試論我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的反壟斷立法的定位

試論我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的反壟斷立法的定位 　　前言

　　法律作為上層建筑，其產(chǎn)生和實(shí)施都受制于經(jīng)濟(jì)因素，反壟斷法也不例外。反壟斷法是現(xiàn)代化社會(huì)調(diào)整經(jīng)濟(jì)的基本法律之一，在西方國(guó)家受到高度重視，有著“經(jīng)濟(jì)憲法”、“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石”、“自由企業(yè)大憲章”之稱，是其經(jīng)濟(jì)法的中心部分。它對(duì)于維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，促進(jìn)社會(huì)資源優(yōu)化配置最終推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。中國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要建立并維護(hù)開放、統(tǒng)一的中國(guó)大市場(chǎng)不能不研究反壟斷法，因?yàn)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)同樣與競(jìng)爭(zhēng)相聯(lián)。競(jìng)爭(zhēng)是增進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力的源泉，但市場(chǎng)本身卻不具備維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的有效機(jī)制。企業(yè)為減少競(jìng)爭(zhēng)帶來的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)總是力求通過各種手段獲取壟斷地位，如果不采取法律的手段進(jìn)行控制和管理，不可避免將危害到開放、統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)的中國(guó)大市場(chǎng)的形成。我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呼喚著反壟斷法的出臺(tái)。但同時(shí)，法律這種上層建筑，一旦形成就呈現(xiàn)出相對(duì)獨(dú)立性，并對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境施加有利或不利的影響。這種制約和影響特別表現(xiàn)在市場(chǎng)環(huán)境與反壟斷法的互動(dòng)關(guān)系上。

　　1 社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要反壟斷法保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)

　　基于對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)和作用的深刻認(rèn)識(shí)，實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家均將促進(jìn)和維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)作為其一項(xiàng)重要的政策目標(biāo)，并且主要通過制定和實(shí)施反壟斷法來體現(xiàn)和保證。為適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，中國(guó)也需要研究制定自己的反壟斷法。

　　1.1 我國(guó)反壟斷的現(xiàn)實(shí)需要

　　與西方國(guó)家以私有制和自由企業(yè)制度為基礎(chǔ)的，從自由到壟斷再到國(guó)家干預(yù)的常規(guī)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路不同，我國(guó)是在公有制基礎(chǔ)上從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制自上而下地推動(dòng)市場(chǎng)取向的改革。新中國(guó)建成之后，囿于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，競(jìng)爭(zhēng)一直被國(guó)人視為異己力量，經(jīng)濟(jì)中幾乎沒有競(jìng)爭(zhēng)的空間，自然也就談不上競(jìng)爭(zhēng)立法，隨著我國(guó)70年代末80年代初以市場(chǎng)為取向的改革開放的展開，我國(guó)經(jīng)濟(jì)開始從高度集中的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。然而在新舊體制轉(zhuǎn)換的過渡階段，舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的巨大惰性和新產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)無時(shí)無刻不在對(duì)新體制建立起著束縛、制約作用。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的建立包括我國(guó)反壟斷法的完善必將是一個(gè)復(fù)雜而持久的過程。所以，借鑒西方國(guó)家發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建立法律體系的實(shí)踐，將有助于縮短建立我們社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和法律體系的時(shí)間。同時(shí)，在反壟斷法的研究過程中，我們更要注意其在邁向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過程中所受環(huán)境的制約及與環(huán)境的相互關(guān)系。只有如此，反壟斷法才能真正為建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制做出貢獻(xiàn)。

　　目前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，可以說競(jìng)爭(zhēng)是增進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力的源泉，但市場(chǎng)本身卻不具備維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的有效機(jī)制，企業(yè)往往不愿被動(dòng)適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)，為減少競(jìng)爭(zhēng)帶來的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，它們總是力求通過各種手段獲取壟斷地位，這在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的我國(guó)已相當(dāng)突出。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺跡的行政性壟斷屢見不鮮，諸如封鎖市場(chǎng)、限制外地區(qū)商品在本轄區(qū)銷售、限制所轄地區(qū)商品銷往其他地區(qū)，設(shè)置障礙，阻止所屬企業(yè)自主參加競(jìng)爭(zhēng)，行政性公司濫用優(yōu)勢(shì)地位，黨政干部兼職的公司利用權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)等等。從經(jīng)濟(jì)環(huán)境上看，造成這種局面主要應(yīng)該是出于以下三點(diǎn)：首先，由于我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式是由原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)軌而來，轉(zhuǎn)軌的實(shí)現(xiàn)也是依靠上層建筑領(lǐng)域的變革和肯定。這種轉(zhuǎn)變尚缺乏一個(gè)自然發(fā)展的緩沖期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的許多配套措施，如規(guī)則、道德、法律、制度、觀念等都尚未發(fā)育完成。市場(chǎng)秩序的混亂成了全國(guó)性的大問題。其次，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段而言還是一個(gè)十分生疏的領(lǐng)域，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的各種主體和參與者整體素質(zhì)還不高，在思想觀念上存在著許多低層次的消極的東西。雖說市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)是對(duì)利潤(rùn)的追逐，但是，在市場(chǎng)體系發(fā)育完備的國(guó)家，通過逐步形成的習(xí)慣道德和國(guó)家法律的干預(yù)，一般有一套良好的商業(yè)規(guī)范，在追逐利潤(rùn)的同時(shí)，必須顧及企業(yè)形象及未來的發(fā)展，顧及法律和市場(chǎng)規(guī)則的制約，因此經(jīng)營(yíng)者主觀上多少要收斂資本主義原始積累時(shí)期那種貪婪性和不擇手段。而我國(guó)尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，有不少經(jīng)營(yíng)主體在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中尚未走出這種低水平狀態(tài)。急功近利，短期行為的劣根性體現(xiàn)得特別明顯。再次，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)觀念仍有強(qiáng)大的影響力，權(quán)力干預(yù)造成的不平等競(jìng)爭(zhēng)還隨處可見。如行業(yè)壟斷等。另如行政性翻牌公司對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)和操縱仍然不容低估；地方政府對(duì)市場(chǎng)的壁壘政策，商貿(mào)領(lǐng)域的官商現(xiàn)象，等等。因此，上述各種因素，特別是經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素深刻地影響著我國(guó)反壟斷立法。遺憾的是，我國(guó)現(xiàn)有反壟斷的規(guī)定卻仍極不完善，具體表現(xiàn)為：

　　其一，眾多的反壟斷規(guī)定散布在眾多的《條例》、《通知》、《暫行規(guī)定》甚至《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中，沒有一個(gè)科學(xué)、嚴(yán)密、完整、專門的體系。其二，大部分規(guī)定僅限于國(guó)務(wù)院或其部委的行政法規(guī)部門規(guī)章，甚至規(guī)范性文件，權(quán)威性不強(qiáng)，規(guī)定不科學(xué)，缺乏可操作性。其三，由于上述原因往往導(dǎo)致對(duì)政府濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為制裁不力。

　　因此，我國(guó)反壟斷的現(xiàn)狀迫切要求制定一部完整、科學(xué)的《反壟斷法》。

　　以下擬從我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)環(huán)境存在的幾個(gè)特點(diǎn)入手來分析它們對(duì)反壟斷立法和執(zhí)法的影響，以及反壟斷立法對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，進(jìn)而根據(jù)這兩方面提出對(duì)于我國(guó)當(dāng)前存在的行政型壟斷、協(xié)議型市場(chǎng)壟斷、企業(yè)結(jié)合型市場(chǎng)壟斷三種典型壟斷形式應(yīng)分別采取嚴(yán)厲、嚴(yán)厲寬容并舉、寬容的立法態(tài)度的主張。

　　從經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)反壟斷法的影響來看，包括兩方面：市場(chǎng)主體因素對(duì)我國(guó)反壟斷法確立有效競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)模式的影響和政府職能行使的現(xiàn)狀對(duì)反壟斷立法和執(zhí)行的影響。

　　1.2 市場(chǎng)主體對(duì)反壟斷法的影響

　　首先，所謂市場(chǎng)主體是指參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，享受行為利益和承擔(dān)行為所產(chǎn)生的義務(wù)的組織和個(gè)人。自由是有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的基本因素之一。然而，在我國(guó)舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政企職責(zé)不分，國(guó)家對(duì)企業(yè)管得過死，企業(yè)不能成為真正獨(dú)立的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，而是被作為國(guó)家機(jī)關(guān)的組成部分及基本生產(chǎn)單位。這樣企業(yè)與市場(chǎng)完全割裂開來，價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)生作用。

　　其次，市場(chǎng)主體因素方面影響反壟斷立法目標(biāo)模式選探的另一個(gè)重要因素是，我國(guó)企業(yè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“大而全，小而全”的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模程度低，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)近二十年的高速發(fā)展中，由于接連不斷的投資熱，一些專業(yè)化和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益比較明顯產(chǎn)業(yè)如鋼鐵、機(jī)械、電子等，行業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和專業(yè)化水平不僅沒有得到提高，反而有下降的趨勢(shì)，這就使規(guī)模經(jīng)濟(jì)的問題在我國(guó)顯得尤為重要。鑒于我國(guó)工業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和組合經(jīng)濟(jì)效益低的實(shí)際狀況，我國(guó)反壟斷法應(yīng)當(dāng)特別注意推動(dòng)企業(yè)間的橫向聯(lián)合，尤其應(yīng)當(dāng)為中小企業(yè)的聯(lián)合和協(xié)作開綠燈。

　　1.3 政府職能行使的現(xiàn)狀對(duì)反壟斷立法和執(zhí)行的影響，包括三個(gè)方面：

　　一是政府對(duì)不同企業(yè)的差別待遇對(duì)有效競(jìng)爭(zhēng)模式的妨礙。政府對(duì)不同企業(yè)的差別待遇主要表現(xiàn)在我國(guó)現(xiàn)階段，國(guó)有企業(yè)仍然保持著各種各樣的行政隸屬關(guān)系，政府的主管部門和其他政府管理機(jī)構(gòu)在一定稅度上仍然直接控制著企業(yè)。這在很大程度上影響了市場(chǎng)機(jī)制的正常發(fā)揮，成為妨礙建立有效競(jìng)爭(zhēng)模式的主要因素。而政府對(duì)企業(yè)的差別待遇可以對(duì)市場(chǎng)組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生顯著的影響。因?yàn)樵诓顒e待遇的條件下，市場(chǎng)進(jìn)入條件會(huì)出現(xiàn)有利于政策優(yōu)惠者的變化。

　　二是行政壟斷成為市場(chǎng)主要的壟斷力量，進(jìn)而成為反壟斷立法的首要規(guī)制重點(diǎn)。所謂行政壟斷，是指政府或其所屬部門憑借行政權(quán)力和行為，使某些企業(yè)得以壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)，而排除、限制和干預(yù)其他企業(yè)的合法競(jìng)爭(zhēng)。行政壟斷不是基于市場(chǎng)主體自身的經(jīng)濟(jì)行為，而是行政權(quán)力的濫用。例如，當(dāng)本轄區(qū)的經(jīng)營(yíng)者和本轄區(qū)以外的經(jīng)營(yíng)者為進(jìn)入市場(chǎng)而進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，其可以對(duì)本轄區(qū)的經(jīng)營(yíng)者施以優(yōu)惠，從這種意義上講，行政壟斷設(shè)置的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制比經(jīng)濟(jì)壟斷所導(dǎo)致的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制還要危險(xiǎn)。

　　行政壟斷是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中形成的特有的壟斷形式，是采用經(jīng)濟(jì)自由主義的西方國(guó)家所不曾有的。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下全局性的國(guó)家壟斷被打破，進(jìn)而由局部性的行政壟斷所代替。現(xiàn)階段行政壟斷之所以不能根除并且還在不斷滋生，主要原因在于受地方政府部門行政利益的驅(qū)動(dòng)，政府和政府部門都試圖在經(jīng)濟(jì)體制改革的多元利益結(jié)構(gòu)中占據(jù)一席。因此，行政壟斷以行政手段代替市場(chǎng)作用配置社會(huì)資源，憑借其強(qiáng)大的行政權(quán)力，采取各種“優(yōu)惠、保護(hù)、審批”制度分割市場(chǎng)、設(shè)立貿(mào)易壁壘，嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)，扭曲價(jià)值規(guī)律，本質(zhì)上違反市場(chǎng)自由、公正和市場(chǎng)統(tǒng)一性、競(jìng)爭(zhēng)性的要求。因此，行政壟斷既成為了反壟斷法規(guī)制的首要目標(biāo)，又成為了反壟斷法執(zhí)行中的首要障礙，同時(shí)也是有效競(jìng)爭(zhēng)模式的最大的破壞者。

　　三是政府壟斷著一部分經(jīng)濟(jì)資源的配置權(quán)，直接參與競(jìng)爭(zhēng)。政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能、國(guó)有資產(chǎn)代表者職能和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)者職能三位一體，其主要的表現(xiàn)是設(shè)立在一定行業(yè)具有統(tǒng)制業(yè)能力的公司，即行政公司。其實(shí)質(zhì)是“權(quán)力經(jīng)商”。

　　2 反壟斷法在三方面的空白對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響

　　第一個(gè)空白是，由于缺乏對(duì)行政壟斷的有效規(guī)制，來自舊經(jīng)濟(jì)體制下的行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為存在于國(guó)家的整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活中，盤根錯(cuò)節(jié)，勢(shì)力十分強(qiáng)大。其表現(xiàn)為：

　　1 競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手被限制或剝奪了經(jīng)營(yíng)自由。行政壟斷的存在使競(jìng)爭(zhēng)者的市場(chǎng)準(zhǔn)入遭到來自行政權(quán)力的重重阻礙，即使是在有限的競(jìng)爭(zhēng)條件下也會(huì)受到不同程度的歧視。最終只會(huì)導(dǎo)致社會(huì)生產(chǎn)力的萎縮和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯。

　　2 行政壟斷嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者的利益。在行政壟斷存在的條件下，消費(fèi)者喪失了因眾多生產(chǎn)積極競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造出來的消費(fèi)優(yōu)惠，往往被強(qiáng)制接受不合理的商品和服務(wù)。在權(quán)力意識(shí)依舊濃厚的中國(guó)，對(duì)行政權(quán)力的畏懼往往成為阻礙消費(fèi)者維護(hù)自身權(quán)利的巨大障礙，于是消費(fèi)者的利益通常是被無奈地剝奪了。

　　3 行政壟斷雖然會(huì)給享受壟斷保護(hù)的企業(yè)帶來一時(shí)的高額利潤(rùn)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看對(duì)受保護(hù)企業(yè)是不利的。行政權(quán)力的保護(hù)事實(shí)上也就是保護(hù)落后，阻礙技術(shù)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展的罪魁禍?zhǔn)住?br>
　　第二個(gè)空白是，缺乏對(duì)協(xié)議性限制競(jìng)爭(zhēng)行為的有效規(guī)制，使企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為嚴(yán)重?fù)p害了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，損害了消費(fèi)者的權(quán)益。

　　協(xié)議性限制競(jìng)爭(zhēng)行為是指法律上相互獨(dú)立的企業(yè)或者企業(yè)集團(tuán)為了限制競(jìng)爭(zhēng)而相互訂立合同、決議或者在行為上進(jìn)行協(xié)調(diào)一致。其典型的表現(xiàn)形式有價(jià)格卡特爾、劃分市場(chǎng)、限制產(chǎn)量或銷售數(shù)量、協(xié)議對(duì)第三人設(shè)置進(jìn)入障礙、串通投標(biāo)等。例如，1996年3月9日北京日?qǐng)?bào)報(bào)道的“八九事件”即價(jià)格聯(lián)盟15日，是一起典型的協(xié)議性限制競(jìng)爭(zhēng)行為。

　　第三個(gè)空白是，對(duì)企業(yè)合并中的反壟斷問題缺乏預(yù)見性立法，不利于我國(guó)企業(yè)集團(tuán)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　我們?cè)谕苿?dòng)企業(yè)聯(lián)合和發(fā)展企業(yè)集團(tuán)的時(shí)候，必須注意防止聯(lián)合過度和集團(tuán)規(guī)模過大的問題。這是因?yàn)樵谏鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，要使用競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)化資源的功能和激勵(lì)功能發(fā)生作用，要使企業(yè)充分感受到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，就必須要注意維護(hù)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性，使市場(chǎng)上保持足夠多的競(jìng)爭(zhēng)者。而企業(yè)為了擺脫競(jìng)爭(zhēng)的壓力，本身就有著追求壟斷的愿望和限制競(jìng)爭(zhēng)的自發(fā)傾向。如果法律上對(duì)企業(yè)合并不加限制，合并就會(huì)成為企業(yè)謀取壟斷地位和限制競(jìng)爭(zhēng)的一種手段。與限制競(jìng)爭(zhēng)的卡特爾相比，以聯(lián)合和消滅競(jìng)爭(zhēng)者的方式而形成的壟斷其后果更為嚴(yán)重，因?yàn)檫@種結(jié)構(gòu)性的市場(chǎng)壟斷一般持續(xù)的時(shí)間長(zhǎng)，如果沒有新的企業(yè)進(jìn)入場(chǎng)，壟斷就不會(huì)消失。

　　3 反壟斷法的功能

　　反壟斷法作為競(jìng)爭(zhēng)法的核心，具有締造和維護(hù)新經(jīng)濟(jì)秩序的功能。在現(xiàn)階段，反壟斷法急需完成以下任務(wù)：

　　3.1 禁止行政壟斷，規(guī)范政府和政府部門行政執(zhí)法行為，完善宏觀調(diào)控，以培育和維護(hù)自由的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

　　從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的國(guó)家，行政管制和行政壟斷卻大量存在，其對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)破壞力極其明顯。如果要有效地維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、企業(yè)自由和建立一個(gè)健康的市場(chǎng)，制定反壟斷法并將反行政壟斷作為反壟斷法的首要任務(wù)應(yīng)屬當(dāng)務(wù)之急。我國(guó)正屬此種情形。目前存在于我國(guó)的行政理斷主要有行業(yè)壁壘、地區(qū)壁壘和行政性公司。行業(yè)壁壘是由國(guó)家通過政策手段設(shè)置于一些特抹行業(yè)的進(jìn)入壁壘，阻礙企業(yè)自由開業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)。地區(qū)壁壘實(shí)質(zhì)為地主保護(hù)主義，是一道由地方政府設(shè)置的、用以保護(hù)本地區(qū)產(chǎn)品質(zhì)量低劣的落后企業(yè)免遭外來企業(yè)沖擊的屏障。行政性公司是政企、官商不分的產(chǎn)物。通過反壟斷法對(duì)形形色色的行政壟斷的禁止，造就一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)、有序的大市場(chǎng)。嚴(yán)格區(qū)分政府經(jīng)濟(jì)管理者和國(guó)有資產(chǎn)代表的職能，使政府及經(jīng)濟(jì)主管部門把注意力集中于對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控上，而不是對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的直接干預(yù)上。

　　3.2 消滅企業(yè)差別待遇，保障企業(yè)自由，培育自由的市場(chǎng)主體

　　差別待遇，指給企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)附加不同權(quán)利義務(wù)妨礙企業(yè)自由的一種方式，其實(shí)質(zhì)是導(dǎo)致企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)能力的差別并排斥企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的間接手段。沒有歪曲的競(jìng)爭(zhēng)是指靠財(cái)產(chǎn)條件、技術(shù)和營(yíng)業(yè)能力的競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)差別待遇人為地造成不企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力的差別，它與行政壟斷一暗一明地行使著阻礙和歪曲競(jìng)爭(zhēng)的功能，結(jié)果只能是導(dǎo)致市場(chǎng)失靈或半失靈。

　　3.3 維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序和市場(chǎng)的自由、統(tǒng)一、公正

　　反壟斷法為了競(jìng)爭(zhēng)主體在市場(chǎng)上的總體自由而干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，這是反壟斷法的主要作用之一。此外，反壟斷法還擔(dān)負(fù)著保護(hù)作為一種機(jī)制而存在的競(jìng)爭(zhēng)的責(zé)任，這是反壟斷法的另一重任，即維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序，保證市場(chǎng)健康。具體到反壟斷法的制度上，反壟斷法一般是通過兩類制度建設(shè)來控制經(jīng)濟(jì)力量的過度集中：一是通過控制企業(yè)合并、制止獨(dú)占或割據(jù)市場(chǎng)、控制卡特爾協(xié)議來打擊壟斷勢(shì)力本身；二是調(diào)變居優(yōu)勢(shì)地位企業(yè)的定價(jià)、銷售、內(nèi)部結(jié)構(gòu)（指母公司與子公司的關(guān)系）、供應(yīng)對(duì)象并對(duì)所有實(shí)施妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)行為的企業(yè)給予懲戒，以杜絕壟斷力量的濫用。

　　4 對(duì)反壟斷立法應(yīng)當(dāng)采取的態(tài)度

　　基于以上三點(diǎn)反壟斷立法所急需解決的任務(wù)，我們主張對(duì)于我國(guó)當(dāng)前存在的行政型壟斷、協(xié)議型市場(chǎng)壟斷、企業(yè)結(jié)合型市場(chǎng)壟斷三種典型壟斷形式應(yīng)分別采取嚴(yán)厲、嚴(yán)厲寬容并舉、寬容的立法態(tài)度。從而真正做到有的放矢，力求反壟斷法的科學(xué)與完善。

　　4.1 嚴(yán)厲禁止行政型壟斷

　　行政壟斷的危害，前文已充分述及。從定義上看：行政型壟斷就是指國(guó)家經(jīng)濟(jì)主管部門或地方政府濫用行政權(quán)力，排除、限制或妨礙企業(yè)之間的合法競(jìng)爭(zhēng)。它揭示了：1 行政型壟斷的主體要件，即行政型壟斷的實(shí)施者為政府和經(jīng)濟(jì)主管部門。前者指地方政府；后者指中央政府和地方政府部門。從這個(gè)意義而言，我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第七條將行政壟斷的實(shí)施主體表述為政府及所屬部門是不準(zhǔn)確的。上述二者正是我國(guó)條塊分割產(chǎn)生的主要策動(dòng)力量。2 行政壟斷的主觀要件是濫用行政權(quán)。政府和政府部門對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的適度干預(yù)必須依據(jù)法定的權(quán)限和程序。這是依法行政的要求。如果超越了上述限制就構(gòu)成行政權(quán)力的濫用。3 行政型壟斷的客觀要件是對(duì)合法競(jìng)爭(zhēng)的排除、支配或妨礙。而從表現(xiàn)形式上來看，則包括以下五類：

　�。�1）地區(qū)壟斷，又稱地方保護(hù)主義，是指地方政府、行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，搞地區(qū)封鎖，限制和阻止本地區(qū)外的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)參與公平競(jìng)爭(zhēng)。地區(qū)壟斷最顯著的特點(diǎn)就是地方政府及其職能部門濫用行政權(quán)力將統(tǒng)一的大市場(chǎng)分割為區(qū)域市場(chǎng)。

　　（2）行業(yè)壟斷：又稱部門壟斷，行業(yè)保護(hù)主義，是指經(jīng)濟(jì)行業(yè)部門的主管機(jī)關(guān)運(yùn)用其合法擁有的投資管理權(quán)等限制或阻止其他行業(yè)部門的經(jīng)營(yíng)者或本行業(yè)部門內(nèi)其他經(jīng)營(yíng)者從事某種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，限制競(jìng)爭(zhēng)或者排斥和阻礙本部門企業(yè)的產(chǎn)品流出或其他部門企業(yè)的產(chǎn)品流入的行為。

　　（3）政府限定交易行為：政府和政府部門濫用行政權(quán)力限定他人購(gòu)買指定經(jīng)營(yíng)者的商品，限制其他經(jīng)營(yíng)者的正當(dāng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，剝奪了經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)自由和競(jìng)爭(zhēng)自由。

　　（4）設(shè)立行政翻牌公司：就是在國(guó)家計(jì)劃單列試點(diǎn)的55家企業(yè)集團(tuán)中，有些集團(tuán)如中國(guó)石油天然氣總公司、中國(guó)有色金屬總公司仍然擁有政府行政管理的權(quán)限，由于缺乏有效的市場(chǎng)監(jiān)督，這些集團(tuán)極易濫用行政壟斷地位。

　　（5）企業(yè)合并中的“拉郎配”現(xiàn)象：政府強(qiáng)迫加入某個(gè)企業(yè)集團(tuán)或者強(qiáng)迫經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)接受某些效益差的企業(yè)。

　　這五種行政壟斷對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的危害顯而易見，但是規(guī)制這些行政壟斷的法律規(guī)范卻很有限。1980年10月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于開展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》首次提出反對(duì)行政壟斷的任務(wù)。此后，陸續(xù)頒布了一系列反對(duì)行政壟斷的法規(guī)，如在清理整頓公司方面有1984年12月3日《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》；在反對(duì)地方封鎖方面有1990年11月《關(guān)于打破地區(qū)間市場(chǎng)封鎖，進(jìn)一步搞活商品流通的通知》。現(xiàn)行的反對(duì)行政壟斷最重要的法律規(guī)定是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第7條。它指出政府及其所屬部門不得利用行政權(quán)力，限制他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)；也不得利用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或本地商品流向外地市場(chǎng)。但是，這些遠(yuǎn)未達(dá)到能解決問題的地步，現(xiàn)階段我國(guó)反對(duì)行政壟斷的立法還存在著以下嚴(yán)重問題：1 大部分規(guī)定由國(guó)務(wù)及其部委發(fā)布，效力級(jí)別低，權(quán)威性不夠；2 欠缺操作性，欠缺責(zé)任條款；3 制裁不嚴(yán)厲；4 沒有一個(gè)真正獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來主管對(duì)行政壟斷的規(guī)制。工商行政管理部門作為行政部門，其執(zhí)法缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。

　　當(dāng)然，由于行政型壟斷與行政權(quán)力的緊密結(jié)合，與政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革中許多現(xiàn)實(shí)問題的千絲萬縷的關(guān)系，規(guī)治起來的難度相當(dāng)大，但這就進(jìn)一步要求在反壟斷法中設(shè)置一系列嚴(yán)密、高效的相關(guān)規(guī)定以達(dá)到嚴(yán)厲制止行政壟斷的目的。我們認(rèn)為，最重要的是以下幾方面立法的完善。

　�。�1）明確界定行政型壟斷的確定標(biāo)準(zhǔn)并列舉其表現(xiàn)形式

　　在我國(guó)現(xiàn)有的法律中，對(duì)行政型壟斷尚無明確的判定標(biāo)準(zhǔn)，即使列舉的行政型壟斷的表現(xiàn)形式也相當(dāng)有限。在這方面我們不妨可借鑒一些國(guó)外反壟斷法的經(jīng)驗(yàn)。和中國(guó)一樣有從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變體驗(yàn)的前蘇聯(lián)加盟共和國(guó)、東歐國(guó)家的一些相關(guān)做法都可以作為我們的參照。象保加利亞的《反壟斷法》就對(duì)其給予了概念界定，而烏克蘭則很詳細(xì)的分列了六條表現(xiàn)形式。參照上述國(guó)家的立法，在我國(guó)制定反壟斷法時(shí)也可采用概括式和列舉式相結(jié)合的方式。一方面將行政壟斷定義為：行政壟斷是指政府和經(jīng)濟(jì)主管部門濫用行政權(quán)力，排除、支配、妨礙企業(yè)之間的合法競(jìng)爭(zhēng)，另一方面列舉出行政壟斷的主要表現(xiàn)形式。由于列舉方式不可能窮盡現(xiàn)有或未來將產(chǎn)生的所有行政壟斷形式，因此還需在列舉后設(shè)置一個(gè)“兜底條款”或“彈性條款”，如“其他行政型限制競(jìng)爭(zhēng)行為”，由執(zhí)法機(jī)關(guān)在對(duì)行政壟斷進(jìn)行處理進(jìn)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需要和具體情況作出合理的適用解釋。

　�。�2）確定合理有效的反行政型壟斷的機(jī)關(guān)

　　《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第30條規(guī)定我國(guó)的行政型壟斷行為由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其改正。但是該法實(shí)施四年多來還沒有一個(gè)行政型壟斷行為被實(shí)施者的上級(jí)機(jī)關(guān)認(rèn)真嚴(yán)肅處理過。對(duì)此我們建議是否可考慮設(shè)立一個(gè)直接隸屬于全國(guó)人大的機(jī)構(gòu)單獨(dú)行使反壟斷權(quán)。許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)均表明，反壟斷的成敗與否不僅僅取決于反壟斷法本身能否提供自由、公平的交易環(huán)境，更在于能否建立一個(gè)高效、有力的反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)。有鑒于此只有設(shè)立了一個(gè)合理的反壟斷機(jī)構(gòu)才能實(shí)施對(duì)行政型壟斷的嚴(yán)厲制止。

　�。�3）賦予反壟斷機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的職權(quán)

　　反行政型壟斷的任務(wù)相當(dāng)復(fù)雜和艱巨。在我國(guó)目前司法活動(dòng)尚不時(shí)受到行政權(quán)力掣肘的情況下，設(shè)立的反壟斷機(jī)構(gòu)除要保持獨(dú)立外還應(yīng)被賦予較大的職權(quán)以抵御各種干涉，確保權(quán)力的獨(dú)立行使。這方面有美國(guó)的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、德國(guó)的聯(lián)邦卡特爾局、日本的公正交易委員會(huì)可供借鑒。可考慮賦予我國(guó)將設(shè)立的反壟斷機(jī)關(guān)以獨(dú)立的行政權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)。

　　（4）嚴(yán)格對(duì)行政型壟斷的制裁手段

　　行政型壟斷由于對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的危害極其嚴(yán)重，必須對(duì)其規(guī)定全面嚴(yán)格的制裁措施，一般應(yīng)包括：1 發(fā)布禁令，勒令停止行政型壟斷行為。該禁令應(yīng)該由反壟斷機(jī)構(gòu)認(rèn)定后作出，強(qiáng)制實(shí)施行政型壟斷的政府、部門糾正其違法行為。2 由反壟斷機(jī)構(gòu)核實(shí)后建議其上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)其政績(jī)給予否定評(píng)價(jià)，進(jìn)行行政處分。3 行政型壟斷本質(zhì)上也屬于濫用行政權(quán)力的行為，屬于我國(guó)《行政訴訟法》的管轄范圍，應(yīng)該賦予遭受行政型壟斷損害的組織或個(gè)人提起行政賠償訴訟的權(quán)利，責(zé)成行政壟斷的實(shí)施政府或機(jī)關(guān)給予賠償。

　　（5）強(qiáng)化行政型壟斷的損害賠償責(zé)任

　　強(qiáng)化行政型壟斷的損害賠償責(zé)任主要包括三方面，其一：可主張損害賠償?shù)闹黧w范圍。在我國(guó)，行政壟斷不僅嚴(yán)重?fù)p害競(jìng)爭(zhēng)者的利益，而且還借助超經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制剝奪了消費(fèi)者的合法利益，只有把上述二者均列為可主張賠償?shù)闹黧w才能更有效全面地監(jiān)督行政壟斷是否發(fā)生，使實(shí)施行政壟斷的政府部門基于對(duì)廣大賠償范圍的顧忌而不敢實(shí)施行政壟斷。第二、對(duì)損害賠償歸責(zé)原則的確認(rèn)。有的國(guó)家如德國(guó)適用過錯(cuò)原則，有的國(guó)家則適用無過錯(cuò)原則。在我國(guó)應(yīng)通過適用無過錯(cuò)原則來嚴(yán)厲制止行政型壟斷，即無論其主張上有無過錯(cuò)均應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。雖然有的行政壟斷如“拉郎配”其主觀目的也可能是為了安置富余職工、出于社會(huì)安定的考慮，但這種行為客觀上都阻礙了正常的競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)資源的合理配置，在社會(huì)整體利益上是不經(jīng)濟(jì)的，也應(yīng)被禁止。最后是應(yīng)允許主張損害賠償?shù)钠髽I(yè)或消費(fèi)者以集團(tuán)的訴訟的損害賠償之訴。之所以主張以集團(tuán)訴訟的形式進(jìn)行，是因?yàn)椋阂环矫嬉缽摹秶?guó)家賠償法》對(duì)行政賠償?shù)臄?shù)額

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