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GATS框架下的中國電信法律環(huán)境研究——全國“十五規(guī)劃” 國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國電信業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究重點課題”
GATS框架下的中國電信法律環(huán)境研究——全國“十五規(guī)劃” 國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國電信業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究重點課題” 內(nèi)容提要:本文根據(jù)GATS法律框架下電信服務(wù)業(yè)的規(guī)制與開放,對目前中國電信服務(wù)業(yè)的法律環(huán)境進行分析,就電信服務(wù)業(yè)產(chǎn)權(quán)問題、許可證制度、電信資費制度、外商投資中國電信業(yè)的法律問題、互聯(lián)互通法律性質(zhì)、電信普遍服務(wù)、通信行政管理職能轉(zhuǎn)變等熱點問題進行了研究并提出若干立法建議,其目的是能得到中國電信管理層的重視,以便盡快建立與GATS相適應(yīng)的中國電信服務(wù)法律體系。
《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(General Agreement on Trade in Service ,簡稱GATS)是經(jīng)《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》(General Agreement on Tariffs and Trade 簡稱GATT)》烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判達成的歷史上第一部管理全球服務(wù)貿(mào)易的具有法律約束力的多邊協(xié)議。GATS的產(chǎn)生大大豐富了國際貿(mào)易的內(nèi)容,是國際法領(lǐng)域的重大發(fā)展。根據(jù)WTO統(tǒng)計和信息系統(tǒng)局(SISD)提供的國際服務(wù)貿(mào)易的分類表,通信服務(wù)在十一大國際服務(wù)貿(mào)易類別中位于榜首。
隨著信息社會的迅速發(fā)展和世界經(jīng)濟一體化進程的加快,全球日益真切地逼近到信息時代,人類也深深地體會到社會對信息的生產(chǎn)、分配和出口的依賴性正變得越來越大?梢院敛豢鋸埖刂v,當今的國際經(jīng)濟貿(mào)易幾乎無不與信息相關(guān)。在這種情況下,中國電信業(yè)的法律環(huán)境和開放程度,便成為各國以及WTO特別關(guān)注的問題。本文擬根據(jù)GATS的基本法律框架,對目前中國電信服務(wù)業(yè)的法律環(huán)境進行分析并提出若干立法建議,其目的是能得到中國電信管理層的重視,以便盡快建立與WTO相適應(yīng)的中國電信服務(wù)法律體系。
一、 GATS法律框架下的電信服務(wù)
1、 GATS的法律框架
1995年1月1日正式生效的GATS文本,由一個序言,六個部分共二十九條和八個附件組成。其中GATS的前28條稱為框架協(xié)議,規(guī)定了服務(wù)貿(mào)易的定義,服務(wù)貿(mào)易自由化的原則和規(guī)則;第29條為附件,這些附件的主要目的是對一些較特殊的服務(wù)部門作些更有針對性的規(guī)定以使框架協(xié)議的基本原則和規(guī)定更好地適用這些部門。附件共有八個,包括第二條最惠國待遇例外附件、自然人流動附件、金融服務(wù)附件、金融服務(wù)第二附件、空運服務(wù)附件、海運服務(wù)談判附件、電信附件、基礎(chǔ)電信談判附件等。此外,還有若干部長會議決定。如:《關(guān)于GATS機構(gòu)安排的決定》(Decision on Institutional Arrangements for the GATS)、《關(guān)于自然人流動問題談判的決定》(Decision on Negotiations on Movement of natural Persons)、《關(guān)于金融服務(wù)的決定》(Decision on Financial Services)、《關(guān)于海運服務(wù)談判的決定》(Decision on Negotiations on Maritime Transport Services)、《關(guān)于基礎(chǔ)電信談判的決定》(Decision on Negotiations on Basic Telecommunication)、《關(guān)于專業(yè)服務(wù)的決定》(Decision Professional Services)、《關(guān)于服務(wù)貿(mào)易與環(huán)境決議》(Decision on Trade in Services and the Environment)等。
GATS的宗旨和出發(fā)點與GATT基本上是相一致的。即通過逐輪談判,逐步取消一切限制進入服務(wù)業(yè)市場的措施,給予外國服務(wù)提供者國民待遇,普遍適用最惠國待遇的原則,最終實現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易的全面自由化。GATS框架的特點在于:強調(diào)發(fā)展中國家的積極參與并根據(jù)發(fā)展中國家的自身特殊性給予適當?shù)恼疹櫯c支持。首先,GATS提供了一種機制,發(fā)展中國家可以要求獲得某些領(lǐng)域的承諾作為接受服務(wù)自由化的條件,發(fā)展中國家有權(quán)謀求就其利益而言更好的市場準入(market access)條件;其次,GATS第四條關(guān)于“發(fā)展中國家的更多參與 ”(Increasing Participation of Developing Countries)通過了若干促進發(fā)展中國家發(fā)展服務(wù)貿(mào)易的條款。諸如:促進發(fā)展中國家國內(nèi)服務(wù)能力、效率和競爭能力的增強;促進發(fā)展中國家對技術(shù)和信息獲得,增加產(chǎn)品在市場準入方面的自由度;對不發(fā)達國家予以特殊優(yōu)惠,準許這些國家不必作出具體的開放服務(wù)市場方面的承諾,直到其國內(nèi)服務(wù)業(yè)具有競爭力。
GATS在結(jié)構(gòu)上明確地將一般義務(wù)和紀律與具體承諾的義務(wù)劃分開來。一般義務(wù)和紀律規(guī)定了各成員必須遵守的普遍義務(wù)與原則,包括最惠國待遇、透明度、發(fā)展中國家的進一步參與 、經(jīng)濟一體化、國內(nèi)法規(guī)、壟斷和服務(wù)專營提供者、商業(yè)慣例、緊急保障、支付與轉(zhuǎn)移、政府采購等條款;具體承諾的義務(wù),主要包括市場準入、國民待遇和附加承諾的規(guī)定。
2、電信服務(wù)的內(nèi)涵
GATS關(guān)于電信服務(wù)的附件中的定義條款,對“電信”作了如下解釋:“電信”(Telecommunications)指以任何電磁方式傳遞和接收信號:“公共電信傳輸服務(wù)”(Public telecommunications transport service)指一成員明確要求或事實上要求向公眾普遍提供的任何電信傳輸服務(wù)。此類服務(wù)又特別包括電報、電話、電傳和數(shù)據(jù)傳輸。其典型的特點是在兩點或多點之間對客戶提供的信息進行實時傳輸(real-time transmission),而客戶信息的形式或內(nèi)容無任何端到端的變化:“公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò)”(Public telecommunications transport network)指可在規(guī)定的兩個或多個網(wǎng)絡(luò)端接點之間進行通信的公共電信基礎(chǔ)設(shè)施。
國際電信聯(lián)盟通過的《國際電信聯(lián)盟組織法、公約和行政規(guī)則》對“電信”的定義是“電信是利用有線、無線、光或者其他電磁系統(tǒng)傳輸、發(fā)射或接收符號、信號、文字、圖象、聲音或其他任何性質(zhì)的信息”。
《中華人民共和國電信條例》將“電信”定義為:“利用有線、無線的電磁系統(tǒng)或者光電系統(tǒng),傳遞、發(fā)射或者接收語音、文字、數(shù)據(jù)、圖像以及其他形式信息的活動!
電信服務(wù)是指電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營者向電信用戶提供電信業(yè)務(wù)的過程。按照國際上通行分類方法,電信業(yè)務(wù)可分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)兩大類。
(1)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)
基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)(basic telecommunications),是指提供公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共數(shù)據(jù)傳送和基本話音通信服務(wù)業(yè)務(wù)(《電信條例》第八條)。實質(zhì)上,國際上對“基礎(chǔ)電信”的定義至今沒有一個統(tǒng)一的標準;A(chǔ)電信業(yè)務(wù)中的“基礎(chǔ)”,不僅僅是指基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)本身,主要指這種業(yè)務(wù)為其他電信業(yè)務(wù)提供了完備的公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施。隨著互聯(lián)網(wǎng)、移動通信及衛(wèi)星傳輸技術(shù)發(fā)展的日新月異,基礎(chǔ)電信服務(wù)范圍急劇擴大,新型服務(wù)層出不窮,信息傳遞更為迅速準確;A(chǔ)電信業(yè)務(wù)的突出特點在于:基礎(chǔ)電信是一對一的用戶服務(wù),而且能保持傳輸信息的原樣性和真實性。按地域劃分,基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)可分為本地通信、國內(nèi)長途通信和國際長途通信;按通信性質(zhì)劃分,基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)可分為話音業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)、專線業(yè)務(wù);按通信方式劃分,基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)又可分為固定通信、移動通信、衛(wèi)星通信等。我國重新調(diào)整的《電信業(yè)務(wù)分類目錄》例出了十一種基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù),其中無線尋呼業(yè)務(wù)和轉(zhuǎn)售的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)比照增值電信業(yè)務(wù)管理,這主要是因為這兩種業(yè)務(wù)與其他基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)相比,規(guī)模經(jīng)濟效益要小的多。
。2)增值電信業(yè)務(wù)
增值電信業(yè)務(wù)(value-added telecommunications),是指利用公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施,提供的電信與信息服務(wù)的業(yè)務(wù)(《電信條例》第八條)。增值電信業(yè)務(wù)是近幾年來發(fā)展起來的新型電信服務(wù)。增值電信業(yè)務(wù)的飛速發(fā)展與計算機技術(shù)和Internet 的全球普及密切相關(guān);增值電信業(yè)務(wù)本身是在基礎(chǔ)電信提供的公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上增加的信息服務(wù)和其他專業(yè)服務(wù),這種業(yè)務(wù)的發(fā)展大大地促進了基礎(chǔ)電信服務(wù)產(chǎn)品的充分利用,促進了全球的信息業(yè)的高速發(fā)展,是一種成本低、效率高,有極大發(fā)展前途和空間的電信產(chǎn)業(yè)。增值電信業(yè)務(wù)的突出特點在于:其服務(wù)的方式多數(shù)情況下是點對面的服務(wù),而且是通過對信息的形式或內(nèi)容進行加工或加以存儲以供電信業(yè)務(wù)的消費者未來使用。因此,增值電信業(yè)務(wù)一般情況下都是非即時性服務(wù),這與基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的發(fā)送與接收的同步性是截然不同的。如電子郵件、語音信箱、在線信息庫存儲和檢索、數(shù)據(jù)交換、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)等都屬于增值電信業(yè)務(wù)。
雖然WTO關(guān)于電信服務(wù)的談判只涉及到基礎(chǔ)電信領(lǐng)域,未涉及增值電信業(yè)務(wù),實質(zhì)上參與基礎(chǔ)電信談判的各方成員也特別關(guān)注增值電信業(yè)務(wù)的進一步發(fā)展。增值電信業(yè)務(wù)的發(fā)展,大大提高了基礎(chǔ)電信設(shè)施的使用效率,同時對基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)也提出了更高的要求,能及時地推動基礎(chǔ)電信業(yè)的升級換代。實際上,隨著電信技術(shù)與計算機技術(shù)的融合,傳統(tǒng)的電話網(wǎng)絡(luò)正逐步向綜合化、智能化、全球化方向發(fā)展,今后所有的電信服務(wù)將集中在一個綜合化的智能網(wǎng)絡(luò)上進行。因此,增值電信與基礎(chǔ)電信的界限將會逐漸模糊。
3 、GATS電信服務(wù)貿(mào)易的基本框架
烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)束后,電信服務(wù)自由化的談判開始緊張地進行,經(jīng)過了三年艱苦卓絕的談判,1997年2月15日,WTO結(jié)束了關(guān)于基礎(chǔ)電信服務(wù)市場準入的談判。共有71方政府提交了減讓書,其中69國(地區(qū))政府交了55個開放承諾減讓表,最終被附在GATS第四議定書項下。這個以GATS第四議定書形式并且附有談判各方所作具體承諾表的協(xié)議,還有兩個附件,即《附件1:參照文本》、《附件2:電信服務(wù)具體承諾表樣本》。
GATS另有兩個有關(guān)電信方面的附件,這就是《關(guān)于電信服務(wù)的附件》(Annex on Telecommunications)和《關(guān)于基礎(chǔ)電信談判的附件》(Annex on Negotiations on Basic Telecommunications)。前者是獨立于WTO成員就開放各自電信服務(wù)市場所作出的具體承諾;后者是關(guān)于烏拉圭回合談判結(jié)束后,繼續(xù)進行電信服務(wù)談判的決定。
。1) GATS的電信服務(wù)附件
當時擬定GATS《電信服務(wù)附件》的主要目的是基于電信服務(wù)業(yè)的基本特征所考慮的。因為電信服務(wù)部門不僅作為經(jīng)濟活動的一個獨立的部門,而且為其他經(jīng)濟部門提拱基本的傳輸手段,一旦電信服務(wù)進一步的談判達不成協(xié)議,其他服務(wù)門類的市場準入的具體承諾就會因缺少這個必不可少的傳輸信息的手段,而無法兌現(xiàn)。因此,有的學(xué)者把《電信服務(wù)附件》比作向其他門類提供服務(wù)的服務(wù)提供者開出的一張總保險單。
GATS電信服務(wù)附件的重點是使用公共電信網(wǎng)絡(luò)及服務(wù)的權(quán)利。《附件》要求:每一成員應(yīng)保證任何其他成員的任何服務(wù)提供者可按照合理和非歧視的條款和條件進入和使用其公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò)和服務(wù),以提供其減讓表中包括的服務(wù);每一成員應(yīng)保證任何其他成員的服務(wù)提供者可以進入和使用其境內(nèi)或跨境提供的任何公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò)或服務(wù),包括專門租用電路,并保證不對公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)的進入和使用附加條件!陡郊分械摹凹夹g(shù)合作”(Technical Cooperation)條款要求各成員應(yīng)鼓勵和支持發(fā)展中國家之間在國際、區(qū)域和次區(qū)域各級開展電信合作;向最不發(fā)達國家提供機會,以鼓勵外國電信服務(wù)提供者在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、培訓(xùn)和其他活動方面提供幫助,支持發(fā)展其電信基礎(chǔ)設(shè)施,擴大其電信服務(wù)貿(mào)易。
。2)《基礎(chǔ)電信協(xié)議》
1997年2月15日,經(jīng)過三年的艱苦談判,WTO結(jié)束了關(guān)于基礎(chǔ)電信談判,達成了《基礎(chǔ)電信協(xié)議》并于1998年1月1日正式生效。這些占有全球電信市場93%的電信協(xié)議國彼此承諾徹底結(jié)束電信的壟斷和封閉,按照不同國家的情況,分步互相開放基礎(chǔ)電信設(shè)施和服務(wù)的市場。《基礎(chǔ)電信協(xié)議》所涵蓋的電信服務(wù)領(lǐng)域包括:聲訊電話、數(shù)據(jù)傳輸、電傳、傳真、電報、私人線路租賃(出售或租賃傳輸能力)、固定和移動式衛(wèi)星通信系統(tǒng)服務(wù)等。
此次達成的《基礎(chǔ)電信協(xié)議》是以取消壟斷,對外國服務(wù)及服務(wù)提供者開放市場為目的,69個締約方承諾通過各種方式,在不同程度上向其他WTO成員的電信服務(wù)提供者開放市場,而不需衡量其他成員是否提供相同的開放市場。由各成員提交的具體承諾減讓表被視為GATS的組成部分之一,這些減讓表主要就以下一些問題做出承諾:
A. 法規(guī)的透明度
這些法規(guī)主要包括許可證制度、互聯(lián)安排、競爭保護、法規(guī)部門的獨立性,無線頻點號碼資源的分配,許可的技術(shù)標準與器材型號,服務(wù)費的征收,通過他國電信網(wǎng)絡(luò)的權(quán)利,普遍服務(wù)原則等。參加談判的各方擔心法規(guī)環(huán)境的不佳會破壞市場準入與國民待遇原則的落實。
B. 最惠國待遇及豁免
參加基礎(chǔ)電信談判的各成員均承諾遵守GATS第2條有關(guān)最惠國待遇的規(guī)定。但是由于GATS第2條第2款規(guī)定了有關(guān)最惠國待遇豁免的內(nèi)容,因此各成員有權(quán)單獨決定是否對影響基礎(chǔ)電信服務(wù)的措施提出最惠國待遇的豁免。然而,最惠國待遇豁免有時涉及到法律程序問題,所以決定是否提出豁免申請取決于參加談判方對他國所做的減讓是否滿意。
C. 市場準入的具體表現(xiàn)
1998年1月1日生效的《基礎(chǔ)電信協(xié)議》是以取消政府壟斷,對外國服務(wù)及服務(wù)提供者開放市場為目的。因此,69方政府均在所提交的減讓清單中明確列出了外資進入的電信服務(wù)項目。
D. 對法規(guī)環(huán)境的具體承諾
基礎(chǔ)電信談判的關(guān)鍵問題之一,就是審查各國有關(guān)阻礙電信服務(wù)貿(mào)易進行的法規(guī)及政策,并就各國現(xiàn)行法規(guī)制定了“承諾范本”供各方政府在提交法規(guī)環(huán)境減讓表時參照使用。
3、中國電信業(yè)開放的基本框架
根據(jù)中國加入WTO議定書有關(guān)中國電信市場開放的承諾,中國電信服務(wù)的開放主要把握了四條原則:
。1)只允許合資形式,并且合資經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù),中方國有電信企業(yè)必須絕對控股。這一點在《電信條例》中已經(jīng)明確下來,該條例第十條第一項規(guī)定:經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù),為依法設(shè)立的專門從事基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的公司,且公司中國有股權(quán)或者股份不少于51%;2001年12月11日國務(wù)院發(fā)布的《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》第六條也規(guī)定:經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)(無線尋呼業(yè)務(wù)除外)的外商投資電信企業(yè)的外方投資者在企業(yè)中的出資比例,最終不得超過49%。
。2) 不允許外方參與具體運行管理,以保證中方對電信設(shè)備的控制;
。3)所有國際長途業(yè)務(wù)必須通過中方電信管理當局控制的上海、廣州和北京的三個國際出入關(guān)口。也就是講,禁止外方參與國際出入關(guān)口的建設(shè)和經(jīng)營管理!峨娦艞l例》第六十五條也明確了在我國境內(nèi)從事國際通信業(yè)務(wù),必須通過國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門批準設(shè)立的國際通信出入口局進行,這樣我方可以保持對信息流動的管理和控制;
(4)合資項目必須經(jīng)過政府監(jiān)管機構(gòu)的嚴格審批,并且按照國際慣例,對電信業(yè)進行嚴格監(jiān)管。
根據(jù)上述中國電信業(yè)開放的基本框架,可以看出:中國電信業(yè)開放的模式是合作與競爭并存。但是這種模式也只能在過渡期內(nèi)適用,因此,中國的電信服務(wù)業(yè)應(yīng)盡快強身壯體,提高綜合競爭力,以積極的姿態(tài)迎接今后國外諸強電信公司的進入與競爭。
二、 改善中國電信法律環(huán)境的若干建議
中國電信業(yè)對WTO作出的兩項最基本的承諾是:遵守規(guī)則、開放市場。因此,WTO中有關(guān)GATS的規(guī)則就將成為中國電信管理層及電信運營商都必須遵守的準則。然而,能遵守WTO規(guī)則的國家,必須是一個搞市場經(jīng)濟的國家;一個搞市場經(jīng)濟的國家,也必須是一個法律環(huán)境非常完善的國家。因此,完善中國電信法律環(huán)境,不僅是為中國加入WTO的外部需要,也是中國完善社會主義市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在需要。
目前,中國電信法律體系面臨最大的挑戰(zhàn)是現(xiàn)有的電信法規(guī)、部門規(guī)章及地方性法規(guī)與WTO規(guī)則不相符合。這實際上也是我國原有的以行業(yè)壟斷為本的立法理念與市場經(jīng)濟立法理念的沖突。
長期以來,中國的電信服務(wù)業(yè)一直出在無法可以的狀態(tài)。直至2000年9月25日國務(wù)院才頒布《中華人民共和國電信條例》(下稱《條例》)。《條例》是我國第一部有關(guān)電信業(yè)的綜合性行政法規(guī),《條例》的出臺應(yīng)該是我國電信立法領(lǐng)域的一個重大發(fā)展!稐l例》確立了中國電信行業(yè)監(jiān)管的十項重要管理制度:(1)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可制度;(2)電信網(wǎng)間互聯(lián)調(diào)解制度;(3)電信資費管理制度;(4)電信資源有償使用制度;(5)電信服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督制度;(6)電信建設(shè)管理制度;(7)電信設(shè)備進網(wǎng)制度;(8)電信安全保障制度;(9)外商投資電信制度;(10)電信違法制裁制度。
從世界各國電信法律環(huán)境看,我國的《條例》顯得有些先天不足,與GATS的總體要求相比還相差很遠,例如價格聽證的程序尚不清晰,特許經(jīng)營權(quán)和稀缺電信資源使用權(quán)的拍賣程序以及普遍服務(wù)成本如何測算均未提及,關(guān)于管制機構(gòu)及其官員行政違法行為認定和處罰方面的規(guī)定過于簡單和籠統(tǒng)等。筆者認為,多年來電信立法過程中存在的主要問題是:
(1) 指導(dǎo)思想基本是管制本位主義,而非經(jīng)濟主體權(quán)利本位。太多強調(diào)電信行政主管部門的管理權(quán),忽視經(jīng)營主體的經(jīng)營自主權(quán);
。2) 政企職能不能實質(zhì)分開;
。3) 部門立法、重復(fù)立法,立法時不重視法律的公平性和社會效應(yīng)。
可以說,中國目前的電信服務(wù)方面的立法嚴重滯后于電信業(yè)的發(fā)展,已經(jīng)成為電信業(yè)進一步發(fā)展的最大障礙。因此,電信管理層應(yīng)盡快根據(jù)國際電信服務(wù)貿(mào)易的規(guī)則和要求,加快立法速度,特別是要提高立法質(zhì)量和檔次,盡快出臺《電信法》,建立一套清晰透明、符合國際慣例的“游戲規(guī)則”。為此,筆者提出如下建議:
1、中國電信服務(wù)業(yè)的開放應(yīng)按GATS的要求作出規(guī)定。
GATS第十六條規(guī)定了各國在其作出市場準入承諾的服務(wù)部門中,將不得采取六項針對市場準入的限制性措施。其中,第六項規(guī)定:不得對參加的國外資本限定其最高股權(quán)比例或?qū)人的累計的國外資本投資額予以限制。盡管我國對外商投資電信服務(wù)業(yè)有了專門立法,但是與GATS的要求還相差一定距離。在外國合營者的投資比例方面,《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》與《電信條例》和《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》的規(guī)定就相互沖突。《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》第四條規(guī)定:外國合營者的投資比例一般不低于百分之二十五,沒有上限;《電信條例》和《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》則規(guī)定:從事基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的公司,國有股權(quán)或股份不少于百分之五十一,即:外商投資電信企業(yè)的外方投資者在企業(yè)中的出資比例,最終不得超過49%。由于我國目前電信立法中有關(guān)與外商合資股權(quán)結(jié)構(gòu)的規(guī)定是:“國有股權(quán)或者股份不少于51%”。那么,我國在香港發(fā)行紅籌股并在國內(nèi)以外商獨資企業(yè)的名義經(jīng)營電信服務(wù)業(yè)的主要電信運營商能否與外商合資經(jīng)營電信業(yè)?這些運營商股權(quán)能否計入“國有股權(quán)或者股份”?這一問題給中國電信業(yè)的對外開放構(gòu)成了法律上的障礙,必須引起電信管理層的高度重視。同時,筆者擔心,中國電信業(yè)國有控股51%會影響先進技術(shù)和管理的引進。道理很簡單,只有對方控股時,其利益更大時,才能把更先進的技術(shù)和管理源源不斷地配套進來。實際上,公司誰控股無關(guān)緊要,他賺錢,我收稅,他獲利,我就業(yè)。要明白這樣一個道理,我們引進的是企業(yè)而不是國家;而且這些企業(yè)大多是私有的,只要我們有完善的監(jiān)管措施,是不會影響我國的主權(quán)和安全的。
筆者認為,中國電信業(yè)的對外開放應(yīng)實施“兩步走”戰(zhàn)略,一步是“引進來”,另一步則是“走出去”, 中國可利用發(fā)達國家、發(fā)展中國家和不發(fā)達國家提供的市場準入機會,開發(fā)中國西部電信服務(wù)市場,參與國際分工,投資其他發(fā)展中國家和不發(fā)達國家的電信服務(wù)市場……
2、關(guān)于電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的取得。
目前,國家對經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)均實行許可證制度。頒發(fā)基礎(chǔ)或增值電信業(yè)務(wù)許可證,我國主要采用申請與審批制,即由符合條件的提供電信服務(wù)的企業(yè)提出申請,國家電信主管部門按照電信法規(guī)的條件、程序、時限進行審批。但是隨著電信服務(wù)市場的開放和競爭的日趨激烈,在公共網(wǎng)領(lǐng)域,電信服務(wù)經(jīng)營許可證的頒發(fā)應(yīng)當考慮先取得基礎(chǔ)電信或增值電信“建設(shè)許可證”, 然后再通過招標的方式,取得電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營許可證。在基本業(yè)務(wù)領(lǐng)域,應(yīng)采用公開招標制;在增值業(yè)務(wù)領(lǐng)域,可采用當事方申請和電信監(jiān)管機構(gòu)備案與一般工商注冊制度。
3、關(guān)于電信資費標準問題
電信資費問題 GATS框架下的中國電信法律環(huán)境研究——全國“十五規(guī)劃” 國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國電信業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究重點課題”,是接受電信服務(wù)的消費者都普遍關(guān)心的問題。按照《電信條例》的規(guī)定:“電信資費標準實行以成本為基礎(chǔ)的定價原則,同時考慮國民經(jīng)濟與社會發(fā)展要求,電信業(yè)的發(fā)展和電信用戶的承受能力等因素。”但基本電信業(yè)務(wù)的資費標準仍由國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門提出方案,經(jīng)征求國務(wù)院價格主管部門意見,報國務(wù)院批準后公布施行。然而,電信行業(yè)的“成本”究竟是什么,又有誰去仔細研究過。我認為目前電信資費標準的確定,主要還是考慮了政策因素和投資回報率這兩個因素。我國的電信產(chǎn)業(yè)是從自然壟斷逐漸走向有限制競爭的。在這種條件下,電信資費的定價方法更多是考慮政策因素,而非市場競爭條件下的資源最佳配置;另外,電信業(yè)屬于資金密集型產(chǎn)業(yè),由于這幾年對信息高科技效應(yīng)的過高預(yù)期和市場開放,刺激了對電信市場的過度投資;過度投資使得我國有限競爭的電信業(yè)迅速進入了成熟期,市場成本加大,投資回報速度必然就成為投資者的關(guān)注的問題。
我們再回頭研究一下電信業(yè)務(wù)的成本,比如投資者很仔細地投資,花錢很小心,并且有很強的監(jiān)督,這個成本就可能很低。但是如果在壟斷或有限制的競爭下,它的價格線不但沒有下降的機制,反而還有往上走的趨勢。雖然《電信條例》規(guī)定,電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)根據(jù)電信主管部門的要求,提供準確、完備的業(yè)務(wù)成本數(shù)據(jù)及其他有關(guān)資料。但是電信經(jīng)營者都以這些數(shù)據(jù)和資料屬“商業(yè)秘密”為由,不予提供。因此,電信業(yè)務(wù)的消費者對制定電信資費標準的成本、數(shù)據(jù)及資料,仍然沒有知情權(quán)。筆者認為,電信資費的標準應(yīng)逐步由電信服務(wù)的提供者按照市場的需求和價值規(guī)律自行確定,國家應(yīng)逐步取消政府定價。
4、電信網(wǎng)間互聯(lián)問題
破除壟斷,鼓勵競爭,是中國電信監(jiān)管的主要原則。根據(jù)西方發(fā)達國家的經(jīng)驗電信業(yè)在引入競爭后,大都是通過政府監(jiān)管而實現(xiàn)的。黨的十六大明確地提出了以信息化帶動工業(yè)化、以工業(yè)化促進信息化的戰(zhàn)略目標,這不得不使中國電信業(yè)的經(jīng)營者認真地思考,中國電信服務(wù)市場的發(fā)展是否是理性的?也不得不使中國電信的管理層認真地思考,中國電信監(jiān)管的難點究竟何在?筆者認為,中國電信業(yè)監(jiān)管的重點,仍然是確保網(wǎng)間通信的暢通。政府應(yīng)加大對網(wǎng)間互聯(lián)工作中出現(xiàn)的惡性事件的查處力度,對蓄意破壞正常通信秩序的企業(yè)負責人和有關(guān)人員,要依照有關(guān)規(guī)定予以嚴厲追究。
目前,網(wǎng)間互接中最突出的問題,是“通而不暢”。特別是IP長途電話網(wǎng)長期處在通而不暢的狀態(tài),網(wǎng)間接通率遠遠低于雙方在互聯(lián)協(xié)議中約定的標準,有的地方的接通率僅為3%,如此嚴懲低劣的通信質(zhì)量,不但損害了通信企業(yè)的信譽,關(guān)鍵是損害了電信用戶的通信權(quán)益。為此,一些電信經(jīng)營者不斷地向通信主管部門報告,用戶也依法向電信監(jiān)管部門投訴,但是問題就是得不到滿意解決。各電信運營商及廣大的電信用戶呼喚《電信法》盡快出臺,對互聯(lián)互通作出更明確的規(guī)定,特別是對人為制造電信網(wǎng)間通信中斷和網(wǎng)間通而不暢的行為給予嚴厲懲處,以確保網(wǎng)絡(luò)的暢通,切實維護電信經(jīng)營者和電信用戶的合法權(quán)益。
眾所周知,電信服務(wù)的基礎(chǔ)是傳輸,傳輸?shù)妮d體是網(wǎng)絡(luò)。如果沒有一個四通八達的通信網(wǎng)絡(luò),國家的經(jīng)濟活動就無法正常進行,廣大人民的交往與聯(lián)系就難以實現(xiàn)。我國電信業(yè)在引入競爭機制后,電信市場由獨家經(jīng)營者壟斷的局面已經(jīng)打破,一個多元化競爭的電信市場結(jié)構(gòu)已初步形成。然而,由于主導(dǎo)的電信運營商占據(jù)了本地電話業(yè)務(wù)中的絕大部分市場的份額,而且它擁有本地電話中的重要基礎(chǔ)電信設(shè)施,互聯(lián)互通的主動權(quán)掌握在其手中,這樣對非主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者進入電信業(yè)務(wù)市場及電信網(wǎng)間互聯(lián)就構(gòu)成了實質(zhì)性的影響。新的電信運營商要想?yún)⑴c電信市場的競爭,必須利用主導(dǎo)的電信運營商的網(wǎng)絡(luò)和其用戶資源,只有這樣新的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者才能生存和發(fā)展,真正的電信市場的競爭格局才能形成。
應(yīng)該指出,電信網(wǎng)間互聯(lián)是國家為了建立電信網(wǎng)之間的有效通信聯(lián)接,依法促使提供電信服務(wù)的經(jīng)營者將他們的設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)、業(yè)務(wù)連接起來,使某一電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的用戶與另一電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的用戶進行通信或使用另一電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者提供的電信業(yè)務(wù)!峨娦艞l例》專門規(guī)定了網(wǎng)間互聯(lián)的法律制度!稐l例》明確規(guī)定:主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者不得拒絕其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者和專用網(wǎng)運營單位提出的互聯(lián)要求。這一規(guī)定是強制性的,不管互聯(lián)一方愿不愿意,電信網(wǎng)間一定要實現(xiàn)互聯(lián)。GATS“電信服務(wù)附件”也規(guī)定,每一成員方應(yīng)確保按合理和非歧視原則和條件,給予其他成員方的服務(wù)提供者接入和使用公眾電信傳輸網(wǎng)及其他服務(wù)。因此,無論是主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者還是非主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者一定要明白:互聯(lián)互通的法律關(guān)系不能簡單地理解為兩個或者若干個電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者之間平等的通信市場主體之間的法律關(guān)系,而是國家憑借公權(quán)力對互聯(lián)互通進行干預(yù)的法律關(guān)系。筆者認為,互聯(lián)互通中“通而不暢”重要的還是利益問題。因此,在互聯(lián)互通管制中應(yīng)當突出以下幾個方面的要求:(1)統(tǒng)一互聯(lián)標準。中央電信管理機構(gòu)制定的網(wǎng)路進入和兩網(wǎng)互聯(lián)技術(shù)規(guī)范在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一適用。要求入網(wǎng)方應(yīng)當保證自己的網(wǎng)路、設(shè)備和裝置符合國家規(guī)定的技術(shù)體制和質(zhì)量標準,并且不影響被要求方的網(wǎng)路、設(shè)施正常運行。否則,被要求方有權(quán)拒絕。(2)按成本定價。即互聯(lián)費的確定要以成本為基礎(chǔ)。目前世界上還沒有形成統(tǒng)一的成本標準,有的依據(jù)全分配成本,有的依據(jù)邊際成本,有的依據(jù)長期平均增量成本。為培育數(shù)網(wǎng)競爭的體制框架,建議近期內(nèi)政府以成本為基礎(chǔ)制訂聯(lián)網(wǎng)價格時,選擇邊際成本作為主要依據(jù),對新入網(wǎng)企業(yè)則不應(yīng)當要求其承擔通信網(wǎng)絡(luò)的固定投資費用。(3)無差別對待。即對不同運營者提供互聯(lián)服務(wù),在收費、技術(shù)條件和服務(wù)質(zhì)量等方面應(yīng)一視同仁。當運營者既向互聯(lián)者又向自己的最終用戶提供服務(wù)時,其向互聯(lián)者提供服務(wù)的各種條件不得高于自己的最終用戶。(4)扶持市場新進入者。要求原有運營者向新進入者提供設(shè)備共享、平等接入和非綁定計價網(wǎng)費等條件。
5、中國電信業(yè)的國民待遇應(yīng)先對內(nèi)實行
GATS的國民待遇原則是建立在國際經(jīng)濟關(guān)系的非歧視原則基礎(chǔ)上的,其核心是一締約方對來自任何其他締約國的服務(wù)和服務(wù)的提供者,在法律規(guī)章和管理等方面給予不低于本國的服務(wù)和服務(wù)提供者所享有的待遇。這表明:國民待遇不僅適用于國外的服務(wù)和服務(wù)提供者,同樣也適用于國內(nèi)的服務(wù)和服務(wù)提供者。因此,筆者建議,中國電信業(yè)在對外開放之前,應(yīng)先進行對內(nèi)開放,在給予國外電信服務(wù)和服務(wù)提供者國民待遇之前,應(yīng)先在國內(nèi)電信業(yè)中實行國民待遇。
目前,中國電信服務(wù)市場價格戰(zhàn)越演越烈,尤其是移動通信市場更為嚴重。有的電信運營商根本不計成本走極端的降價;不計成本走極端的降價的行為就是惡性價格戰(zhàn)。惡性價格戰(zhàn)帶來的后果是極為嚴重的:1)增加了企業(yè)的成本 2)減少收入和利潤 3)客戶頻繁轉(zhuǎn) 4)企業(yè)電信服務(wù)產(chǎn)品和資費管理混亂 5)損害了老客戶利益 6)影響企業(yè)信譽。應(yīng)該指出:無理由的不斷變換價格是對消費者的愚弄和欺騙。筆者認為,惡性價格戰(zhàn)主要成因有兩個:一是中國實行的不對稱管制政策。不可否認,在我國電信市場剛放開時,實行不對稱管制是取得了一定的成效,這是因為當時的中國電信一家獨大,運營商之間的實力過于懸殊,因而需要通過不對稱管制對中國電信在業(yè)務(wù)和資費等方面進行限制,以削弱中國電信等主導(dǎo)運營商,扶持新興的電信運營公司,達到企業(yè)間實力的均衡,實現(xiàn)公平有效競爭。但是,隨著后進入電信市場的運營商,比如聯(lián)通公司的實力逐漸增強和中國電信的分拆重組,市場形勢發(fā)生了根本性的變化,實行不對稱管制的前提條件已不存在。在這種情況下,如果仍實行不對稱管制,就會重新形成不平等競爭的局面,迫使中國電信、中國網(wǎng)通、中國移動等運營商在競爭的壓力下采取不規(guī)范的行為尋求公平競爭,從而導(dǎo)致不對稱管制的負面影響逐漸凸現(xiàn)。因此,在競爭局面已經(jīng)形成的情況下,不對稱管制政策不應(yīng)繼續(xù)存在與適用,應(yīng)該盡快退出,否則必然會出現(xiàn)新的不平等,危及電信行業(yè)的整體發(fā)展。另一原因是產(chǎn)權(quán)問題,中國主要基礎(chǔ)電信運營商的經(jīng)營者持股為零,經(jīng)營成本不是其考慮的主要問題,導(dǎo)致經(jīng)營方式嚴重錯位。所以在電信市場的戰(zhàn)略重組基本結(jié)束之后,亟需與時俱進取消不對稱管制和進行產(chǎn)權(quán)制度改革。盡快實現(xiàn)從不對稱管制向?qū)ΨQ管制轉(zhuǎn)變的國民待遇原則,確保市場競爭公平、公正、有效,促進電信業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
6、中國電信業(yè)要引入真正的競爭機制,必須實行多元的產(chǎn)權(quán)主體。
自1998年國家信息產(chǎn)業(yè)部成立后,中國電信宣告解體,成立了若干獨立的電信公司。目前,從我國主要電信運營商經(jīng)營的電信業(yè)務(wù)種類上來看,僅僅是一種業(yè)務(wù)上的專業(yè)化,原有的市場結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生實質(zhì)的變化,業(yè)務(wù)上彼此基本獨立,不可能形成真正的競爭格局,特別是固定電話領(lǐng)域。尤其是目前中國電信業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)依然如故,雖然各公司之間有著各自不同的利益和目標,但從所有權(quán)主體上看,都屬于中央人民政府。如果在競爭中任何一個公司受到重創(chuàng),遭受損失的只能是國家。因此,國有電信公司必須改革,改革的唯一出路就是進行資產(chǎn)重組,實行多元的產(chǎn)權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。因為“競爭”的內(nèi)涵是競賽和爭奪,其前提是產(chǎn)權(quán)主體和結(jié)構(gòu)必須是多元的或不同的,否則不可能形成真正的競爭。因此,筆者再次建議,國家在允許國外資本介入中國電信服務(wù)業(yè)之前,應(yīng)先允許國內(nèi)非公有資本介入。我國目前的主要電信公司均屬國家控股集團公司,這種模式,筆者有幾種疑慮:(1)國家電信控股集團公司的董事會成員和高級管理人員由政府任命,公司的決策與政府的決策的區(qū)別就不大,這又如何能減少政府對公司業(yè)務(wù)活動的行政干預(yù)呢?那么如果是這樣,政企分開就是一句空話。(2)國家電信控股集團所控制的子公司不止一家,這些子公司有盈利的,也有虧損的,國家控股集團從全面利益出發(fā);很可能把盈利的子公司的利潤抽走,用于補貼虧損的子公司。這樣又形成了新的“大鍋飯”。因此,只有建立電信業(yè)的多元投資主體,才會解決上述矛盾。首先,由于多方出資,新增投資或技術(shù),有利于技術(shù)的更新?lián)Q代,增加競爭能力,擴大市場份額;其次,由于多方出資,董事會的成份多樣化,從而政府的行政干預(yù)就會減少,董事會的獨立就會擴大;再次,由于多元的投資主體,各個投資主體都關(guān)心公司的發(fā)展前景,因此,便于公司擴展業(yè)務(wù),開拓市場。
目前,中國電信業(yè)的“競爭”是無序的、不規(guī)則的,基本上是利益導(dǎo)向,而非規(guī)則導(dǎo)向。眾所周知,電信業(yè)的競爭同市場的關(guān)系極為密切,無論在什么情況下都應(yīng)當在市場這一大背景下,對競爭進行博弈分析,認識企業(yè)競爭存在的客觀性具有重要的意義。電信業(yè)參與市場競爭的方式無非有兩類:一是價格競爭;二是非價格競爭;非價格的指標主要考慮:業(yè)務(wù)種類、通信質(zhì)量、服務(wù)水平。我認為,只有非價格競爭能力的提高才能顯示其競爭的實力。由于電信服務(wù)本身具有無形性、可變性、易消失性,服務(wù)的生產(chǎn)與消費的不可分割性以及服務(wù)的全程全網(wǎng)和互聯(lián)互通等特點 ,使得電信業(yè)的非價格競爭因素,顯得尤為重要。為此,筆者建議,電信管理層在制定“游戲規(guī)則”時,應(yīng)重點考慮非價格競爭機制,樹立企業(yè)的品牌意識。
7、加快轉(zhuǎn)變通信行政管理職能
WTO規(guī)則對成員具有較強的約束力,尤其對成員的政府行為提出了嚴格的要求。一個成員國要享受WTO的權(quán)利并從中獲得巨大的利益,必須根據(jù)WTO的有關(guān)原則、協(xié)議和要求來改革政府的行為,增強政府法治性和透明度,以保證政府為市場和企業(yè)提供公平的“游戲規(guī)則”。
目前,我國的通信行政管理部門,無論在觀念上、職能上和管理方式上都不能適應(yīng)加入WTO后新形勢的需要。因此,我國通信行政管理必須加快轉(zhuǎn)變職能,盡快由“控制型管理”向“服務(wù)型管理”轉(zhuǎn)變,用“規(guī)則導(dǎo)向”取代“權(quán)力導(dǎo)向”。筆者認為,在轉(zhuǎn)變通信管理職能上應(yīng)著重考慮以下幾個方面:
(1) 按照公平原則,減少對電信服務(wù)的行政干預(yù),強化市場機制;
(2) 按照透明度原則,提高電信服務(wù)市場管理的透明度和公開性,特別是程序的公開和透明;
。3) 按照非歧視原則,一視同仁地對待各電信運營商企業(yè);
。4) 按照國民待遇原則,對本國和外國的電信服務(wù)和服務(wù)提供者給予平等對待。
8、建立通信行政行為公開化法律體系
WTO中的透明度原則,要求各成員方將有效實施的有關(guān)管理對外貿(mào)易的各項法律、法規(guī)、行政規(guī)章、司法判決等迅速加以公布,以讓其他成員方政府和貿(mào)易經(jīng)營者熟悉。
為適應(yīng)新形勢的需要,我國通信行政領(lǐng)域當務(wù)之急應(yīng)解決兩個公開:
。1) 通信行政的信息公開
無論是根據(jù)WTO關(guān)于信息公開的要求,還是根據(jù)我國民主與法治的發(fā)展需要,建立信息公開制度,應(yīng)當成為我國通信行政改革的一項重要任務(wù)。目前,無論是電信服務(wù)的提供者還是電信服務(wù)的消費者,都面臨著對通信行政信息的欠缺和信息的歧視問題。例如,電信資費調(diào)整的價格聽證會內(nèi)容,要求公民保密;模擬網(wǎng)退網(wǎng)精神,也要對社會保密。這些本來應(yīng)向公眾公開的信息,確以“保密”二字,成為非陽光下的行為。為此,筆者建議:為保障電信服務(wù)的提供者和消費者的知情權(quán)的發(fā)展要求,必須建立通信行政信息或情報公開的法律制度。
(2) 通信行政程序的公開
重實體、輕程序曾一直是我國法制建設(shè)中的一大問題。由于我國通信立法速度太慢,特別是通信行政管理中急需的電信法,遲遲不能出臺,致使通信行政領(lǐng)域處在無法可依的狀態(tài)。特別是通信行政程序公開的法律制度幾乎還是空缺。筆者認為,通信行政行為的不透明和效率低的主要原因,是通信行政程序無法可依。目前,至少應(yīng)從以下兩方面作出努力:
A.在整個通信行政領(lǐng)域建立健全以通信行政公開為核心的通信行政程序體系;
B.加強輿論監(jiān)督并建立健全輿論監(jiān)督法律制度。
9、制定反壟斷法律體系,不應(yīng)忽視的一個重要問題
近一段時期,有些學(xué)者呼吁盡快建立反壟斷法。他們認為:外國企業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)將利用中國的商業(yè)存在,參與或獨立進行服務(wù)業(yè)的經(jīng)營,占領(lǐng)中國市場。筆者認為,建立反壟斷法律體系是必要的,但是在中國制定反壟斷法律體系時,不應(yīng)忽視一個重要的問題,那就是中國目前的主要服務(wù)業(yè)-電信業(yè),基本上是一種“政府保護式的壟斷”,這與美國的“微軟式”壟斷是截然不同的!拔④浭健眽艛,它的成因是在自由競爭中暫時大獲全勝的壟斷,這是在公平機制中通過競爭得來的。1998年政府將中國電信分拆后,就允許中國聯(lián)通兼并中國最大的尋呼業(yè)-國信尋呼;接著政府又指定聯(lián)通與美國高通簽署了CDMA知識產(chǎn)權(quán)框架協(xié)議;后來又將長城電信公司也并入了聯(lián)通等。這是典型的“政府保護式壟斷”。因此,要建立反壟斷法律體系,必須完全破除“政府保護式的壟斷”,建立公平的競爭機制,否則一旦建立了“反壟斷法”,也只能是干擾公平競爭的工具。
10、普遍服務(wù)法律制度
普遍服務(wù)是指對任何人都要提供無地域的、質(zhì)量、資費歧視且能夠負擔起的電信服務(wù),無論這位用戶的居住地和工作單位在哪里。普遍服務(wù)原則是各國電信管理層對電信服務(wù)經(jīng)營者進行行業(yè)管制的首要目標。美國是首先將普遍服務(wù)寫入法律的國家。美國《電信法》規(guī)定:“電信經(jīng)營者要以充足的設(shè)備和合理的資金,盡可能地為合眾國的所有國民提供迅速而高效的有線和無線通信”。澳大利亞的《電信法》針對普遍服務(wù)作出了專門性規(guī)定:“建立普遍服務(wù)制度的主要目的是使澳大利亞人,無論他住在什么地方,從事什么職業(yè),都可以享受標準電話服務(wù)、公用電話服務(wù)、規(guī)定的傳輸服務(wù)、數(shù)字數(shù)據(jù)服務(wù)”。
近幾年,盡管我國的電信業(yè)有了高速的發(fā)展,但是從我國的整體電信業(yè)的發(fā)展狀況看,與發(fā)達國家的電信業(yè)相比仍存在很大差距,加之我國地理版圖遼闊,東西部差距極大,致使一些貧困地區(qū)的電信業(yè)務(wù)普及率極低。在我國的西部一些地區(qū)有近50%的農(nóng)村竟然一部固定電話都沒有,而在一些沿海的大城市中,固定電話的普及率幾乎達到了100%。如此巨大的懸殊,不得不使電信管理層應(yīng)認真考慮如何要求電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營者盡快地切實履行法定的電信普遍服務(wù)的義務(wù)。
隨著電信服務(wù)的逐步開放,競爭也日趨激烈,然而,競爭的選擇勢必是那些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)和贏利的電信服務(wù)項目,這種選擇性競爭必然加劇地區(qū)間電信服務(wù)發(fā)展的更不均衡,使貧富地區(qū)信息享有的差距更進一步擴大。應(yīng)該指出,保證普遍服務(wù)的實施,首先是政府的職責,同時也是電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營者義不容辭的責任。因此,筆者建議,在制定《電信法》時,對電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營者基本業(yè)務(wù)的普及率應(yīng)有一個法定的要求,同時,政府應(yīng)考慮對提供普遍服務(wù)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者給予一些補償,補償一定要補在明處,F(xiàn)階段應(yīng)考慮設(shè)立普遍服務(wù)基金或成本補償制度。各國在實現(xiàn)電信普遍服務(wù)的過程中運用了多種方式。比如政府稅收、接入費、交叉補貼、普遍服務(wù)基金等等。事實上,每種方案都有各自的優(yōu)勢與不足,一個國家也往往使用過不止一種方案。根據(jù)我國目前的情況,當務(wù)之急是著手建立電信普遍服務(wù)基金, 并制定相應(yīng)的管理辦法予以規(guī)范。
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