論，或名義上執(zhí)行，實際上拖延不辦）。[39]
最后，目前流行的“土地股份合作制”也在一定程度上侵犯了農(nóng)民的土地承包權(quán)和使用權(quán)�！巴恋毓煞莺献髦啤钡幕纠砟钍寝r(nóng)民將所承包的土地在相關(guān)企業(yè)中入股，長期分紅。例如，自1996年起，四川省三圣鄉(xiāng)紅砂村采用土地入股方式，參與花卉公司的花卉種植；到2003年8月，紅砂村將所有的1，100畝土地以出租形式入股，農(nóng)民的好處包括各大花卉公司每年支付村民每畝1，500元的租金、村民將獲得由土地承包權(quán)入股的保底分紅、出租土地的農(nóng)民還可以在花卉公司工作。[40]但實行“土地股份合作制”后，農(nóng)民不再直接擁有土地財產(chǎn)權(quán)利，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋毓煞莺献髦破髽I(yè)中的股份。這樣，建立在股份收益上的保障和過去建立在土地實物上的土地承包經(jīng)營權(quán)的保障，有了很大差別。后者的保障相當(dāng)于物權(quán)的保障，而前者的股份收益保障僅僅是一種債權(quán)保障，其保障程度取決于土地股份合作制企業(yè)的收益水平和股份分紅，很不穩(wěn)定。一旦土地股份合作制企業(yè)的效益不佳，股份分紅很低，而農(nóng)民又難以收回自己的土地，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利必然受到侵害。即使土地股份合作制企業(yè)的效益很好，在“集體股”一股獨大的情況下，企業(yè)內(nèi)部很容易形成少數(shù)村干部“內(nèi)部人”控制的局面，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利也同樣會受到侵害。[41]
土地的承包權(quán)和使用權(quán)是農(nóng)民生存和發(fā)展的根本，口糧田是農(nóng)民的保命田，更是農(nóng)民賴以生存的社會保險，而責(zé)任田則是農(nóng)民改善生活的基本手段。一旦農(nóng)民的土地承包權(quán)遭到剝奪或使用權(quán)受到侵害，農(nóng)民的貧困就難以避免。
三、農(nóng)民土地處分權(quán)利的貧困
農(nóng)民是否享有對土地財產(chǎn)的處置權(quán)利和對土地用途的決定權(quán)利，是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的象征，也是土地使用權(quán)的一大標(biāo)志。但現(xiàn)行的法律法規(guī)在實踐中常常嚴(yán)重侵犯農(nóng)民對土地的處分權(quán)。
首先，農(nóng)民缺乏自主決定土地用途的權(quán)利�，F(xiàn)行的法律規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”，同時法律“禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”。[42]另外，依照《土地承包法》第17條的規(guī)定，農(nóng)民有義務(wù)“維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)”。[43]這樣，農(nóng)民的土地就只能用于農(nóng)業(yè)，哪怕是無利可圖、增產(chǎn)不增收、賠本經(jīng)營；而且各級政府部門都有權(quán)干涉農(nóng)民自主安排的生產(chǎn)經(jīng)營項目，或強(qiáng)迫農(nóng)民購買政府部門指定的農(nóng)用生產(chǎn)物資，乃至規(guī)定農(nóng)民必須按政府部門指定的渠道銷售農(nóng)產(chǎn)品。[44]限制農(nóng)民改變土地用途的此類規(guī)定已經(jīng)成為農(nóng)民貧困化的一大原因，因為目前中國農(nóng)村的耕地收益呈邊際遞減狀態(tài)，無論農(nóng)民投入多少人力物力，在現(xiàn)有土地上的耕作收益仍然無法滿足農(nóng)民的需要。在這種情況下若強(qiáng)行規(guī)定農(nóng)民只能將土地用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營，無異于強(qiáng)迫農(nóng)民維持貧困的生活。權(quán)利的貧困影響了機(jī)會的貧困，而機(jī)會的貧困直接導(dǎo)致財產(chǎn)的貧困。
其次，農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利也受到法律限制，制約了農(nóng)民轉(zhuǎn)營其他行業(yè)或遷居進(jìn)城的機(jī)會。在東南沿海工商業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村居民另有謀生途徑，往往沒有足夠的精力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但還是要承擔(dān)由土地帶來的稅費，因此土地已成為負(fù)擔(dān)。[45]盡管《土地承包法》允許土地流轉(zhuǎn)，但目前農(nóng)村土地所有權(quán)虛擬的問題并未解決，而且土地的最終處分權(quán)仍然為政府及其代理機(jī)構(gòu)所控制。所以，農(nóng)民的承包地能否自由和公平地流轉(zhuǎn)，顯然面臨相當(dāng)多的障礙。[46]
《土地承包法》雖然規(guī)定“承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”，但同時又規(guī)定，“承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方”。[47]這樣的制度限制要求農(nóng)民進(jìn)城時必須無償?shù)胤艞壋邪�，這樣就使進(jìn)城農(nóng)民以往在土地上的投資無法通過土地買賣收回，也令尚未進(jìn)城的農(nóng)民失去在土地上投資的興趣。更重要的是，這一限制實際上是對進(jìn)城農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)利實行不公平的剝奪，結(jié)果是他們一旦進(jìn)城就成為名符其實的無產(chǎn)者，甚至可能淪為城市貧民。[48]這樣的規(guī)定事實上阻礙了農(nóng)村居民進(jìn)城謀生。
再次，越演越烈的政府征地也嚴(yán)重剝奪了農(nóng)民處分土地的自主權(quán)，成為造成農(nóng)民貧困的一大根源。1990年代以來，中國的“圈地運動”造成數(shù)千萬農(nóng)民失地失業(yè)，平均每年流失的耕地數(shù)量為1，000萬畝以上，人為征、占耕地數(shù)量為500萬畝，按人均2畝耕地計算，13年間失地農(nóng)民數(shù)量至少達(dá)6，500萬人次。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組提供的數(shù)據(jù)表明，1987年至2001年，中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地3，394.6萬畝，其中70％以上是征地，這就意味著至少有2，276萬畝耕地由原來的農(nóng)民“集體所有”變成了政府所有。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間，占用耕地將超過5，450萬畝，這意味著失地農(nóng)民的隊伍還將急劇擴(kuò)大。[49]
這種運用國家權(quán)力對農(nóng)民及其“集體”土地產(chǎn)權(quán)的征用，充滿了不公正、不公平和不合理�，F(xiàn)行法律規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)”，而且“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。[50]這樣，“農(nóng)民集體”所有的土地就隨時可以被政府以“征用”為理由而變成“國家所有”，然后政府再把“國有土地使用權(quán)”出讓給建設(shè)單位[51]，農(nóng)民“集體所有”土地的處分權(quán)實際上掌握在政府手中。雖然各國都有政府征用土地的制度和實踐，但中國這種“征用”卻與各國的正常情況不同。在中國，“征用”農(nóng)民的土地常常是借助政府的行政權(quán)力對農(nóng)民強(qiáng)制性剝奪，而且“征用”的目的也未必是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共目的，而可能是政府部門與房地產(chǎn)開發(fā)商勾結(jié)強(qiáng)占民地圖謀暴利。
例如，山東省升華玻璃廠需要建廠土地，當(dāng)?shù)卣?003年2月強(qiáng)行征用山東省新泰市谷里鎮(zhèn)北谷里村一百余戶村民的口糧田。農(nóng)民的這些承包地原來都有長達(dá)30年的承包合同“保障”，但當(dāng)?shù)匾晃煌恋毓芾聿块T的官員認(rèn)為，雖然依照法律和規(guī)章制度，征地需要經(jīng)過每個村民的同意并簽訂協(xié)議，但只要政府認(rèn)為必要，哪怕只有村委會干部的認(rèn)可，國土管理部門也照樣可以發(fā)放征地文件和證書。在新泰市的這個強(qiáng)制征地案中，當(dāng)?shù)嘏沙鏊谷贿�出動了6輛警車，將不同意征地的農(nóng)民拘留了十幾天。于是，盡管征地手續(xù)尚未辦妥，升華玻璃廠就在這塊搶占的土地上舉辦動工的奠基儀式了。
由于不少地方政府官員急于取得政績以謀求升遷，所以往往在資金和土地尚未準(zhǔn)備妥當(dāng)、項目可行性研究也未完成的情況下，就強(qiáng)行推動一些工程項目的開工，于是就出現(xiàn)了對農(nóng)民的土地“先用后征”的違法用地情形，甚至到了工程剪彩時征用土地的手續(xù)還未完成，就連一些國家重點工程也是如此。[52]
第四，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)日益成為私營企業(yè)“圈地”的犧牲品。目前將農(nóng)民的土地納入私人的公司化經(jīng)營已經(jīng)成為一種趨勢。不少村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織往往越俎代庖，搞“捆綁式”的土地流轉(zhuǎn)，不讓農(nóng)戶與有關(guān)的公司或企業(yè)直接談判，侵犯了農(nóng)民的自由意志與參與權(quán)利，這樣在農(nóng)村土地市場發(fā)育的過程中土地的真正所有者農(nóng)民卻不具備市場主體地位和自主決策權(quán)利。
論中國農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的貧困 在農(nóng)民與公司的談判過程中，任何徹底放棄土地承包權(quán)和使用權(quán)的合同都會傷害農(nóng)民的根本利益。有專家指出：如果能夠通過“公司+農(nóng)戶+基地”的方式組織生產(chǎn)經(jīng)營和配置土地，就應(yīng)該盡量不實行土地租賃或土地轉(zhuǎn)讓；如果適宜與農(nóng)民簽定產(chǎn)品合約的，就應(yīng)當(dāng)盡量不簽定土地要素合約；如果適宜短期土地租賃的，就盡量不簽定長期土地租約。[53]但在許多情況下，公司與農(nóng)民談判時并不遵行這3條原則，經(jīng)常損害農(nóng)民的權(quán)益。中國農(nóng)業(yè)部副部長齊景發(fā)也認(rèn)為，正在興起的“公司＋農(nóng)戶＋基地”的發(fā)展模式，將使這些“基地”上的農(nóng)民從此演變?yōu)椤盎亍钡囊栏�，其產(chǎn)品的供銷渠道完全由這些公司控制，農(nóng)民將失去選擇權(quán)和自主權(quán)，僅僅成為“基地”的生產(chǎn)工具。[54]
在推進(jìn)農(nóng)業(yè)的公司化、企業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中，一些公司、企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的真正目的并不是經(jīng)營、開發(fā)農(nóng)業(yè)，而是為了圈占并長期支配農(nóng)民的土地。這些公司、企業(yè)與鄉(xiāng)、村干部合謀聯(lián)手，以“促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”為借口，由集體經(jīng)濟(jì)組織出面，將農(nóng)民成千上萬畝的土地強(qiáng)制收回或租回后，再長期承包或租賃給這樣的公司、企業(yè)，從而達(dá)到長期控制農(nóng)民土地的目的。農(nóng)民試圖收回自己的這些承包地的可能性幾乎不存在，他們的就業(yè)和生活可能失去保障。[55]另外，公司化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營可能會構(gòu)成對家庭經(jīng)營的不公平競爭，將打擊相對落后地區(qū)的農(nóng)戶經(jīng)營者，使其難以生存而日益走向貧困化。[56]
第五，農(nóng)民的土地處分權(quán)還不斷遭到基層農(nóng)村政府和村委會組織的侵犯。由于農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)和處置過程中的發(fā)言權(quán)和參與權(quán)被剝奪，結(jié)果基層政府和村委會組織在這方面的權(quán)力膨脹，“黑箱作業(yè)”大行其道。[57]據(jù)中國農(nóng)業(yè)部副部長齊景發(fā)介紹，至2000年年底，中國已有98％的村民組實行了第二輪土地承包，確認(rèn)土地承包期為30年的占92％；然而，此后3年中，全國農(nóng)村已有5％以上的土地被轉(zhuǎn)包、出租或出讓，在東部省份更達(dá)到10％以上，這種大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)多以強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和超期流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行，為農(nóng)村干部的腐敗提供了溫床。[58]
這方面的一個惡劣的案例是，湖南省臨澧縣陳二鄉(xiāng)政府強(qiáng)行收回了農(nóng)民的1萬畝承包地，廉價租賃給湖南洞庭白楊林紙有限公司種植楊樹，交換條件是這家公司支付的土地租金交給鄉(xiāng)政府支配。該公司和陳二鄉(xiāng)政府簽訂的合同明顯不利于農(nóng)民。按照鄉(xiāng)政府簽訂的這個合約，陳二鄉(xiāng)必須為企業(yè)提供相對集中連片、而且適宜三倍體毛白楊生長的土地1萬畝，租賃時間為20年，土地租賃價格僅為每畝128元，土地經(jīng)營權(quán)證交企業(yè)持有。為了“落實”合同，陳二鄉(xiāng)政府采取了強(qiáng)制手法，先讓各村報了一份“土地租賃簽約委托書”，從而命令各村“全權(quán)委托鄉(xiāng)人民政府與湖南洞庭白楊林紙有限公司統(tǒng)一簽訂租賃合同”；接著各村委會又對農(nóng)戶承包地作了大調(diào)整，每人僅留7至9分口糧田，其余土地一律交給村委會，并要求農(nóng)戶在統(tǒng)一印制的“土地流轉(zhuǎn)申請書”上簽字、按手印。鄉(xiāng)政府從該公司取得了這一萬畝土地的租金后，根本不給土地的合法主人──農(nóng)民，而是用抵銷農(nóng)民“欠”鄉(xiāng)政府和村委會稅費的名義，把這筆地租留給鄉(xiāng)政府開支了。[59]顯然，農(nóng)民一旦失去了土地的處分權(quán)和自主權(quán)，必然在生活上淪為貧困群體。
四、農(nóng)民土地收益權(quán)利的貧困
農(nóng)民的土地收益權(quán)是農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)，如果農(nóng)民不能有效地?fù)碛型恋厥找鏅?quán)利，對他們來說土地就只是一種沒有價值的擺設(shè)。由于土地是有值物品，所以土地使用人和承包人可以而且應(yīng)當(dāng)通過處置土地和轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)而獲得土地收益。[60]但在現(xiàn)實中，農(nóng)民的土地收益權(quán)無法得到保障，土地流轉(zhuǎn)的真正價值不能得到切實體現(xiàn)與補(bǔ)償。
首先，作為土地所有者的農(nóng)民無法參與征地費用補(bǔ)償?shù)臎Q策過程，補(bǔ)償多少、何時補(bǔ)償、補(bǔ)償多久，完全由政府和村民委員會確定。例如，《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”[61]，但在現(xiàn)實中，多數(shù)村委會往往不經(jīng)過任何民主程序就將土地轉(zhuǎn)讓，并機(jī)動地長期用于對外發(fā)包，甚至故意泄露土地招標(biāo)、承包標(biāo)底的秘密，取悅于征地單位，從而讓村委會的經(jīng)辦人獲取不當(dāng)利益。[62]
其次，農(nóng)民失去了被征用土地補(bǔ)償決策的參與權(quán)利，其經(jīng)濟(jì)利益必然受損，在這種情況下，征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。《土地管理法》第47條規(guī)定：“征用耕地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費。征用耕地的土地補(bǔ)償費，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。”[63]而在浙江省湖州地區(qū)的白雀鄉(xiāng)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民每畝得到的征地補(bǔ)償還不足2萬元，僅相當(dāng)于白雀鄉(xiāng)2001年農(nóng)民人均收入的4.2倍，比國家規(guī)定的少了一半。必須指出的是，農(nóng)民失去的是永久的土地所有權(quán)，而土地征用者在二級市場上把低價征來的土地再拍賣給房地產(chǎn)開發(fā)商，一畝有70年使用權(quán)的土地地價就高達(dá)幾十萬元，這是一種超過容忍極限的對農(nóng)民的殘酷剝奪。[64]
第三，征地單位和農(nóng)村集體肆意克扣農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓收益。目前，在土地轉(zhuǎn)讓過程中一般是對村民集體和農(nóng)戶這兩方面實行補(bǔ)償，許多征地補(bǔ)償費經(jīng)過村委會截留后，實際到達(dá)被征地農(nóng)民手中的已經(jīng)很少。這種借助國家權(quán)力對農(nóng)民的土地財產(chǎn)進(jìn)行不對等補(bǔ)償?shù)膰艺饔�，直接損害了農(nóng)民的利益。例如，湖北省襄荊高速公路荊州段給農(nóng)民的安置補(bǔ)助費是每畝500元，僅為法定最低標(biāo)準(zhǔn)4，800元的10.4%.浙江省上虞市2000年土地出讓收入為2.19億元，可付給農(nóng)民的征地補(bǔ)償費僅為可憐的591萬元，只占總數(shù)的2.7%.而且，征地補(bǔ)償費還經(jīng)常被層層克扣，湖北省襄荊高速公路征地補(bǔ)償費下?lián)芎�，被省襄荊公路指揮部克扣837萬元、被荊門市指揮部克扣1，502萬元、被荊門市東寶區(qū)克扣190萬元、有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共克扣1，192萬元，這筆補(bǔ)償費到農(nóng)民手中之前已被截掉了45%.[65]
第四，有關(guān)部門還極力壓低地價，推行“廉地引商”政策，慷農(nóng)民的血汗利益之慨，以“改善”所謂的投資環(huán)境。目前，不管是體現(xiàn)公共利益的國家重點工程，還是以營利為目的房地產(chǎn)開發(fā)，一概都是由政府以較低的價格強(qiáng)制性征用農(nóng)村的土地，土地的這種低價流轉(zhuǎn)往往以低于正常水平的價格出租或發(fā)包，而農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償費遠(yuǎn)小于政府收繳的土地使用權(quán)出讓金。這樣做是不等價、不平等的土地產(chǎn)權(quán)交換，嚴(yán)重剝奪了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。同時，許多地區(qū)不惜犧牲農(nóng)民利益，壓低地價，以地引商，普遍以“優(yōu)惠政策競賽”來招商引資，他們只講“為老板鋪路”，不講“為農(nóng)民服務(wù)”，寧可得罪農(nóng)民也不愿得罪投資商。[66]而且，由于土地征用成本低，部份地方出現(xiàn)土地征而不用、多征少用等現(xiàn)象，不僅浪費了大量土地，而且損害了農(nóng)民的根本利益。[67]
中國國土資源部提供的數(shù)據(jù)表明，2002年上半年群眾反映的征地糾紛、違法占地等問題占信訪接待部門受理總量的73%，其中40%的上訪人訴說的是征地糾紛問題，在這之中又有87%反映的是征地補(bǔ)償安置問題。國家信訪局2003年受理土地征用的初次來信來訪案件高達(dá)4，116件，大部份也是集中在失地失業(yè)問題上，其中沿海地區(qū)的浙、蘇、閩、魯、粵5省占了41%.這意味著城市化和工業(yè)化速度愈快，失地農(nóng)民問題就愈突出。安徽、江蘇等省土地問題專家和基層群眾普遍認(rèn)為，“貨幣化安置”的通行做法不能使農(nóng)民“失地有業(yè)”，農(nóng)民也無法用這么低的補(bǔ)償去創(chuàng)業(yè)。[68]
第五，不僅征地的決策不公開、征地的補(bǔ)償不公平，而且征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。中國農(nóng)民長期信奉的是“不患寡而患不均”，因此對同一地區(qū)不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象尤其敏感。目前，一些村民委員會往往對同一區(qū)塊或同一項目內(nèi)不同用途的征地實行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，旨在取悅相關(guān)的政府部門和企業(yè)，換取更多的特殊優(yōu)惠，其結(jié)果是農(nóng)民為此付出相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)代價。例如，1998年，在浙江省湖州市湖織公路建設(shè)的沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從0.45萬元/畝到0.60萬元/畝不等，而在同一區(qū)塊內(nèi)的高速公路征地，則執(zhí)行了1.35萬元/畝的征地標(biāo)準(zhǔn)；更有甚者，浙江省湖州市區(qū)的一個鎮(zhèn)以小城鎮(zhèn)戶籍制度改革為名，用土地置換戶口的辦法把934畝農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為鎮(zhèn)政府所有，而農(nóng)戶竟然未得分文的土地補(bǔ)償費。這樣，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的隨意性和不一致性，導(dǎo)致農(nóng)民持續(xù)不斷的集體上訪，嚴(yán)重激化了社會矛盾，影響了社會穩(wěn)定。[69]
農(nóng)民土地的價值在于能源源不斷地生產(chǎn)出農(nóng)作物及其它物品。如果一畝農(nóng)地生產(chǎn)作物的預(yù)期產(chǎn)出價值是每年1千元的話，那么，這塊農(nóng)地的實際價值至少相當(dāng)于今后幾十年內(nèi)預(yù)期產(chǎn)出價值的總和。征用具有長期使用權(quán)的農(nóng)民的土地，不僅意味著取消農(nóng)民當(dāng)年的農(nóng)產(chǎn)品預(yù)期收益，也剝奪了農(nóng)民在這塊土地上今后幾十年的預(yù)期收益。[70]土地乃農(nóng)民的資產(chǎn)，剝奪農(nóng)民的土地收益權(quán)利，就是剝奪農(nóng)民的資產(chǎn)，而資產(chǎn)被剝奪就必然導(dǎo)致農(nóng)民生活的貧困。
五、農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困與農(nóng)民的生活貧困
事實證明，哪里有侵權(quán)，哪里就有貧困，權(quán)利貧困與生活貧困密切相關(guān)。上述的農(nóng)民土地使用權(quán)、土地處分權(quán)和土地收益權(quán)的貧困，直接導(dǎo)致農(nóng)民的生活貧困，加劇了農(nóng)民的貧困化。[71]民以食為天，食以土為本。農(nóng)民的失地首先直接導(dǎo)致失業(yè)，因為土地是農(nóng)民最基本的生活、生產(chǎn)資料，被政府征用就意味著農(nóng)民失去了土地的承包經(jīng)營權(quán)，意味著收入來源渠道的減少、甚至斷流。據(jù)浙江省湖州市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)42個行政村的調(diào)查，2001年底集體耕地比1992年初減少41%，人均減少0.41畝。同期因土地被征用而需要安排就業(yè)的農(nóng)村勞動力有1.12萬人，但通過政府協(xié)助安置的勞動力僅為806人，只占7.2%；除了失去土地后自謀職業(yè)者外，這42個行政村仍然有0.59萬人處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)，占53.1%.
土地被征用的農(nóng)民因知識水平、文化素質(zhì)、專業(yè)技能等方面的差異，無法與城市勞動力競爭較好的職位，在勞動力市場上必然處于劣勢地位，所以，失地、失業(yè)農(nóng)民的收入水平與城市居民收入水平的差距不斷拉大。[72]例如，在福建省福州市倉山區(qū)潘墩村1千多農(nóng)民當(dāng)中，有700多人因征地而失去耕地。該村的失地農(nóng)民有的去外村承包土地，有的騎摩托車非法拉客，有的則到處上訪。該市馬尾區(qū)儒江村村民倪仕炎說：承包地全被征掉了，我們現(xiàn)在是農(nóng)民不像農(nóng)民、市民不像市民，出門是寬闊的馬路、抬眼是工業(yè)廠房，雖有路可走，但無地生存。
各級政府之所以熱衷于征地，是為了“低征高出”、“以地生財”。[73]例如，上海市開發(fā)浦東地區(qū)時，每征一畝糧田向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民補(bǔ)償2.3萬元，每征一畝菜地補(bǔ)償2.8萬元，然后平均每畝地再投入6至7萬元完成“七通一平”工程，土地征用及開發(fā)成本每畝不過10萬元，但政府將開發(fā)后的土地出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商或工業(yè)企業(yè)時的售價卻是每畝20至30萬元，每畝獲利高達(dá)10至20萬元，是農(nóng)民獲得補(bǔ)償費的許多倍。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心陳錫文估算，計劃經(jīng)濟(jì)時代的工農(nóng)業(yè)“剪刀差”讓農(nóng)民付出了6，000至8，000億元的損失，而改革開放以來通過低價征用農(nóng)民的土地，最少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失。[74]
在江蘇省徐州市銅山縣，潘塘鎮(zhèn)兩山口村的農(nóng)民1997年以前人均有1.3畝土地，1998年當(dāng)?shù)卣d建“食品城”開發(fā)建設(shè)項目，大量征用該村土地，現(xiàn)在村民人均只有0.4分地。當(dāng)?shù)匾晃晦r(nóng)民于剛永久失去了3畝多土地的使用權(quán)，得到的補(bǔ)償費僅為1.5萬元，現(xiàn)在全家居住的地點雖然在行政區(qū)劃上改屬潘塘鎮(zhèn)街道辦事處管轄，但是他們還是農(nóng)民身分，而且沒有了土地，只能靠打工生活。[75]
失地、失業(yè)必然導(dǎo)致農(nóng)民收入急劇下降。在安徽省阜陽市潁州區(qū)前新宅村，過去全村人均1畝多地，當(dāng)?shù)貫榕d建飛機(jī)場而征地后，每人剩下不足2分地。村干部征地前保證每畝補(bǔ)償6，500元，但占了地后就變卦了。雖然補(bǔ)償費前后追加了20多次，但每畝補(bǔ)償額仍然不足3千元。而且，地一占，農(nóng)民就被“一腳踢”了，全村無一人被安置就業(yè)。一位66歲的農(nóng)民張桂生只好到城郊蹬三輪車?yán)洠惶熘荒軖?、4元錢，他住在低矮潮濕的小屋中，屋里只有一袋面粉和一碟霉味撲鼻的腌咸菜。安徽省阜南縣三塔鎮(zhèn)擴(kuò)建、辦廠占去了大量良田，塔北村農(nóng)民余立軍的5畝承包地被占掉2畝多，被鎮(zhèn)政府用于建設(shè)保鮮庫供3家企業(yè)之用。征地后起初由工廠每畝補(bǔ)貼余立軍300公斤糧食，按集市價格抵交他該納的稅費。但后來這個工廠垮了，7年多來失地補(bǔ)貼成了泡影，但他的2畝多承包地仍被企業(yè)的住宅區(qū)占用，他四處奔走卻投訴無門。[76]
失地、失業(yè)、苛捐雜稅不僅導(dǎo)致農(nóng)民的收入減少，而且逼使他們離鄉(xiāng)背井、流入城市，成為城市貧民的主力。農(nóng)民失去土地財產(chǎn)權(quán)利的直接后果是失去土地，而失去土地意味著無家可歸，許多當(dāng)年有地有業(yè)的農(nóng)民現(xiàn)在不得不加入城鄉(xiāng)的貧民階層。[77]以四川省自貢市為例，1993年該市開始建設(shè)“高新技術(shù)開發(fā)區(qū)”，當(dāng)初計劃征用土地10平方公里。10年來自貢“高新區(qū)”已經(jīng)征用了約5平方公里的土地，其中緊鄰自貢城區(qū)的紅旗鄉(xiāng)有上千戶農(nóng)民因此離開了生養(yǎng)了幾代人的土地。紅旗鄉(xiāng)處在城鄉(xiāng)結(jié)合部，原來這里的農(nóng)民較為富足。以白果村八組為例，全村280人擁有土地303畝，主要種植糧食和蔬菜，再加上一些副業(yè)，農(nóng)民的人均年收入達(dá)到2千元。自從1995年他們的土地被征用以來，農(nóng)民領(lǐng)取的每人8千元安置費早已用完，現(xiàn)在只能自謀生路。例如，黃永農(nóng)和村里的幾個農(nóng)民只能靠在高檔住宅“藍(lán)鷹花園”的建設(shè)工地附近揀垃圾度日，每天最多掙5至6元錢。1995年征地前黃永農(nóng)有1畝地，種植水稻和蔬菜，衣食無憂，再加上養(yǎng)豬養(yǎng)雞，每年能有2千元純收入。土地被占用后他每個月只能領(lǐng)到80元左右的生活費，這個數(shù)額比自貢市政府規(guī)定的“最低生活保障線”143元還低得多。[78]而且，從1997年開始，該村失去土地的村民又不得不失去世代居住的住房。幾百戶農(nóng)民與“高新技術(shù)開發(fā)區(qū)”簽訂了房屋拆遷協(xié)議，暫時搬進(jìn)了周轉(zhuǎn)房，但周轉(zhuǎn)房陰暗潮濕，屋頂漏雨，道路泥濘。失去土地的紅旗鄉(xiāng)農(nóng)民曾經(jīng)把今后富裕的希望寄托在“高新區(qū)”新開辦的工廠身上，期盼能早日進(jìn)廠打工掙錢。可是，土地被征用5年多了，在這個所謂的“高新技術(shù)開發(fā)區(qū)”并未出現(xiàn)農(nóng)民們期盼已久的工廠，反而是蓋上了成片成片的商品房。[79]
過去十幾年來，各地政府推動的“萬畝果園基地”、“中國蔬菜之鄉(xiāng)”、“某某開發(fā)區(qū)”等現(xiàn)象非常普遍，這都是以農(nóng)民被迫低價出讓土地使用權(quán)為條件的。同時，農(nóng)村基層政府政出多門，對農(nóng)民不合理的集資、攤派、提留名目繁多，也構(gòu)成了對農(nóng)民權(quán)利的侵犯和對農(nóng)民收入的掠奪。
除了失地、失業(yè)、稅費、貧困、無房以外，農(nóng)民也沒有任何社會保障和醫(yī)療保險。這樣，失地、失業(yè)農(nóng)民的生活就更加困難。[80]眾所周知，中國的農(nóng)村長期以來就從未建立過社會保障制度，農(nóng)民們即使因土地被征用而失地失業(yè)，而政府通過低價征地獲得了大量收入，但仍然未把失地失業(yè)的農(nóng)民納入城市居民社會保障的范圍�，F(xiàn)在，一些地方尚在局部試驗的農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等基本社會保障體系的復(fù)蓋率很低，而且這些試驗往往采取“農(nóng)民繳費為主、集體補(bǔ)助為輔、國家政策支持”的做法，農(nóng)民們基本上不認(rèn)同。一項統(tǒng)計表明，參加“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”的農(nóng)民只占總?cè)丝诘?1.5%.于是，大批失地失業(yè)的農(nóng)民正持續(xù)不斷地加入底層貧民的行列，成為城市化進(jìn)程中一個新的社會弱勢群體。[81]
無形的權(quán)利很容易被忽視，但權(quán)利貧困必然導(dǎo)致有形的生活貧困。遺憾的是，許多學(xué)者只從表面上探討“三農(nóng)”的危機(jī)，將“農(nóng)民太苦、農(nóng)村太窮”的原因歸結(jié)為攤派太多、稅費太重、官員太腐敗、農(nóng)民太無能等表面現(xiàn)象，從如此角度來觀察“三農(nóng)”問題，提出的解決辦法只能是治標(biāo)不治本、事倍而功半。
六、農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)力貧困的治理方向與選擇
鑒于農(nóng)民貧困的根本原因是權(quán)利貧困，鑒于“富也權(quán)利、窮也權(quán)利”的現(xiàn)實，可以認(rèn)為，解決農(nóng)民貧困的根本之道應(yīng)該而且必須是賦予農(nóng)民權(quán)利、維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利、發(fā)展農(nóng)民的權(quán)利。為了解決目前農(nóng)民在土地財產(chǎn)方面的權(quán)利不足，筆者提出三個治理方向與選擇。
第一，土地征用規(guī)范化。國家征地是任何一個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，但是象中國目前如此模糊的法律、隨意的執(zhí)法和不公的補(bǔ)償，古今中外確實罕見。鑒于征地問題已經(jīng)成為侵犯農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的重要“元兇”，所以，建立國際公認(rèn)的土地征用規(guī)范乃是中國的當(dāng)務(wù)之急。美國的土地征用經(jīng)驗值得中國借鑒。筆者以為，中國需要在制度上和技術(shù)上作出一些必要的安排。首先，中國的憲法需要對農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利作出明確規(guī)定。美國很注重在憲法層面上保護(hù)公民的財產(chǎn)。如美國憲法的第五修正案規(guī)定：“沒有正當(dāng)?shù)姆沙绦颍╠ue processof law），不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)；沒有公平的補(bǔ)償（just compensation ），不得征用私有財產(chǎn)供公共使用”。[82]盡管中國農(nóng)民的承包地在法律上不屬于“私有財產(chǎn)”，但如前所述，農(nóng)民承包地所具有的使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)已經(jīng)構(gòu)成了特殊的土地財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)該如同私有財產(chǎn)一樣得到憲法的保護(hù)。問題的關(guān)鍵是，如何建立“正當(dāng)?shù)某绦颉币约叭绾谓缍ā肮降难a(bǔ)償”。
根據(jù)美國的經(jīng)驗，有關(guān)政府征用土地的正當(dāng)法律程序應(yīng)該涵蓋下列原則和步驟，目的在于最大限度地保護(hù)公民的財產(chǎn)權(quán)利。其一是正當(dāng)性。必須依照嚴(yán)格的法律程序，依法評估國家征地的正當(dāng)性。在美國，政府無償征地的范圍十分嚴(yán)格，只限制在土地區(qū)劃（Zoning）、建筑與健康法規(guī)（Building and Health Code）、轉(zhuǎn)移要求（Set-back Requirement）、土地分割（Abatement ）、污染（Pollution ）以及出租管制（Rental Control）等。[83]根據(jù)中國國情，政府征地必須嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，國家的強(qiáng)制性征地權(quán)主要應(yīng)是公益性的，包括水利、交通、國防、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公檢法設(shè)施等，而商業(yè)開發(fā)和企業(yè)行為不能借助國家的行政權(quán)力強(qiáng)行征地，而是必須通過向國家、向農(nóng)民購買租賃等市場方式取得，其價格也應(yīng)由市場決定。[84]尤其是應(yīng)該防止“權(quán)錢勾結(jié)”，阻止那種借政府的行政資源和司法強(qiáng)制以公益性目的為名低價征用農(nóng)業(yè)用地，然后再把征用來的土地高價出售于商業(yè)用途的做法。[85]
二是公開性。政府必須以公告的形式書面陳述需要征地的具體理由，并需要提出反證，說明如果不在特定的時間和地點征地將產(chǎn)生什么負(fù)面后果。同時，政府機(jī)構(gòu)必須舉行公開的聽證會，農(nóng)民可以在聽證會上質(zhì)疑政府的征地理由，并有權(quán)要求政府放棄征地行為。[86]
三是互利性。政府機(jī)構(gòu)對所征的農(nóng)民土地要作財產(chǎn)評估，并向農(nóng)民提交評估報告、提出補(bǔ)償價格，而農(nóng)民則有權(quán)討價還價（counter-offer ）。如果雙方無法達(dá)成協(xié)議，政府可將案件送交法院處理。獨立于政府的法庭可以要求雙方聘請獨立的資產(chǎn)評估師（Appraisal ），提出評估報告，并由法庭作出調(diào)解。如果雙方仍然不能達(dá)成一致，法庭負(fù)責(zé)組成民事陪審團(tuán)，確定合理的補(bǔ)償價格。判決生效后，政府必須在30天內(nèi)支付補(bǔ)償金，并同時取得被征收的土地財產(chǎn)。[87]
除了正當(dāng)?shù)姆沙绦蛞酝�，土地征用的公平補(bǔ)償（just compensation ）問題也是保障農(nóng)民權(quán)益的一大主題。結(jié)合美國經(jīng)驗，中國土地的公平補(bǔ)償主要應(yīng)該體現(xiàn)在三大方面。其一是主體的公平。盡管中國農(nóng)民承包地的所有權(quán)主體是多元的，包括農(nóng)民集體（村委會和村民組）、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）及農(nóng)戶本身，但征地補(bǔ)償對象必須以農(nóng)戶為主，對農(nóng)戶實行全額、對等的補(bǔ)償辦法，因為農(nóng)戶才是土地的實質(zhì)使用者、經(jīng)營者和受益者。必須防止農(nóng)村基層干部對征地補(bǔ)償費用的層層截留、克扣和盤剝。[88]同時，還要考慮農(nóng)民失去土地后的就業(yè)保障和社會保障，用土地?fù)Q社保[89]，對農(nóng)民的補(bǔ)償可采用按年分期補(bǔ)償?shù)霓k法，為農(nóng)民建立長期受益的社會保險機(jī)制[90]，并由此改革現(xiàn)有的土地征用補(bǔ)償費一次性貨幣發(fā)放的辦法，應(yīng)該在農(nóng)村按年齡段分類建立社會保障體系。[91]其二是客體的公平。征地的補(bǔ)償不能僅限于土地本身，還應(yīng)包括土地之上的一切附加物，如莊稼、建筑和水井等；還需要包括與土地有關(guān)的無形資產(chǎn)（goodwill），如特定土地的形像和聲譽(yù)等。[92]鑒于失地農(nóng)民無屋可住的悲慘情景，征地部門需要實施留地安置政策，按一定比例向土地被征用的村核撥建設(shè)留用地，為失地?zé)o屋農(nóng)民建造商住樓，提供農(nóng)民就地創(chuàng)業(yè)的機(jī)會。[93]其三是估價的公平。其基本準(zhǔn)則是法律要求補(bǔ)償?shù)膬r格應(yīng)當(dāng)以公平的市場價值為依據(jù)。[94]在美國和西方其它國家，這主要依靠獨立的資產(chǎn)評估師提出評估報告。[95]所以，制定中國財產(chǎn)評估師的考核規(guī)則、推動財產(chǎn)評估師的產(chǎn)生機(jī)制、培育財產(chǎn)評估師的人才環(huán)境，已經(jīng)成為國家征用土地能否公正、公平和公開的重要條件。
第二，土地市場化。土地征用的規(guī)范化可以為土地的市場化提供制度化環(huán)境，而推動和實施土地的市場化則是落實農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的一大保障。[96]中國的《土地承包法》允許農(nóng)戶自由流轉(zhuǎn)土地的使用權(quán)和承包權(quán)，為土地市場化提供了重要的制度安排；但是，土地流轉(zhuǎn)只是土地市場化的萌芽，離成熟的土地市場化要求仍然存在相當(dāng)距離。大致而言，土地市場化至少需要滿足下列三大要素。
一是土地用途自由選擇。既然農(nóng)民在法律上享有土地的使用、處分和收益等權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民對土地經(jīng)營用途的自由選擇，包括種什么、種不種、種多少、種多久。沒有農(nóng)民對土地用途的自由選擇，土地市場化只能是“空中樓閣”。同時，由于農(nóng)民處于天然的弱勢，國家不能阻礙農(nóng)民運用上述權(quán)利，而且應(yīng)當(dāng)運用適當(dāng)?shù)姆墒侄畏e極保護(hù)農(nóng)民行使自主的權(quán)利。當(dāng)外力侵犯農(nóng)民自由選擇土地用途的權(quán)利時，國家要通過法律法規(guī)加以制止和懲處。[97]
二是土地自由交易。土地自由交易的前提是土地市場的自由開放，目前中國的土地交易基本上沒有西方社會那種正規(guī)的市場條件，“一級市場”由國家控制，“二級市場”不許農(nóng)民進(jìn)入，農(nóng)民在土地交易中始終處在被排斥和被剝奪的地位。土地是農(nóng)民生存的最后一道防線，也是是否出現(xiàn)“陳勝、吳廣起義”的關(guān)鍵因素。若政府長期、持續(xù)地低價強(qiáng)制購買農(nóng)民的土地，農(nóng)村的穩(wěn)定就無法保證。[98]推動土地市場的開放和土地交易的自由，有助于減少政府、企業(yè)、村民自治組織的中間盤剝，提升農(nóng)民在土地市場中的主體地位，又能發(fā)展一支專業(yè)的地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人隊伍，可嚴(yán)格地按照土地市場的專業(yè)規(guī)范推動農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)。
三是土地自由抵押。土地作為一種商品自由交易的前提是農(nóng)民擁有抵押土地的權(quán)利。所以，目前中國必須賦予農(nóng)民土地的物權(quán)，允許農(nóng)民用土地抵押，促使農(nóng)民的土地使用權(quán)變成一種準(zhǔn)商品。[99]問題是目前農(nóng)民需要貸款時能抵押的只是土地的承包權(quán)而不是所有權(quán)，而銀行允許土地承包權(quán)的抵押是一種很大的金融風(fēng)險，這種承包權(quán)在現(xiàn)實中的不穩(wěn)定更增加了銀行的抵押風(fēng)險。因此，將農(nóng)民的土地承包權(quán)演進(jìn)為所有權(quán)是推動土地抵押的必要保證。
四是土地自由兼并。土地市場化必然導(dǎo)致土地的兼并，而農(nóng)村土地只能通過市場化的兼并才能達(dá)到優(yōu)化組合和規(guī)模經(jīng)營。目前，城市中的企業(yè)兼并比比皆是，并由此必然導(dǎo)致企業(yè)所在的土地的大量兼并，為什么城市可以兼并，企業(yè)可以兼并，而農(nóng)村土地就不可以兼并呢？目前 論中國農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的貧困農(nóng)村的兼并僅限于土地的承包權(quán)，其弊端在于，承包權(quán)只有30年，而投資的收益是不受承包年限約束的，30年后的資產(chǎn)增值誰來受益，又如何計算？于是，土地私有化又是一個難以回避的議題。[100]
第三，土地產(chǎn)權(quán)多元化。政府征地的規(guī)范化、土地經(jīng)營的市場化有助于推動土地產(chǎn)權(quán)的多元化，為中國出現(xiàn)一個充滿活力和選擇的農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)創(chuàng)造條件。土地產(chǎn)權(quán)的多元化是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重要因素，因為土地產(chǎn)權(quán)的多元化意味著農(nóng)民選擇權(quán)利的自由化，既包括選擇參與，更包括選擇“退出”。[101]
土地產(chǎn)權(quán)多元化主要涵蓋三個創(chuàng)新土地制度、保障農(nóng)民權(quán)利的因素。首先，它對現(xiàn)行的土地承包制度構(gòu)成挑戰(zhàn)。過去20多年來土地承包制阻礙了農(nóng)民更多的選擇權(quán)利和自由，因為它模糊了土地所有者的主體地位，30年的期限限制了土地投資的長期性與穩(wěn)定性，小塊土地的分割特點影響了土地的規(guī)模經(jīng)營，而且承包合同導(dǎo)致農(nóng)民稅費義務(wù)的剛性化。這種“一刀切”的一元化土地使用體制窒息了土地制度的生機(jī)，影響了農(nóng)民積極性的充分發(fā)揮，無法提供財產(chǎn)安全和激勵機(jī)制，抑制了農(nóng)民財產(chǎn)積累的沖動。所以，急需設(shè)計與實施一種與農(nóng)村多元化經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的多元化土地產(chǎn)權(quán)制度。[102]人們需要建立一種基本的觀念：不管一個制度安排和政策設(shè)計是多么完美、有創(chuàng)意、又得人心，只要它是一種強(qiáng)制的一元化制度，就不是一種有生命力的制度。一種好的制度設(shè)計必須容許民眾具有選擇的權(quán)利和退出的權(quán)利。
其次，土地產(chǎn)權(quán)多元化能夠促進(jìn)新土地制度的實踐。一旦土地承包制的一元選擇能夠打破，將有助于推動各種新土地制度的創(chuàng)新與實踐。例如，土地租賃制能提供農(nóng)民租賃收成的新選擇，取代土地承包制所規(guī)定的剛性義務(wù)，有助于土地經(jīng)營能力較強(qiáng)的農(nóng)民選擇分成經(jīng)營和租賃經(jīng)營的方式，而不是“一刀切”地實行勞動計酬的經(jīng)營方式。這不僅能夠照顧弱者、激勵強(qiáng)者，更是體現(xiàn)農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)利的一大象征。[103]另外，土地股份合作制也能促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)的多元化選擇。土地股份合作制是以股份制為名、以按股分享土地資本收益為實的財產(chǎn)制度，農(nóng)民以交出土地使用權(quán)為代價，獲得按照人口分配的企業(yè)收益的成員權(quán)，由此能夠體現(xiàn)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增殖收益和社會保障的股權(quán)。但是，它的主要弊病是企業(yè)的收益分配權(quán)與農(nóng)民的土地承包權(quán)的交換并未通過公開的市場交易，所以多數(shù)農(nóng)民所擁有的股權(quán)只是“虛股”，不能轉(zhuǎn)讓、繼承、抵押，屬于殘缺產(chǎn)權(quán)，它與1953年至1955年推行的“以土地入股、按土地分紅”的初級社類同，但又與初級社的“入股自愿、退股自由”的原則相違背，因為土地股份合作制實行的是人去股消，沒有退出權(quán)。但是，有缺陷的多元實踐畢竟比僵化的一元統(tǒng)制要好。[104]
再次，土地多元化提倡價值中立的制度選擇，不論制度形式的“好”與“壞”，只講制度效能的高與低。土地產(chǎn)權(quán)多元化意味著農(nóng)民有權(quán)選擇任何一種制度形式，包括土地的人民公社制、集體所有制、家庭承包制、租賃合同制、永佃制、股份合作制、甚至私有制。在多元化的制度環(huán)境下，土地私有化或土地公社化的兩極制度都應(yīng)該成為一種選項，但不應(yīng)該是唯一的選項，國家不僅應(yīng)該允許一些地區(qū)保留集體勞動的工資計酬制，也應(yīng)該允許個別地區(qū)試驗土地私有制。允許“左中右”不同體制的存在、提供農(nóng)民切合自身需要和條件的土地制度，才是土地產(chǎn)權(quán)多元化的題中應(yīng)有之意。
例如，基于中國各地區(qū)土地狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人文環(huán)境的多樣性和復(fù)雜性，土地的產(chǎn)權(quán)形式也必須具有相應(yīng)的靈活性和變動性。在發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，農(nóng)民種地的經(jīng)濟(jì)成本高、比較利潤低，但農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的市場價格高、離開土地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的機(jī)會多，這樣，土地的租賃制、股份制和私有制就有助于農(nóng)民完成土地和身份的雙重轉(zhuǎn)型，而且由此產(chǎn)生的土地抵押和兼并也有助于加速東部農(nóng)村的城市化和工業(yè)化。[105]但在中西部地區(qū)，土地貧瘠、農(nóng)民困苦，土地是農(nóng)民賴以生存的唯一資源，貿(mào)然推動土地私有化將導(dǎo)致兩極迅速分化；而且，由于西部土地的價值較低，愿意兼并西部土地、投資西部土地的企業(yè)和個人相對較少，所以，維持西部土地的家庭承包體制、維護(hù)西部農(nóng)戶的合作傳統(tǒng)，不失為目前適宜中西部農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的較好模式。[106]
總之，征地規(guī)范化、土地市場化和產(chǎn)權(quán)多元化是三大相互關(guān)聯(lián)的土地制度安排，因為只有規(guī)范了農(nóng)民土地征用的程序、保證了土地交易的公平，才能推動土地交易的市場化、促進(jìn)土地租賃、抵押和兼并的健康發(fā)展；同時，只有在土地征用規(guī)范化、土地經(jīng)營市場化的制度環(huán)境下，理性而充滿活力的土地產(chǎn)權(quán)多元化才有可能。尤其是，規(guī)范化、市場化和多元化的土地制度能夠切實維護(hù)和保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，因為規(guī)范的征地能夠保證農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓的公平、公正與公開，自由的土地市場能夠有助于農(nóng)民在市場機(jī)制下自主選擇土地的占有方式、使用途徑、處分方法和收益多寡；同時，產(chǎn)權(quán)的多元化能防止一元化的強(qiáng)制，有利于不同地區(qū)、不同時期、不同能力的農(nóng)民自主選擇土地的產(chǎn)權(quán)形式。這樣，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的保障最終有助于在根本上減緩和根除農(nóng)民的貧困，有利于中國農(nóng)村運用權(quán)利的杠桿，提升農(nóng)民的生活水平、社會地位和政治參與。
「注釋」
[1]洪朝輝：“論社會權(quán)利的‘貧困’：中國城市貧困問題的根源與治理路徑”，《當(dāng)代中國研究》（美國），2002年，第4期，頁5-30.[2]World Bank，China Strategiesfor Reducing Poverty in the 1990s （Washington D.C.，1992）；Jalan Jyotsna andMartin Ravallion，“Transient Poverty in Post-Reform Rural China”，Journal ofComparative Economics 26（1998）：338-57；Carl Riskin，“Chinese Rural Poverty：Marginalized or Dispersed？”American Economic Review 84（2）（1994）：281-84；Jalan Jyotsna and Martin Ravallion ，“Is Transient Poverty Different？Evidencefrom Rural China”，Journal of Development Studies 36（2000）：82-99.[3]《全國人大和地方各級人大選舉法》（1995年2月28日通過）的第12條規(guī)定：“自治州、縣、自治縣的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務(wù)委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配�！逼渲械牡�14條也規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務(wù)委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。”引自《中國選舉與治理網(wǎng)，法律規(guī)章欄目》（http://www.chinaelections.com/）。
[4]The Constitution of the United States ，Article I，Section 2.See GeorgeTindall ，America：A Narrative History，vol.1（New York：W.W.Norton ，1988），A 12.[5]于建嶸：“農(nóng)民是如何失去土地所有權(quán)？”（www.china-village.net ），1/11/2003.[6]Vivienne She，Peasant China in Transition：The Dynamics of Development TowardsSocialism ，1949-1956（Berkeley：University of California Press ，1986）；DwightPerkins and Shahid Ysuf ，Rural Development in China （Baltimore ：Johns HopkinsUniversity Press，1984）；J.Chen，“On Property Institution of the People‘sCommune ，”Economic Research 7（1994）：47-53.[7]Louis Putterman ，ed.，Continuityand Change in China’s Rural Development ：Collective and Reform Eras in Perspective（New York：Oxford University Press，1993）；Terry Sicular，“China‘s AgriculturalPolicy During the Reform Period”，in Joint Economic Committee of the U.S.Congress，China’s Economic Dilemmas in the 1990‘s ：The Problems of Reforms，Modernizationand Independence（New York：M.E.Sharpe，1993），pp.340-64.[8]Jonathan Unger，The Transformation of Rural China （New York：M.E.Sharpe ，2002）。
[9]《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。參見《中華人民共和國憲法》（北京：法律出版社，2002），頁36.[10]1987年施行的《民法通則》第74條將憲法中的“集體所有”具體規(guī)定為：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有”。參見《民法通則》（北京：法律出版社，1987），頁10.[11]1987年實行的《民法通則》第74條規(guī)定，集體所有的土地“由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”。參見前引《民法通則》，頁10.[12]1988年修改的《中華人民共和國土地管理法》第8條規(guī)定：“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理。”引自《中國選舉與治理》。
[13]于建嶸：前引文。
[14]檳郎：“尊重并確立農(nóng)民的四大權(quán)利”（www.china-village.net ），4/2/2002.[15]Daniel Kelliher，“The Chinese Debate over Village Self-Government ，”TheChina Journal 37（January 1997）：63-86.[16]劉鳳芹：“農(nóng)村土地制度改革的方案設(shè)計：剝奪村集體的經(jīng)濟(jì)權(quán)力”（www.peopledaily.com.cn/），12/4/2003.[17]賈生華：“論我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的整體改革”，《經(jīng)濟(jì)研究》1996年12期。
[18]“制約農(nóng)民致富的制度分析”（www.macrochina.com.cn ），7/20/2003.[19]于建嶸：前引文。
[20]于建嶸：前引文。
[21]Jean Oi，“The Role of the State in China‘s Transitional Economy ，”TheChina Quarterly （December 1995）：1132-49.[22]1988年通過的中國憲法修正案第2條規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。見《中華人民共和國憲法》（北京：法律出版社，2002年），頁60.[23]《民法通則》第80條規(guī)定：“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓”。
[24]《土地管理法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。第47條規(guī)定：“買賣或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地的，沒收非法所得，限期拆除或者沒收在買賣或者以其他形式轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，并可以對當(dāng)事人處以罰款；對主管人員由其所在單位或者上級機(jī)關(guān)給予行政處分”。引自《中國選舉與治理網(wǎng)》。
[25]于建嶸：前引文。
[26]于建嶸：前引文。
[27]Y.Barzel，Economic Analysis of Property Rights （New York：CambridgeUniversity Press，1989）。
[28]《中華人民共和國土地承包法》第32條，引自《中國選舉與治理網(wǎng)》。
[29]黃海：“賦予農(nóng)民特殊的土地財產(chǎn)權(quán)”，《農(nóng)民日報》，10/25/2003.[30]蔣江敏、申興、邱香：“張曙光猛轟土地政策現(xiàn)行拆遷制度是部惡法”，《中國選舉與治理網(wǎng)》，11/12/2003.[31]于建嶸：前引文。
[32]黨國�。骸爸袊r(nóng)村社會權(quán)威結(jié)構(gòu)變化與農(nóng)村穩(wěn)定”，《中國農(nóng)村觀察》，1997年第5期。
[33]David Zweig，F(xiàn)reeing China‘s Farmers：Rural Restrucring in the ReformEra （New York：M.E.Sharpe ，1997）。
[34]James Kung and Shouying Liu，“Farmers Preferences Regarding Ownershipand Land Tenure in Post-Mao China ，”The China Journal 38（July 1997）：33-63.[35]Tamara Jacka ，Women‘s Work in Rural China：Change and Continuity in an Eraof Reform （New York：Cambridge University Press ，1997）；Laurel Bossen，ChineseWomen and Rural Development ：Sixty Years of Change in Lu Village，Yunnan （Lanham，MD.：Rowman &Littlefield Publishers，2002）。
[36]王景新、支曉娟：“保障農(nóng)村婦女土地權(quán)利”，《中國選舉與治理網(wǎng)》，8/15/2003.[37]謝湘：“農(nóng)業(yè)部副部長：侵害農(nóng)民土地權(quán)益成突出問題”，《中國青年報》，8/21/2003.[38]Jean Oi，State and Peasant in Contemporary China：The Political Economy ofVillage Government（Berkeley：University of California Press ，1989）。
[39]謝湘：前引文。
[40]“加快土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民失地不失業(yè)失地不失利”（www.scol.com.cn/），10/23/2003.[41]黨雙忍：“廢除制度歧視，還農(nóng)民公民權(quán)利”（www.nongyou.net ），10/30/2003.[42]黨雙忍：前引文。
[43]《中華人民共和國土地承包法》第17條，引自《中國選舉與治理網(wǎng)》。
[44]謝湘：前引文。
[45]“《土地承包法》促大公司農(nóng)村圈地”（http://www.in.ah.cn/），3/10/2003.[46]趙麗：“農(nóng)地制度與農(nóng)民權(quán)益”，《中國選舉與治理》，2003年8月12日。
[47]《中華人民共和國土地承包法》第26條，引自《中國選舉與治理網(wǎng)》。
[48]“制約農(nóng)民致富的制度分析”（www.macrochina.com.cn ），7/20/2003；JeanOi，Rural China Takes Off：Institutional Foundations of Economic Reform （Berkeley：University of California Press ，1999）。
[49]林春霞：“誰來關(guān)心失地農(nóng)民的命運？”，《中國經(jīng)濟(jì)時報》，9/2/2003.[50]《中華人民共和國土地管理法》第11條、第47條，引自《中國選舉與治理網(wǎng)》。
[51]黨雙忍：前引文。
[52]朱麗亞：“30年的合同3天就給廢了村民土地說沒就沒了？”（www.xinhua.org/），11/3/2003.[53]黨雙忍：前引文。
[54]出處同注[45].[55]黨雙忍：前引文。
[56]“‘股田制’和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”，《中國選舉與治理網(wǎng)》，10/22/2003.[57]黃海：前引文。
[58]出處同注[45].[59]劉健、陳芳：“湖南臨澧怪事：鄉(xiāng)政府強(qiáng)行收回農(nóng)民承包地棄糧種樹”（www.xinhua.org/），11/19/2003.[60]于建嶸：前引文；Colin Carter and Fu-NingZhong ，“Will Market Prices Enhance Chinese Agriculture？：A Test of RegionalComparative Advantage ，”Western Journal of Agricultural Economics 16（2）（1991）：417-26.[61]《中華人民共和國土地管理法》第15條，引自《中國選舉與治理網(wǎng)》。
[62]謝湘：前引文。
[63]引自《中國選舉與治理網(wǎng)》，9/23/2003.[64]楊建民、沈宗武、金造時：“對‘失土農(nóng)民’問題的調(diào)查與思考”，《中國選舉與治理網(wǎng)》，10/30/2003.[65]“三農(nóng)熱點透視：失地失業(yè)農(nóng)民狀況調(diào)查”，《中國選舉與治理網(wǎng)》，10/22/2003.[66]出處同上。
[67]出處同注[40].[68]出處同注[65].[69]楊建民、沈宗武、金造時：前引文。
[70]陶培榮：“失地農(nóng)民的利益必須確�！�，《農(nóng)民日報》，5/23/2003.[71]有關(guān)中國農(nóng)民和農(nóng)村貧困的歷史和現(xiàn)狀，參見Azizur Khan and Carl Riskin ，Inequality andPoverty in China in the Age of Globalization（Oxford：Oxford University Press，2000）；Marc Blecher ，“Inequality and Socialism in Rural China ：A ConceptualNote，”World Development vol.13，no.1（1985）：115-21；Carl Riskin，“RuralPoverty in Post-Reform China，”in Ross Garnaut ，Shutian Guo，and Guonan Ma，eds.，The Third Revolution in 論中國農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的貧困 the Chinese Countryside（New York：Cambridge UniversityPress ，1996），pp.245-55；Carl Riskin，Zhao Renwei and Li Shi ，eds.，China‘s Retreat from Inequality （New York：M.E.Sharpe ，2001）。
[72]楊建民、沈宗武、金造時：前引文。
[73]出處同注[65].[74]陳錫文：“農(nóng)民增收需打破制度障礙”（www1.cei.gov.cn/），10/8/2002.[75]伍嚴(yán)：“農(nóng)民失地怎么辦？江蘇實施農(nóng)村新政：土地?fù)Q社�！�，《中國產(chǎn)經(jīng)新聞報》，11/14/2003.[76]出處同注[65].[77]Scott Rozelle，Guo Li ，MinggaoShen，Amelia Hughart and John Giles，“Leaving China‘s Farms ：Survey Resultsof New Paths and Remaining Hurdles to Rural Migration ，”The China Quarterly 158（June 1999）：367-393；Elizabeth Croll and Huang Ping ，“Migration for andAgainst Agriculture in Eight Chinese Villages ，”The China Quarterly （March 1997）：128-46；Lorraine West and Yaohui Zhao，Rural Labor Flows in China （Berkeley：University of California Press ，2000）。
[78]宿琪：“‘三農(nóng)’調(diào)查報告──土地篇”，《中國選舉與治理網(wǎng)》，10/29/2003.[79]出處同上。
[80]Jalan Jyotsna and Martin Ravallion ，“Are the Poor Less Well Insured？Evidence on Vulnerability to Income Risk in Rural China ，”Jounral of DevelopmentEconomics 58（1997）：10-23.[81]楊建民、沈宗武、金造時：前引文。
[82]The Constitution of the United States，Amendment V，see George Tindall，America ：A Narrative History，2nd.Ed.，vol.1（New York：W.W.Norton &Company ，1988），p.A22.[83]周大偉：“美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判例：兼議中國城市房屋拆遷管理規(guī)范的改革”，《中國選舉與治理網(wǎng)》，11/17/2003.[84]韓長賦：“改革土地征用制度，切實保護(hù)耕地和農(nóng)民權(quán)益”，《人民日報》，11/1/2003.[85]韓冰潔：“中央一號文件回歸三農(nóng)成為新領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)注焦點”，《了望新聞周刊》，1/10/2004.[86]韓長賦：前引文。
[87]周大偉：前引文。
[88]“農(nóng)村土地承包法與農(nóng)民土地財產(chǎn)保護(hù)現(xiàn)狀”，《中國選舉與治理》，11/16/2003.[89]伍嚴(yán)：前引文。
[90]陶培榮：前引文。
[91]楊建民、沈宗武、金造時：前引文。
[92]周大偉：前引文。
[93]楊建民、沈宗武、金造時：前引文。
[94]B.Needham ，“A Theory of Land Prices When Land is Supplied Publicly：The Case of the Netherlands ，”Urban Studies 29（5）（1992）：669-86；Y.J.Shi ，T.T.Phipps ，D.Coler ，“Agricultural Land Values under Urbanising Influences，”Land Economics 73（1）（1997）：90-100.[95]周大偉：前引文。
[96]William Parish ，Xiaoye Zhe and Fang Li ，“Nonform Work and the Marketizationof the Chinese Countryside，”The China Quarterly （1995）：697-730.[97]韓長賦：前引文。
[98]于建嶸：“農(nóng)民有組織抗?fàn)幖捌湔物L(fēng)險──湖南省H 縣調(diào)查”，《戰(zhàn)略與管理》，2003年第3期；馬曉河：“當(dāng)前‘三農(nóng)’問題的癥結(jié)與解決途徑”，《中國經(jīng)濟(jì)時報》，8/25/2003.[99]馬曉河：前引文。
[100]“放棄土地的農(nóng)民如何規(guī)劃小康之路”（www.in.ah.cn/），3/10/2003.[101]林毅夫：《制度、技術(shù)與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展》（上海：上海三聯(lián)書店，1994）；孫立剛：“權(quán)力、退出與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題”，《中國選舉與治理網(wǎng)》，4/9/2003.[102]黃海：前引文。
[103]喬新生：“學(xué)者新論：中國農(nóng)村問題三談”，《人民網(wǎng)》，11/12/2003；KlausDeininger and Soingqing Jin ，“Land Rental Markets as an Alternative to GovernmentReallocation？Equity and Efficiency Considerations in the Chinese Land Tenure System，”World Bank Policy Research Working Paper 2930.[104]溫鐵軍：“社區(qū)股份合作制與村級民主：兩個村的故事”（www.cc.org.cn/），6/3/2000.[105]Ivan Szelenyi ，ed.，Privatizing the Land：Rural Political Economy in Post-socialist Societies（London：Routledge，1998）。
[106]“杜青林詮釋中央解決‘三農(nóng)’問題思路”（www.chinanews.com.cn/home.html），11/27/2003.
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股東訴權(quán)的救濟(jì)——派生訴訟在我國之確立 股東訴權(quán)的困境現(xiàn)狀
股東訴權(quán)是指股東基于股東權(quán)被侵害而享有的提起訴訟的權(quán)利。我國《公司法》第1條開宗明義地規(guī)定：“適應(yīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的需要，規(guī)范公司的組織和行為，保護(hù)公司、股東和債權(quán)人的合法利益……....
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再談有限責(zé)任公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓法律問題 筆者的文章《談有限責(zé)任公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓》在本報發(fā)表后（2001年8月10日），又陸續(xù)接觸了實踐中一些新的情況，對有限責(zé)任公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓中的復(fù)雜法律問題又有了一些新的認(rèn)識，故爾再次拋磚引玉，與讀者共同探討。
一、股....
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國有企業(yè)公司改制的觀念轉(zhuǎn)變
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國有企業(yè)公司改制的觀念轉(zhuǎn)變 從生產(chǎn)力決定論到產(chǎn)業(yè)影響論
所有制問題屬于國家的基本經(jīng)濟(jì)制度問題。各國的各項具體經(jīng)濟(jì)制度無不與這一基本制度相聯(lián)。中國的各項經(jīng)濟(jì)制度改革無不受到所有制問題的影響和制約。對所有制問題的把握直接影響著我國企業(yè)制度的設(shè)計問....
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獨立董事制度在中國-------兼評《關(guān)于在上市公司建立獨立董事制度的指導(dǎo)意見》 一 背景
建立現(xiàn)代企業(yè)制度，一直是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與股份制改革中的核心問題。為實現(xiàn)這一目的，當(dāng)前的一個討論焦點就是在中國建立獨立董事制度，以完善公司法人治....
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存單糾紛案件審判過程中的訴訟中止
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存單糾紛案件審判過程中的訴訟中止 由于存單糾紛案件往往伴隨著金融刑事案件，在人民法院審理存單糾紛案件時可能會發(fā)生金融機(jī)構(gòu)的涉嫌犯罪的工作人員及用資人出逃的情況。在有關(guān)國家機(jī)關(guān)沒有將犯罪嫌疑分子抓獲，查清全部金融刑事案件事實之前，人民法院對于存單糾紛案件的審理及....
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帶、墊資合同的法律效力
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帶、墊資合同的法律效力 近年來，在建筑市場上，帶資、墊資承包現(xiàn)象屢見不鮮，由此引發(fā)的糾紛亦時有發(fā)生。這些糾紛的焦點均涉及到對帶資、墊資建筑施工合同、建筑施工裝潢合同法律效力的認(rèn)識。筆者就何為帶資、墊資合同以及該類合同的性質(zhì)、法律效力略陳管見。
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訴訟遲延的法律成因 訴訟遲延的成因是多元的，其法律成因，即因程序法本身所固有的缺陷成為訴訟遲延誘因的情形，理應(yīng)受到更多的關(guān)注，引發(fā)更深層面的探究。筆者認(rèn)為，在我國，民事訴訟遲延的法律成因主要有以下幾個方面：
�。ㄒ唬┟袷略V訟法中缺漏對訴訟遲延形....
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