預算執(zhí)行制度改革與中國預算法的完善

預算執(zhí)行制度改革與中國預算法的完善【內容提要】預算執(zhí)行制度改革是中國預算法完善的重要內容，也是當前財政支出制度改革應當高度關注的議題。文章從強化預算法律效力，嚴格控制預算的隨意變動；調整預算年度起訖時間，消除預算效力真空；統(tǒng)一財政部門的預算執(zhí)行權，簡化撥款程序；推廣政府采購制度，提高預算資金使用方面展開初步論證，形成了完善中國預算法必須全面大力改革預算執(zhí)行制度的基本結論。
【關  鍵  詞】預算法/預算執(zhí)行
　預算執(zhí)行是預算法的中心和歸宿。無論是預算編制，還是預算審批，擬或是預算監(jiān)督，都是為了保證預算執(zhí)行的合理性與合法性，提高預算執(zhí)行的效率。然而我國目前的預算執(zhí)行狀況難以令人滿意，預算法的約束由于現(xiàn)實困難和法律本身的缺陷而十分軟弱。有鑒于此，本文抓住預算執(zhí)行中的幾個主要問題展開論述，希望以一孔之見，而奏拋磚引玉之功效。
　　  一、強化預算法律效力，嚴格控制預算的隨意變動
　　預算通過生效以后，即具有法律上的執(zhí)行力。對于這種執(zhí)行力，采用立法程序審批預算的國家和地區(qū)是通過直接將預算等同于法律的形式而實現(xiàn)的。其他不采用立法程序審批預算的國家或地區(qū)則一般在憲法或預算法中將預算作為一個法律文件賦予其執(zhí)行力。（注：關于預算的法律性質不僅實踐上做法不一，學理上也頗多爭論。有的將其理解為國會監(jiān)督下的行政命令，有的將其理解為一種法律。目前域外的通說是將其定位在由行政與立法共同籍立法形式做成的“指引國家的整體行為”。參見蘇永欽：《走向憲政主義》，聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司1994年版，  第261—262頁。我國則是將其僅僅理解為一個法律文件，  審批程序也不同于立法程序。）如我國《預算法》第9  條規(guī)定：“經(jīng)本級人民代表大會批準的預算，非經(jīng)法定程序，不得改變”，此外，該法第6  章“預算執(zhí)行”也分別從預算執(zhí)行領導部門、收入征收部門、支出劃撥部門、撥款使用部門、預算監(jiān)督部門的角度對預算的執(zhí)行力作了更細致的規(guī)定。但在預算實踐中，由于法律本身的漏洞及不合理性，由于預算編制過于倉促和粗放，也由于預算必須嚴格執(zhí)行的觀念從未深入人心。因此，預算執(zhí)行的隨意性非常大，給某些機構和人員濫用權力謀取私利創(chuàng)造了十分便利的條件。如預算收入執(zhí)行部門違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自減征、免征或者緩征應征的預算收入，截留、占用或者挪用預算收入，政府財政部門不及時、足額地撥付預算資金，預算資金使用單位不按預算規(guī)定的數(shù)額和用途使用資金，甚至將預算內資金轉化為預算外資金，或者干脆以“小金庫”的形式侵吞預算資金，這些都不是十分罕見的現(xiàn)象。
　　筆者認為，增強預算的執(zhí)行力不是某一項制度孤軍奮戰(zhàn)能夠奏效的，應當從許多方面加強努力，形成一個系統(tǒng)工程。如完善預算編制制度、加強預算監(jiān)督、落實對預算違法行為的法律制裁等都是其中的應有之義。除此以外，嚴格控制預算變動更是完善預算執(zhí)行制度、增強預算執(zhí)行力的必要舉措。
　　從廣義的角度而言，預算執(zhí)行過程中的預算變動大致包括如下情形：（注：參見劉劍文主編：《財稅法教程》，法律出版社1995年版，第74頁。）（  1）預算的追加和追減。這是在原核定的總額以外，按規(guī)定程序增加或減少收入、增加或減少支出的過程。增加預算收入或支出數(shù)額為追加預算，減少預算收入或支出數(shù)額為追減預算。（2  ）動用預備費。預算預備費是指預算中一筆不規(guī)定具體用途的備用金，如果在預算年度中發(fā)生意外事件而可能使原定預算收支失衡時，即可由政府依程序酌情動用。（  3）科目流用�？颇苛饔檬侵冈诒ＷC完成各項建設事業(yè)計劃，又不超過原定預算支出總額的情況下，由于預算科目之間調入、調出和改變資金用途而形成的預算資金的再分配。（4）預算劃轉。  預算劃轉是指由于企業(yè)事業(yè)單位隸屬關系的改變，以及行政區(qū)劃的變更等原因，必須同時改變預算隸屬關系，及時將相關預算劃歸新的預算管理部門或接管單位的一種預算調整方法。
　　我國《預算法》認可的預算調整，是指經(jīng)全國人大批準的中央預算和經(jīng)地方人大批準的本級預算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者是原批準的預算中舉借債務的數(shù)額增加的部分變更。（注：《預算法》第53條。）即只承認預算追加為預算調整，而追減預算、動用預備費、科目流用和預算劃轉等不在其列。
　　預算收支內容的變動及項目的調整是否構成我國《預算法》上的預算調整，關鍵之處在于是否需要履行向權力機關的報送審批手續(xù)。各級政府對于必須進行的預算調整，應當編制預算調整方案。中央預算的調整方案必須提請全國人大常委會審查和批準�？h級以上地方各級政府預算的調整方案必須提請本級人大常委會審查和批準。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府預算的調整方案必須提請本級人大審查和批準。未經(jīng)批準，不得調整預算。（注：《預算法》第54條。）而預算其他內容的變動，除追減預算未有法律規(guī)定外，都只需履行內部報批程序后由政府或相關主管部門自行決定，無需預算審批部門同意。（注：如《預算法》第51條規(guī)定：“各級政府預算預備費的動用方案，由本級政府財政部門審批，報本級政府決定�！钡�56條規(guī)定：“在預算執(zhí)行中，因上級政府返還或者給予補助而引起的預算收支變化，不屬于預算調整�！钡�57條規(guī)定：“各部門、各單位的預算支出應當按照預算科目執(zhí)行。不同預算科目之間的預算資金需要調劑使用的，必須按國務院財政部門的規(guī)定報經(jīng)審批�！保�
　　無論是從理論還是從常識進行分析，都不難發(fā)現(xiàn)，預算的編制和審批應建立在合理的假定和預期的基礎上。在行政機關組織實施的過程中，如果經(jīng)濟形勢發(fā)生了變化，致使預算制定的前提條件不復存在，就不可避免要對預算的內容作一定的調整，以保持預算在本財政年度的平衡。目前，世界各國對何種預算變動屬于預算調整，以及預算調整的法定程序，都因國體、政體的不同而各異。一般來說，追加預算是典型的需要經(jīng)過預算審批部門審批的行為，而其余的變動則可以由政府自行決定。如在日本，預備費管理者是大藏大臣，各省、廳長官如要使用預備費時，必須請求大藏大臣批準，并且，當已經(jīng)支出預備費時，必須在下次國會例會上得到追認批準。當預備費支出不足，需要追加時，可編制補充預算經(jīng)立法機關批準。又如聯(lián)邦德國，在預算執(zhí)行中如需調整收支，聯(lián)邦政府可在9月份提出追加預算報告，要求聯(lián)邦議會批準執(zhí)行。  年度終了后，財政決算需經(jīng)賬目法庭或審計局審核，然后才能提交聯(lián)邦議會審批。（注：參見孫尚清、于中一等主編：《國際商務慣例總覽（財政稅收卷）》，中國發(fā)展出版社1994年版，第84頁。）
　　筆者認為，為了增強預算的法律效力，結合我國的具體情況，應當規(guī)范預算調整的實體標準和法定程序，并嚴格其他預算變動的形式和審批。具體來說，大致包括以下幾個方面：
　　首先，明確預算調整在預算執(zhí)行中的特殊性。預算調整絕不應該成為預算執(zhí)行過程中的普遍現(xiàn)象。如果預算調整過于頻繁，對預算及預算法的權威會構成很大的威脅。目前我國預算法對何謂允許預算調整的“特殊情況”未予深究，這給預算調整的申請和審批都增加了很大的不確定性，因此應當設定更加詳盡的標準。鑒此，預算法中應特別強調，預算審批通過以后，除非發(fā)生關系國民經(jīng)濟發(fā)展和國防安全的特別重要的理由，一般情況下不允許調整。由此，預算調整的理由，一般情況下不允許調整。由此，預算調整的理由分為兩類：一類是特殊情況，如經(jīng)濟明顯過熱或衰退、國民經(jīng)濟重大比例關系不協(xié)調等；另一類是緊急情況，如爆發(fā)戰(zhàn)爭、內亂、重大自然災害等，并根據(jù)兩種不同情況設置不同的審批程序。
　　其次，嚴格預算調整的審批程序。預算調整方案應當在本級人大常委會全體會議一個月前提交預算委員會進行初步審查，形成初步審查決議。（注：作者認為，人大應當建立預算委員會，輔助其行使預算審批權，也包括對預算調整方案的初步審查權。關于此點，作者將另文論述。）人大常委會全體會議半個月前必須將預算調整方案及預算委員會的初步審查決議發(fā)給各位委員。人大常委會審批由全體委員的2／3以上的多數(shù)投票通過。審批通過的預算調整方案還需由本級政府行政首長簽署命令予以公布方為有效。如果國家發(fā)生緊急情況，人大常委會“兩月一會”的制度的確無法適應需要。因此，應規(guī)定緊急情況下批準預算調整的特別程序。如可由主任會議原則批準，下一次常委會按正常程序追認。（注：參見李誠、張永志：《人大預算監(jiān)督的四類十八個問題研究提綱》，載《中國人大》1999年第1期，第22—25頁。）
　　再次，取消縣級以下政府追加預算的權力。因為縣、鄉(xiāng)兩級政府級別較低，不需要應付國家宏觀經(jīng)濟調控以及國防安全的特殊情況，如果發(fā)生重大自然災害而無法通過本級預算自求平衡時，可以通過上級政府轉移支付的途徑予以解決。
　　最后，規(guī)范預算變更的審批標準和程序。我們將預算調整之外的一切預算內容和項目的變動稱之為預算變更，包括預算預備費的動用、預算科目的流用、預算劃轉等。這些形式雖然不需要權力機關的審批，但在政府機關內部也應該確立明確的標準和程序。如預備費在平衡預算中的啟動順序究竟是在預算調整之前還是之后；預算科目的流用時是否對不同級別的科目設置不同的審批程序等。
　　當然，預算執(zhí)行力的保障除了以上思路的采納外，還在很大的程度上取決于我國預算編制制度改革的進展。如果部門預算制度能夠大力推廣，那么無論是預算調整還是預算變更都會受到很大的制約，其隨意性也會隨之降低。
　　  二、調整預算年度起訖時間，消除預算效力真空
　　預算年度又稱財政年度或會計年度，指的是編制和執(zhí)行預算所應依據(jù)的法定期限或預算的有效期限。世界各國的預算年度一般為一年，但各國預算年度的起止日期不盡一致。
　　一國預算年度的起止日期主要是由該國的國情、歷史的原因和傳統(tǒng)習慣形成的。就國情而言，各國的政體影響著預算年度的起止日期，表現(xiàn)在預算年度的確定要考慮立法機構召開會議的時間。而財政收支的季節(jié)因素也影響到預算年度的起止日期，這在那些財政收入長期依賴于農業(yè)，受農業(yè)收成豐歉影響和決定的國家表現(xiàn)得尤為明顯，因而安排預算年度力求與農業(yè)收成和種植季節(jié)相適應。就歷史原因而言，原來屬于殖民地或附屬國的國家，其預算年度的起止日期一般受其宗主國預算年度起止日期的影響，因而在獨立后仍然采取原來的預算年度起止日期。
　　目前，世界多數(shù)國家的預算年度采取歷年制，如法國、德國、意大利、挪威、瑞士、荷蘭等國。所謂歷年制是指國家預算年度起止時間與年度完全一致，即從1月1日起至12月31日止。除此之外，也還有不少國家的預算年度采用跨年制，所謂跨年制是指一個預算年度跨越兩個日歷年度，分跨在兩個日歷年度的階段合并起來仍然等于一個日歷年度。世界上采取跨年制預算年度的起止日期主要有三類：（1  ）以英國、日本、印度為代表的從4月1日起至次年3月31日。（2）以瑞典、澳大利亞、喀麥隆為代表的從7月1日至次年的6月30日。（3）以美國、泰國為代表的從10月1日至次年的9月30日。
　　根據(jù)《預算法》第10條的規(guī)定，中國預算年度實行歷年制，即從公歷1月1日起至12月31日止。這種規(guī)定雖然與國民的日常思維習慣和行為定勢保持一致，與工農業(yè)生產的季節(jié)性也能大體吻合，但是它與我國權力機關審批預算的時間無法銜接，以至于造成預算效力的斷檔和真空。根據(jù)相關法律的規(guī)定，我國全國人大全體會議一般在每年三月份召開，地方人大全體會議一般在開完全國人大會后的四、五月份才召開。這樣一來，在預算年度開始以后的3—5個月，政府所執(zhí)行的是沒有經(jīng)過法定程序審批的預算。雖然《預算法》第44條肯定這種做法的合法性。（注：該條規(guī)定：“預算年度開始以后，各級政府預算草案在本級人民代表大會批準前，本級政府可以先按照上一年同期的預算支出數(shù)額安排支出；預算經(jīng)本級人民代表大會批準以后，按照批準的預算執(zhí)行�！保┑�我認為，這嚴重影響了預算作為法律文件的時效性和嚴肅性，也使人們對預算法的約束力產生懷疑，因此必須設法予以改變。
　　毋庸置疑的是，其他國家也有關于預算時效自動延長的做法，但這種延長并不是一種一般的常態(tài)，而是在非常特殊的情況下的應急措施。如西班牙預算法規(guī)定，如國家總預算在應生效的預算年度元月1  日前未被議會批準，則上年度的預算被認為自動延長，直至新的預算經(jīng)議會通過并在官方公報上公布為止。在預算實踐中，這種現(xiàn)象一般很難發(fā)生，法律的規(guī)定只是防范于未然而已。相比而言，我國《預算法》的規(guī)定卻是一種每年必然發(fā)生的常態(tài)現(xiàn)象。預算的效力在本預算年度是殘缺不全的，但卻可以在下一個預算年度中延續(xù)幾個月，這使得預算的年度性或時效性人為地遭到了破壞，預算的計劃性也無從體現(xiàn)。
　　故而，要么將人代會召開的時間提前至預算年度開始之前，或者將預算年度由歷年制改為跨年制，如以每年5月1日至下一年度4月31  日為一個預算年度。這樣才能使各級政府在新的年度一開始就執(zhí)行被批準的預算。就法律修改的難度而言，第二種方法較為簡便。但從有利于維持預算傳統(tǒng)和符合經(jīng)濟習慣的角度看，改變權力機關的會議時間以適應預算法的需要更具有現(xiàn)實意義。
　　  三、統(tǒng)一財政部門的預算執(zhí)行權，簡化撥款程序
　　中國財政機關長期以來預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的職能分工界限不清晰，預算撥款部門集編制權、執(zhí)行權、監(jiān)督權于一身，逐漸形成了比較嚴重的本位主義思想。預算資金的主管部門在預算編制時竭盡全力爭取更多的資金，預算撥款時卻總是愿意以各種各樣的方式顯示自己的權威，至于預算監(jiān)督一般是無暇顧及，即使偶爾為之也很難逃脫本部門和系統(tǒng)長期形成的利益圈子的制約。
　　在當前的預算改革實踐中，財政部門將其擁有的預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督權分別賦予內部不同的機構行使，這對于加強預算執(zhí)行是非常有幫助的。具體的思路是，將預算處的總預算會計職責獨立出去，成立總預算執(zhí)行機構，負責管理財政預算內、外資金賬戶，辦理預算內、外資金撥款，編制財政預算內外總決算，管理部門和單位的人員工資銀行化工作。隨著改革的深入，總預算執(zhí)行機構要與國庫部門聯(lián)合，實行“國庫單一賬戶”管理，對部門財政支出實行統(tǒng)一支付。
　　至于預算撥款，它是執(zhí)行預算的重要環(huán)節(jié)，預算撥款的管理制度和撥款程序的優(yōu)劣直接關系到有關單位能否順利履行職能，因此在預算法中應該對預算撥款制度有所規(guī)范。一般而言，預算撥款應當先經(jīng)過預算審核的階段。預算審核分三個層次，一是支出部門提出公用經(jīng)費和專項資金用款申請報財政主管機構審核，主要檢查支出是否與現(xiàn)行法律法規(guī)相一致；二是財政主管機構開具撥款單報預算編制機構審核，主要審核支出是否突破預算；三是總預算執(zhí)行機構審核所有撥款。
　　預算撥款經(jīng)審核通過后，根據(jù)資金性質，撥款方式和程序不一。（1）人員工資，  包括基本工資、補助工資、其他工資、職工福利費、社會保障費、助學金等，預算確定后，由總預算執(zhí)行機構按時間進度直接撥付到用款單位銀行，由銀行代發(fā)。（2  ）正常公用經(jīng)費：包括公務費、設備購置費、修繕費、業(yè)務招待費、其它費用等經(jīng)費。預算指標由預算編制機構直接管理，業(yè)務主管機構負責開具撥款通知單，由總預算執(zhí)行機構通知國庫直接向供貨商或勞務提供單位支付。（3  ）生產建設和事業(yè)發(fā)展�？睿河芍鞴軝C構根據(jù)項目進度和指標情況，開具支出通知單送預算編制機構審核后，由總預算執(zhí)行機構撥款。（4  ）對下補助�？睿河芍鞴軝C構按年初預算確定的項目，擬文下達指標，經(jīng)預算編制機構會簽后報業(yè)務主管領導審定。（5  ）上級�？睿河芍鞴軝C構根據(jù)上級要求，結合本級�？�，提出使用意見，經(jīng)預算編制機構會簽并報主管領導審定之后，下達指標。（注：參見馮健身、張弘力：《中國預算支出制度改革設想》，載中國財政學會編：《構建預算管理模式》，經(jīng)濟科學出版社2000年版，第103頁。）
　　  四、推廣政府采購制度，提高資金使用效益
　　國務院發(fā)布的《預算法實施條例》第43條規(guī)定，各級國庫必須憑本級政府財政部門簽發(fā)的撥款憑證于當日辦理庫款撥付，并將款項及時轉入用款單位的存款賬戶。這說明我國目前普遍采納的是財政資金的貨幣化分配體制。這種分配方式在預算實踐中存在的主要問題是，預算資金使用效益普遍不高，重復購置、盲目購置、隨意購置的現(xiàn)象屢見不鮮，造成資源的嚴重浪費；預算資金不按預算目標使用，擠占、挪用現(xiàn)象嚴重，影響了國家預定的活動計劃的落實。除此之外，采購資金的使用也缺乏透明度，容易滋生權錢交易等腐敗問題。正因為如此，我們贊成配合財政支出制度的改革，大力推廣政府采購制度，以提高財政資金的使用效益。
　　政府采購是指各級政府及其所屬實體為滿足提供公共產品之需要，主要運用財政性資金，以法定方式并依法定程序從國內、國際市場上采購所需貨物、工程和服務的活動。（注：參見王全興、管斌：《政府采購制度研究》，載漆多俊主編：《經(jīng)濟法論叢》2000年第1卷，  中國方正出版社2000年版，第66頁。）
　　政府采購不同于其他消費主體開展的使用活動，它的資金來源于納稅人繳納的稅金，因此，采購資金的使用也要滿足納稅人的要求，需要做到配置合理，所以，采購活動要堅持公開、公正、公平的原則。
　　實行政府采購制度，將公開競爭機制引入財政管理后，供應商、采購機關以及資金管理部門相互之間的合謀缺乏強有力的利益動力，而被揭發(fā)或查處的危險卻大大增加，因此，惡意串通、以權謀私、中飽私囊現(xiàn)象的發(fā)生率必將相應降低。具體來說，由于要通過公開競爭選出最優(yōu)投標，眾多供應商在競標中市場化的成本增大，中標的風險加大，中標概率下降，其合謀的預期收益下降，合謀的欲望受到抑制；同時，采購機關在招標評標的規(guī)范程序中所起的作用較之非公開競爭的采購方式也大打折扣，其主動合謀的欲望因成功率太低且風險較大也受到制約。由于受供應商與采購機關的合謀欲望下降的影響，供應商、采購機關與資金管理部門間的合謀也受到遏制。這樣，一方面形成了三者之間不宜再合謀的外部環(huán)境，另一方面有利于采購機關、供應商和資金管理部門三者的內在目標的一致性；對采購機關來說，優(yōu)中選優(yōu)，獲得價格質量比較優(yōu)的貨物、工程和服務，激勵廠商更好地為政府這個最大的消費者服務；對供應商來說，促使其適應市場要求，自覺改善價格質量比，提高競爭力；對資金管理部門來說，有利于提高資金分配和使用的透明度，節(jié)約支出，強化預算約束。因此，實施政府采購制度最大的受益人毫無疑問將是納稅人和社會公眾。（注：參見張弘力：《關于建立中國政府采購制度的若干問題》，載《中國財經(jīng)報》1999年6月5日。）
　　政府采購制度本身是一個非常龐雜的系統(tǒng)工程，需要建立一整套法律制度進行管理和協(xié)調。但政府采購畢竟是財政支出的方式之一，在實行財政法治的國家必然通過預算的方式對其予以保障和規(guī)范。從預算資金撥付和使用的角度看，政府采購制度改過去的財政資金貨幣化分配為實物化分配。而公務物資集中采購使得財政資金的集中支付成為可能，如果輔之以國庫管理法律制度的改革，那么，除了極少量出差報銷的資金外，政府部門和公用事業(yè)單位的支出都可以通過財政集中競購、集中供應的方式予以滿足，這對于改革和理順預算執(zhí)行法律制度的確是大有益處的。
　　  五、改革國庫管理體制，明確國庫法律地位
　　建國以來，我國的國庫制度一直實行委托國庫制。1950年政務院發(fā)布的《中央金庫條例》規(guī)定，我國的國庫由中央銀行代理。1985年國務院重新修訂的《國家金庫條例》及其《實施細則》又進一步確定為人民銀行經(jīng)理國庫制，并對國庫的組織機構、國庫的職能和任務、國庫業(yè)務的操作程序等都作了明確的規(guī)定。這種委托國庫制在計劃經(jīng)濟條件下對保障國家預算的正常運行起到了一定的促進作用，但是隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和財稅、金融體制的改革，尤其是專業(yè)銀行商業(yè)化以及人民銀行機構的調整以后，現(xiàn)行的金融體制格局給人民銀行經(jīng)理國庫帶來了諸多問題，主要表現(xiàn)在：
　�。�1）雖然《中國人民銀行法》和《國家金庫條例》明確經(jīng)理國庫是中央銀行的主要職責之一，但在實際工作中，由于受人民銀行內部長期存在的“代理”觀念的影響，國庫工作未受到足夠的重視，如國庫的組織機構不健全，國庫工作人員調動頻繁，有關國庫工作的重大事項往往排不上議事日程等，國庫的地位日漸尷尬。
　�。�2）在現(xiàn)行國庫管理體制下，國庫資金的收納、撥付相當大的部分是通過原先的四大專業(yè)銀行進行的，而這些專業(yè)銀行正逐步向商業(yè)銀行過渡，成為獨立核算的經(jīng)濟實體。在目前國庫資金成分多樣化、分配層次復雜化，人民銀行對財政資金的收付又無法全程監(jiān)控的情況下，專業(yè)銀行受自身經(jīng)濟利益驅使，對不計利息的財政資金普遍存在截留、占壓的問題。
　�。�3）國庫資金匯劃渠道不暢，上劃下?lián)苤苻D環(huán)節(jié)太多，周轉速度過慢，影響財政資金使用效益。目前，人民銀行和各專業(yè)銀行自成聯(lián)行系統(tǒng)，相互間不能直接通匯。征收機關所收款項，需由繳款人向銀行經(jīng)收處繳納，由經(jīng)收處上劃管轄行，管轄行集中匯總后通過票據(jù)清算劃轉到人行國庫。庫款紙幣事由按相關路徑逐層逐級返回，最終達到用款單位。這客觀上造成了大量的財政資金在途，也為征收機關和代行職能的專業(yè)銀行提供了占壓資金的條件和理由。
　�。�4  ）雖然《國家金庫條例》賦予了國庫對財政資金實施監(jiān)督的職能，但在現(xiàn)行體制下，由于國庫接觸的只是財政資金在整個運動過程中的一個階段，其他階段的資金運動均在財政和預算單位內部，國庫無法對財政資金實施有效的監(jiān)督。
　　目前，世界各國的國庫因國情不同，管理體制也各具特色。但就國庫管理的科學性和規(guī)范性而言，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家的做法更值得借鑒。其主要特點是：（  1）國庫管理是財政管理的重要組成部分，主要由財政部門負責。如日本大藏省的金融局和法國財政部的國庫司，即是司管國庫的職能機構，德、美等國的國庫亦是如此。（2  ）國庫機構主要負責對財政資金的監(jiān)督管理，其部分操作性職能，如收納、報解和支出、核算等一般都委托給中央銀行或商業(yè)銀行代理。如在英、美等國，財政存款表現(xiàn)為銀行的負債，形同一般商業(yè)存款，但在操作管理上則受財政部門的嚴格控制。（3）建立國庫中央化支付管理系統(tǒng)，強化財政資金管理和對預算單位賬戶的控制。如國庫單一賬戶集中反映全部財政性資金的收支及余額，國庫分類賬戶反映支出部分的預算執(zhí)行情況。這有利于財政對支付活動的全部環(huán)節(jié)實施更為有效的控制。（4  ）以先進的計算機網(wǎng)絡作為國庫有效發(fā)揮職能的基礎。國庫資金清算流程可歸納為：納稅人向征收機關或任何一家銀行以支票或現(xiàn)

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10