預(yù)算執(zhí)行制度改革與中國(guó)預(yù)算法的完善

預(yù)算執(zhí)行制度改革與中國(guó)預(yù)算法的完善【內(nèi)容提要】預(yù)算執(zhí)行制度改革是中國(guó)預(yù)算法完善的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前財(cái)政支出制度改革應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注的議題。文章從強(qiáng)化預(yù)算法律效力，嚴(yán)格控制預(yù)算的隨意變動(dòng)；調(diào)整預(yù)算年度起訖時(shí)間，消除預(yù)算效力真空；統(tǒng)一財(cái)政部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行權(quán)，簡(jiǎn)化撥款程序；推廣政府采購(gòu)制度，提高預(yù)算資金使用方面展開(kāi)初步論證，形成了完善中國(guó)預(yù)算法必須全面大力改革預(yù)算執(zhí)行制度的基本結(jié)論。
【關(guān)  鍵  詞】預(yù)算法/預(yù)算執(zhí)行
　預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算法的中心和歸宿。無(wú)論是預(yù)算編制，還是預(yù)算審批，擬或是預(yù)算監(jiān)督，都是為了保證預(yù)算執(zhí)行的合理性與合法性，提高預(yù)算執(zhí)行的效率。然而我國(guó)目前的預(yù)算執(zhí)行狀況難以令人滿意，預(yù)算法的約束由于現(xiàn)實(shí)困難和法律本身的缺陷而十分軟弱。有鑒于此，本文抓住預(yù)算執(zhí)行中的幾個(gè)主要問(wèn)題展開(kāi)論述，希望以一孔之見(jiàn)，而奏拋磚引玉之功效。
　　  一、強(qiáng)化預(yù)算法律效力，嚴(yán)格控制預(yù)算的隨意變動(dòng)
　　預(yù)算通過(guò)生效以后，即具有法律上的執(zhí)行力。對(duì)于這種執(zhí)行力，采用立法程序?qū)徟�預(yù)算的國(guó)家和地區(qū)是通過(guò)直接將預(yù)算等同于法律的形式而實(shí)現(xiàn)的。其他不采用立法程序?qū)徟�預(yù)算的國(guó)家或地區(qū)則一般在憲法或預(yù)算法中將預(yù)算作為一個(gè)法律文件賦予其執(zhí)行力。（注：關(guān)于預(yù)算的法律性質(zhì)不僅實(shí)踐上做法不一，學(xué)理上也頗多爭(zhēng)論。有的將其理解為國(guó)會(huì)監(jiān)督下的行政命令，有的將其理解為一種法律。目前域外的通說(shuō)是將其定位在由行政與立法共同籍立法形式做成的“指引國(guó)家的整體行為”。參見(jiàn)蘇永欽：《走向憲政主義》，聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司1994年版，  第261—262頁(yè)。我國(guó)則是將其僅僅理解為一個(gè)法律文件，  審批程序也不同于立法程序。）如我國(guó)《預(yù)算法》第9  條規(guī)定：“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變”，此外，該法第6  章“預(yù)算執(zhí)行”也分別從預(yù)算執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)、收入征收部門(mén)、支出劃撥部門(mén)、撥款使用部門(mén)、預(yù)算監(jiān)督部門(mén)的角度對(duì)預(yù)算的執(zhí)行力作了更細(xì)致的規(guī)定。但在預(yù)算實(shí)踐中，由于法律本身的漏洞及不合理性，由于預(yù)算編制過(guò)于倉(cāng)促和粗放，也由于預(yù)算必須嚴(yán)格執(zhí)行的觀念從未深入人心。因此，預(yù)算執(zhí)行的隨意性非常大，給某些機(jī)構(gòu)和人員濫用權(quán)力謀取私利創(chuàng)造了十分便利的條件。如預(yù)算收入執(zhí)行部門(mén)違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自減征、免征或者緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，截留、占用或者挪用預(yù)算收入，政府財(cái)政部門(mén)不及時(shí)、足額地?fù)芨额A(yù)算資金，預(yù)算資金使用單位不按預(yù)算規(guī)定的數(shù)額和用途使用資金，甚至將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)化為預(yù)算外資金，或者干脆以“小金庫(kù)”的形式侵吞預(yù)算資金，這些都不是十分罕見(jiàn)的現(xiàn)象。
　　筆者認(rèn)為，增強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行力不是某一項(xiàng)制度孤軍奮戰(zhàn)能夠奏效的，應(yīng)當(dāng)從許多方面加強(qiáng)努力，形成一個(gè)系統(tǒng)工程。如完善預(yù)算編制制度、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督、落實(shí)對(duì)預(yù)算違法行為的法律制裁等都是其中的應(yīng)有之義。除此以外，嚴(yán)格控制預(yù)算變動(dòng)更是完善預(yù)算執(zhí)行制度、增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力的必要舉措。
　　從廣義的角度而言，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的預(yù)算變動(dòng)大致包括如下情形：（注：參見(jiàn)劉劍文主編：《財(cái)稅法教程》，法律出版社1995年版，第74頁(yè)。）（  1）預(yù)算的追加和追減。這是在原核定的總額以外，按規(guī)定程序增加或減少收入、增加或減少支出的過(guò)程。增加預(yù)算收入或支出數(shù)額為追加預(yù)算，減少預(yù)算收入或支出數(shù)額為追減預(yù)算。（2  ）動(dòng)用預(yù)備費(fèi)。預(yù)算預(yù)備費(fèi)是指預(yù)算中一筆不規(guī)定具體用途的備用金，如果在預(yù)算年度中發(fā)生意外事件而可能使原定預(yù)算收支失衡時(shí)，即可由政府依程序酌情動(dòng)用。（  3）科目流用。科目流用是指在保證完成各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)計(jì)劃，又不超過(guò)原定預(yù)算支出總額的情況下，由于預(yù)算科目之間調(diào)入、調(diào)出和改變資金用途而形成的預(yù)算資金的再分配。（4）預(yù)算劃轉(zhuǎn)。  預(yù)算劃轉(zhuǎn)是指由于企業(yè)事業(yè)單位隸屬關(guān)系的改變，以及行政區(qū)劃的變更等原因，必須同時(shí)改變預(yù)算隸屬關(guān)系，及時(shí)將相關(guān)預(yù)算劃歸新的預(yù)算管理部門(mén)或接管單位的一種預(yù)算調(diào)整方法。
　　我國(guó)《預(yù)算法》認(rèn)可的預(yù)算調(diào)整，是指經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方人大批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入，或者是原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。（注：《預(yù)算法》第53條。）即只承認(rèn)預(yù)算追加為預(yù)算調(diào)整，而追減預(yù)算、動(dòng)用預(yù)備費(fèi)、科目流用和預(yù)算劃轉(zhuǎn)等不在其列。
　　預(yù)算收支內(nèi)容的變動(dòng)及項(xiàng)目的調(diào)整是否構(gòu)成我國(guó)《預(yù)算法》上的預(yù)算調(diào)整，關(guān)鍵之處在于是否需要履行向權(quán)力機(jī)關(guān)的報(bào)送審批手續(xù)。各級(jí)政府對(duì)于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案。中央預(yù)算的調(diào)整方案必須提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)�？h級(jí)以上地方各級(jí)政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請(qǐng)本級(jí)人大審查和批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算。（注：《預(yù)算法》第54條。）而預(yù)算其他內(nèi)容的變動(dòng)，除追減預(yù)算未有法律規(guī)定外，都只需履行內(nèi)部報(bào)批程序后由政府或相關(guān)主管部門(mén)自行決定，無(wú)需預(yù)算審批部門(mén)同意。（注：如《預(yù)算法》第51條規(guī)定：“各級(jí)政府預(yù)算預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用方案，由本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)審批，報(bào)本級(jí)政府決定�！钡�56條規(guī)定：“在預(yù)算執(zhí)行中，因上級(jí)政府返還或者給予補(bǔ)助而引起的預(yù)算收支變化，不屬于預(yù)算調(diào)整。”第57條規(guī)定：“各部門(mén)、各單位的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算科目執(zhí)行。不同預(yù)算科目之間的預(yù)算資金需要調(diào)劑使用的，必須按國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)的規(guī)定報(bào)經(jīng)審批�！保�
　　無(wú)論是從理論還是從常識(shí)進(jìn)行分析，都不難發(fā)現(xiàn)，預(yù)算的編制和審批應(yīng)建立在合理的假定和預(yù)期的基礎(chǔ)上。在行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施的過(guò)程中，如果經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了變化，致使預(yù)算制定的前提條件不復(fù)存在，就不可避免要對(duì)預(yù)算的內(nèi)容作一定的調(diào)整，以保持預(yù)算在本財(cái)政年度的平衡。目前，世界各國(guó)對(duì)何種預(yù)算變動(dòng)屬于預(yù)算調(diào)整，以及預(yù)算調(diào)整的法定程序，都因國(guó)體、政體的不同而各異。一般來(lái)說(shuō)，追加預(yù)算是典型的需要經(jīng)過(guò)預(yù)算審批部門(mén)審批的行為，而其余的變動(dòng)則可以由政府自行決定。如在日本，預(yù)備費(fèi)管理者是大藏大臣，各省、廳長(zhǎng)官如要使用預(yù)備費(fèi)時(shí)，必須請(qǐng)求大藏大臣批準(zhǔn)，并且，當(dāng)已經(jīng)支出預(yù)備費(fèi)時(shí)，必須在下次國(guó)會(huì)例會(huì)上得到追認(rèn)批準(zhǔn)。當(dāng)預(yù)備費(fèi)支出不足，需要追加時(shí)，可編制補(bǔ)充預(yù)算經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。又如聯(lián)邦德國(guó)，在預(yù)算執(zhí)行中如需調(diào)整收支，聯(lián)邦政府可在9月份提出追加預(yù)算報(bào)告，要求聯(lián)邦議會(huì)批準(zhǔn)執(zhí)行。  年度終了后，財(cái)政決算需經(jīng)賬目法庭或?qū)徲?jì)局審核，然后才能提交聯(lián)邦議會(huì)審批。（注：參見(jiàn)孫尚清、于中一等主編：《國(guó)際商務(wù)慣例總覽（財(cái)政稅收卷）》，中國(guó)發(fā)展出版社1994年版，第84頁(yè)。）
　　筆者認(rèn)為，為了增強(qiáng)預(yù)算的法律效力，結(jié)合我國(guó)的具體情況，應(yīng)當(dāng)規(guī)范預(yù)算調(diào)整的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和法定程序，并嚴(yán)格其他預(yù)算變動(dòng)的形式和審批。具體來(lái)說(shuō)，大致包括以下幾個(gè)方面：
　　首先，明確預(yù)算調(diào)整在預(yù)算執(zhí)行中的特殊性。預(yù)算調(diào)整絕不應(yīng)該成為預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的普遍現(xiàn)象。如果預(yù)算調(diào)整過(guò)于頻繁，對(duì)預(yù)算及預(yù)算法的權(quán)威會(huì)構(gòu)成很大的威脅。目前我國(guó)預(yù)算法對(duì)何謂允許預(yù)算調(diào)整的“特殊情況”未予深究，這給預(yù)算調(diào)整的申請(qǐng)和審批都增加了很大的不確定性，因此應(yīng)當(dāng)設(shè)定更加詳盡的標(biāo)準(zhǔn)。鑒此，預(yù)算法中應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)，預(yù)算審批通過(guò)以后，除非發(fā)生關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)防安全的特別重要的理由，一般情況下不允許調(diào)整。由此，預(yù)算調(diào)整的理由，一般情況下不允許調(diào)整。由此，預(yù)算調(diào)整的理由分為兩類(lèi)：一類(lèi)是特殊情況，如經(jīng)濟(jì)明顯過(guò)熱或衰退、國(guó)民經(jīng)濟(jì)重大比例關(guān)系不協(xié)調(diào)等；另一類(lèi)是緊急情況，如爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂、重大自然災(zāi)害等，并根據(jù)兩種不同情況設(shè)置不同的審批程序。
　　其次，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整的審批程序。預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人大常委會(huì)全體會(huì)議一個(gè)月前提交預(yù)算委員會(huì)進(jìn)行初步審查，形成初步審查決議。（注：作者認(rèn)為，人大應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算委員會(huì)，輔助其行使預(yù)算審批權(quán)，也包括對(duì)預(yù)算調(diào)整方案的初步審查權(quán)。關(guān)于此點(diǎn)，作者將另文論述。）人大常委會(huì)全體會(huì)議半個(gè)月前必須將預(yù)算調(diào)整方案及預(yù)算委員會(huì)的初步審查決議發(fā)給各位委員。人大常委會(huì)審批由全體委員的2／3以上的多數(shù)投票通過(guò)。審批通過(guò)的預(yù)算調(diào)整方案還需由本級(jí)政府行政首長(zhǎng)簽署命令予以公布方為有效。如果國(guó)家發(fā)生緊急情況，人大常委會(huì)“兩月一會(huì)”的制度的確無(wú)法適應(yīng)需要。因此，應(yīng)規(guī)定緊急情況下批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整的特別程序。如可由主任會(huì)議原則批準(zhǔn)，下一次常委會(huì)按正常程序追認(rèn)。（注：參見(jiàn)李誠(chéng)、張永志：《人大預(yù)算監(jiān)督的四類(lèi)十八個(gè)問(wèn)題研究提綱》，載《中國(guó)人大》1999年第1期，第22—25頁(yè)。）
　　再次，取消縣級(jí)以下政府追加預(yù)算的權(quán)力。因?yàn)榭h、鄉(xiāng)兩級(jí)政府級(jí)別較低，不需要應(yīng)付國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控以及國(guó)防安全的特殊情況，如果發(fā)生重大自然災(zāi)害而無(wú)法通過(guò)本級(jí)預(yù)算自求平衡時(shí)，可以通過(guò)上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的途徑予以解決。
　　最后，規(guī)范預(yù)算變更的審批標(biāo)準(zhǔn)和程序。我們將預(yù)算調(diào)整之外的一切預(yù)算內(nèi)容和項(xiàng)目的變動(dòng)稱(chēng)之為預(yù)算變更，包括預(yù)算預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用、預(yù)算科目的流用、預(yù)算劃轉(zhuǎn)等。這些形式雖然不需要權(quán)力機(jī)關(guān)的審批，但在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部也應(yīng)該確立明確的標(biāo)準(zhǔn)和程序。如預(yù)備費(fèi)在平衡預(yù)算中的啟動(dòng)順序究竟是在預(yù)算調(diào)整之前還是之后；預(yù)算科目的流用時(shí)是否對(duì)不同級(jí)別的科目設(shè)置不同的審批程序等。
　　當(dāng)然，預(yù)算執(zhí)行力的保障除了以上思路的采納外，還在很大的程度上取決于我國(guó)預(yù)算編制制度改革的進(jìn)展。如果部門(mén)預(yù)算制度能夠大力推廣，那么無(wú)論是預(yù)算調(diào)整還是預(yù)算變更都會(huì)受到很大的制約，其隨意性也會(huì)隨之降低。
　　  二、調(diào)整預(yù)算年度起訖時(shí)間，消除預(yù)算效力真空
　　預(yù)算年度又稱(chēng)財(cái)政年度或會(huì)計(jì)年度，指的是編制和執(zhí)行預(yù)算所應(yīng)依據(jù)的法定期限或預(yù)算的有效期限。世界各國(guó)的預(yù)算年度一般為一年，但各國(guó)預(yù)算年度的起止日期不盡一致。
　　一國(guó)預(yù)算年度的起止日期主要是由該國(guó)的國(guó)情、歷史的原因和傳統(tǒng)習(xí)慣形成的。就國(guó)情而言，各國(guó)的政體影響著預(yù)算年度的起止日期，表現(xiàn)在預(yù)算年度的確定要考慮立法機(jī)構(gòu)召開(kāi)會(huì)議的時(shí)間。而財(cái)政收支的季節(jié)因素也影響到預(yù)算年度的起止日期，這在那些財(cái)政收入長(zhǎng)期依賴(lài)于農(nóng)業(yè)，受農(nóng)業(yè)收成豐歉影響和決定的國(guó)家表現(xiàn)得尤為明顯，因而安排預(yù)算年度力求與農(nóng)業(yè)收成和種植季節(jié)相適應(yīng)。就歷史原因而言，原來(lái)屬于殖民地或附屬?lài)?guó)的國(guó)家，其預(yù)算年度的起止日期一般受其宗主國(guó)預(yù)算年度起止日期的影響，因而在獨(dú)立后仍然采取原來(lái)的預(yù)算年度起止日期。
　　目前，世界多數(shù)國(guó)家的預(yù)算年度采取歷年制，如法國(guó)、德國(guó)、意大利、挪威、瑞士、荷蘭等國(guó)。所謂歷年制是指國(guó)家預(yù)算年度起止時(shí)間與年度完全一致，即從1月1日起至12月31日止。除此之外，也還有不少?lài)?guó)家的預(yù)算年度采用跨年制，所謂跨年制是指一個(gè)預(yù)算年度跨越兩個(gè)日歷年度，分跨在兩個(gè)日歷年度的階段合并起來(lái)仍然等于一個(gè)日歷年度。世界上采取跨年制預(yù)算年度的起止日期主要有三類(lèi)：（1  ）以英國(guó)、日本、印度為代表的從4月1日起至次年3月31日。（2）以瑞典、澳大利亞、喀麥隆為代表的從7月1日至次年的6月30日。（3）以美國(guó)、泰國(guó)為代表的從10月1日至次年的9月30日。
　　根據(jù)《預(yù)算法》第10條的規(guī)定，中國(guó)預(yù)算年度實(shí)行歷年制，即從公歷1月1日起至12月31日止。這種規(guī)定雖然與國(guó)民的日常思維習(xí)慣和行為定勢(shì)保持一致，與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性也能大體吻合，但是它與我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)審批預(yù)算的時(shí)間無(wú)法銜接，以至于造成預(yù)算效力的斷檔和真空。根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，我國(guó)全國(guó)人大全體會(huì)議一般在每年三月份召開(kāi)，地方人大全體會(huì)議一般在開(kāi)完全國(guó)人大會(huì)后的四、五月份才召開(kāi)。這樣一來(lái)，在預(yù)算年度開(kāi)始以后的3—5個(gè)月，政府所執(zhí)行的是沒(méi)有經(jīng)過(guò)法定程序?qū)徟�的預(yù)算。雖然《預(yù)算法》第44條肯定這種做法的合法性。（注：該條規(guī)定：“預(yù)算年度開(kāi)始以后，各級(jí)政府預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，本級(jí)政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出；預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)以后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行�！保┑�我認(rèn)為，這嚴(yán)重影響了預(yù)算作為法律文件的時(shí)效性和嚴(yán)肅性，也使人們對(duì)預(yù)算法的約束力產(chǎn)生懷疑，因此必須設(shè)法予以改變。
　　毋庸置疑的是，其他國(guó)家也有關(guān)于預(yù)算時(shí)效自動(dòng)延長(zhǎng)的做法，但這種延長(zhǎng)并不是一種一般的常態(tài)，而是在非常特殊的情況下的應(yīng)急措施。如西班牙預(yù)算法規(guī)定，如國(guó)家總預(yù)算在應(yīng)生效的預(yù)算年度元月1  日前未被議會(huì)批準(zhǔn)，則上年度的預(yù)算被認(rèn)為自動(dòng)延長(zhǎng)，直至新的預(yù)算經(jīng)議會(huì)通過(guò)并在官方公報(bào)上公布為止。在預(yù)算實(shí)踐中，這種現(xiàn)象一般很難發(fā)生，法律的規(guī)定只是防范于未然而已。相比而言，我國(guó)《預(yù)算法》的規(guī)定卻是一種每年必然發(fā)生的常態(tài)現(xiàn)象。預(yù)算的效力在本預(yù)算年度是殘缺不全的，但卻可以在下一個(gè)預(yù)算年度中延續(xù)幾個(gè)月，這使得預(yù)算的年度性或時(shí)效性人為地遭到了破壞，預(yù)算的計(jì)劃性也無(wú)從體現(xiàn)。
　　故而，要么將人代會(huì)召開(kāi)的時(shí)間提前至預(yù)算年度開(kāi)始之前，或者將預(yù)算年度由歷年制改為跨年制，如以每年5月1日至下一年度4月31  日為一個(gè)預(yù)算年度。這樣才能使各級(jí)政府在新的年度一開(kāi)始就執(zhí)行被批準(zhǔn)的預(yù)算。就法律修改的難度而言，第二種方法較為簡(jiǎn)便。但從有利于維持預(yù)算傳統(tǒng)和符合經(jīng)濟(jì)習(xí)慣的角度看，改變權(quán)力機(jī)關(guān)的會(huì)議時(shí)間以適應(yīng)預(yù)算法的需要更具有現(xiàn)實(shí)意義。
　　  三、統(tǒng)一財(cái)政部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行權(quán)，簡(jiǎn)化撥款程序
　　中國(guó)財(cái)政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的職能分工界限不清晰，預(yù)算撥款部門(mén)集編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，逐漸形成了比較嚴(yán)重的本位主義思想。預(yù)算資金的主管部門(mén)在預(yù)算編制時(shí)竭盡全力爭(zhēng)取更多的資金，預(yù)算撥款時(shí)卻總是愿意以各種各樣的方式顯示自己的權(quán)威，至于預(yù)算監(jiān)督一般是無(wú)暇顧及，即使偶爾為之也很難逃脫本部門(mén)和系統(tǒng)長(zhǎng)期形成的利益圈子的制約。
　　在當(dāng)前的預(yù)算改革實(shí)踐中，財(cái)政部門(mén)將其擁有的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)分別賦予內(nèi)部不同的機(jī)構(gòu)行使，這對(duì)于加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行是非常有幫助的。具體的思路是，將預(yù)算處的總預(yù)算會(huì)計(jì)職責(zé)獨(dú)立出去，成立總預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理財(cái)政預(yù)算內(nèi)、外資金賬戶，辦理預(yù)算內(nèi)、外資金撥款，編制財(cái)政預(yù)算內(nèi)外總決算，管理部門(mén)和單位的人員工資銀行化工作。隨著改革的深入，總預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)要與國(guó)庫(kù)部門(mén)聯(lián)合，實(shí)行“國(guó)庫(kù)單一賬戶”管理，對(duì)部門(mén)財(cái)政支出實(shí)行統(tǒng)一支付。
　　至于預(yù)算撥款，它是執(zhí)行預(yù)算的重要環(huán)節(jié)，預(yù)算撥款的管理制度和撥款程序的優(yōu)劣直接關(guān)系到有關(guān)單位能否順利履行職能，因此在預(yù)算法中應(yīng)該對(duì)預(yù)算撥款制度有所規(guī)范。一般而言，預(yù)算撥款應(yīng)當(dāng)先經(jīng)過(guò)預(yù)算審核的階段。預(yù)算審核分三個(gè)層次，一是支出部門(mén)提出公用經(jīng)費(fèi)和專(zhuān)項(xiàng)資金用款申請(qǐng)報(bào)財(cái)政主管機(jī)構(gòu)審核，主要檢查支出是否與現(xiàn)行法律法規(guī)相一致；二是財(cái)政主管機(jī)構(gòu)開(kāi)具撥款單報(bào)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)審核，主要審核支出是否突破預(yù)算；三是總預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)審核所有撥款。
　　預(yù)算撥款經(jīng)審核通過(guò)后，根據(jù)資金性質(zhì)，撥款方式和程序不一。（1）人員工資，  包括基本工資、補(bǔ)助工資、其他工資、職工福利費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)、助學(xué)金等，預(yù)算確定后，由總預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)按時(shí)間進(jìn)度直接撥付到用款單位銀行，由銀行代發(fā)。（2  ）正常公用經(jīng)費(fèi)：包括公務(wù)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、修繕費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)、其它費(fèi)用等經(jīng)費(fèi)。預(yù)算指標(biāo)由預(yù)算編制機(jī)構(gòu)直接管理，業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開(kāi)具撥款通知單，由總預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)通知國(guó)庫(kù)直接向供貨商或勞務(wù)提供單位支付。（3  ）生產(chǎn)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展專(zhuān)款：由主管機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度和指標(biāo)情況，開(kāi)具支出通知單送預(yù)算編制機(jī)構(gòu)審核后，由總預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)撥款。（4  ）對(duì)下補(bǔ)助專(zhuān)款：由主管機(jī)構(gòu)按年初預(yù)算確定的項(xiàng)目，擬文下達(dá)指標(biāo)，經(jīng)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)會(huì)簽后報(bào)業(yè)務(wù)主管領(lǐng)導(dǎo)審定。（5  ）上級(jí)專(zhuān)款：由主管機(jī)構(gòu)根據(jù)上級(jí)要求，結(jié)合本級(jí)專(zhuān)款，提出使用意見(jiàn)，經(jīng)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)會(huì)簽并報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)審定之后，下達(dá)指標(biāo)。（注：參見(jiàn)馮健身、張弘力：《中國(guó)預(yù)算支出制度改革設(shè)想》，載中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)編：《構(gòu)建預(yù)算管理模式》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年版，第103頁(yè)。）
　　  四、推廣政府采購(gòu)制度，提高資金使用效益
　　國(guó)務(wù)院發(fā)布的《預(yù)算法實(shí)施條例》第43條規(guī)定，各級(jí)國(guó)庫(kù)必須憑本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)簽發(fā)的撥款憑證于當(dāng)日辦理庫(kù)款撥付，并將款項(xiàng)及時(shí)轉(zhuǎn)入用款單位的存款賬戶。這說(shuō)明我國(guó)目前普遍采納的是財(cái)政資金的貨幣化分配體制。這種分配方式在預(yù)算實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題是，預(yù)算資金使用效益普遍不高，重復(fù)購(gòu)置、盲目購(gòu)置、隨意購(gòu)置的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)；預(yù)算資金不按預(yù)算目標(biāo)使用，擠占、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，影響了國(guó)家預(yù)定的活動(dòng)計(jì)劃的落實(shí)。除此之外，采購(gòu)資金的使用也缺乏透明度，容易滋生權(quán)錢(qián)交易等腐敗問(wèn)題。正因?yàn)槿绱�，我們贊成配合�?cái)政支出制度的改革，大力推廣政府采購(gòu)制度，以提高財(cái)政資金的使用效益。
　　政府采購(gòu)是指各級(jí)政府及其所屬實(shí)體為滿足提供公共產(chǎn)品之需要，主要運(yùn)用財(cái)政性資金，以法定方式并依法定程序從國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)上采購(gòu)所需貨物、工程和服務(wù)的活動(dòng)。（注：參見(jiàn)王全興、管斌：《政府采購(gòu)制度研究》，載漆多俊主編：《經(jīng)濟(jì)法論叢》2000年第1卷，  中國(guó)方正出版社2000年版，第66頁(yè)。）
　　政府采購(gòu)不同于其他消費(fèi)主體開(kāi)展的使用活動(dòng)，它的資金來(lái)源于納稅人繳納的稅金，因此，采購(gòu)資金的使用也要滿足納稅人的要求，需要做到配置合理，所以，采購(gòu)活動(dòng)要堅(jiān)持公開(kāi)、公正、公平的原則。
　　實(shí)行政府采購(gòu)制度，將公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入財(cái)政管理后，供應(yīng)商、采購(gòu)機(jī)關(guān)以及資金管理部門(mén)相互之間的合謀缺乏強(qiáng)有力的利益動(dòng)力，而被揭發(fā)或查處的危險(xiǎn)卻大大增加，因此，惡意串通、以權(quán)謀私、中飽私囊現(xiàn)象的發(fā)生率必將相應(yīng)降低。具體來(lái)說(shuō)，由于要通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)選出最優(yōu)投標(biāo)，眾多供應(yīng)商在競(jìng)標(biāo)中市場(chǎng)化的成本增大，中標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)加大，中標(biāo)概率下降，其合謀的預(yù)期收益下降，合謀的欲望受到抑制；同時(shí)，采購(gòu)機(jī)關(guān)在招標(biāo)評(píng)標(biāo)的規(guī)范程序中所起的作用較之非公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式也大打折扣，其主動(dòng)合謀的欲望因成功率太低且風(fēng)險(xiǎn)較大也受到制約。由于受供應(yīng)商與采購(gòu)機(jī)關(guān)的合謀欲望下降的影響，供應(yīng)商、采購(gòu)機(jī)關(guān)與資金管理部門(mén)間的合謀也受到遏制。這樣，一方面形成了三者之間不宜再合謀的外部環(huán)境，另一方面有利于采購(gòu)機(jī)關(guān)、供應(yīng)商和資金管理部門(mén)三者的內(nèi)在目標(biāo)的一致性；對(duì)采購(gòu)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，優(yōu)中選優(yōu)，獲得價(jià)格質(zhì)量比較優(yōu)的貨物、工程和服務(wù)，激勵(lì)廠商更好地為政府這個(gè)最大的消費(fèi)者服務(wù)；對(duì)供應(yīng)商來(lái)說(shuō)，促使其適應(yīng)市場(chǎng)要求，自覺(jué)改善價(jià)格質(zhì)量比，提高競(jìng)爭(zhēng)力；對(duì)資金管理部門(mén)來(lái)說(shuō)，有利于提高資金分配和使用的透明度，節(jié)約支出，強(qiáng)化預(yù)算約束。因此，實(shí)施政府采購(gòu)制度最大的受益人毫無(wú)疑問(wèn)將是納稅人和社會(huì)公眾。（注：參見(jiàn)張弘力：《關(guān)于建立中國(guó)政府采購(gòu)制度的若干問(wèn)題》，載《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》1999年6月5日。）
　　政府采購(gòu)制度本身是一個(gè)非常龐雜的系統(tǒng)工程，需要建立一整套法律制度進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)。但政府采購(gòu)畢竟是財(cái)政支出的方式之一，在實(shí)行財(cái)政法治的國(guó)家必然通過(guò)預(yù)算的方式對(duì)其予以保障和規(guī)范。從預(yù)算資金撥付和使用的角度看，政府采購(gòu)制度改過(guò)去的財(cái)政資金貨幣化分配為實(shí)物化分配。而公務(wù)物資集中采購(gòu)使得財(cái)政資金的集中支付成為可能，如果輔之以國(guó)庫(kù)管理法律制度的改革，那么，除了極少量出差報(bào)銷(xiāo)的資金外，政府部門(mén)和公用事業(yè)單位的支出都可以通過(guò)財(cái)政集中競(jìng)購(gòu)、集中供應(yīng)的方式予以滿足，這對(duì)于改革和理順預(yù)算執(zhí)行法律制度的確是大有益處的。
　　  五、改革國(guó)庫(kù)管理體制，明確國(guó)庫(kù)法律地位
　　建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的國(guó)庫(kù)制度一直實(shí)行委托國(guó)庫(kù)制。1950年政務(wù)院發(fā)布的《中央金庫(kù)條例》規(guī)定，我國(guó)的國(guó)庫(kù)由中央銀行代理。1985年國(guó)務(wù)院重新修訂的《國(guó)家金庫(kù)條例》及其《實(shí)施細(xì)則》又進(jìn)一步確定為人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制，并對(duì)國(guó)庫(kù)的組織機(jī)構(gòu)、國(guó)庫(kù)的職能和任務(wù)、國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的操作程序等都作了明確的規(guī)定。這種委托國(guó)庫(kù)制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)保障國(guó)家預(yù)算的正常運(yùn)行起到了一定的促進(jìn)作用，但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和財(cái)稅、金融體制的改革，尤其是專(zhuān)業(yè)銀行商業(yè)化以及人民銀行機(jī)構(gòu)的調(diào)整以后，現(xiàn)行的金融體制格局給人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)帶來(lái)了諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：
　�。�1）雖然《中國(guó)人民銀行法》和《國(guó)家金庫(kù)條例》明確經(jīng)理國(guó)庫(kù)是中央銀行的主要職責(zé)之一，但在實(shí)際工作中，由于受人民銀行內(nèi)部長(zhǎng)期存在的“代理”觀念的影響，國(guó)庫(kù)工作未受到足夠的重視，如國(guó)庫(kù)的組織機(jī)構(gòu)不健全，國(guó)庫(kù)工作人員調(diào)動(dòng)頻繁，有關(guān)國(guó)庫(kù)工作的重大事項(xiàng)往往排不上議事日程等，國(guó)庫(kù)的地位日漸尷尬。
　�。�2）在現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理體制下，國(guó)庫(kù)資金的收納、撥付相當(dāng)大的部分是通過(guò)原先的四大專(zhuān)業(yè)銀行進(jìn)行的，而這些專(zhuān)業(yè)銀行正逐步向商業(yè)銀行過(guò)渡，成為獨(dú)立核算的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。在目前國(guó)庫(kù)資金成分多樣化、分配層次復(fù)雜化，人民銀行對(duì)財(cái)政資金的收付又無(wú)法全程監(jiān)控的情況下，專(zhuān)業(yè)銀行受自身經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，對(duì)不計(jì)利息的財(cái)政資金普遍存在截留、占?jí)旱膯?wèn)題。
　�。�3）國(guó)庫(kù)資金匯劃渠道不暢，上劃下?lián)苤苻D(zhuǎn)環(huán)節(jié)太多，周轉(zhuǎn)速度過(guò)慢，影響財(cái)政資金使用效益。目前，人民銀行和各專(zhuān)業(yè)銀行自成聯(lián)行系統(tǒng)，相互間不能直接通匯。征收機(jī)關(guān)所收款項(xiàng)，需由繳款人向銀行經(jīng)收處繳納，由經(jīng)收處上劃管轄行，管轄行集中匯總后通過(guò)票據(jù)清算劃轉(zhuǎn)到人行國(guó)庫(kù)。庫(kù)款紙幣事由按相關(guān)路徑逐層逐級(jí)返回，最終達(dá)到用款單位。這客觀上造成了大量的財(cái)政資金在途，也為征收機(jī)關(guān)和代行職能的專(zhuān)業(yè)銀行提供了占?jí)嘿Y金的條件和理由。
　�。�4  ）雖然《國(guó)家金庫(kù)條例》賦予了國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政資金實(shí)施監(jiān)督的職能，但在現(xiàn)行體制下，由于國(guó)庫(kù)接觸的只是財(cái)政資金在整個(gè)運(yùn)動(dòng)過(guò)程中的一個(gè)階段，其他階段的資金運(yùn)動(dòng)均在財(cái)政和預(yù)算單位內(nèi)部，國(guó)庫(kù)無(wú)法對(duì)財(cái)政資金實(shí)施有效的監(jiān)督。
　　目前，世界各國(guó)的國(guó)庫(kù)因國(guó)情不同，管理體制也各具特色。但就國(guó)庫(kù)管理的科學(xué)性和規(guī)范性而言，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家的做法更值得借鑒。其主要特點(diǎn)是：（  1）國(guó)庫(kù)管理是財(cái)政管理的重要組成部分，主要由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)。如日本大藏省的金融局和法國(guó)財(cái)政部的國(guó)庫(kù)司，即是司管?chē)?guó)庫(kù)的職能機(jī)構(gòu)，德、美等國(guó)的國(guó)庫(kù)亦是如此。（2  ）國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督管理，其部分操作性職能，如收納、報(bào)解和支出、核算等一般都委托給中央銀行或商業(yè)銀行代理。如在英、美等國(guó)，財(cái)政存款表現(xiàn)為銀行的負(fù)債，形同一般商業(yè)存款，但在操作管理上則受財(cái)政部門(mén)的嚴(yán)格控制。（3）建立國(guó)庫(kù)中央化支付管理系統(tǒng)，強(qiáng)化財(cái)政資金管理和對(duì)預(yù)算單位賬戶的控制。如國(guó)庫(kù)單一賬戶集中反映全部財(cái)政性資金的收支及余額，國(guó)庫(kù)分類(lèi)賬戶反映支出部分的預(yù)算執(zhí)行情況。這有利于財(cái)政對(duì)支付活動(dòng)的全部環(huán)節(jié)實(shí)施更為有效的控制。（4  ）以先進(jìn)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)作為國(guó)庫(kù)有效發(fā)揮職能的基礎(chǔ)。國(guó)庫(kù)資金清算流程可歸納為：納稅人向征收機(jī)關(guān)或任何一家銀行以支票或現(xiàn)

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