“引稅”現(xiàn)象的調(diào)查與思考

“引稅”現(xiàn)象的調(diào)查與思考　　作為對經(jīng)濟(jì)生活中某一類現(xiàn)象進(jìn)行概括的“引稅”一詞，通常是指地方政府動用稅收優(yōu)惠等各種手段吸引外來投資、拓展本地稅源和增加稅收收入的行為。在財政分權(quán)思想的指導(dǎo)下，地方政府利用稅收杠桿引導(dǎo)和促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展本來是無可厚非的，特別是當(dāng)其采取的稅法對策不僅符合法律和行政法規(guī)的授權(quán)，而且還與全國的宏觀經(jīng)濟(jì)政策相輔相成時，更應(yīng)該受到嘉許和鼓勵。但是在稅收實踐中，受局部利益的刺激和遮蔽，人們對“引稅”的理解和操作早已超出了合理合法的界限，經(jīng)濟(jì)全局的……
　　一、“引稅”的界定及其表現(xiàn)
　　作為對經(jīng)濟(jì)生活中某一類現(xiàn)象進(jìn)行概括的“引稅”一詞，通常是指地方政府動用稅收優(yōu)惠等各種手段吸引外來投資、拓展本地稅源和增加稅收收入的行為。在財政分權(quán)思想的指導(dǎo)下，地方政府利用稅收杠桿引導(dǎo)和促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展本來是無可厚非的，特別是當(dāng)其采取的稅法對策不僅符合法律和行政法規(guī)的授權(quán)，而且還與全國的宏觀經(jīng)濟(jì)政策相輔相成時，更應(yīng)該受到嘉許和鼓勵。但是在稅收實踐中，受局部利益的刺激和遮蔽，人們對“引稅”的理解和操作早已超出了合理合法的界限，經(jīng)濟(jì)全局的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展帶來了許多負(fù)面影響。本文分析了這種“引稅”現(xiàn)象的成因、危害，并試圖探尋較為切實可行的診治之策。
　　依法律的視角觀察，不少地方政府熱衷施行的“引稅”方略雖然的確可以做到在與周邊地區(qū)的稅源競爭中更多地吸引投資、增加收入，但是其采用的方法有的明顯與法律相悖，有的顯屬濫用權(quán)力，特別是稅收優(yōu)惠權(quán)，很難稱之為合法正當(dāng)。該種“引稅”的形式主要有：(1)放寬外商投資企業(yè)的設(shè)立審查標(biāo)準(zhǔn)，為其違法享受外資稅收優(yōu)惠創(chuàng)造條件。(2)不嚴(yán)格執(zhí)行增值稅一般納稅人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為虛開、代開增值稅專用發(fā)票的違法犯罪行為提供庇護(hù)。(3)隨意減免或停征地方稅，強(qiáng)令國稅部門減免中央稅。(4)對企業(yè)實行“包稅”，不管盈利狀況如何，只需完成分配的稅收任務(wù)即可。包稅的基數(shù)一般都很低，額外的利益歸企業(yè)所有。(5)以各種名義即征即返或者先征后返，“空轉(zhuǎn)”稅，財政收入并沒有增加，但既滿足了“依法征稅”的要求，又達(dá)到了“引稅”的目的。
　　二、“引稅”的危害及其成因
　　“引稅”對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法律秩序的危害是直接而巨大的。首先，隨意增設(shè)減免稅的種類及數(shù)額，使得該收的稅收不上來，嚴(yán)重影響國家的財政收入，并將由此引起國家的預(yù)算收支計劃無法落實等惡性后果。其次，“引稅”不符合分稅制財權(quán)和事權(quán)相適應(yīng)的原則，沖擊了中央和地方收支權(quán)限的平衡，破壞了中央和地方的財政分配關(guān)系。再次，“引稅”所使用的違法手段如果普遍被人們視為當(dāng)然合理，必將削弱甚至摧毀中國財稅法治、乃至國家法治的堅實基礎(chǔ)。復(fù)次，暫時的稅收優(yōu)惠政策可能會給企業(yè)帶來一定的額外利潤，充實地方國庫，但長此以往無疑會助長企業(yè)依賴稅收優(yōu)惠的惰性，影響其長遠(yuǎn)發(fā)展，地方財政也必將隨著這些企業(yè)被市場競爭所淘汰而自食苦果。最后，也最嚴(yán)重的是，“引稅”現(xiàn)象所引發(fā)的地方政府之間的稅收惡性競爭使得國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策無法發(fā)揮應(yīng)有的功效，全國經(jīng)濟(jì)將陷入無序和混亂，影響社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的最終確立和完善。
　　“引稅”現(xiàn)象在當(dāng)代中國的出現(xiàn)并不是偶然的，它是多種因素綜合作用的必然結(jié)果。
　　第一，財稅領(lǐng)域立法不足，執(zhí)法不嚴(yán)。在財政法方面，只有一部有待于進(jìn)一步完善的《預(yù)算法》，對財政體制、轉(zhuǎn)移支付和國債甚至連一部做出全面規(guī)定的行政法規(guī)都沒有；稅法方面，僅有三部法律，其余大量的都是國務(wù)院制定的暫行條例，其權(quán)威性和確定性都很差，在很大程度上有違稅收法定原則。至于財稅執(zhí)法秩序的混亂更是有目共睹。國家的財稅法律極易被地方的“土政策”甚至領(lǐng)導(dǎo)的意見所取代，或者被以其他方式扭曲執(zhí)行，也是不爭的事實。
　　第二，財稅法律意識嚴(yán)重淡薄。除了立法不足、執(zhí)法不嚴(yán)等原因之外，相對于民法、刑法、訴訟法等法律部門而言，財稅法律意識的淡薄還與人們長期以來習(xí)慣于將財政稅收理解為一個純粹的經(jīng)濟(jì)問題有關(guān)。依法理財、依法治稅的觀念遠(yuǎn)未深入人心。
　　第三，濫用職權(quán)，盲目追求政績，或者以權(quán)謀私，將個人利益和小集體利益置于國家全局利益之上，也是不少地方熱衷“引稅”的不可忽視的原因。
　　盡管以上事實都是造成“引稅”現(xiàn)象屢禁不止的重要因素，但是筆者認(rèn)為，因1994年分稅制改革尚未完全到位所致的中央與地方之間分配關(guān)系未完全理順是另一個更深層次的體制性原因。
　　在中央和地方的關(guān)系中，中央無疑應(yīng)當(dāng)居于主導(dǎo)地位，這是一個國家有效實施宏觀調(diào)控所必需的。因此，中央政府需要掌握較為充裕的財力，以保證其提供全國性的公共物品。但是，在財政分權(quán)體制下，地方政府用以提供地方性公共物品的收入同樣也應(yīng)當(dāng)予以高度的重視�，F(xiàn)在的矛盾是有限的資源該如何在中央和地方之間進(jìn)行公平、有效地分配。在這方面我國還缺乏相應(yīng)的宏觀性法律解決上述分權(quán)問題。目前，由于決定收入來源、收入分配方式的權(quán)力集中在中央政府，因此，相對而言，中央政府的財力較為寬裕，而不少地方政府則難逃囊中羞澀的境遇。從支出的角度看，由于政府行政體制改革的滯后，中央政府和地方政府之間的事權(quán)區(qū)分仍然是舊體制的產(chǎn)物，許多本該由中央政府承擔(dān)的事務(wù)卻一如既往地在由地方政府擔(dān)負(fù)。加之由于歷史欠賬的積重難返，很多地方市政建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施十分落后，亟需地方政府投入大量的資金予以改造。而近年來經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不景氣和國有企業(yè)的經(jīng)營困難也使得地方政府不得不著力解決失業(yè)救濟(jì)以及下崗人員的再就業(yè)問題。在收入有限而支出卻不斷膨脹的情況下，通過“引稅”的方式增加財政收入、彌補(bǔ)本地的財政缺口自然成為部分地方政府的選擇之一。如作為中國“第一稅案”始作俑者的浙江省金華縣之所以搞“以票引稅”、“低稅競爭”，一個重要的考慮即是要同周邊地區(qū)爭奪稅源，緩解本地財政入不敷出的困難。
　　三、“引稅”現(xiàn)象的法律對策
　　“引稅”現(xiàn)象的有效規(guī)制固然需要有的放矢地加強(qiáng)財稅立法和執(zhí)法，增強(qiáng)財稅法律意識，以及消除財稅實踐中的腐敗現(xiàn)象，但是，最重要的還是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)新形勢的發(fā)展趨勢，全方位地完善分稅制立法，建立科學(xué)合理的財政稅收管理體制。
　　分稅制是理順中央與地方之間分配關(guān)系的有效手段，對于解決“引稅”問題具有非同尋常的意義：
　　1、劃分中央和地方政府之間、上下級地方政府之間的事權(quán)，合理界定財政支出范圍。對本該由中央政府承擔(dān)的、效益擴(kuò)及全國的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)劃歸中央財政的支出范圍。對于具有重大外溢性的地方公共產(chǎn)品，雖然可以由地方政府提供，但是中央政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)效益外溢的程度給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。這樣能夠減輕地方政府的支出壓力，使其不至于因不堪重負(fù)而走上“引稅”之路。
　　2、劃分中央和地方政府之間、上下級地方政府之間的財權(quán)，合理分配財政收入來源。首先應(yīng)當(dāng)在嚴(yán)格的程序保障下賦予地方一定范圍內(nèi)的稅收立法權(quán)，使其可以根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅源分布開征一些地方性的小稅種，開辟獲得穩(wěn)定收入的合法渠道。其次，對于中央立法的稅種，也應(yīng)當(dāng)實事求是地予以合理分割，保證地方政府具有履行職責(zé)的充足財力。
　　3、調(diào)整稅收優(yōu)惠政策，規(guī)范地方政府的稅收優(yōu)惠權(quán)。地方政府的稅收優(yōu)惠權(quán)只限于地方稅種，無權(quán)就中央稅及中央、地方共享稅擅自進(jìn)行減免，這是1994年稅法改革時早已確立的原則。當(dāng)今之計，是逐步取消因主體的不同而稅收優(yōu)惠程度不一的做法，避免地方政府違法為納稅人改變表面形式獲取稅收優(yōu)惠提供便利，同時對地方的稅收優(yōu)惠權(quán)加以合理的限制，明確規(guī)定引發(fā)惡性競爭的稅收減免或稅款返還行為不受法律保護(hù)。
　　當(dāng)然，我們也應(yīng)認(rèn)識到，既然“引稅”在很大程度上是由于地方政府的財政壓力所致，那么，問題的最終解決還是有賴于在全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下地方經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。此外，本文所反對的也只是破壞國家宏觀調(diào)控政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的惡性稅收競爭，至于合理合法地利用稅收手段，發(fā)揮稅收對本地和國民經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，則不僅不應(yīng)反對，反而應(yīng)該予以鼓勵和提倡。

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