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經(jīng)濟法視域中的政府經(jīng)濟行為規(guī)范的制度分析
經(jīng)濟法視域中的政府經(jīng)濟行為規(guī)范的制度分析 〔摘要〕由其超越民商法“意思自治”的規(guī)定性以及規(guī)范政府行為的特質所決定，經(jīng)濟法與政府的經(jīng)濟行為存在著天然的耦合性，而經(jīng)濟法視域中的政府經(jīng)濟行為就必然被賦予經(jīng)濟法的特殊意義。同時，我國相異于西方國家的特定本土資源也決定了我國經(jīng)濟法這一具有高度回應性的法律在規(guī)范政府經(jīng)濟行為時必然呈現(xiàn)其特有的規(guī)定性。 〔關鍵詞〕經(jīng)濟法；經(jīng)濟法視域；政府經(jīng)濟行為 如何充分發(fā)揮政府對經(jīng)濟的推動作用，又將其限制在法律的理性框架內，以預防權力遭到濫用以至于侵害公民權利的后果，是法學界面臨的現(xiàn)實課題。而經(jīng)濟法以其與政府行為的天然耦合性，無疑將擔當起規(guī)范政府經(jīng)濟行為的重任。因此，在經(jīng)濟法視域中研究如何規(guī)范政府經(jīng)濟行為必然具有深刻的現(xiàn)實意義。 一、政府經(jīng)濟行為的經(jīng)濟法界定 傳統(tǒng)經(jīng)濟學將政府經(jīng)濟行為理解為作為國家權力機構的政府所具有的經(jīng)濟職能的具體運用方式。1這種把政府經(jīng)濟職能視為政府經(jīng)濟行為研究的邏輯端口的做法難以完全涵蓋當代市場經(jīng)濟條件下政府經(jīng)濟行為所呈現(xiàn)出的嶄新特征。當代政府經(jīng)濟行為的內涵界定更加注重培育與市場的互動關系，通過進一步賦予中介組織更多的調節(jié)空間以使政府回歸其應有的職能定位，同時也賦予政府既積極融入經(jīng)濟全球化的進程，又力圖保護民族利益的艱巨使命。因此，有必要先對當代經(jīng)濟學意義上的政府經(jīng)濟行為的內涵加以拓寬，才能更恰切的理解經(jīng)濟法視域中的政府經(jīng)濟行為。 與經(jīng)濟學的界定相比，經(jīng)濟法從一個不同的視角對政府經(jīng)濟行為作出相異的界定，但二者并不是涇渭分明，毫無關聯(lián)的領域，而是存在著互為促進的緊密聯(lián)系。經(jīng)濟學關于政府經(jīng)濟行為的界定是從經(jīng)濟法上對政府經(jīng)濟行為權力和權限的定位的前提和依據(jù)，而經(jīng)濟法視域中對政府經(jīng)濟行為權力和權限的界定又是經(jīng)濟學上政府經(jīng)濟行為實現(xiàn)的范圍和手段。2因此，經(jīng)濟學意義上的政府經(jīng)濟行為的內涵界定為我們從經(jīng)濟法的視角理解政府經(jīng)濟行為提供了宏觀的背景依賴，經(jīng)濟法視域中的政府經(jīng)濟行為必須在這一參照系下才能得到更為準確的認知。同時，經(jīng)濟法自身的內在規(guī)定性也必然會影響對政府經(jīng)濟行為內涵的界定，因此，有必要在經(jīng)濟法的視域下對政府經(jīng)濟行為的內涵進行一番解析。 1.經(jīng)濟法視域中的政府經(jīng)濟行為首先是具有法律意義的經(jīng)濟法上的行為。經(jīng)濟法規(guī)范的行為首先應屬于法律行為，作為政府經(jīng)濟行為主體的政府及其經(jīng)濟管理職能部門所作出的任何經(jīng)濟法上的行為必然具有法律上的意義，產(chǎn)生相應的法律后果，換言之，就是“政府作為經(jīng)濟法主體而進行的旨在設立、變更或終止經(jīng)濟法律關系的行為”。3與經(jīng)濟學意義上的政府經(jīng)濟行為著重研究政府的經(jīng)濟職能影響經(jīng)濟運行的效果相比，經(jīng)濟法視域中的政府經(jīng)濟行為更強調通過責權利的設定將政府干預經(jīng)濟行為納入經(jīng)濟法的規(guī)范體系加以規(guī)制，以達到政府經(jīng)濟行為法制化的目的。其次，政府經(jīng)濟行為作為經(jīng)濟法上的行為，必然具有經(jīng)濟法上的特定意義，如前所述，由于經(jīng)濟法具有超越民商法“私”的規(guī)定性而允許政治國家介入市民社會的特質，經(jīng)濟法視域中的政府經(jīng)濟行為也相應的被賦予補充民商法調節(jié)市場經(jīng)濟之不足的使命，這必然不同于民事行為的意思自治性，而更多體現(xiàn)為對市場主體行為的積極且主動的干預。 2.經(jīng)濟法視域中的政府經(jīng)濟行為以追求實質正義為其根本目的。以民法為典型表征的私法體系確立了“ 同等的人應受到同等的對待”的形式正義，它為市場中的競爭者們劃定了同一的起跑線并制定了一視同仁的競爭規(guī)則，營造了一個“ 看似公平”的競爭環(huán)境，但卻忽略了處于同一起跑線上的競爭者有可能因為諸多先天不足的原因，而一開始就注定了成為落后者的結局，以及市場競爭中的強勢群體有可能利用其所謂公平的競賽規(guī)則而做出排斥異己的實質不公平的行為。盡管現(xiàn)代民法已經(jīng)出現(xiàn)趨向實質正義的自我改造，但無法超越其意思自治的規(guī)定性，否則將使自身面臨消亡的危機。而經(jīng)濟法由于其產(chǎn)生伊始就肩負著修正民商法難以逾越的形式極端性所帶來的弊害，4因此，經(jīng)濟法視域中的政府經(jīng)濟行為必然要以實現(xiàn)社會領域內的實質正義為己任，其理念是：每個社會成員，僅因為他是社會成員之一，就有權不僅享受其他成員所提供的個人生活所需，而且有權享受每一個人都想得到而實際上確實對人類福利有益的一切好處和機會。5因此，經(jīng)濟法上的政府經(jīng)濟行為偏重于對不同情況的人予以區(qū)別對待，“既要允許優(yōu)者勝，又要保障劣者存，既要鼓勵增強強者，也要扶持提攜弱者，既要使好的錦上添花，也要對壞的雪中送炭，”6從而使得各個主體都能各得其所，共同發(fā)展。這種實質正義觀還體現(xiàn)為政府經(jīng)濟行為手段的豐富多樣性，即政府對經(jīng)濟運行過程的干預行為“ 既包括直接的政府管制行為，又包括間接的調控行為；既包括權力手段，又包括非權力手段”。6申言之，經(jīng)濟法視域中的政府經(jīng)濟行為一改民事行為追求形式正義的機械、刻板，轉而以“ 對于特定主體而言在形式上、表面上不公正但求達到結果和實質公正”7的實質正義為其追求的根本旨趣。 3.經(jīng)濟法視域中的政府經(jīng)濟行為以可持續(xù)發(fā)展的社會整體效益觀為其追求的根本理念。可持續(xù)發(fā)展“ 系指滿足當前需要而又不削弱子孫后代滿足其需要之能力的發(fā)展”。8與民商法以個人利益為本位且難以逾越這一理念而達至個體效益與整體利益的平衡相比，“ 直接追求社會效益應為經(jīng)濟法價值觀的獨到之處”，9經(jīng)濟法因而強調可持續(xù)發(fā)展的社會本位的整體效益觀，其所追求的效益“ 不是一般而言的經(jīng)濟成果最大化，同時更是宏觀經(jīng)濟成果、長遠經(jīng)濟利益以及人文和自然環(huán)境、人的價值等諸多因素的優(yōu)化和發(fā)展，微觀和經(jīng)濟的成果只是社會效益的組成部分之一”。10由此可見，作為經(jīng)濟法規(guī)范界域中的政府經(jīng)濟行為必然要通過對市場經(jīng)濟運行活動的適當干預，以超越個體利益的超然姿態(tài)來調整甚或限制市場個體只顧追求個人利益而忽視社會整體長遠利益的行為，以實現(xiàn)個體效益和整體效益、微觀效益和宏觀效益以及短期利益和長遠利益相統(tǒng)一的社會整體效益。 總之，經(jīng)濟法視域中的政府經(jīng)濟行為強調責權利的經(jīng)濟法的規(guī)范意義，注重調整手段的豐富多樣性，以可持續(xù)發(fā)展的社會整體效益觀為其追求的根本理念，以更好的實現(xiàn)社會的實質正義這一經(jīng)濟法的根本價值。 二、我國經(jīng)濟法視域中政府經(jīng)濟行為規(guī)范的具體制度分析 經(jīng)濟法視域中的政府經(jīng)濟行為規(guī)范實質上就是政府法制化的問題，即將政府的經(jīng)濟地位、作用與權力的內容、行使方式以及行使的后果、責任等都通過經(jīng)濟法予以規(guī)范，正如哈耶克所指出的：“ 法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個人有可能十分肯定地預見到當局在某一情況中會怎樣使用它的強制權力，和根據(jù)對此的了解計劃他自己的個人事務”11.具體來說，經(jīng)濟法主要從靜態(tài)與動態(tài)兩個角度來規(guī)制政府行為。 （一）從靜態(tài)角度規(guī)制政府經(jīng)濟行為 從靜態(tài)角度規(guī)制政府經(jīng)濟行為主要著重于實體規(guī)范，即由國家權力機關制定出帶有總則性、支柱性或法典性的一系列法律、法規(guī)來規(guī)范政府及其公共行政行為12.實體規(guī)范是從靜態(tài)角度對政府具有實質性內容的權力進行規(guī)定，具體來說，在實體規(guī)范上規(guī)制政府行為主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 1.政府經(jīng)濟行為的權力來源。權力與權利有著本質的區(qū)別。權利具有先于法律而存在的天然性，因而法律對于權利的規(guī)定不是在創(chuàng)造權利，而只是對權利的確認和有關權利的行使與交易的一般性制度安排，因此，對于權利的來源應秉持法無明文禁止即允許的原則，也就是說，凡是沒有明令禁止的，都可以做。與此正相反，權力由于歸根結底來源于人民即權利主體的賦予，并且具有凌駕于個人意志之上的強制性，如果不對其來源加以限定，很有可能成為侵犯公民權利的最大禍害，因此為保證權力行使的正當性，對權力必須首先采取授權規(guī)則，在其來源上予以明確規(guī)定，也就是采取政府職權法定和“ 凡未授權即禁止”的原則，要求政府在行使權力的過程中樹立“ 有限行政”、“ 有限政府”的理念，以從源頭上預防政府無法律依據(jù)，濫加干預市場主體的經(jīng)濟活動的行為。例如，經(jīng)濟法應當對計劃權力在各級政府中如何分配，在何種情況下賦予政府反壟斷的權力等等做出規(guī)定13.所以，規(guī)范政府經(jīng)濟行為，首先應當從其權力來源方面著手。 2.政府經(jīng)濟行為的權限。由于政府行使權力具有不斷膨脹的慣性，即所謂的“ 管制擴大化”的需求，如果政府的權力觸角無限制的延伸到私權領域，將使社會退化到披著法制和市場外衣的計劃經(jīng)濟時代14.我國政府由于改革滯后，存在著無所不管的“ 萬能政府”現(xiàn)象，許多政府官員仍未擺脫人治的守舊觀念，時常未經(jīng)授權，便以市場主體的行為妄加指揮，結果不僅造成政府管了不該管的事，而真正屬于政府職能內的經(jīng)濟調節(jié)、公共服務等事務卻處于“ 虛位空缺”的狀態(tài)15，而且還極大的侵犯了市場主體的權利，壓抑了企業(yè)和個人的活力不斷侵蝕經(jīng)濟發(fā)展的根本動力。經(jīng)濟法規(guī)范政府經(jīng)濟行為的權限就是要限定政府經(jīng)濟行為的限度，實現(xiàn)政府的適度干預。應當在政府與市場、企業(yè)、中介組織等不同的主體之間進行分權，明文規(guī)定諸如政府擁有制定經(jīng)濟發(fā)展計劃，市場經(jīng)濟的游戲規(guī)則等經(jīng)濟管理權，以及提供在經(jīng)濟發(fā)展中個人無法提供的公共物品16.而政府超出此原則性范圍行使權力的行為必然是屬于過度干預應予以明令禁止。 3.政府經(jīng)濟行為的責任。市場經(jīng)濟是一種平等、自由交換的權利經(jīng)濟，它客觀上要求政府在行使權力時必須充分保護和尊重市場主體的權利，即不得隨意侵犯市場主體在法律的范圍內實現(xiàn)和處分自己的利益的權利而一旦政府行為不當，侵害了市場主體的權益，法律應當提供一種對其利益損失進行充分有效的補償機制和救濟的渠道，這就必然要求確立和完善政府的責任制度通過對政府違反法定義務、超越法定權限、以及濫用行政權力的違法行政行為進行否定性評價，強制違法行政者作出或禁止其作出一定行為，以回復市場主體遭到侵害的合法權利，彌補其因此而受到的損失，使被破壞的法律關系和法律秩序得以恢復17.如果不對政府行為設置相應的責任，不僅經(jīng)濟法制定的基本規(guī)范將失去有效施行的保障，而且規(guī)范政府經(jīng)濟行為也最終難以實現(xiàn)由于政府主要通過行政行為來行使權力，因此，確立政府經(jīng)濟行為的責任主要應以行政法律責任為主，也就是行政法律關系的主體因違反行政法律規(guī)范所應承擔的法律后果或應負的法律責任18，之外，再輔之以行政違憲責任以及政治責任等責任體系予以補充。 （二）從動態(tài)角度規(guī)范政府經(jīng)濟行為 從靜態(tài)角度規(guī)范政府經(jīng)濟行為主要解決的是政府享有哪些經(jīng)濟權力、經(jīng)濟權力的范圍以及相應的經(jīng)濟責任問題，但這還不足以糾正政府行為過程中可能產(chǎn)生的偏差，對政府在動態(tài)方面的行為加以規(guī)制也應是規(guī)范政府經(jīng)濟行為應有之義�！耙驗�，即使政府在規(guī)定的范圍內活動，如果沒有恰當、合法的方式，同樣也會造成對市場主體權利的侵害”19.因此，規(guī)范政府經(jīng)濟行為“不僅要規(guī)制政府行政活動的范圍，也要規(guī)制政府行使權力的方式，即要明確政府公共行政活動的程序”20.經(jīng)濟法對政府行為方式的規(guī)范主要應注重政府在干預經(jīng)濟活動中的平等性和科學有效性，加強政府的” 領隊和顧問角色，實行一種積極和民主的服務行政模式21，進一步擴大諸如行政指導、行政契約、行政計劃等非強制性手段來增強相對人主動配合的積極性，從而提高政府經(jīng)濟行為的效率。同時，要更好的規(guī)制政府經(jīng)濟行為，實現(xiàn)規(guī)范與程序規(guī)范缺一不可，正如凱爾遜所說的：“這兩類規(guī)范實在是不可分割的。它們只有在有機的結合中才組成法律。每一個像我們所稱的完全的或主要的法律規(guī)則，都包含了形式的和實質的兩種成分�！�22經(jīng)濟法通過在權力行使的時間、空間及相對人的參與上設計出科學、合理的程序，促使各個權力主體之間以及權利主體對權力主體的制約，來減少政府行權過程中的偏差，達 到規(guī)制政府經(jīng)濟行為的目的。 參考文獻： 1.呂忠梅、陳虹：《政府經(jīng)濟行為的法律規(guī)制》，載自《經(jīng)濟法學評論》第二卷，中國法制出版社2001年版，第113頁。 2.呂忠梅、陳虹：《政府經(jīng)濟行為的法律規(guī)制》，載自《經(jīng)濟法學評論》第二卷，中國法制出版社2001年版，第112頁。 3.呂忠梅、陳虹：《政府經(jīng)濟行為的法律規(guī)制》，載自《經(jīng)濟法學評論》第二卷，中國法制出版社2001年版，第115頁。 4.〔美〕彼德·斯坦等：《西方社會的法律價值》，王獻平 譯，中國人民公安大學出版社1990年版，第85頁。 5.邱本：《自由競爭與秩序調控—經(jīng)濟法的基礎建構與原理闡析》，2001年版，第353頁。 6.呂忠梅、陳虹：《政府經(jīng)濟行為的法律規(guī)制》，載自《經(jīng)濟法學評論》第二卷，中國法制出版社2001年版，第115頁。 7.史際春、鄧峰：《經(jīng)濟法總論》，法律出版社2001年版， 第155頁。 8.參見聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署1989年發(fā)布的《關于可持續(xù)的發(fā) 展的聲明》。 9.史際春、鄧峰：《經(jīng)濟法的價值和基本原則芻議》，《法商研究》，1998年第六期。 10.史際春、鄧峰：《經(jīng)濟法總論》，法律出版社2001年版， 第157頁。 11.（ 英）哈耶克：《通往奴役之路》，中國社會科學出版社，1997年版，第73頁。 12.蔡立輝：《政府法制論一轉軌時期中國政府法制建設研究》，中國社會科學出版社，2002年1月第一版，第90頁。 13.呂忠梅、陳虹、彭曉暉：《規(guī)范政府之法—政府經(jīng)濟行為的法律規(guī)制》，法律出版社，2001年6月第一版，第211頁。 14.王肅元：《經(jīng)濟法概念新探———一種經(jīng)濟分析思路》，載《甘肅政法學院學報》，1996年第2期。 15.倪國良：《“有效政府”：西部大開發(fā)制度創(chuàng)新中的政府角色定位》，《開發(fā)研究》，2001年6月，第4頁。 16.倪國良：《“有效政府”：西部大開發(fā)制度創(chuàng)新中的政府角色定位》，《開發(fā)研究》，2001年6月，第4頁。 17.蔡立輝：《政府法制論—轉軌時期中國政府法制建設研究》，中國社會科學出版社，2002年1月第一版，第115頁。 18.蔡立輝：《政府法制論—轉軌時期中國政府法制建設研究》，中國社會科學出版社，2002年1月第一版，第116頁。 19.蔡立輝：《政府法制論—轉軌時期中國政府法制建設研究》，中國社會科學出版社，2002年1月第一版，第120頁。 20.蔡立輝：《政府法制論—轉軌時期中國政府法制建設研究》，中國社會科學出版社，2002年1月第一版，第120頁。 21.呂忠梅、陳虹、彭曉暉：《規(guī)范政府之法—政府經(jīng)濟行為的法律規(guī)制》，法律出版社，2001年6月第一版，第213頁。 22.（奧）凱爾遜：《法與國家的一般理論》，中國大百科 全書出版社1996年版，第146頁。 黃麗娟
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