新破產(chǎn)法的適用范圍

新破產(chǎn)法的適用范圍 　　在新破產(chǎn)法的起草過(guò)程中，其適用范圍如何確定，是一個(gè)重要的爭(zhēng)議問(wèn)題。所謂破產(chǎn)法的適用范圍，就是相關(guān)主體的破產(chǎn)能力問(wèn)題。破產(chǎn)能力是指?jìng)鶆?wù)人能夠適用破產(chǎn)程序解決債務(wù)清償問(wèn)題的資格。通常，具有民事權(quán)利能力是具有破產(chǎn)能力的前提。但由于破產(chǎn)法是適用于特殊情況下的債務(wù)清償程序，所以其適用主體即具有破產(chǎn)能力者，與具有民事權(quán)利能力者的范圍可能出現(xiàn)一定差異。各國(guó)出于社會(huì)政策需要或因立法歷史背景不同，在破產(chǎn)法中往往規(guī)定某些具有民事權(quán)利能力的主體不具有破產(chǎn)能力，如政府公法人。而為保護(hù)債權(quán)人的利益，維護(hù)社會(huì)公平，又將破產(chǎn)程序適用于個(gè)別不具有民事權(quán)利能力的對(duì)象，如有的國(guó)家破產(chǎn)法規(guī)定，自然人的破產(chǎn)能力可以延展到遺產(chǎn)之上，遺產(chǎn)在不足清償被繼承人債務(wù)等特定情況下也適用破產(chǎn)程序。

　　我國(guó)現(xiàn)行破產(chǎn)立法規(guī)定，破產(chǎn)程序僅適用于企業(yè)法人。其中，全民所有制企業(yè)法人的破產(chǎn)適用《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》，非全民企業(yè)法人的破產(chǎn)適用民事訴訟法第十九章“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”。據(jù)此，公法人和公益法人因不屬于企業(yè)而無(wú)破產(chǎn)能力，無(wú)法人資格的企業(yè)如個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)或其他營(yíng)利性組織以及自然人也無(wú)破產(chǎn)能力。這就使破產(chǎn)法的適用范圍過(guò)窄，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的法律調(diào)整出現(xiàn)大幅度空缺，影響經(jīng)濟(jì)秩序，而且有違當(dāng)事人權(quán)利平等原則。

　　從立法角度講，對(duì)破產(chǎn)法適用范圍的確定涉及到幾方面的問(wèn)題：第一，自然人應(yīng)否以及應(yīng)在何種程度上納入破產(chǎn)法調(diào)整；第二，其他依法設(shè)立的非企業(yè)營(yíng)利性組織應(yīng)否納入破產(chǎn)法調(diào)整；第三，特殊企業(yè)是否納入破產(chǎn)法調(diào)整，如何調(diào)整，其中主要指商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等金融企業(yè)和公用企業(yè)（國(guó)有企業(yè)政策性破產(chǎn)問(wèn)題將另文論述）；第四，外國(guó)人的破產(chǎn)能力問(wèn)題。

　　起草工作組對(duì)應(yīng)擴(kuò)大破產(chǎn)法的適用范圍已形成共識(shí)，但對(duì)適用范圍應(yīng)擴(kuò)大到何種程度，意見(jiàn)尚不一致。自然人應(yīng)否納入破產(chǎn)法調(diào)整是目前爭(zhēng)議的焦點(diǎn)；對(duì)商業(yè)銀行等金融企業(yè)、非企業(yè)營(yíng)利性組織應(yīng)納入破產(chǎn)法調(diào)整已無(wú)爭(zhēng)議，問(wèn)題只是立法應(yīng)如何具體規(guī)定；對(duì)其他問(wèn)題則尚未來(lái)得及充分考慮。

　　在自然人破產(chǎn)問(wèn)題上，有的人主張，對(duì)自然人均適用破產(chǎn)制度，消費(fèi)者喪失清償能力也適用破產(chǎn)法調(diào)整；有的人主張，僅對(duì)從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)的商自然人即個(gè)人獨(dú)資企業(yè)的出資人、合伙企業(yè)的合伙人和從事工商經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（具有營(yíng)業(yè)執(zhí)照）的個(gè)體工商戶(hù)（農(nóng)村承包戶(hù)、專(zhuān)業(yè)戶(hù)除外）適用破產(chǎn)制度，對(duì)消費(fèi)者則不適用破產(chǎn)法調(diào)整；也有的人主張，破產(chǎn)制度只宜擴(kuò)大適用到自然人企業(yè)及其出資人；還有的人主張，破產(chǎn)制度只擴(kuò)大適用到自然人企業(yè)等營(yíng)利性的經(jīng)濟(jì)組織，不包括其出資人。

　　學(xué)術(shù)上的爭(zhēng)論雖尚未有最終結(jié)果，但立法上的傾向性意見(jiàn)已有體現(xiàn)。在本次提交全國(guó)人大常委會(huì)初次審議的新破產(chǎn)法草案第二條規(guī)定：“本法適用于下列民事主體：（一）企業(yè)法人；（二）合伙企業(yè)及其合伙人；（三）個(gè)人獨(dú)資企業(yè)及其出資人；（四）其他依法設(shè)立的營(yíng)利性組織。前款規(guī)定的民事主體已解散但未清算或者未清算完畢的，在本法規(guī)定的范圍內(nèi)視為存續(xù)。”自然人中僅合伙企業(yè)的合伙人、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)的出資人被納入法律調(diào)整范圍。

　　不主張將自然人都納入破產(chǎn)法調(diào)整的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，目前我國(guó)的信用體制尚不健全，個(gè)人財(cái)產(chǎn)的登記公示制度也未建立，將自然人納入破產(chǎn)法調(diào)整時(shí)機(jī)尚不成熟，可能出現(xiàn)大量破產(chǎn)逃債欺詐行為，反而影響社會(huì)秩序。反對(duì)意見(jiàn)則認(rèn)為，目前在許多大城市中，銀行貸款一半以上是向自然人發(fā)放的，自然人喪失清償能力需要破產(chǎn)法調(diào)整的問(wèn)題已十分突出。將自然人納入破產(chǎn)法調(diào)整范圍，有利于規(guī)范解決目前的債務(wù)清償混亂現(xiàn)象，不僅可以保護(hù)債權(quán)人的利益，也可以保護(hù)消費(fèi)者的利益。誠(chéng)實(shí)而不幸的消費(fèi)者破產(chǎn)后，符合法定條件的可免除對(duì)剩余債務(wù)的清償，使其事業(yè)和生活有擺脫債務(wù)重負(fù)重新開(kāi)始的機(jī)會(huì)。破產(chǎn)法上的撤銷(xiāo)權(quán)制度、嚴(yán)格的免責(zé)制度以及法律責(zé)任制度等，可以有效地制止目前缺乏法律調(diào)整的猖獗逃債欺詐行為，反而有助于推動(dòng)個(gè)人信用等制度的建立，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)信用體系的完善。

　　筆者認(rèn)為，普遍實(shí)施自然人破產(chǎn)制度是各國(guó)破產(chǎn)立法的慣例，也是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大勢(shì)所趨。對(duì)自然人破產(chǎn)制度要有正確的理解。第一，自然人破產(chǎn)制度并非可有可無(wú)，而是不可或缺。只要存在自然人喪失清償能力、不能清償債務(wù)的現(xiàn)象，就必須有破產(chǎn)法的調(diào)整。原有法律制度無(wú)法解決此時(shí)對(duì)債權(quán)人的公平清償和債務(wù)人利益的適當(dāng)保護(hù)問(wèn)題，一定會(huì)出現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的混亂。第二，允許自然人破產(chǎn)，絕非放任逃債欺詐行為，更非無(wú)原則地免除債務(wù)清償責(zé)任。相反，只有將自然人納入破產(chǎn)法調(diào)整，才能夠利用該法的特殊制度規(guī)范解決實(shí)踐中的種種逃債欺詐行為，如行使撤銷(xiāo)權(quán)撤銷(xiāo)債務(wù)人在破產(chǎn)案件受理前法定期間內(nèi)進(jìn)行的欺詐行為或損害公平清償行為，并追回財(cái)產(chǎn)。而破產(chǎn)法規(guī)定可撤銷(xiāo)的行為，有一部分依據(jù)其他法律是難以撤銷(xiāo)的。對(duì)債務(wù)人的免責(zé)更不是無(wú)條件，只有那些無(wú)違法行為的債務(wù)人對(duì)法律規(guī)定可以免除的債務(wù)才能獲得免責(zé)。新破產(chǎn)法草案還按照債務(wù)人對(duì)債權(quán)人的不同清償比例，確定其在破產(chǎn)程序終結(jié)后可以獲得免責(zé)的最短年限。如在破產(chǎn)案件終結(jié)時(shí)，全部破產(chǎn)債權(quán)中已獲得清償?shù)牟糠植蛔惆俜种�十的，債�?wù)人自破產(chǎn)案件終結(jié)時(shí)起滿(mǎn)十年后才能獲得免責(zé)。在獲得免責(zé)之前，債務(wù)人新取得的全部財(cái)產(chǎn)仍要用于清償債務(wù)。筆者認(rèn)為，對(duì)自然人破產(chǎn)制度要把握住適當(dāng)?shù)膶?shí)施時(shí)機(jī)，但是早實(shí)施要比晚實(shí)施更為主動(dòng)。當(dāng)然，這也需要相應(yīng)的法律制度配合，一定要作為一項(xiàng)科學(xué)的工程去設(shè)計(jì)，否則便會(huì)產(chǎn)生副作用。

　　新破產(chǎn)法草案將商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)列入破產(chǎn)法的調(diào)整范圍。由于金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)涉及到一些特殊法律問(wèn)題，如商業(yè)銀行破產(chǎn)時(shí)對(duì)公眾存款人的優(yōu)先保護(hù)等，起草工作組曾經(jīng)一度考慮將其放在破產(chǎn)法之外，單獨(dú)立法調(diào)整。但鑒于商業(yè)銀行法、保險(xiǎn)法等法律中對(duì)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)問(wèn)題已有規(guī)定，將其排除在破產(chǎn)法調(diào)整范圍之外有所不妥。所以，新破產(chǎn)法草案規(guī)定商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)適用破產(chǎn)法，同時(shí)規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊問(wèn)題由國(guó)務(wù)院依據(jù)破產(chǎn)法和其他相關(guān)法律的規(guī)定制訂實(shí)施辦法解決。

　　此外，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)管理體制的變化，原來(lái)一些不以營(yíng)利為目的的公益法人等社會(huì)組織也出現(xiàn)了分化，出現(xiàn)眾多主要以營(yíng)利為目的設(shè)立的私立學(xué)校、醫(yī)院、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)（律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等）及企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的科研院所等非企業(yè)營(yíng)利組織。目前，新破產(chǎn)法草案雖然將非企業(yè)營(yíng)利性組織納入破產(chǎn)法調(diào)整，但對(duì)其范圍究竟包括哪些組織仍存在不同意見(jiàn)，有待進(jìn)一步明確。筆者認(rèn)為，對(duì)它們均應(yīng)當(dāng)適用破產(chǎn)法調(diào)整。

　　通常認(rèn)為，對(duì)公法人和公益法人不應(yīng)適用破產(chǎn)法調(diào)整，企業(yè)法人則應(yīng)具有破產(chǎn)能力。但有些國(guó)家出于社會(huì)政策需要，對(duì)公用企業(yè)如電信、交通、水、電、煤氣供應(yīng)等企業(yè)的破產(chǎn)能力，往往在破產(chǎn)法或相應(yīng)特別法中予以限制或排除。因?yàn)檫@些企業(yè)的破產(chǎn)將對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、人民生活和社會(huì)秩序產(chǎn)生重大的不利影響，所以不宜宣告破產(chǎn)。

　　我國(guó)現(xiàn)行破產(chǎn)立法對(duì)公用企業(yè)的破產(chǎn)能力未予排除，僅規(guī)定在債權(quán)人提出破產(chǎn)申請(qǐng)、政府有關(guān)部門(mén)給予資助或者采取其他措施幫助其清償債務(wù)的情況下，才不予宣告破產(chǎn)。由于法律并沒(méi)有禁止此類(lèi)企業(yè)主動(dòng)申請(qǐng)破產(chǎn)，也沒(méi)有規(guī)定政府對(duì)其負(fù)有必須資助的義務(wù)，故從理論上講，公用企業(yè)被宣告破產(chǎn)事件仍可能發(fā)生。在司法實(shí)踐中，由于公用企業(yè)的破產(chǎn)可能產(chǎn)生嚴(yán)重的不利的社會(huì)影響，法院對(duì)其是難以作出破產(chǎn)宣告的，地方政府也會(huì)進(jìn)行干預(yù)。為此，可能出現(xiàn)公用企業(yè)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時(shí)，既無(wú)政府資助還債，又不能破產(chǎn)還債，債權(quán)人利益受到損害，破產(chǎn)法也難以適用的情況。目前，在新破產(chǎn)立法中對(duì)公用企業(yè)的破產(chǎn)能力問(wèn)題尚未作規(guī)定。

　　筆者認(rèn)為，出于對(duì)維護(hù)公共利益與社會(huì)秩序的考慮，公用企業(yè)不應(yīng)適用破產(chǎn)清算程序。要解決這一問(wèn)題，首先應(yīng)根據(jù)國(guó)情明確規(guī)定公用企業(yè)的范圍。其次，規(guī)定其不適用破產(chǎn)清算程序，但是可以適用破產(chǎn)法中的和解與重整程序，為其提供有效解決債務(wù)危機(jī)的法律手段。最后，規(guī)定政府在特定情況下對(duì)公用企業(yè)負(fù)有救助義務(wù)，還可設(shè)置必要的救助基金或行業(yè)保險(xiǎn)，以保證公用企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)其社會(huì)職能，并保障債權(quán)人的合法權(quán)益。

　　對(duì)外國(guó)人的破產(chǎn)能力問(wèn)題，新破產(chǎn)法也應(yīng)作出相應(yīng)規(guī)定。各國(guó)對(duì)此往往通過(guò)簽訂國(guó)際公約或雙邊條約的方式解決。在未訂立國(guó)際公約或雙邊條約的情況下，一些國(guó)家采取對(duì)等原則處理，在本國(guó)人的破產(chǎn)能力得到對(duì)方承認(rèn)的前提下，承認(rèn)他國(guó)人在本國(guó)的破產(chǎn)能力。

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