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三農(nóng)治理中第三部門的法學(xué)機(jī)理與制度變遷研究（之一）
三農(nóng)治理中第三部門的法學(xué)機(jī)理與制度變遷研究（之一） 內(nèi)容提要：三農(nóng)治理中第三部門的出現(xiàn)，源于對(duì)市場(chǎng)和政府在解決三農(nóng)問(wèn)題中的雙失靈之彌補(bǔ)，源于國(guó)家與農(nóng)民的法律博弈機(jī)制之變遷，源于公共物品的非國(guó)家化供給之機(jī)理。它是與市場(chǎng)調(diào)節(jié)、政府干預(yù)既相區(qū)別又相關(guān)聯(lián)的第三只手，是解決三農(nóng)問(wèn)題的重要制度工具。在借鑒西方農(nóng)村第三部門法律規(guī)制的基礎(chǔ)上，在考察中國(guó)農(nóng)村第三部門法律演化路徑的前提下，立足于當(dāng)前中國(guó)三農(nóng)問(wèn)題的本土資源對(duì)其進(jìn)行深入研究，具有重大的開拓性意義。 關(guān)鍵詞：三農(nóng)治理，第三部門，市場(chǎng)政府雙失靈，博弈論，農(nóng)村公共物品 一、引論：從第三部門在西方三農(nóng)治理中的重要作用說(shuō)起 從法學(xué)的理論視域上看，三農(nóng)問(wèn)題并不是中國(guó)特有的現(xiàn)象，西方發(fā)達(dá)國(guó)家也存在著三農(nóng)問(wèn)題�？疾煳鞣綄�(duì)三農(nóng)問(wèn)題的解決機(jī)制，我們發(fā)現(xiàn)，“第三部門” （The Third Sector）在發(fā)達(dá)國(guó)家的三農(nóng)治理中起著重要作用、占有重要地位，成了西方學(xué)界研究的一個(gè)重要課題。但我國(guó)目前的學(xué)界對(duì)第三部門在三農(nóng)治理中的重要作用還缺乏足夠的認(rèn)識(shí)和重視，因此，在充分借鑒西方對(duì)第三部門的研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足于中國(guó)的三農(nóng)問(wèn)題之本土資源對(duì)第三部門進(jìn)行深入研究，成了擺在我們面前的一項(xiàng)迫切任務(wù)，具有重大的開拓性意義。 三農(nóng)治理中第三部門的出現(xiàn)，源于對(duì)市場(chǎng)和政府在解決三農(nóng)問(wèn)題中“雙失靈”的彌補(bǔ)。第三部門是相對(duì)于“第一部門（公權(quán)部門）”和“第二部門（私人部門）”而言的，既不同于純粹的公權(quán)部門，也不同于純粹的私人部門，但又與公權(quán)部門和私人部門有著密切的聯(lián)系。西方國(guó)家的實(shí)踐已經(jīng)表明，第三部門是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新，為解決市場(chǎng)政府“雙失靈”提供了新的可能。在西方國(guó)家的三農(nóng)治理中，第三部門已經(jīng)成為與市場(chǎng)調(diào)節(jié)、政府干預(yù)既相區(qū)別又相關(guān)聯(lián)的一支新興力量，成了發(fā)達(dá)國(guó)家解決三農(nóng)問(wèn)題的重要制度工具，為西方農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的良性發(fā)展提供了一條重要的法律解決路徑，發(fā)揮著制約鄉(xiāng)村政府權(quán)力濫用、滿足農(nóng)民多元化需求、提高農(nóng)村公共物品質(zhì)量和效率的重要作用。第三部門促進(jìn)了鄉(xiāng)村政府職能的轉(zhuǎn)變進(jìn)程，在政府與農(nóng)民之間搭建了一座橋梁，為農(nóng)村提供更加質(zhì)優(yōu)、價(jià)廉、高效的準(zhǔn)公共物品，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的清新空氣吹進(jìn)了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的官僚機(jī)構(gòu)體系內(nèi)，促進(jìn)了農(nóng)村與城市的整合，進(jìn)而，給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響。這些作用都是傳統(tǒng)的純粹公權(quán)部門（政府）和純粹私人部門（企業(yè)）無(wú)法達(dá)到的。 由于“第三部門”之稱謂只是一個(gè)研究上使用的學(xué)理術(shù)語(yǔ)，因此，我們考察西方三農(nóng)治理中的有關(guān)法律規(guī)定時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)：在法律條款的直接規(guī)定里，是找不到第三部門之用語(yǔ)的，但有兩個(gè)出現(xiàn)頻率很高的用語(yǔ)“農(nóng)民協(xié)會(huì)”（Peasants‘ Association）和“農(nóng)業(yè)合作社”（Agricultural Cooperation），這兩個(gè)用語(yǔ)實(shí)際上是相同的，只不過(guò)由于各國(guó)語(yǔ)言表達(dá)的差異和翻譯的差別，導(dǎo)致在中文里出現(xiàn)了這兩個(gè)用語(yǔ)同時(shí)使用的局面。從法律概念的邏輯周延性上來(lái)看，三農(nóng)治理中的第三部門當(dāng)然不僅僅包括農(nóng)民協(xié)會(huì)和農(nóng)業(yè)合作社，但是，可以說(shuō)，農(nóng)民協(xié)會(huì)（農(nóng)業(yè)合作社）是三農(nóng)治理中第三部門的最主要子概念，因此，為了論述的方便，本文中，我們?cè)谶M(jìn)行理論性的研究時(shí)，使用的是第三部門之學(xué)理術(shù)語(yǔ)，而在進(jìn)行實(shí)證性的研究時(shí)，使用的是農(nóng)民協(xié)會(huì)或農(nóng)業(yè)合作社之法條術(shù)語(yǔ)。 從實(shí)證的視角，我們考察一下美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本等有代表性的發(fā)達(dá)國(guó)家三農(nóng)治理中的第三部門之概況。[1]（1）美國(guó)三農(nóng)治理中的第三部門概況之考察。在美國(guó)，種類繁多的農(nóng)民協(xié)會(huì)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供各種不同的分類準(zhǔn)公共服務(wù)，比如，溝通政府關(guān)系、信息咨詢、法律維權(quán)、制訂產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)關(guān)系、限產(chǎn)護(hù)價(jià)、爭(zhēng)取政策支持、市場(chǎng)銷售、集體定價(jià)、技術(shù)咨詢等等。美國(guó)有超過(guò)80%的農(nóng)民根據(jù)自己的實(shí)際需要而自發(fā)組織和自愿參加這些不同的農(nóng)民協(xié)會(huì)，而且政府也從法律上鼓勵(lì)農(nóng)民參加各類農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)，參加協(xié)會(huì)的農(nóng)民可以優(yōu)先得到更多的補(bǔ)貼。[2]（2）法國(guó)三農(nóng)治理中的第三部門概況之考察。三農(nóng)問(wèn)題曾經(jīng)長(zhǎng)期困擾法國(guó)，直到二戰(zhàn)前，法國(guó)還是一個(gè)農(nóng)產(chǎn)品凈進(jìn)口國(guó)，二戰(zhàn)后，法國(guó)政府采取優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)的政策，僅用20多年時(shí)間，就實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在這個(gè)過(guò)程中，第三部門發(fā)揮了重要作用。比如，法國(guó)建立了專為三農(nóng)治理而服務(wù)的“土地整治公司”制度，這是一種非盈利的組織，它們擁有土地的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，把買進(jìn)的插花地、低產(chǎn)田集中連片，整治成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)場(chǎng)，然后再低價(jià)保本出售給農(nóng)民。另外，法國(guó)專管三農(nóng)問(wèn)題的政府部門（第一部門）是農(nóng)業(yè)食品部和漁業(yè)部，但它們只負(fù)責(zé)宏觀上的指導(dǎo)，而微觀上的競(jìng)爭(zhēng)調(diào)節(jié)則由市場(chǎng)機(jī)制（第二部門）來(lái)完成，在第一部門和第二部門之間的中觀層面上，則由農(nóng)業(yè)合作社（第三部門）來(lái)協(xié)調(diào)。到20世紀(jì)60年代末，法國(guó)建起了3100個(gè)農(nóng)業(yè)信貸合作社，7200個(gè)供應(yīng)和銷售合作社，14000個(gè)服務(wù)合作社。合作社一般按行業(yè)劃分，農(nóng)戶可根據(jù)經(jīng)營(yíng)情況，同時(shí)加入幾個(gè)合作社。（3）德國(guó)三農(nóng)治理中的第三部門概況之考察。在德國(guó)的三農(nóng)治理中，作為政府機(jī)關(guān)（第一部門）的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部只負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)業(yè)的宏觀管理，包括農(nóng)業(yè)立法、農(nóng)業(yè)政策和促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展計(jì)劃的制定等。而大量的農(nóng)村準(zhǔn)公共物品則由非官方的組織（第三部門）來(lái)完成，這些農(nóng)民的非官方組織主要以農(nóng)民生產(chǎn)者協(xié)會(huì)、農(nóng)民聯(lián)合會(huì)來(lái)命名。德國(guó)的農(nóng)協(xié)分成各個(gè)層次，如地區(qū)農(nóng)協(xié)、州農(nóng)協(xié)，直至全國(guó)性的農(nóng)民聯(lián)合會(huì)，形成一個(gè)完整的網(wǎng)絡(luò)。95%左右的農(nóng)民是德國(guó)農(nóng)民聯(lián)合會(huì)的會(huì)員，該會(huì)代表德國(guó)農(nóng)民參與和歐洲鄰國(guó)農(nóng)業(yè)組織機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，主要職能是維護(hù)農(nóng)民的利益，為農(nóng)民當(dāng)法律和技術(shù)顧問(wèn)，為農(nóng)民開拓市場(chǎng)提供服務(wù)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)教育培訓(xùn)等等。（4）日本三農(nóng)治理中的第三部門概況之考察。在發(fā)達(dá)國(guó)家里，日本人多地少的國(guó)情與中國(guó)最為相似，因此，考察日本三農(nóng)治理中的第三部門對(duì)我國(guó)最有切合實(shí)際的借鑒意義。二戰(zhàn)后的日本，是一個(gè)典型的國(guó)家權(quán)力包攬一切的公權(quán)社會(huì)，作為第一部門的政府機(jī)關(guān)的力量占據(jù)著絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位。當(dāng)時(shí)的日本政府為了治理三農(nóng)問(wèn)題，在大力培育第二部門（市場(chǎng)調(diào)節(jié)）機(jī)制的同時(shí)，也展開了對(duì)第三部門的努力探索。1947年的《農(nóng)業(yè)協(xié)同合作法》就是專門針對(duì)第三部門（農(nóng)協(xié)組織）而立的法，只不過(guò)，與私權(quán)本位的西方國(guó)家相比，當(dāng)時(shí)日本的農(nóng)協(xié)象中國(guó)今天的村委會(huì)一樣，仍然帶有明顯的“準(zhǔn)政府”痕跡，并不是象當(dāng)時(shí)美國(guó)、法國(guó)那樣的比較純粹的第三部門，而只不過(guò)是政府第一部門的“法律衍生物”。但是，畢竟，這在形式的意義上標(biāo)志著日本的三農(nóng)治理法律機(jī)制開始向美國(guó)等西方國(guó)家靠攏，開始了引進(jìn)第三部門機(jī)制的法律嘗試。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，日本的農(nóng)協(xié)逐漸擺脫了原來(lái)的準(zhǔn)政府之色彩， 1970年的《綜合農(nóng)政的基本方針》標(biāo)志著日本農(nóng)協(xié)的角色開始發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，向真正意義上的第三部門回歸。日本的農(nóng)協(xié)組織自上而下分為三個(gè)層次，處于最基層的是市町村農(nóng)協(xié)，習(xí)慣上叫單位農(nóng)協(xié)；都道府縣建立的是地方農(nóng)協(xié)，稱作“縣聯(lián)”；農(nóng)協(xié)的全國(guó)性組織則按照業(yè)務(wù)不同而各自運(yùn)作�，F(xiàn)在，日本農(nóng)協(xié)為三農(nóng)治理而提供的準(zhǔn)公共物品大體上分為四類：生產(chǎn)指導(dǎo)、組織流通、信用服務(wù)和開展互助共濟(jì)。[3] 放眼更大的視域范圍進(jìn)行擴(kuò)張考察，會(huì)發(fā)現(xiàn)：第三部門在西方的興起，并不僅僅發(fā)生在三農(nóng)治理中，而是在全社會(huì)的每個(gè)領(lǐng)域內(nèi)都發(fā)生了一場(chǎng)深刻的“公共治理的革命”。1997年，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安南在向聯(lián)合國(guó)大會(huì)提交的年度工作報(bào)告中，把第三部門看作影響未來(lái)全球發(fā)展的“第五大因素”。塞拉蒙把第三部門的興起看成是與19世紀(jì)晚期的民族國(guó)家興起具有同樣重大意義的人類歷史事件。它作為相對(duì)于公權(quán)力的政府、私權(quán)利的市場(chǎng)之外的“第三種領(lǐng)域”，成了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、政府失靈的一種全新的社會(huì)平衡器，其數(shù)量和影響得到了空前的發(fā)展。西方對(duì)第三部門的定義，歸納起來(lái)看大致有以下幾種主張：（1）認(rèn)為第三部門是準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)或準(zhǔn)公共部門，是公共部門的一部分。比如，約翰·格林伍德的《英國(guó)行政管理》一書就持這種觀點(diǎn)，他認(rèn)為這些由政府領(lǐng)導(dǎo)部門的機(jī)構(gòu)和半私人組織，既不同于中央部門，也不同于地方機(jī)關(guān)，但通常又和它們有關(guān)系，這類機(jī)構(gòu)和組織就是“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)”，也就是他所說(shuō)的第三部門。[5]（2）認(rèn)為第三部門是服務(wù)于公眾利益的私人組織，或者說(shuō)是從事社會(huì)公益性事業(yè)的民間組織。比如，萊斯特·薩拉蒙把第三部門定義為“數(shù)量眾多的自我管理的私人組織，他們不致力于分配利潤(rùn)給股東或董事，而是在正式的國(guó)家機(jī)關(guān)之外追求公眾目標(biāo)”。持這種主張的法律之典型是《英國(guó)1601慈善使用權(quán)法》，它認(rèn)為從事下列活動(dòng)的組織為第三部門：救濟(jì)老人、虛弱的人和窮人，撫養(yǎng)病人、傷殘士兵和船員，維修橋梁、港口、避難所、道路、教堂、海堤，舉辦教育和孤兒院，救濟(jì)、儲(chǔ)備、維修教養(yǎng)院，支持幫助年輕的商販、手工業(yè)者和窮困潦倒的人，幫助任何貧困居民減輕它們的困難。（3）認(rèn)為第三部門是除了政府機(jī)構(gòu)和營(yíng)利機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織。比如，赫斯頓就認(rèn)為非營(yíng)利組織主張的合法性來(lái)源于對(duì)國(guó)家部門和私有部門的批評(píng)。[6]持這種主張的法律之典型是《聯(lián)合國(guó)憲章》第71條，它把第三部門界定為“從事非營(yíng)利性活動(dòng)的政府以外的所有組織，其中包括各種慈善機(jī)構(gòu)、援助組織、青少年團(tuán)體、學(xué)會(huì)、合作協(xié)會(huì)、經(jīng)營(yíng)者協(xié)會(huì)等”。但無(wú)論具體的主張有何不同，總體上來(lái)看，關(guān)于第三部門的本質(zhì)的觀點(diǎn)都是大同小異的，即：第三部門一是要與政府相區(qū)別，是自愿提供公共物品的“非政府組織”（NGO）；二是要與企業(yè)相區(qū)別，是不以盈利為主要目標(biāo)的“非營(yíng)利性組織”（GPO）。[7] �。ㄎ赐辏m(xù)） 「參考文獻(xiàn)」 [2] 張彩麗。美國(guó)與中國(guó)“三農(nóng)”政策的比較及其啟示[J].蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2003，（5）：92-96. 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