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淺議反壟斷法中的利益問(wèn)題
[內(nèi)容摘要] 反壟斷法作為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)的主要法律形式,是各種利益的聚焦點(diǎn),利益關(guān)系及其復(fù)雜,在維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的同時(shí),同時(shí)還要兼顧國(guó)家利益、規(guī)制追求部門(mén)利益和地方政府利益的行政壟斷。
[關(guān) 鍵 詞] 國(guó)家利益;行政壟斷;社會(huì)整體利益
反壟斷法所體現(xiàn)的利益關(guān)系極其復(fù)雜,在實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的同時(shí),還涉及到國(guó)家利益和政府(部門(mén))利益,甚至私人利益,而且這些利益還存在沖突的可能。因此,分析反壟斷法中的利益問(wèn)題就顯得尤為必要,本文擬就這一問(wèn)題做一初步探討。
一、反壟斷法中的國(guó)家利益
“如果說(shuō)各個(gè)法域的競(jìng)爭(zhēng)法均以規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基本內(nèi)容為其共同特征的話,那么在保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的名義下,其所保護(hù)的利益和實(shí)現(xiàn)的功能卻各有不同”①。也正是由于所保護(hù)利益的不同,反壟斷法在各國(guó)呈現(xiàn)出明顯的政策性特征,成為各國(guó)執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的有效工具。
作為“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大憲章”的反壟斷法,維護(hù)的是整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)秩序,其執(zhí)法對(duì)象通常是一些行業(yè)中的占支配地位或影響力極大的企業(yè),其中不乏世界性的跨國(guó)公司。這些企業(yè)對(duì)整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和國(guó)家戰(zhàn)略具有重大影響,因此,執(zhí)法者在執(zhí)法時(shí)國(guó)家利益成為一個(gè)不得不考慮的因素。在令世人關(guān)注的微軟壟斷案中,雖然維持了聯(lián)邦地區(qū)法院有關(guān)微軟從事了壟斷行為的判決,但是美國(guó)司法部以分拆方式處罰微軟公司的方案并沒(méi)有通過(guò)。之所以出現(xiàn)這種結(jié)果,這和當(dāng)前激烈而復(fù)雜的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境是分不開(kāi)的,規(guī)模較大的公司才有可能在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。如果將微軟強(qiáng)行分拆,很可能使美國(guó)失去世界軟件業(yè)的霸主地位,使美國(guó)的整體利益受損。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在各國(guó)具有共同性,競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資源有效配置的方式,而反壟斷法正是通過(guò)維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)或者說(shuō)有效競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)其的法律功能,因此反壟斷法的條文在世界各國(guó)是大同小異的,必須反映市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基本規(guī)律。但是在國(guó)家利益面前,對(duì)于同一個(gè)案件,不同的國(guó)家或地區(qū)則會(huì)采取不同的觀點(diǎn)。在波音公司與麥道公司的合并案中,美國(guó)和歐盟的爭(zhēng)端有力的證明了這一點(diǎn)。由于波音公司遭遇到歐洲空中客車(chē)的強(qiáng)力挑戰(zhàn),如果組織波音和麥道公司的合并,將會(huì)使美國(guó)的整個(gè)航空業(yè)的整體優(yōu)勢(shì)難于發(fā)揮,在世界市場(chǎng)的爭(zhēng)奪戰(zhàn)中失利,而對(duì)于歐盟來(lái)說(shuō),則恰恰相反。在一定程度上,國(guó)家的戰(zhàn)略利益決定了反壟斷法的執(zhí)法結(jié)果。畢竟,反壟斷法面對(duì)的是一國(guó)的整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),而一國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力正是其參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)。加入WTO后,隨著外資尤其是大型跨國(guó)公司的涌入,我國(guó)民族企業(yè)面臨的競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈,在履行WTO成員國(guó)的義務(wù)的同時(shí),反壟斷法的立法和執(zhí)法都應(yīng)該充分考慮我國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略和國(guó)家利益,更好的執(zhí)行我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策。
二、行政壟斷中的利益問(wèn)題
在我國(guó)反壟斷立法的過(guò)程中,行政壟斷的規(guī)制成為一個(gè)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。我國(guó)正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中,在徹底完成轉(zhuǎn)軌以前,這兩種體制將會(huì)一直交互作用,而這又必然導(dǎo)致某些行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力的結(jié)合,出現(xiàn)行政壟斷。行政壟斷的表現(xiàn)形式多種多樣,可以有多種分類(lèi),但究其實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)或者享有與行使行政權(quán)的其他單位行使行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為�！皺�(quán)力是利益的一種特殊存在形式,是一種特殊的社會(huì)資源,在權(quán)力的背后是利益”②。反壟斷法要規(guī)制行政壟斷,就不得不面對(duì)行政壟斷背后的利益。然而,這種利益的形成不是由市場(chǎng)形成的,根源在于我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制。這也成為許多學(xué)者反對(duì)將行政壟斷納入反壟斷法的主要理由。不可否認(rèn),對(duì)于造成行政壟斷的行政權(quán)力濫用,需要行政法乃至憲法的規(guī)制,需要推進(jìn)我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制改革來(lái)解決。
對(duì)于造成行政壟斷的部門(mén)利益和地方政府利益,反壟斷法本身無(wú)法對(duì)其進(jìn)行分配與平衡,因?yàn)樽鳛檫@些利益載體的行政權(quán)力的優(yōu)勢(shì)不是在競(jìng)爭(zhēng)中形成的,而是憲法和法律規(guī)定的。但是我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到,行政性壟斷同一般的經(jīng)濟(jì)性壟斷從后果上看都是經(jīng)濟(jì)壟斷,它們都是利用優(yōu)勢(shì)地位限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),為特定的市場(chǎng)主體謀取不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益。以社會(huì)為本位的反壟斷法,以維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng),實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益為己任,當(dāng)然可以對(duì)造成市場(chǎng)壟斷后果的各種行為,包括行政壟斷進(jìn)行規(guī)制。
雖然反壟斷法很難調(diào)整造成行政壟斷的利益,但是既然反壟斷法能夠規(guī)制行政壟斷,那么必然會(huì)對(duì)造成行政壟斷的利益造成影響。實(shí)際上,由于部門(mén)利益和地方利益的客觀存在,代表“公共利益”的政府在行使權(quán)力時(shí)必然會(huì)進(jìn)行價(jià)值選擇——究竟是維護(hù)社會(huì)整體利益還是實(shí)現(xiàn)自己部門(mén)或轄區(qū)的利益。而在我國(guó)兩千多年的封建社會(huì)中,官商不分的傳統(tǒng)可謂“歷史悠久”,這種傳統(tǒng)作為行政壟斷產(chǎn)生的文化根源,形成了一種歷史慣性。新中國(guó)成立后實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制并沒(méi)有使這種慣性減弱,而使我國(guó)缺乏與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的競(jìng)爭(zhēng)文化。一般來(lái)講,競(jìng)爭(zhēng)文化先于法律制度存在,競(jìng)爭(zhēng)法律制度是競(jìng)爭(zhēng)文化發(fā)展的結(jié)果,但是,反過(guò)來(lái)競(jìng)爭(zhēng)法律制度又會(huì)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)文化的傳播。我國(guó)在學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)立法的同時(shí),卻沒(méi)有存儲(chǔ)和移植足夠的競(jìng)爭(zhēng)文化。而將行政壟斷納入反壟斷法,對(duì)于政府及其部門(mén)來(lái)說(shuō),不僅是一種制約與警示,同時(shí),也有利于其接受競(jìng)爭(zhēng)文化和競(jìng)爭(zhēng)觀念的確立,使其在進(jìn)行價(jià)值選擇是傾向于“公共利益”。
三、反壟斷法所追求的社會(huì)整體利益
“從規(guī)范意義上說(shuō),競(jìng)爭(zhēng)法的政策目標(biāo),是指競(jìng)爭(zhēng)法通過(guò)規(guī)范交易行為和維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),所應(yīng)當(dāng)保護(hù)的利益和實(shí)現(xiàn)的功能”③。但是在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,利益是多元化的,特別是隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快,國(guó)與國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈,國(guó)家利益成為各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法立法和執(zhí)法考慮的重要因素,這就使得競(jìng)爭(zhēng)法的政策目標(biāo)具有多樣性和易變性。以競(jìng)爭(zhēng)法最為發(fā)達(dá)和完善的美國(guó)和歐盟為例,美國(guó)的反壟斷法的政策目標(biāo)一百多年來(lái)經(jīng)歷了一個(gè)由政策目標(biāo)為主到經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主,直到走向唯效率目標(biāo)的演變過(guò)程。而這一演變的基本動(dòng)力,是美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和國(guó)際環(huán)境的變化。而歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的鮮明特色是它始終以打破國(guó)界間的經(jīng)濟(jì)壁壘、推進(jìn)市場(chǎng)一體化為壓到一切的首要政策目標(biāo),同時(shí)十分關(guān)注消費(fèi)者的利益④。盡管如此,不管反壟斷法的政策目標(biāo)如何變化,反壟斷法終究是以社會(huì)為本位的,維護(hù)的是社會(huì)整體利益,實(shí)現(xiàn)的是社會(huì)范圍內(nèi)整體的效率與實(shí)質(zhì)公平。
如上所述,國(guó)家利益成為各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法立法和執(zhí)法考慮的重要因素,但這與反壟斷法所追求的社會(huì)整體利益并不矛盾,而且是一致的,因?yàn)椤罢问墙?jīng)濟(jì)的集中體現(xiàn),競(jìng)爭(zhēng)法政治上的考慮,常能更準(zhǔn)確的概括社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益”⑤。畢竟,社會(huì)整體利益中的社會(huì)是一國(guó)范圍內(nèi)的社會(huì),國(guó)家利益的考慮通常是基于整個(gè)國(guó)家的國(guó)民或者社會(huì)的。而對(duì)于導(dǎo)致行政壟斷的部門(mén)利益和地方利益而言,情況則恰好相反。行政壟斷追求部門(mén)利益和地方利益,本身就是對(duì)社會(huì)整體利益的一種損害。更為嚴(yán)重的是,行政壟斷利益的追求者們往往以極為抽象的“公共利益”為借口,追求自己的利益。
“盡管從最終極的意義上講,‘公共利益’通過(guò)提升共同體的利益,進(jìn)而對(duì)個(gè)人利益肯定有所增益,但是就當(dāng)下的情形看,‘公共利益’是一種否定性的主張,是抑制某些個(gè)人權(quán)利的正當(dāng)性理由。‘公共利益’的受益者是不確定的,而通過(guò)‘公共利益’抑制個(gè)人權(quán)利則是確定的。因此,援引‘公共利益’實(shí)施某種政府行為時(shí),必然會(huì)對(duì)一部分人有利,對(duì)另一部分人不利”⑥。也正因?yàn)槿绱?作為“公共利益”代表者的政府及其部門(mén)往往成為我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期反壟斷法所保護(hù)的社會(huì)整體利益的主要侵害者。在我國(guó),從某種角度講,正是由于這種在“公共利益”偽裝下的侵害,也就是行政壟斷,使得通過(guò)立法保護(hù)社會(huì)整體利益成為必要,催生了反壟斷法。
四、結(jié)語(yǔ)
反壟斷法作為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)的主要法律形式,是原本對(duì)立的“政治國(guó)家”和“市民社會(huì)”的一個(gè)結(jié)合點(diǎn),也因此成為各種利益的聚焦點(diǎn),產(chǎn)生了各種復(fù)雜的利益關(guān)系。反壟斷法中的利益問(wèn)題,遠(yuǎn)不止上文所闡述的這些。例如,作為我國(guó)一個(gè)新生的法律部門(mén),反壟斷法的執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立,就涉及復(fù)雜的權(quán)力利益的分配,在反壟斷立法過(guò)程中,三個(gè)政府部門(mén)相繼介入就說(shuō)明了這一點(diǎn)。法律調(diào)整實(shí)質(zhì)上是利益的調(diào)整,而作為反壟斷法而言,其所涉及的利益更為復(fù)雜,因此反壟斷法中的利益問(wèn)題,值得我們?nèi)ド钊胩接?這對(duì)于反壟斷法的立法、執(zhí)法和守法都是十分重要的。
注釋:
①③④⑤王源擴(kuò):“我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法的政策目標(biāo)”,載《法學(xué)研究》1996年第5期。
②劉旺洪:《國(guó)家與社會(huì)——現(xiàn)代法治的基本理論》第94頁(yè),黑龍江人民出版社2004年版。
⑥劉連泰:“‘公共利益’的解釋困境及其突圍”,載《文史哲》2006年第2期。
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